Recherches sur le conseil de préfecture de la Meurthe. Contributions à l'histoire de la juridiction administrative (an VIII-1870)

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Recherches sur le conseil de préfecture de la Meurthe.

Contributions à l’histoire de la juridiction administrative (an VIII-1870)

Nathalie Reich

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Nathalie Reich. Recherches sur le conseil de préfecture de la Meurthe. Contributions à l’histoire de la juridiction administrative (an VIII-1870). Droit. Université Nancy 2, 2008. Français. �NNT : 2008NAN20015�. �tel-01752933�

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UNIVERSITÉ DE NANCY II

FACULTE DE DROIT SCIENCES ECONOMIQUES ET GESTION

RECHERCHES SUR LE CONSEIL DE PREFECTURE DE LA MEURTHE. CONTRIBUTIONS A L’ HISTOIRE DE LA

JURIDICTION ADMINISTRATIVE (AN VIII-1870).

THESE

en vue de l’obtention du grade de DOCTEUR EN DROIT Mention Histoire du droit

présentée et soutenue publiquement le 17 décembre 2008 par

Nathalie PINTO-REICH

MEMBRES DU JURY

Monsieur Jean-Louis MESTRE, Professeur à l’Université Paul Cézanne d’Aix-Marseille III, rapporteur.

Monsieur Pierre BODINEAU, Professeur à l’Université de Bourgogne, rapporteur.

Monsieur Hugues RICHARD, Professeur à l’Université de Bourgogne, ancien professeur à l’Université de Nancy II, directeur des recherches.

Monsieur Sébastien EVRARD, Maître de conférences à l’université de Nancy II.

Remerciements A ma famille,

La Faculté n’entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans les thèses ; ces opinions doivent être considérées comme propres à leurs auteurs.

LE CORPS ENSEIGNANT

ABREVIATIONS.

A.D.M.M. Archives départementales de Meurthe et Moselle A.N. Archives Nationales

M.U. Le Moniteur Universel Lett. Pat. Lettres Patentes Cass. Cassation

SOMMAIRE

PARTIE INTRODUCTIVE : AUX ORIGINES DU CONSEIL DE PREFECTURE DE LA MEURTHE... 11

AVANT-PROPOS... 12

TITRE I : LA CONFUSION DE l’ACTION ET DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.

... 14 SOUS-TITRE 1 : LA RECONNAISSANCE DE L’EXISTENCE D’UN CONTENTIEUX SPECIFIQUE : LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF... 15 SOUS-TITRE 2 : LA MECONNAISSANCE DE LA NECESSITE D’UN JUGE PARTICULIER POUR CE CONTENTIEUX PARTICULIER... 68

TITRE II: UNE TENTATIVE DE SEPARATION DE L’ACTION ET DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVES : LA CREATION DES Conseils de préfecture. ... 91 PREMIERE PARTIE : L’ORGANISATION DU CONSEIL DE PREFECTURE DE LA MEURTHE... 145

TITRE 1 : LA PROCEDURE : QUELLES GARANTIES POUR LE JUSTICIABLE?... 146 SOUS-TITRE 1 : DE LA FORME DE PROCEDER DEVANT LE CONSEIL DE PREFECTURE DE LA MEURTHE. ... 147 SOUS-TITRE 2 : DE LA COMPOSITION DU CONSEIL DE PREFECTURE DE LA MEURTHE... 195

TITRE II. LES CONSEILLERS DE PREFECTURE DE LA MEURTHE DE L’AN VIII à 1871. ... 252

DEUXIEME PARTIE. LES ACTIVITES DU CONSEIL DE PREFECTURE... 424

TITRE I. LE CONSEIL DE PREFECTURE, JUGE ADMINISTRATIF : « LE CONSEIL DE

PREFECTURE PRONONCERA (...) SUR LE CONTENTIEUX DES DOMAINES

NATIONAUX »... 426

TITRE II. LES ACTIVITES ADMINISTRATIVES DU Conseil de préfecture ET DE SES MEMBRES... 536

SOUS- TITRE 1. LE CONSEIL DE PREFECTURE, ADMINISTRATEUR ACTIF. ... 538 SOUS-TITRE 2. LES CONSEILLERS DE PREFECTURE, ADMINISTRATEURS ACTIFS. ... 548

CONCLUSION:... 554

ANNEXES………..556

SOURCES... 643

BIBLIOGRAPHIE. ... 650

INDEX ... 671

TABLE DES MATIERES... 672

« Il n’y a point encore de liberté si la puissance de juger n’est pas séparée de la puissance législative et de l’exécutrice. Si elle était jointe à la puissance législative, le pouvoir sur la vie et la liberté des citoyens serait arbitraire, car le juge serait législateur. Si elle était jointe à la puissance exécutrice, le juge pourrait avoir la force d’un oppresseur ».

Montesquieu, De l’esprit des lois, livre XI, ch. 6.

« Le contentieux administratif naît d’une lésion de l’intérêt privé au nom de l’intérêt public: une action juridique en est la suite; la décision qui intervient est un véritable jugement;

l’autorité dont elle émane exerce, quoique dans une sphère à part, une portion de l’autorité judiciaire. Or, l’autorité judiciaire doit rester entièrement indépendante de l’action des Chambres: c’est un principe constitutionnel; et l’administration qui juge doit procéder sous l’égide de cette garantie fondamentale, tout aussi bien que l’autorité judiciaire proprement dite »¹.

Macarel².

1 MACAREL, Des tribunaux administratifs, Paris, 1828, p. 520 : ici Macarel répondait à une critique disant que si l’on créait une cour de justice administrative inamovible, cette cour détruirait l’action des Chambres. Macarel s’indigne de cette critique et dit « Mais est-ce donc sur le contentieux de l’administration que doit s’exercer la surveillance des Chambres? En y réfléchissant davantage, on ne voudrait le soutenir ». Il poursuit alors en expliquant ce qu’est le contentieux administratif: c’est la citation ici reproduite.

2 MACAREL (Louis Antoine) (Orléans, 20 janvier 1790 – 24 mars 1851). Avocat, professeur de droit, conseiller d'Etat et publiciste, il fut l'un des fondateurs de la science et de l'enseignement du droit administratif en France.

Il est notamment l'auteur de Éléments de droit politique, paru à Paris, en 1833. Nos citations concernent, cependant, un autre de ses ouvrages, à savoir Des Tribunaux administratifs, 1828.

PARTIE INTRODUCTIVE : AUX ORIGINES DU CONSEIL DE PREFECTURE DE LA MEURTHE.

« L'événement ne doit pas être considéré comme un phénomène accidentel imputable à la volonté créatrice de tel individu si génial fut-il, mais au contraire comme l'aboutissement de courants souterrains, profonds mais parfois à peine décelables. Nous verrons que le Conseil de préfecture ne fut pas une création toute personnelle de Bonaparte mais que la monarchie avait créé des précédents dignes d'intérêt et cela à une époque donnée de son développement qui pose le problème de la naissance des Etats modernes et de la centralisation ».

