PREMIER MINISTRE
Par Richard EVINA OBAM Cadre de nationalité camerounaise Ancien élève CIC ENA 2003/2004
Sous la Direction du Professeur Robert HERTZOG
Centre de recherches constitutionnelles, administratives et financières Université de Strasbourg III
MEMOIRE PRESENTE EN VUE DE L’OBTENTION DU MASTER EN ADMINISTRATION PUBLIQUE
THEME : L’INTEGRATION DU PILOTAGE DES PERFORMANCES
EN FINANCES PUBLIQUES CAMEROUNAISES
THEME :
L’INTEGRATION DU PILOTAGE DES PERFORMANCES EN FINANCES PUBLIQUES CAMEROUNAISES
RESUME
La philosophie d’une gestion orientée vers la performance n’est plus l’apanage du seul secteur marchand. De plus en plus la tendance libérale amorcée par l’ensemble des nations du fait de la mondialisation amène les décideurs publics à repenser leur approche managériale et à se désengager des secteurs productifs pour se consacrer à des missions de souveraineté et de régulation. Mais le succès relatifs des recettes issues du management privé trouve de plus en plus un terrain d’expression dans la conduite de l’action publique au point où la démarche de la performance se diffuse progressivement dans les administrations. Après l’adoption de la gestion par la performance en sphères anglo-saxonnes, la France est entrain d’amorcer un nouveau cap dans le processus de modernisation de sa gestion publique à travers la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Dans cette perspective, les pays africains soumis aux rigueurs des programme économiques et financiers négociés avec les partenaires au développement essayent d’améliorer leur mode de fonctionnement en s’orientant de plus en plus vers une gestion par la performance. Cette option apparaît plus pressante dans le domaine du pilotage des finances publiques dont les dysfonctionnements appellent une besoin réel assainissement pour le redressement économique. La question se pose donc de savoir si la culture du résultats qui est induite par la démarche de performance peut s’intégrer avec succès dans le contexte de gestion des finances publiques camerounaises miné par des pesanteurs sociologiques et un environnement mal préparé à une mutation de cette ampleur.
En d’autres termes l’environnement des finances publiques dominé par les procédures peut-il être réceptif aux exigences de résultats ayant cours dans le secteur économiques au sein duquel le management trouve un terrain fertile ? En tout état de cause, comment la longue marche pour une gestion des finances publiques orientée vers les résultats s’effectue-t-elle dans un pays en voie de développement en proie à des difficultés économiques et à des incertitudes sur le plan de la stabilité sociopolitique. Les développements qui suivent portent sur l’introduction timide mais progressive du de la gestion par la performance en finances publiques camerounaises (Partie I) même si cette mutation demeure un véritable pari dont le succès dépend de la volonté des acteurs à s’approprier les contraintes des réformes envisagées (Partie II).
Le besoin réel de pilotage des performances en finances publiques camerounaises se heurte à la présence d’un cadre normatif déficient doublé d’un dispositif institutionnel inadapté.
L’ordonnance de 1962, les lois de finances annuelles et les autres textes normatifs n’intègrent
pas encore les exigences de performance. Sur le plan institutionnel, les administrations et les
juridictions restent mal préparés alors que le parlement est encore en panne d’initiative en
matière budgétaire. Au surplus, la culture des résultats éprouve des difficultés à s’implanter en
raison des avatars d’une administration déployée dans un environnement qui ne l’a pas
Malgré de nombreux écueils constituant des entraves à l’éclosion d’une gestion des fiances publiques orientée vers les résultats, une dynamique est impulsée au Cameroun par les Administrations fiscales astreintes à une obligation de résultats en matière de mobilisation des ressources budgétaires non pétrolières et dans le cadre des critères de réalisations admis par la communauté financière internationale. La pratique de la Direction par Objectifs (DPO) a connu un succès au point de s’exporter vers les Administrations gestionnaires qui connaissent à leur tour des transformations en profondeur de leur mode de fonctionnement. Les réformes visent la révision de la nomenclature budgétaire, l’adaptation de la fonction de contrôle ainsi que des mutations concernant la fonction comptable à travers la création de nouveaux outils destinés à la production et à la conservation de l’information budgétaire (Chapitre II).