CLERE (Jean Jacques), « Le Conseil de préfecture de la Haute-Marne », Cahiers hauts marnais, 1975, p.57 à 63.

AVANT-PROPOS.

Notre étude porte sur le Conseil de préfecture de la Meurthe, ancêtre de notre actuel tribunal administratif.

Différents aspects de la vie de cette institution sont envisagés. Ainsi, le personnel qui la compose nous intéresse mais, également, la façon dont ce conseil exerce ses différentes attributions (tant contentieuses qu’administratives) ainsi que sa jurisprudence. Sur ce point, il est en effet opportun de se demander si celle-ci est similaire ou non à celle des autres Conseils de préfecture et, en tout état de cause, si elle est conforme à celle de ce qui deviendra la plus haute juridiction administrative en France, à savoir, le Conseil d’Etat.

Mais, avant d’aborder, dans de plus amples détails, l’organisation et le fonctionnement du Conseil de la Meurthe, il nous a semblé intéressant d’examiner quelles institutions avaient, avant la création de ces Conseils, la charge de connaître du contentieux administratif.

Cette étude introductive a donc pour vocation de nous permettre de déterminer les motivations à l’origine de la création des Conseils de préfecture et de distinguer les différents enjeux de notre étude.

Le Conseil de préfecture de la Meurthe, comme l’ensemble de ses homologues, prend naissance avec la grande loi du 28 pluviôse an VIII. S’il poursuit sa destinée au-delà de la guerre de 1870 et de la transformation du département de la Meurthe, nous limitons cependant notre étude à cette période, laissant pour un travail ultérieur l’analyse du Conseil de préfecture de Meurthe et Moselle.

Mais 1871 n’est pas seulement la date de naissance d’un nouveau département, c’est également une date qui coïncide – à une année près- avec la consécration du principe de séparation de la juridiction et de l’action administratives jusqu’alors encore en phase d’élaboration. C’est, en effet, la loi du 24 mai 1872 qui introduit le système de la justice déléguée du Conseil d’Etat.

Quel retentissement cette loi de séparation va-t-elle produire sur le fonctionnement du Conseil de préfecture ? Il faut en effet rappeler que, paradoxe suprême, si le Conseil d’Etat attend 1872 pour obtenir la justice déléguée, les Conseils de préfecture ont, pour leur part, été pourvus de cette délégation dès l’an VIII. Mais comment en profitent-ils ? Cette concession leur permet-elle alors d’être réellement des juridictions administratives –certes spécialisées- indépendantes de l’administration active ? C’est ce à quoi nous allons nous efforcer de répondre.

Il faut encore souligner que jusqu’en 1872, se sont affrontées deux visions différentes de la fonction de juger le contentieux né de l’action administrative. Ainsi, alors que certains

défendent l’idée selon laquelle « juger l’administration, c’est encore administrer », d’autres, à l’inverse, estiment qu’il s’agit là de deux opérations distinctes et qui doivent donc être séparées. Les conséquences pratiques résultant de ces deux optiques sont, elles aussi, diamétralement opposées.

Ainsi, la confusion de la juridiction et de l’action administratives prônée par les premiers aboutit à « l’incorporation du juge administratif dans la hiérarchie administrative, mais permet, grâce à cette incorporation un contrôle étendu sur l’administration active », tandis que le principe de séparation « impose l'indépendance du juge administratif vis-à-vis de l'administration active, mais limite en raison de cette indépendance, l'efficacité de la censure juridictionnelle » ³. Le sort des justiciables français dépend donc de l’option doctrinale de la France en la matière.

Si, en effet, il advenait que la confusion soit de mise, qu’en serait-il alors de l’impartialité d’une décision rendue par un juge qui, de surcroît, serait partie au litige ?

Il faut donc ici envisager les différentes solutions que le législateur français a mis en œuvre et, à ce sujet, il faut bien constater une certaine évolution dans sa façon d’appréhender ce délicat problème. Ainsi, peut-on dire avec Jacques Chevallier, que « le droit administratif français est parti de l'application intégrale du principe « juger l'administration c'est encore administrer » (...) puis, progressivement, les exigences d'une justice impartiale tendent à prédominer sur les aléas de la confusion des fonctions, et des réformes introduisent peu à peu le principe de séparation de la juridiction administrative et de l'administration active sous différentes formes »⁴.

C’est donc cette évolution que nous allons retracer jusqu’à se demander quelles réflexions ont fait naître la loi de l’an VIII.

Celle-ci, par ailleurs, est-elle réellement exempte de toute critique ?

3 CHEVALLIER (Jacques), L’élaboration historique du principe de séparation de la juridiction administrative et de l’administration active, Thèse, Paris, 1968, p. 31-32.

4 CHEVALLIER (Jacques), op. cit., p. 31-32.

TITRE I : LA CONFUSION DE L’ACTION ET DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.

Jusqu’en l’an VIII, la juridiction administrative n’est pas vraiment distinguée de l’action administrative.

SOUS-TITRE 1 : LA RECONNAISSANCE DE L’EXISTENCE D’UN CONTENTIEUX SPECIFIQUE : LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF.

Il existe des matières qui, par leur importance particulière nécessitent un traitement spécial. Il en est ainsi des litiges mettant en cause l’administration ou l’Etat, c’est à dire, plus largement, un intérêt public.

A ces litiges particuliers, la doctrine s’accorde majoritairement à recommander la compétence d’un juge particulier.

Or, l’histoire de notre droit français nous apprend que, si le juge ordinaire, compétent pour les litiges de particulier à particulier, est souvent écarté de la connaissance de ce type d’affaires⁵, il est cependant un autre écueil que notre droit n’a pas toujours su éviter : celui de confier la connaissance de ces litiges aux auteurs mêmes des dispositions litigieuses ; autrement dit, à l’administration elle-même. Il y a alors confusion de l’action et de la juridiction administratives. Voilà donc qu’un particulier opposé à l’administration, voit son différend jugé par la seconde partie au conflit. L’administration se retrouve alors juge et partie ! Il y a donc là un grave problème d’équité puisque les exigences d’une bonne et impartiale justice ne sont pas satisfaites.

Bien évidemment, la compétence de l’administration ayant pris l’acte n’est pas à écarter et ce, par définition, dans le cadre d’un recours gracieux. Mais il doit en être tout autrement lorsqu’il s’agit d’un recours contentieux.

Il nous faut donc définir ce qu’il est possible d’entendre par la notion de contentieux administratif (et quelles sont les matières concernées…) mais aussi de distinguer les différents organes auxquels notre droit a successivement confié le règlement de ce contentieux, avant, finalement, d’instituer à cette fin, en l’an VIII, les Conseils de préfecture.

5 Et ce, par peur des arrêts de règlements et d’une prise de partie systématique contre l’intérêt public.

CHAPITRE 1 : LA NAISSANCE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF⁶.

SECTION 1. LA SCISSION DE LA CURIA REGIS.

La scission de la Curia regis au XIII^ième siècle laisse apparaître une distinction entre autorités administratives et judiciaires.

§ 1. LA CREATION DU PARLEMENT.

Jusqu’au XIII^ième siècle, la Curia regis cumule toutes les fonctions : cette cour du roi remplit les rôles de conseil d’administration et de gouvernement, de corps législatif mais, également, de tribunal suprême. Son rôle est d’aider le roi dans l’ensemble de ses attributions.

Or, au XIIIième siècle, le développement et l’étendue des affaires se faisant de plus en plus important et technique, un partage des fonctions s’impose. Vers 1250, la Curia regis se scinde donc en trois organes distincts. La Chambre des comptes traite des questions financières, tandis que les affaires politiques, administratives et diplomatiques sont confiées au Conseil. Quant à la fonction judiciaire qui nous intéresse plus particulièrement (c’est à dire celle de dire le droit, de trancher des litiges), elle est attribuée -en appel, tout du moins- à une autre section de la Curia : le Parlement. Ce Parlement devient, progressivement, de plus en plus indépendant et surtout, incontrôlable⁷.

§ 2. DES EMPIETEMENTS RECIPROQUES MAIS INTOLERABLES AUX YEUX DE L’ADMINISTRATION.

Le roi octroie donc la fonction judiciaire à un Parlement, puis à plusieurs.

6 « Le contentieux administratif n’est pas né, comme on le croit trop souvent avec le régime impérial. Il existait déjà sous Colbert. Il était né avec l’administration bureaucratique elle-même dont les origines remontent au XVII^èmes. La tradition ainsi instituée était très forte ». GABOLDE, De la juridiction de l’intendant au Conseil de préfecture, p. 343-344.

« En 1849, (…) le législateur (…) inquiet des répercussions possibles de l'indépendance nouvelle du Conseil d'Etat, consacre la jurisprudence antérieure et limite le champ des investigations juridictionnelles, en donnant au tribunal des conflits le soin de délimiter le contentieux administratif ». CHEVALLIER (Jacques), op. cit., p. 173.

7 CHEVALLIER (Jacques), op. cit., p. 44 : « Le Parlement reçoit compétence pour régler les différents d’ordre privé. Il devient progressivement autonome ; son personnel acquiert une certaine permanence, ses réunions deviennent régulières. La coupure définitive avec le Conseil du roi peut être datée de l’ordonnance du 23 mars 1302, qui le rend sédentaire en le fixant à Paris. Mais ce n’est que le 21 octobre 1467 qu’une ordonnance de Louis XI pose le principe de l’inamovibilité des juges. La vénalité des offices favorisant l’indépendance des magistrats, s’établit définitivement au début du XVI^ème siècle, sous le règne de François I^er ».

Il ne s’agit cependant là que d’une justice déléguée. Aussi, le roi garde-t-il la possibilité de contrôler les décisions du Parlement voire, de substituer les siennes à celles-là (fonction de cassation par le Conseil des parties, section du Conseil du roi). Le monarque peut également exercer un pouvoir d’évocation, ce qui lui permet de retirer une affaire au Parlement pour la juger lui-même.

Ainsi donc, autorités administratives et judiciaires ne sont pas totalement indépendantes l’une de l’autre. Si, en effet, on note l’amorce d’une certaine dissociation des organes, encore faut-il ne pas oublier les empiètements au sein de leurs fonctions réciproques, que ce soit de l’autorité royale sur les Parlements ou des tribunaux sur l’administration. Tout au plus peut-on admettre qu’il y a « un essai de séparation » des autorités administratives et judiciaires, du moins en ce qui concerne le contentieux privé.

D’une façon générale, nous pouvons dire avec Chevallier que si « la spécialisation des fonctions administrative et judiciaire et la distinction des organes chargés de les exercer paraissent alors réalisées (…), cette spécialisation et cette distinction ne sont que relatives »⁸ puisque l’on peut constater des empiètements des deux autorités sur leurs attributions respectives.

Ainsi, si nous venons d’évoquer la fonction de cassation et le pouvoir d’évocation⁹ du roi à l’encontre du Parlement, il ne faut pas pour autant oublier ce qui est à l’origine de la méfiance des pouvoirs publics envers l’autorité judiciaire, à savoir la trop grande immixtion de ces officiers de judicature dans les affaires de l’administration.

C’est, principalement, le souvenir vivace des arrêts de règlement qui va susciter pendant longtemps la méfiance des autorités administratives envers l’autorité judiciaire. Cette pratique¹⁰, « concéd[éé] aux Parlements en raison des nécessités de la lutte contre la justice seigneuriale, se retourne vite contre la royauté. Les Parlements profitent de leur situation pour contrôler tous les actes du pouvoir royal et pour s’immiscer dans l’administration active, voie sur laquelle s'empressent de les suivre les autres tribunaux.(…) Les bailliages élaborent des règlements locaux et poursuivent les auteurs d'infractions à ces règlements, ce qui réunit entre les mêmes mains police administrative et police judiciaire. Les tribunaux citent les administrateurs à leur barre et, agissant comme de véritables supérieurs hiérarchiques, leur dictent la conduite à suivre »¹¹.

S’exprimant sur ces ingérences respectives, Tocqueville reconnaît que « la confusion des pouvoirs » est néfaste dans un sens comme dans l’autre. Cependant, il perçoit un plus grand danger à laisser l’administration se mêler des affaires relevant normalement de la compétence judiciaire.

En effet, selon lui, tout au long de l’Ancien Régime, l’administration revendique les affaires dans lesquelles ses intérêts se trouvent être en jeu et, ainsi, « réussit à dérober aux tribunaux ordinaires la connaissance de presque toutes les affaires où l'autorité publique [est]

intéressée»¹². Cela n’empêche cependant nullement le pouvoir judiciaire, quand des plaintes

8 CHEVALLIER (Jacques), op. cit., p. 44.

9 Développé plus loin

10 mais également celle d’enregistrer les ordonnances ou de faire des remontrances.

11 CHEVALLIER (Jacques), op.cit., p. 45-46.

12 TOCQUEVILLE, L’Ancien Régime et la Révolution, 1856, Garnier Flammarion, 413 pages, p. 207.

lui parviennent tout de même, de donner son sentiment sur les actes du gouvernement qu’il qualifie alors d’« actes despotiques et arbitraires »¹³. A cette intrusion des juridictions dans les affaires de l’Etat, Tocqueville reconnaît donc l’inconvénient de troubler la bonne marche de l’administration¹⁴ mais il y voit « parfois » une garantie contre les atteintes « à la liberté des hommes ». Il en conclut donc que c’est là « un grand mal qui en limit[e] un plus gran

lon laqu

a justice déprave les hommes et tend à les rendre tout à la fois révolutionnaires et serviles »¹⁷.

ratives et judiciaires, il n’y a donc pas pour autant de séparation stricte de ces deux pouvoirs.