Mais l’urgence de la transformation de la gestion publique camerounaise par ses finances connaît des avancées à travers les renforcements des capacités des administrations, l’affinement des indicateurs de performances, l’évaluation périodique des activités entraînant des résultats satisfaisants sur le plan des recettes fiscales et la diffusion d’une nouvelle culture managériale. Dans le volet dépense, l’introduction de la démarche de performance a appelé la mise en place d’un système d’information plus intégré et l’usage de documents de synthèse propice à l’avènement de finances publiques plus transparentes. Les résultats escomptés portent sur l’espoir d’une maîtrise de la dépense publique aussi bien en volume qu’en ce qui concerne la qualité afin d’aboutir à des administrations centrées sur les services (Chapitre III).
La mise en place d’un dispositif de pilotage des performances reste tout de même un chantier
de longue haleine qui verra des aménagements institutionnels et des novations normatives au
service des finances publiques. Le Ministère des finances devra actualiser son organisation
afin de mettre en cohérence ses effectifs, des missions et les exigences plus pressantes de
résultats auxquelles il est de plus en plus confronté. Les fonctions juridictionnelles et
parlementaires seront revalorisées dans le sens d’un approfondissement des contrôles de
régularité et de qualité. Les textes relatifs au régime financier de l’Etat devront intégrer des
dispositions relatives à la performance en même temps que la généralisation des savoirs
managériaux apportera une meilleure approche dans la gestion des ressources humaines et une
conduite méthodiques des changements projetés (Chapitre IV).
THEME:
THE INTEGRATION OF THE PILOTING OF PERFOMANCES IN THE CAMERONIAN PUBLIC FINANCE.
SUMMARY
The philosophy of a management directed towards performance no more the prerogative of the commercial sector only. More and more the liberal tendency started by all nations because of globalisation leads the public decision makers to reconsider their managerial approach and to disengage themselves from the productive sectors and concentrate on missions of sovereignty and regulation. But the relative success of the receipts resulting from private management finds a ground of expression more and more in the conduct of the public action so much so that the concept performance is gradually integrated in the administrations. After the adoption of management by the performance in Anglo-Saxon spheres, France is in the process of modernization of its public management through the organic law relating to the finance laws (LOLF). From this point of view, African countries subjected to the rigours of the economic and financial programmes negotiated with development partners are trying to improve their operating mode by turning more and more towards management by performance. This option appears more pressing in the field of the piloting of public finance for which the dysfunctions show a real need for cleansing in order to achieve economic recovery. The question that thus arises is that of knowing if the culture of the results which is induced by the performance approach can be integrated successfully in the context of management of the Cameroonian public finance mined by sociological gravities and an environment badly prepared for a change of this dimension. In other words can the environment of public finance dominated by procedures be receptive to the requirements of results having course in the economic sector in which management finds a fertile ground? In any event, how can the long walk towards the management of the public finance directed towards results be carried out it in a country in the process of development facing economic difficulties and uncertainties in the field of socio-political stability. The developments which follow relate to the timid but progressive introduction of management by performance in the Cameroonian public finance (Part I) even if this change remains a true bet whose success depends on the will of the actors to adapt to the constraints of the considered reforms (Part II).
The real need for piloting of the Cameroonian public finance performances runs up against the presence of a defective normative framework and an unsuitable institutional system. The ordinance of 1962, the annual finance laws and the other normative texts do not yet integrate the requirements of performance. On the institutional level, the administrations and the jurisdictions remain badly prepared whereas Parliament is still lacking initiative in budgetary matters. Furthermore, the culture of the results is facing difficulties in being established because of the misadventures of administrations deployed in an environment which did not give birth to it and which remains prone to sociological gravities difficult to surmount (Chapter I).
In spite of many obstacles to the blossoming of a management of public finances directed towards results, a dynamics is impelled in Cameroon by the Tax administration with an obligation of results in the mobilization of the no oil budgetary resources and within the framework of the criteria of achievements admitted by the international financial community.
The practice of Management by objectives was a success at a point where it was exported
towards other Administrations which have in turn witnessed a transformation of their
operating mode. The reforms aim at the revision of the budgetary nomenclature, the
through the creation of new tools intended for the production and the conservation of budgetary information (Chapter II).
But the urgency of the transformation of Cameroonian public management by its finances has progressed through the reinforcement of the capacities of the administrations, refinement of the indicators of performances, the periodic evaluation of the activities involving satisfactory results in the field of the revenues from taxes and the diffusion of a new managerial culture.
As concerns expenditure the introduction of a performance based evaluation has called for the installation of a more integrated information system and the use of summaries favourable to the advent of a more transparent public finance. The anticipated results relate to the hope of a mastery of the public expenditure in volume as well as with regard to quality in order to lead to administrations centred on services (Chapter III).
The installation of a device of piloting of the performances remains all the same a long-term
construction which will see institutional installations and normative innovations at the service
of the public finance. The Ministry of finances will have to bring up to date its organization in
order to put in order its manpower, missions and more pressing requirements of results with
which it is confronted more and more. The judicial and parliamentary functions will be
revalorized in the direction of a deepening of the regularity and quality of controls. The texts
relating to the financial system of the State will have to integrate provisions relating to
performance at the same time as the generalization of the managerial knowledge will bring a
better approach in human resource management and a methodical conduct of the projected
changes (Chapter IV).
INTRODUCTION GENERALE
INTERET DU SUJET
La prise en compte de la performance en droit budgétaire constitue un axe majeur des politiques menées par beaucoup de nations développées en vue de mettre en œuvre une allocation plus rationnelle des ressources publiques. Elle s’insère dans un mouvement général de réforme de l’Etat inscrit sur les agendas gouvernementaux avec en toile de fond le passage d’une approche juridique et technique sur le fonctionnement des Administrations vers un regard sur la pérennité des institutions publiques s’appropriant avec plus ou moins de succès les recettes du management privé dans un contexte de mondialisation, de décentralisation, d’intégration et de libéralisation
1.
L’essor vertigineux des interventions publiques nonobstant la tendance générale à la libéralisation a entraîné un amoncellement de déficits qui dans le cadre de la construction européenne constitue un risque de gestion soumis au contrôle et à la sanction des instances communautaires. Dans le même ordre d’idées et suivant des modalités différentes, les pays africains à l’instar du Cameroun sont soumis au contrôle strict des institutions de Brettons Wood pour ce qui est de l’assainissement de leurs finances publiques au travers d’une meilleure mobilisation des recettes et une maîtrise adéquate de la dépense
2.
L’étude envisagée présente dès lors un intérêt politique parce qu’elle prétend passer en revue les conditions de faisabilité d’une mutation qui verrait les finances publiques camerounaises se tourner vers le pilotage par la performance au moment où les exigences de rigueur et de discipline budgétaires se font de plus en plus ressentir dans le cadre des programmes économiques et financiers élaborés et exécutés en relation avec les bailleurs de fonds internationaux. Cette réflexion pourrait ainsi constituer un apport scientifique dans la construction d’un nouveau système de gestion orienté vers les résultats ainsi qu’une contribution conceptuelle au débat sur la nouvelle gestion publique appliquée cette fois, à un pays africain aux héritages politique, culturel et historique divers et contrastés. En effet, l’exception camerounaise vient de sa diversité sociologique qu’influence la triple présence allemande, française et anglaise dans la formation de son histoire politique et administrative
3. Par ailleurs, l’enjeu sous l’angle professionnel se situe dans la volonté de confronter notre activité quotidienne au ministère de l’Economie et des finances à la pratique budgétaire issue du droit public classique au moment où de sérieuses mutations ont cours en France dans le but d’introduire la gestion par la performance dans le travail administratif. Il s’agira d’intégrer l’idée de la performance tant au stade de la mobilisation des ressources qu’au niveau de la
1
CHEVALIER Jacques et ROUBAN Luc, Introduction, La réforme de l’Etat et la nouvelle gestion publique, Revue française d’Administration publique, N°105/106, 2003.
2
Dans le cadre des programmes économiques et financiers mis en œuvre en relation avec la communauté financière internationale, la mobilisation des recettes fiscales non pétrolières est un critère de réalisation soumis à évaluation.
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Cette triple influence coloniale n’est pas sans effet sur la formation de la personnalité administrative du
Cameroun qui fait côtoyer un système juridique d’inspiration française et l’application du common law dans la
maîtrise de la dépense. Cette étude pourrait à terme constituer un outil didactique dans le cadre des réformes engagées pour l’assainissement des finances publiques camerounaises et leur rationalisation. Les finances publiques demeurant au cœur de la mise en œuvre des politiques publiques inscrites sur l’agenda gouvernemental, leur étude sur le plan managérial pourrait être porteuse d’espoir pour une meilleure conduite des affaires publiques.