étence aux Parlements dans ce dom ine, parce qu’elle juge son autorité mise en cause »¹⁸.

d »¹⁵.

En cela, on peut dire que Tocqueville participe à l’idée communément admise¹⁶ se elle le juge judiciaire serait plus naturellement le protecteur de la liberté individuelle.

Concernant cependant l’hypothèse inverse où l’administration viendrait à s’immiscer dans les affaires relevant de la compétence des tribunaux ordinaires (c’est à dire judiciaires), l’auteur y voit un plus grand écueil, estimant que « l’intervention de l’administration dans l

Si l’on peut donc parler d’une certaine distinction des fonctions administ

Ces conflits de compétence entre les autorités administratives et judiciaires

« révèlent l’existence d’une matière mixte sur laquelle chaque autorité a des titres à peu prés équivalents à faire valoir : le contentieux administratif. L’autorité judiciaire revendique cette matière en raison de sa nature et n’hésite pas à statuer sur les réclamations des particuliers contre les actes de la puissance publique (ce qui est fort logique si l’on songe que les Parlements estiment alors avoir le droit de faire eux-mêmes des actes d’administration) ; l’autorité administrative dénie, pour sa part, toute comp

a

13 TOCQUEVILLE, L’Ancien Régime et la Révolution, op. cit., p. 207.

14 TOCQUEVILLE, L’Ancien Régime et la Révolution, op. cit., p. 149 : « L’intervention de la justice dans l’administration ne nuit qu’aux affaires ».

15 TOCQUEVILLE, L’Ancien Régime et la Révolution, op. cit., p. 207. Pour autant, il ne faudrait pas croire que Tocqueville souhaiterait voir confier le contentieux administratif à la connaissance d’officiers de justice. En effet, s’il vante les louanges du système de la vénalité des charges pour pourvoir aux fonctions des tribunaux ordinaires (garantie d’une justice indépendante…), il condamne cependant ce système concernant les fonctions administratives : « (…) si la mise en offices des fonctions publiques a eu souvent d’utiles effets quand il s’est agi des tribunaux, parce que la condition première d’une bonne justice est l’indépendance complète du juge, elle n’a jamais manqué d’être très funeste toutes les fois qu’il s’est agi de l’administration proprement dite, où on a surtout besoin de rencontrer la responsabilité, la subordination et le zèle ». TOCQUEVILLE, L’Ancien Régime et la Révolution, op. cit., p. 136-137.

Ceci, ajouté à sa condamnation de la confusion des pouvoirs administratifs et judiciaires (ci-dessus), nous pouvons supposer qu’il ne serait pas favorable à voir le contentieux administratif confié à la connaissance du juge judiciaire.

16 et inscrite depuis 1958, à l’article 66 de notre Constitution : « L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ».

17 TOCQUEVILLE, L’Ancien Régime et la Révolution, op. cit., p.149.

18 CHEVALLIER, op.cit. , p. 47.

SECTION 2. LA NAISSANCE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF¹⁹, FRUIT D’UNE LUTTE ENTRE PARLEMENTS ET POUVOIR ROYAL.

Pour empêcher l’immixtion des Parlements dans les affaires de l’administration, le roi, sans abandonner la voie de l’évocation, crée des juridictions spécialisées²⁰ dès la fin du XIII°

siècle. C’est, en définitive, l’institution des intendants qui lui permet de mieux éviter l’intrusion des Parlements. Ce faisant, c’est le contentieux administratif lui-même qui prend réellement corps, dans un contexte où règne encore la confusion de l’action et de la juridiction administratives²¹.

§ 1. LES MOTIVATIONS DES REVENDICATIONS ADMINISTRATIVES : EVITER QUE LA JURIDICTION JUDICIAIRE « NE METTE LA COURONNE AU GREFFE ».

Pour attirer à elle ce contentieux si particulier -et donc, denier toute compétence des tribunaux ordinaires- l’administration invoque trois séries de raisons.

D’une part, le principe centralisateur qui est à la base des institutions de l'Ancien Régime, impose de donner « une direction exclusive, une impulsion unique »²² à l'administration.

Or le contentieux administratif touche de trop près à l'action administrative pour être remis aux diverses juridictions, éparpillées dans toute la France.

C’est ensuite la défense des intérêts royaux qui exige l'application de formalités spéciales pour résoudre les litiges administratifs²³.

19 Mme Weidenfeld, dans sa thèse, recherche les origines du contentieux administratif à l’époque médiévale. Elle pose notamment la question de savoir « dans quelle mesure [il est possible] de parler d’un véritable contentieux administratif sans unité de juridiction et sans juge indépendant pour régler les conflits susceptibles de naître entre les différents ordres de juridiction ». En définitive, elle estime que, concernant l’époque médiévale, « on ne peut (…) pas conclure à la genèse d’un véritable contentieux administratif ». La raison, selon elle, n’en est pas tant le défaut d’unité de juridiction mais plutôt le manque de contrôle juridictionnel ainsi que de règles objectives.

Autrement dit, cette administration « en formation » n’était pas suffisamment soumise au droit : « la genèse d’un véritable contentieux administratif paraissait ainsi entravée moins par son absence d’autonomie que par l’inconstance du contrôle exercé sur les actions et décisions seigneuriales, municipales et royales. Si les juges donnaient un écho à cette exigence de surveillance, les institutions les désignaient davantage comme des réparateurs de torts que comme des gardiens du droit ». WEIDENFELD (Katia), Les origines médiévales du contentieux administratif (XIV-XV^ème siècles), thèse, p.vii, 544-546..

20 « Si une compétence administrative était reconnue aux juridictions spécialisées et à la justice retenue, elle ne coincidait pas avec le contentieux de l’administration et ne traduisait qu’une volonté discontinue, sinon désordonnée, de soustraire ces causes aux juges ordinaires », WEIDENFELD (Katia), op. cit., p. 543.

21 Il faut cependant remarquer que cette conception traditionnelle de l’évolution du droit français a été quelque peu battue en brèche ces dernières années par de nouveaux travaux, tel que celui de Katia Weidenfeld. En effet, celle-ci s’est efforcée de montrer que l’idée traditionnellement admise depuis Dareste et Laferrière, selon laquelle la justice administrative trouve son origine dans les démembrements de la Curia regis et, notamment, dans l’institution des cours spécialisées, est « dans une certaine mesure mythique ». En réalité, Mme Weidenfeld ne conteste pas entièrement cette ascendance mais, selon elle, ces cours (Chambre des comptes, Cour des aides, Cour du Trésor) n’en seraient que partiellement les ancêtres. WEIDENFELD (Katia), op. cit., p. 447 et s.

22 SANDEVOIR

23 SAUVEL (T.), Raison d'Etat, op. cit., E.D.

Enfin, et surtout, il faut préserver l'administration des entreprises des juges. Par le jugement du contentieux administratif, les juges auraient la possibilité de diriger toute l'action administrative : ce serait « l'administration en la forme judiciaire ». La juridiction judiciaire est représentée par des corps puissants et indépendants capables de « mettre la couronne au greffe »²⁴, et tout au moins de dresser des obstacles devant l'action administrative. Le Conseil du roi dans un but politique, cherche donc à reprendre aux corps judiciaires les attributions qui leur permettent de contrôler la puissance publique.

Cette indépendance des corps judiciaires vient de la façon dont ses membres sont recrutés. Ceux-ci, par le système de la vénalité des offices, achètent leurs charges (ce sont des officiers) et sont indépendants et inamovibles. Or ce système fait peur au gouvernement au regard des litiges qui le concernent car il ne peut contrôler la décision du juge. En ce sens, Tocqueville²⁵ note qu’« Il n'y avait pas de pays en Europe où les tribunaux ordinaires dépendissent moins du gouvernement qu'en France; mais il n'y en avait guère non plus où les tribunaux exceptionnels fussent plus en usage. Ces deux choses se tenaient de plus près qu'on ne se l'imagine. Comme le roi n'y pouvait presque rien sur le sort des juges; qu'il ne pouvait ni les révoquer, ni les changer de lieu, ni même le plus souvent les élever en grade; qu'en un mot il ne les tenait ni par l'ambition ni par la peur, il s'était bientôt senti gêné par cette indépendance. Cela l'avait porté, plus que nulle part ailleurs, à leur soustraire la connaissance des affaires qui intéressaient directement son pouvoir, et à créer pour son usage particulier, à côté d'eux, une espèce de tribunal plus indépendant, qui présentât à ses sujets quelque apparence de la justice, sans lui en faire craindre la réalité ».

§ 2. LES CRITERES DE RATTACHEMENT D’UN LITIGE A LA COMPETENCE ADMINISTRATIVE.

Pour rejeter la compétence parlementaire en matière « administrative », l'administration invoque -au profit de la sienne- deux critères où son autorité se trouve mise en cause, à savoir, lorsque le litige est rattaché à des intérêts généraux et lorsque la décision rendue peut avoir une influence sur l'action et les moyens financiers de l'administration. Dans ces deux cas, la juridiction judiciaire doit renoncer à en connaître.

Ces critères du contentieux administratif amènent Laferrière à constater que « le domaine de la juridiction administrative était beaucoup plus vaste sous l'Ancien Régime qu'il ne l'est de nos jours »²⁶.

24 Expression rapportée par CHEVALLIER, op.cit., p. 48.

25 TOCQUEVILLE, L’Ancien Régime et la Révolution, op. cit., page 146.

26 LAFERRIERE, op. cit., p.178.

§ 3. LA NOTION DE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF EST DONC UNE NOTION FONCTIONNELLE²⁷.

Le concept de « notion fonctionnelle » par opposition à une notion conceptuelle nous vient du doyen Vedel²⁸.

Le contentieux administratif naît et se développe donc de la volonté du pouvoir royal de reprendre certaines compétences octroyées aux Parlements afin d’éviter que ceux-ci ne s’immiscent dans les affaires de l’Etat, c’est à dire dans des litiges autres que les différents de particuliers à particuliers. C’est donc une notion essentiellement empirique, dont le contenu va se préciser au fur et à mesure que l’administration se trouve aux prises avec l’autorité judiciaire. Ainsi, Jacques Chevallier estime-t-il que, dès le XIV^ième siècle, l’existence du contentieux administratif n’est plus douteuse²⁹.

Pour confirmer cette assertion, il faut retracer rapidement les différentes étapes de la naissance de ce contentieux. En effet, très tôt, le jugement des litiges provoqués par les agents du roi est interdit aux tribunaux judiciaires. On insiste sur le fait que si les Parlements ont reçu le pouvoir de juger, c'est seulement en ce qui concerne les différends privés. Dès le règne de Louis XIII se dégage le principe selon lequel « le contentieux suit l'administration » ou encore que « juger l'administration, c'est encore administrer ».

En mai 1582, un règlement énumère les affaires relevant du Conseil du roi et lui donne une clause générale de compétence relativement aux « actions que les particuliers pourront prétendre envers Sa Majesté pour choses concernant directement la police du Royaume ».

Mais c'est surtout le célèbre édit de Saint-Germain de 1641 qui consacre la spécificité du contentieux administratif par rapport au contentieux judiciaire en interdisant aux Parlements de connaître à l'avenir des affaires « qui peuvent concerner l'Etat, administration ou gouvernement d'icelui ». Le principe est réaffirmé par deux arrêts du Conseil du 19 octobre 1656 et 8 juillet 1661, qui réservent la connaissance des affaires administratives à des corps dépendant étroitement du pouvoir royal.

A partir de cette époque, les édits et ordonnances du roi ainsi que les arrêts du Conseil, contiennent tous une clause selon laquelle toutes les contestations relatives à ces actes

« seront portées devant l'intendant, pour être jugées par lui, sauf appel au Conseil. Défendons à nos cours et tribunaux d'en prendre connaissance ». Dans les matières plus anciennes, où

27 VIVIEN, Etudes administratives, t.1er, p.123 : « Il a souvent été question de dresser la nomenclature des affaires contentieuses; mais ce travail serait impossible. (...) La liste des affaires qui appartiennent [à l’édifice du contentieux administratif] (…) sont innombrables, mobiles, incessantes; ce n’est point en vertu d’un texte de loi, parce qu’il aura pour ainsi dire, plu à un législateur d’en disposer ainsi, qu’elles ressortissent au contentieux, mais bien par leur nature propre: aucune loi spéciale n’a du intervenir pour les y classer, il en faudrait une pour les en distraire. Elles composent entre elles un ensemble légal, un corps de droit; les lois et les principes généraux qui les concernent forment le droit commun de l’administration (…) ».

MACAREL, op. cit., p. 494: « qu’est-ce que le contentieux, sinon précisément l’opposition, la contradiction entre l’intérêt public et l’intérêt privé? Il faut donc que le gardien de l’intérêt public ne soit pas le juge souverain de l’intérêt privé; car autrement, il n’y aurait pas moyen d’obtenir justice des erreurs ou des abus de pouvoirs de l’administration active: vis à vis d’elle, les particuliers ne seraient pas seulement des citoyens soumis à la loi, ils seraient des esclaves soumis au bon plaisir ».

28 VEDEL (Georges). Né en 1910 et mort en 2002. Publiciste, il fut -entres autres activités- doyen de la faculté de droit de Paris entre 1962 et 1967.En mai 1998, il est élu à l’Académie Française.