LE CONTEXTE DE L’ETUDE
La présente étude s’inscrit dans le cadre de notre formation au cycle international court de l’ENA au titre de l’année académique 2003-2004. Dans ce contexte, l’une des réflexions qui aura marqué de manière considérable les esprits est celle concernant le renouvellement en profondeur de la perception que les analystes ont de la gestion publique contemporaine
4. En effet, l’efficacité et l’efficience, jadis considérées comme l’apanage de la gestion privée, ont fait leur entrée dans le débat sur un meilleur pilotage de l’action publique au point où la quête de la performance semble être aujourd’hui une ambition légitime des Administrations. La culture des résultats qui en découle a amené la France à briser les tabous habituels du management classique pour s’arrimer aux pratiques de la gestion par la performance à travers la loi organique relative aux lois des finances (LOLF) adoptée par sa représentation nationale le 1
ERaoût 2001.
Le Cameroun, qui à l’instar des autres pays francophones, a hérité de l’architecture institutionnelle et normative éprouvée en hexagone en matière administrative, sera certainement séduit par les recettes actuelles que suggèrent les réformes, ce d’autant plus que les pays africains restent fortement soumis aux rigueurs des programmes économique et financier impulsés par les bailleurs de fonds internationaux (FMI, Banque Mondiale).
Le cadre de l’étude projetée, dynamique en raison de la nécessaire remise en cause des mécanismes actuels de présentation et de gestion budgétaire, présente la particularité d’être un contexte de crise qui appelle une réflexion d’ensemble sur l’introduction d’une culture des résultats en finances publiques. L’adoption de la loi suscitée s’est faite en France dans une conjoncture politique favorable mais les conditions de sa mise en œuvre bien définies, se heurtent à des difficultés pratiques dont pourraient bien s’inspirer les Etats qui souhaiteraient engager ce type de réforme.
Au Cameroun, l’ordonnancement juridique en vigueur ignore pour le moment les préoccupations de performance même si certaines administrations à l’instar des impôts et de la douane ont en interne des systèmes embryonnaire d’indicateurs de gestion. Ces expériences concernent, davantage des administrations de « production » au sein desquelles les résultats quantitatifs occupent une place de choix alors que les structures dépensières demeurent pour l’instant coupées des exigences minimales de gestion par la performance. L’étude s’effectuera dans un environnement où le dispositif juridique est à inventer et à adapter tandis que la culture d’une gestion publique orientée vers les résultats reste à mettre en place et à développer dans un contexte où des habitudes bureaucratiques se sont fortement enracinées.
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Au cours de cette formation, l’ensemble des enseignements semblait converger vers les outils de gestion
orientés vers la performance : management, contrôle de gestion, évaluation des politiques publiques, séminaire
sur la LOLF, gestion publique décentralisée….
L’analyse portera aussi sur les difficultés liées à l’introduction de recettes importées ayant du mal à faire face à des résistances d’ordre politique, bureaucratique, culturel et sociologique.
PROBLEMATIQUE
Au travers d’une étude de finances publiques au Cameroun, la question se poserait de savoir si l’ambition de la performance affichée dans les structures privées peut être compatible avec la gestion des affaires publiques fondée sur l’application littérale des règles, parfois rigides, de droit. Le dispositif juridique régissant les finances est-il suffisamment étoffé pour accueillir la mesure des résultats spécifiques recherchés dans la mise en œuvre de l’action publique ? Le droit et l’économie peuvent-ils se réconcilier sous l’égide de la performance publique dans un espace à forte teneur en pesanteur politique et sociologique? Le Cameroun qui est un produit du bi juridisme et du biculturalisme franco-anglais, serait-il à même d’intégrer aussi harmonieusement les exigences d’efficacité et d’efficience dans son modèle de gestion de finances publiques en s’inspirant des modèles expérimentés dans l’Hexagone et Outre- Manche. La grande interrogation porte donc sur les conditions de réception, d’adaptation ou de transposition du modèle de gestion par la performance dans un cadre national qui ne l’a ni enfanté, ni expérimenté mais qui dans une période de crise, devrait l’envisager comme porte de sortie pour une réforme de ses finances publiques.
OBJECTIFS DU SUJET
Les objectifs visés lors du choix du sujet sont d’abord intellectuels : combler un vide constaté dans la littérature managériale camerounaise et apporter une contribution sur la problématique de la transition partant des budgets de moyens vers des budgets de résultats. Il s’agit aussi d’élaborer un outil d’incitation à la culture de la performance dans les pays en voie de développement à l’instar du Cameroun. En effet, la quête de la performance est porteuse d’émulation, de qualité et davantage de professionnalisme dans le pilotage des politiques publiques. L’étude projetée pourrait donc constituer un appel à l’amélioration de la qualité de gestion au moment où l’ensemble des pays du monde connaît des chocs internes dus parfois au phénomène de la globalisation. Sur le plan académique enfin, ce sujet permettra de passer en revue plusieurs disciplines utiles à la compréhension de la gestion des affaires publiques notamment le droit des finances publiques, l’économie publique, le management, la gestion publique, le contrôle de gestion, les politiques publiques ...
METHODOLOGIE
La recherche envisagée va s’appuyer sur une analyse juridique que complétera
nécessairement une approche économico managériale des questions budgétaires. En effet, les
mécanismes budgétaires de l’Etat camerounais sont définis par un corpus de règles contenues
dans les textes constitutionnels, législatifs et réglementaires qu’accompagne une
jurisprudence résiduelle. Une meilleure compréhension de la question viendrait d’une mise en
situation qui emprunterait les recettes qu’offre la théorie économique et le nouveau
management public. Afin de prétendre à une étude approfondie du thème, il conviendra de
recourir à une démarche comparative axée sur les expériences avérées en matière de prise en
compte de la performance dans le droit budgétaire. A cet effet, les réformes en cours en
France constitueront un appoint en plus des expériences étudiées en milieu anglo-saxon. La
conduite de la recherche devra tenir compte de l’environnement en réservant une place de
choix aux outils souvent mis à contribution en sciences sociales à l’instar des enquêtes sociologiques.
ETENDUE DE L’ETUDE
Le débat sur la performance budgétaire est fortement axé sur la maîtrise et la rationalisation de la dépense publique en ne réservant qu’une place secondaire aux questions relatives à la mobilisation des ressources. Est-ce à dire que la culture des résultats n’est opérante qu’en matière de gestion de la dépense et demeure inefficace en ce qui concerne la mobilisation des recettes? La présente réflexion entend ouvrir une brèche sur l’introduction de la performance à la fois pour les volets recettes et dépenses qui constituent l’essentiel du droit budgétaire.
Elle ambitionne aussi d’ouvrir dans un contexte africain le débat sur la compatibilité entre la rationalité juridique et les exigences de performances qui caractérisent la gestion publique moderne. Sans prétendre épuiser tous les enjeux, cette réflexion ne fait pas l’économie d’une extension de l’élargissement de la démarche de performance aux démembrements de l’Etat que sont les établissement publics, les entreprises publiques ainsi que les collectivités territoriales, composantes essentielles d’un système financier public fortement imbriqué.
Toutefois, cette réflexion ne saurait être exhaustive dans la mesure où le champ des finances publiques ne cesse de s’élargir avec les mutations que connaissent les sociétés modernes (intégration, décentralisation, sécurité sociale) et cette discipline est prise d’assaut par des influences diverses (économie, droit, sociologie, management)
5.
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Les réflexions consacrées aux finances publiques sont orientées vers l’international, le communautaire, le
social, et le local et subissent l’influence des autres champs des connaissances académiques. Une étude riche
ressort des actes de la 1ere université de printemps de finances publiques du groupement européen de recherches
en Finances publiques(GERFIP) sur le thème Réforme des finances publiques, démocratie et bonne gouvernance
sous la Direction de Michel Bouvier.
PARTIE I
UNE INTRODUCTION TIMIDE MAIS PROGRESSIVE DU PILOTAGE DES PERFORMANCES EN FINANCES
PUBLIQUES CAMEROUNAISES.
L’intégration du pilotage des performances n’est pas un mouvement général conçu dans le cadre d’une politique inscrite sur l’agenda du gouvernement camerounais. Cette dynamique est imposée dans quelques compartiments de l’Administration en raison des contraintes budgétaires imposées par la crise économique ou du fait d’une impulsion souvent donnée par quelques dirigeants ouverts à l’innovation. Malgré l’existence d’un environnement mal préparé au système de gestion par la performance, ce dernier gagne progressivement et irréversiblement du terrain dans le domaine du pilotage des finances publiques camerounaises, le ton étant donné par les instances supérieures de l’Etat
6.