29 CHEVALLIER, op.cit., page 49.

cette précaution n'a pas été prise, le Conseil intervient par voie d'évocation, pour enlever aux juges le jugement du contentieux où l'administration est intéressée.

En attendant cependant de recourir aux commissaires départis dans les différentes généralités du royaume, l’autorité royale va avoir recours à d’autres procédés. C’est seulement lorsque ceux-ci se seront avérés insuffisants qu’elle va instituer ces intendants de justice, police et finances.

SECTION 3. LES MOYENS EMPLOYES PAR L’ADMINISTRATION POUR SE RESERVER LA CONNAISSANCE DE CE CONTENTIEUX « MIXTE ».

§ 1. LE POUVOIR D’EVOCATION DU ROI.

Pour obvier aux empiètements des Parlements dans le domaine administratif et se constituer ainsi une sorte de domaine réservé, le Conseil du roi va tenter de reconquérir certains des pouvoirs conférés aux Parlements. Pour ce faire, l’autorité royale utilise le procédé de l’évocation de façon systématique, ce qui va, certes, permettre la naissance du contentieux administratif, mais non sans heurts entre Parlements et Conseil du roi. Outre, bien évidemment, les protestations des Parlements, des critiques à l’encontre de ce procédé se font également entendre de la part des Etats généraux, mais sans grand succès puisque les lettres patentes du 22 juillet 1370 n’interdisent les évocations que pour les petites causes.

Les affaires ainsi retirées à la connaissance des Parlements se voient confiées aux maîtres des requêtes.

§ 2. CREATION³⁰ (A LA FIN DU XIII^EME SIECLE) ET ECHEC DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES SPECIALISEES³¹.

Les Parlements font très vite preuve de velléités d’indépendance et cherchent à jouer un rôle politique, constituant ainsi une sorte de contre-pouvoir au pouvoir royal. Il s’en est, logiquement ensuivi une méfiance envers ces tribunaux et les officiers de judicature qui y œuvraient. Il n’était, par conséquent, pas envisageable de leur confier les règlements des litiges mettant en cause l’Etat lui-même.

Dès la fin du XIIIe siècle, le roi institue donc des juridictions administratives spécialisées, censées être plus proches de l'autorité royale, tout en étant « relativement distinctes de l'administration active »³², et ayant pour mission de résoudre les litiges d’ordre administratif.

C’est bel et bien une tentative de séparation de l’action et de la juridiction administratives qui est ainsi tentée mais qui se solde, cependant, par un échec.

En effet, l’évolution de cette nouvelle institution déjoue la volonté à l’origine de leur conception. La première raison en est qu’au contact des tribunaux ordinaires, elle acquière une plus grande indépendance. D’une part et à l’instar des membres des Parlements, les membres de cette nouvelle juridiction sont propriétaires de leur charge et donc inamovibles, devenant ainsi indépendants du gouvernement. D’autre part, ils s'allient à ces mêmes Parlements, contre l'autorité royale, tant et si bien que ces juridictions vont « finir par [en]

faire partie ». C’est ainsi que « dès le XVII^ième siècle, elles n'ont plus de juridiction administrative que le nom et l'origine »³³ et ce, bien qu’en les instituant la précaution avait été prise de déclarer ces juridictions spéciales souveraines pour éviter, justement, qu’elles ne soient subordonnées aux Parlements L’autorité royale va donc tenter de retirer à ces juridictions, la connaissance du contentieux administratif.

Pour nombre d’auteurs, il ne fait pas de doute que ces juridictions administratives spéciales ont bel et bien « le caractère de juridiction ». Quant à leurs membres, leur qualité de juge leur apparaît également une évidence mais celle de juge administratif leur semble plus contestable. Pourquoi ?

30 Voir CLERE (Jean-Jacques), Le Conseil de préfecture de la Haute-Marne, cahiers hauts-marnais, p. 57 à 63.

31 CHEVALLIER, op.cit., p. 62-63. « [La] confusion [sous l'Ancien Régime, de la juridiction administrative, et de l'administration active] (…) basée sur une analyse purement matérielle de la notion de juridiction, est contraire aux exigences d'une justice administrative véritable : la juridiction administrative est essentiellement conçue comme un moyen de protéger le pouvoir royal contre les entreprises des Parlements et d'assurer l'indépendance d'action des administrateurs, fût-ce au détriment des règles légales. L'exercice de la juridiction administrative par les administrateurs supprime en fait, toute garantie pour les administrés, livrés à l'arbitraire et au bon plaisir du pouvoir, ainsi que le remarque le célèbre rapport Necker de 1778. L'idée même de juridiction administrative implique l'existence de certains principes d'organisation et de procédure, qui se rattachent au concept de séparation de la juridiction administrative et de l'administration active ; autrement aucune distinction réelle n'existe entre les recours purement administratifs et les recours juridictionnels, et la juridiction ne présente pas de spécificité par rapport à l'action. Mais les traditions instituées au cours du XVIe siècle persistent jusqu'à la fin de l'Ancien Régime, et marquent tellement l'esprit des contemporains que la Révolution elle-même ne pourra rompre avec elles ». Cette idée de tradition est reprise plus loin (à voir).

32 CHEVALLIER, op. cit., page 42.

33 CHEVALLIER, op. cit., page 50.

Concernant tout d’abord ces juridictions d’exception, elles présentent, selon ces auteurs,

« de véritables garanties d’organisation et de procédure », ce qui permet de réellement les qualifier comme telles. Ce sont même des juridictions « fort indépendantes » rendant bien

« dans tous les cas (…) des décisions juridictionnelles »³⁴. Cependant ce que conteste une partie de la doctrine (et réfute Jacques Chevallier) c’est la qualité administrative de ces juridictions. En effet, selon eux ces juridictions spéciales relèveraient bien plus de l’ordre judiciaire³⁵.

Mais Jacques Chevallier s’inscrit en faux contre cette idée³⁶. Selon lui il s’agit bel et bien –et ce, dès l’origine- de juridictions administratives³⁷. Il insiste, d’autre part, sur le fait que cette création était déjà un premier essai de séparation de la juridiction et de l’action administratives et conclut que dès cette époque (quatorzième et quinzième siècles), « toutes les notions contemporaines sont en germe »³⁸.

34 CHEVALLIER, op.cit., p. 51. « Le système de la vénalité et de l'hérédité des offices de judicature leur est appliqué [aux juridictions spécialisées] ; les formes des délibérations et des jugements ne se différencient guère des formes judiciaires ». Selon Bérenger, « les magistrats qui y siégeaient, possédaient leur charges en titre d'office ; ils étaient tous inamovibles et indépendants...Les affaires étaient instruites avec solennité ; on observait des formes protectrices et les citoyens trouvaient dans ces magistrats des juges impartiaux, rarement disposés à favoriser les envahissements du fisc... ». BERENGER, De la justice criminelle en France, 1818, p. 79.