CHAPITRE I: LE BESOIN D’UN PILOTAGE DES
PERFORMANCES EN FINANCES PUBLIQUES CAMEROUNAISES
Dans le cadre des mesures envisagées par les autorités camerounaises en vue de redresser l’économie, la prise en compte de la performance est entrain de s’insérer irréversiblement dans les pratiques. Face aux exigences de résultat imposées par les bailleurs de fonds internationaux et à la forte demande de bien-être formulée par les populations, le besoin de performance se heurte à l’absence d’un véritable cadre de référence (Section I) auquel se greffe une adhésion difficile à cette nouvelle philosophie. (Section II). En désespoir de cause, le décor de la nouvelle gestion publique reste à planter.
SECTION I : L’INEXISTENCE D’UN VERITABLE CADRE DE REFERENCE REGISSANT LA BUDGETISATION PAR OBJECTIFS.
La pratique de la performance n’est pas un exercice ex-nihilo. Elle se fonde sur une base conceptuelle et un cadre structurel propice à son éclosion. Le contexte camerounais en ce qui concerne les finances publiques brille par la présence d’un cadre normatif déficient (A) doublé d’un dispositif institutionnel inadapté (B).
A Un Cadre normatif déficient
Au Cameroun, le droit des finances publiques est basé sur une ordonnance datant de 1962.
Les lois de finances annuelles par lesquelles le régime financier de l’Etat est régulièrement mis à jour n’intègrent pas les exigences de performance. Enfin, on observe une absence de cohésion de l’ordonnancement juridique régissant l’ensemble des finances publiques.
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La circulaire présidentielle N°001/CAB/PR du 11 Septembre 2004 relative à la préparation du budget de l’Etat pour l’exercice 2005 précise en son chapitre II (5) relatif aux orientations en matière de dépense : « la nécessité de promouvoir le bien-être de la population et de garantir le fonctionnement optimal des services publics commanderait que les choix budgétaires du gouvernement soient orientés vers des dépenses de qualité résultant : -des stratégies sectorielles ;
-de la définition d’objectifs assortis d’indicateurs pertinents ;
-d’une programmation budgétaire rigoureuse ».
1- L’ordonnance de 1962 portant régime financier de l’Etat : Un instrument désuet
L’ordonnance de 02/OF/4 du 7 février 1962 réglant les modes de présentation, les conditions d’exécution du budget de la République du Cameroun, de ses recettes, de ses dépenses et de toutes les opérations s’y rapportant est le document cadre régissant les finances publiques camerounaises.
Survivance de la pratique des ordonnances, consacrée par la constitution française de 1958, ce texte a été élaboré dans un contexte historique particulier. Le Cameroun accède à l’indépendance en 1960 au moment où ses finances ne sont pas encore confrontées aux difficultés actuelles provenant en grande partie de sa dépendance vis-à-vis d’une conjoncture internationale impitoyable. Les ressources publiques de cette époque ne sont pas confrontées aux contraintes budgétaires actuelles et les dépenses publiques restent modestes. Les enjeux de ce moment ne fournissent pas des conditions de la floraison d’une gestion publique orientée vers la performance, l’action publique étant tournée vers l’amorce du développement économique, la stabilité sociale, l’obsession sécuritaire et la construction nationale.
En effet, les années post-indépendance coïncident avec l’environnement global des trente glorieuses où les jeunes économies de rentes africaines connaissent de phases extraordinaires de croissance tirée par la tenue des économies occidentales destinataires des produits d’exportation. La production pétrolière bien marginale commence à contribuer de manière remarquable à l’augmentation de la richesse nationale.
Dans cet environnement, les finances publiques sont orientées vers des dépenses d’investissement et de fonctionnement que pilote une élite de nationaux formés à l’école occidentale. Le texte de 1962 revisité par les lois de finances annuelles s’inscrit en droite ligne de la philosophie de moyens qui permet d’évaluer l’exécution des politiques publiques non sur la base des résultats obtenus mais plutôt à partir des moyens mobilisés.
2- Les lois de Finances annuelles aussi n’intègrent pas les exigences de performance.
Aux côtés de l’ordonnance de 1962 qui constitue la charpente originelle du régime financier de l’Etat camerounais, les lois de finances annuelles apparaissent comme des sources permanentes d’encadrement de l’activité financière de la puissance publique.