35 « Si leur statut de juge ne fait donc aucun doute, leur qualité de juge administratif est, elle, beaucoup plus contestable. Les analogies organiques et procédurales avec les juridictions judiciaires sont évidentes ; un certain nombre de ces juridictions ne sont pas souveraines et relèvent des Parlements, ce qui paraît les inclure dans l'organisation- judiciaire ; les autres sont subordonnées par la cassation au Conseil du roi, ce qui les met sur le même plan que les Parlements et tend à en faire des juges judiciaires spécialisés. Beaucoup de ces juridictions d'exception ont la faculté de prononcer des condamnations (…) Enfin, si ces juridictions ont bien des attributions administratives, les tribunaux judiciaires en possèdent aussi, ce qui ne prouve donc rien. Et ces constatations conduisent divers auteurs très considérables à affirmer qu'il s'agit de juridictions judiciaires et non administratives ». CHEVALLIER, op.cit., p. 52.

36 L’opinion personnelle de Chevallier est que « cette conclusion ne tient pas suffisamment compte de l'évolution historique de ces juridictions d'exception. A l'origine, la royauté les institue pour limiter les attributions des Parlements, et pour interdire à ceux-ci de connaître des litiges administratifs. On a vu que la notion de contentieux administratif se dégage très vite par opposition au contentieux privé : certains litiges doivent être exclus de la compétence des Tribunaux judiciaires, en raison de la nature de la matière qu'ils concernent : les finances, le domaine, les impositions, la voirie... Et pour statuer sur ces litiges, le pouvoir royal crée ces juridictions, alors moins indépendantes de l'administration et très distinctes de l'autorité judiciaire ».

CHEVALLIER, op.cit., page 52.

Selon Dareste, les appels au Conseil du roi sont aussi fréquents, et on peut considérer la compétence du Parlement comme une usurpation provoquée par l'évolution historique.

37 C’est donc une vraie juridiction : CHEVALLIER, op.cit., page 63 : « L'idée même de juridiction administrative implique l'existence de certains principes d'organisation et de procédure, qui se rattachent au concept de séparation de la juridiction administrative et de l'administration active ; autrement aucune distinction réelle n'existe entre les recours purement administratifs et les recours juridictionnels, et la juridiction ne présente pas de spécificité par rapport à l'action ».

38 CHEVALLIER (Jacques), op. cit., page 53 ; CHEVALLIER, op. cit., page 54 : « La première manifestation concrète du rapprochement des juridictions administratives spéciales et des juridictions judiciaires apparaît au cours du XVIe siècle. Jusque-là, (…) les plaideurs et les Parlements se montrent très hostiles à cette rupture de l'unité de juridiction que représente l'institution des tribunaux spéciaux ; ils réclament l'attribution aux tribunaux ordinaires des litiges de toute nature. La royauté, en revanche, appuie ces juridictions. En 1560, les députés du Tiers Etat aux Etats généraux (...) sollicite[nt] la suppression de toutes les juridictions administratives. [Or], le roi fait bon accueil à cette supplique ; et une ordonnance supprime à peu près toutes les juridictions extraordinaires. Mais le Parlement de Paris réagit : sensible aux plaintes des officiers privés de leurs charges, il adresse des remontrances au roi (…). Le texte est modifié, et l'ordonnance définitive diffère la suppression. La situation est renversée : c'est maintenant le roi qui est favorable à la suppression des juridictions spéciales, et c'est le Parlement qui se charge de les défendre.

L'alliance des Parlements et des tribunaux d'exception ne fait, par la suite, que se renforcer.

Les juridictions extraordinaires n'hésitent pas à se solidariser avec les Parlements contre le pouvoir central, lors

Malheureusement, cette « tentative des juridictions administratives spéciales, distinctes de l'administration active, échoue, ces juridictions n'offrant plus de réelle spécificité par rapport aux juridictions judiciaires »³⁹.

Au XVI^ème siècle, l’échec de création de juridictions administratives indépendantes (de l’action administrative comme des tribunaux ordinaires) est avéré. Ce revers de fortune est cependant, selon certains auteurs, tout à fait « logique : sous l'Ancien Régime, le roi est la source de toute justice : une indépendance totale des juridictions, surtout administratives, est impossible »⁴⁰. Le pouvoir royal va donc devoir réagir et c’est ce qu’il va faire en s’efforçant de déposséder ces juridictions spéciales de leurs compétences et, notamment, des affaires intéressant directement le pouvoir. Cette confiscation se fait alors au profit du Conseil du roi mais aussi des intendants de justice, police et finance, qui sont eux, des commissaires et non des officiers.

A compter du XVI^ème siècle, le roi va progressivement confier de plus en plus de matières relevant du contentieux administratif aux intendants et ne manque pas de prévoir leur compétence dans toutes les nouvelles matières pour lesquelles il rend des édits ou des ordonnances. Dans les anciennes où cette précaution n’a donc pu être prise, le roi continue d’intervenir par voie d’évocation. Nous allons donc nous intéresser à présent aux intendants (et particulièrement à celui de Lorraine) pour pouvoir ensuite apprécier la compétence contentieuse du Conseil de préfecture au regard de celle de notre commissaire départi.

de la Fronde et au cours du XVIIIe siècle. Désormais, la lutte contre les juridictions “ administratives ” ne se dissocie plus de la lutte contre les Parlements. En 1771, Maupéou (…) réprime [leur] rébellion en abolissant le système de la vénalité des offices et des épices (…) et surtout en supprimant les Cours des aides et la Chambre des comptes au nom du principe d'unité de juridiction (…). Louis XVI rappelle les Cours souveraines en 1774. A la veille de la Révolution, Loménie de Brienne livre au nom de la royauté une nouvelle bataille contre les juridictions d'exception.(…) La plupart des tribunaux d'exception sont (…) supprimés, le roi reprend à son compte le principe d'unité de juridiction (…). L'édit n'est (…) pas exécuté ».

39 CHEVALLIER, op. cit., p. 55. Mêmes références : « Un échec comparable attend ce que l'on peut considérer comme la seule tentative de création d'une juridiction administrative générale. A la fin du XV^ème siècle, une section particulière du Conseil du roi s'en détache, pour exercer les attributions juridictionnelles que le roi n'a pas déléguées :[le] Grand Conseil. (…) La tentative est particulièrement intéressante, car elle vise à cantonner le Conseil du roi dans une tache purement politique et administrative. Si elle avait réussi, non seulement la juridiction administrative aurait pu être organisée en ordre juridictionnel hiérarchisé, mais encore elle aurait été vraiment séparée de l'administration active. Mais ce Grand Conseil connaît la même évolution que les juri- dictions spéciales.(…) Dès lors, les liens avec le roi se relâchent et qui plus est des conflits éclatent avec le Parlement, le Grand Conseil ayant voulu étendre sa juridiction aux contestations privées. Sous Henri II, sa compétence est progressivement amoindrie (...) Le Grand Conseil subsiste cependant jusqu'en 1790, en tant que tribunal d'exception ».

40 CHEVALLIER, op. cit., p. 56.

CHAPITRE 2: LES COMPETENCES CONTENTIEUSES DE

L’INTENDANT⁴¹ : LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF SE PRECISE.

« Le pauvre était déjà beaucoup mieux garanti qu'on ne l'imagine contre les atteintes d'un citoyen plus riche ou plus puissant que lui ; mais avait-il affaire à l'État, il ne trouvait plus (…) que des tribunaux exceptionnels, des juges prévenus, une procédure rapide ou illusoire, un arrêt exécutoire par provision et sans appe

TOCQUEVILLE, op. cit., p. 277.

ien, comme le fut avant lui l’intendant, l’unique représentant de l’Et

ion administrative. C’est bien cette deuxième attribution qui nous inté

l »⁴².

Si nous remontons le fil des temps et cherchons à comprendre l’évolution et la transformation des institutions, notre actuel préfet apparaît alors comme le successeur, non seulement du préfet de l’an VIII, mais, au-delà, du directoire de département de l’époque révolutionnaire, et, avant lui, de l’intendant de justice, police et finances. En effet, si le commissaire départi était considéré comme « l’œil du Roi dans la province », le préfet, « bloc de granit napoléonien » est b

at dans le département.

Il faut cependant dores et déjà apporter une nuance à ce propos. En effet, l’intendant d’Ancien Régime (tout comme le directoire de département après lui) cumule entre ses mêmes mains la charge d’administrateur actif mais également, celle qui consiste à régler le contentieux né de cette act

resse au premier chef.

Des études menées au sein de différentes intendances ont montré que le commissaire départi peut s’entourer, outre de subdélégués, d’avocats à qui il confie –certes de façon non systématique- le soin de formuler des avis en matière contentieuse. Il semblerait donc logique de penser que ce conseil d’intendance -encore appelé comité contentieux- préfigure bel et bien notre Conseil de préfecture de l’an VIII. Ces formations s’avèrent, au surplus, être toutes

41 Les intendants étaient nommés par le Roi sur présentation du contrôleur général des finances (alors le plus puissant des ministres), à l’exception toutefois des intendants des pays frontières, dont la nomination se faisait sur proposition du secrétaire d’Etat de la guerre. C’est au contrôleur général que les intendants adressent la plupart de leurs lettres et de leurs rapports officiels. C’est donc bien le contrôleur général qui, « à la fin de l’Ancien Régime, tient dans ses mains tous les fils de l’administration intérieure ». ARDASCHEFF, Les intendants de province sous Louis XVI, 1880, préface p. IX.

42 Selon Tocqueville, l’Ancien Régime, dans la seconde moitié du XVIII° siècle, fit « l’éducation révolutionnaire » du peuple en lui apprenant, en premier lieu, à mépriser la propriété privée puisqu’il en fit de même en expropriant beaucoup (notamment pour construire des routes…). En second lieu, il lui apprit à agir en justice avec peu de règles strictes, de façon un peu expéditive, ce qui, dans l’esprit de l’auteur de L’Ancien Régime et la Révolution, signifie qu’il lui a ainsi montré la voie utilisée à l’excès par les révolutionnaires. En effet, explique Tocqueville, si une personne avait affaire au Parlement, il y avait certaines garanties (ainsi par exemple le pauvre n’était pas automatiquement préféré au riche), mais si un homme avait affaire au gouvernement (donc contentieux plutôt administratif), les méthodes et les juges étaient bien moins respectueux . Or, cette affirmation est remise en cause dans des travaux récents (et notamment dans la thèse de M. Sébastien EVRARD sur l’intendant de Bourgogne). En effet, selon lui, il y a bel et bien une procédure et donc des garanties offertes au justiciable qui se présente devant la justice de l’intendant. C’est notamment, grâce à la présence d’un comité contentieux de l’intendance en Bourgogne, qu’une procédure et un sérieux dans le traitement des affaires soumises à l’intendant, sont garanties aux administrés.

deux, collégiales. Poursuivant ce même raisonnement, les conseillers de préfecture nous apparaissent non comme de nouveaux subdélégués mais comme les successeurs de ces avo

ns la compétence juridictionnelle de l’in

rieures avec la compétence d’attribution du Conseil de préfecture de la Meurthe (Section 2).

NSEIL DE L’INTENDANCE cats du conseil de l’intendance.

Il faut cependant amender cette vue bien pratique mais peut-être trop simpliste de l’histoire de nos institutions et ce, pour deux raisons. La première est d’ordre théorique car, en effet, si certains auteurs partagent l’idée selon laquelle le conseil d’intendance de l’Ancien Régime préfigure bien le Conseil de préfecture de l’an VIII, d’autres s’opposent farouchement à cette vision des choses (Section 1). Ces deux positions antagonistes ne semblent cependant pas aussi irréconciliables qu’il y parait de prime abord, et nous pouvons même affirmer que l’ensemble de la doctrine s’accorde pour trouver da

tendant, l’origine de celle du Conseil de préfecture.

La seconde raison tient tout simplement au fait que toutes les intendances ne s’entourent pas forcément d’une telle cellule contentieuse et il semble bien que l’intendance de Lorraine s’en soit effectivement passée⁴³. Nous envisagerons donc les compétences de l’intendant nancéien aux fins de comparaison ulté

SECTION 1. LE CO 44, « PROTOTYPE DU CONSEIL DE PREFECTURE » ?

est partagée. C’est cet état de fait dont nous allons ici –quoique brièvement- rendre compte.

NTENTIEUX DE L’INTENDANCE⁴⁵, ANCETRE DU CONSEIL DE PREFECTURE.

ourlot, pensent que le conseil d’In

Il faut admettre que sur cette question, la doctrine

§ 1. LE COMITE CO

Certains auteurs, parmi lesquels Auby, Drago, ou encore M tendance est l’ancêtre immédiat du Conseil de préfecture.

Ainsi, selon Auby et Drago, « les conseils d’Intendance (...) sont directement à l’origine des Conseils de préfecture ». Selon eux, une seule différence les sépare : les conseils d’intendance « ont, si l’on peut dire, [contrairement aux Conseils de préfecture] une existence

43 C’est en tout cas ce qu’il semble devoir être inférer de la thèse de M. Pierson sur l’intendance de Lorraine.

hèse Droit, tieux de l’intendance.

PIERSON (Michel), L’intendant de Lorraine de la mort de Stanislas à la Révolution française, T 1958.

44 Il faut préciser que l’on parle indifféremment de conseil ou de comité conten

45 Outre le Conseil de préfecture, ce comité ou conseil contentieux préfigure le « Comité contentieux des finances prés le Conseil ». Voir en ce sens la thèse de Mme Aline LOGETTE.