Préparées dans leurs volets recettes et dépenses par les Administrations compétentes, la loi de finances s’est toujours appuyée sur la philosophie d’un budget de moyens plutôt qu’un budget de résultats.
Pour des raisons historiques, le régime financier de l’Etat camerounais a hérité de la pratique budgétaire axée sur les services votés et les mesures nouvelles. Les conférences budgétaires récemment instaurées ne sont pas des cadres de discussions véritables permettant une allocation rationnelle des ressources mais des instances de reconduction des provisions budgétaires avec pour référence la consommation des crédits de l’exercice écoulé.
Sur ces entrefaites, les ministères dépensiers n’ont pas d’objectifs prévus en terme de mise en
exécution de politiques publiques bien définies à l’échelle stratégique. En effet, ni la
Présidence de la République, ni les Services du Premier Ministre n’ont souvent fixé des
publiques. Ainsi, de la préparation à l’exécution, les ministères ne se sentent soumis à aucune obligation de résultats lorsqu’ils font valoir leur exigence de moyens. Bien au contraire, le gestionnaire exemplaire est celui qui établit sa capacité de consommation des crédits et qui excelle en pugnacité dans la propension à augmenter ses nouvelles dotations budgétaires.
Cette absence d’obligation de performance est aussi perceptible en ce qui concerne la mobilisation des recettes autorisées par la loi de Finances. En effet, le législateur camerounais ne fixe pas d’objectifs précis aux services d’assiette et de recouvrement. Le budget voté dans le cadre de la loi des finances est chiffré mais les élus du peuple répugnent à prescrire des obligations de résultats aux Administrations.
On en conclut que le travail administratif d’exécution de la loi de finances n’est pas soumis à la pression de résultats précis à atteindre.
3- Un manque de cohésion de l’ordonnancement juridique
Comme partout ailleurs, le droit camerounais de finances publiques a plusieurs sources dont la conséquence n’est pas toujours propice à l’émergence d’un management par objectifs. En effet, des actes réglementaires et conventionnels s’enchevêtrent avec les sources législatives évoquées plus haut. A titre d’exemple, la question des exonérations constitue un frein à la performance en matière de mobilisation des recettes fiscales. Il peut ainsi arriver qu’une activité rentre dans le champ d’application d’un impôt en vertu des dispositions législatives mais qu’une mesure de faveur contraire ad hoc soit prise par voie réglementaire.
Sur le plan réglementaire, les mesures d’application des dispositions de la loi de finances n’incitent pas toujours les administrateurs à la performance. Les instructions et circulaires prises par le Ministre des Finances ou ses collaborateurs explicitant des dispositions, apportent parfois des éléments nouveaux à l’état du droit mais sans faire allusion à des objectifs à atteindre par les services
7.
Sur le plan conventionnel, les instruments internationaux qui interfèrent dans la vie financière de l’Etat ne sont pas toujours soucieux des exigences de performance. A titre d’exemple, les conventions de financement relatives au projet d’investissement ne contiennent pas des clauses relatives à la performance qui auraient pu inciter les Administrations à placer leur action sous le signe d’une obligation de résultats dans le cadre de la bonne gouvernance.
B Un dispositif institutionnel inadapté.
Les institutions de mise en œuvre et de contrôle des Finances publiques existent au Cameroun mais leur mode de fonctionnement ne cadre pas avec les exigences de la nouvelle gestion publique. Les Administrations à compétence financière connaissent une instabilité dans leur organisation (1) tandis que la juridiction financière et fiscale reste inopérante (2) dans ce contexte où la représentation nationale demeure en panne d’initiative (3).
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A la Direction Générale des Impôts où est expérimenté un dispositif de management par objectif très connu
sous l’appellation DPO, il n’existe pas d’instrument règlementaire formellement édicté pour en expliciter le
contenu, encore moins un manuel interne à l’instar d’un guide permettant d’en faciliter la compréhension.
1- L’Organisation des administrations financières est instable.
Au Cameroun, la mise en œuvre des Finances Publiques appelle une intervention de plusieurs acteurs politiques et administratifs: la Présidence de la République pour les grandes orientations, l’Assemblée Nationale pour l’examen, l’adoption et le contrôle de la loi de finances et le Gouvernement pour l’exécution quotidienne à travers l’appareil administratif.
En pratique, l’essentiel de l’activité de la préparation et de l’exécution de la loi de finances repose sur le Ministère de l’Economie et des Finances au sein duquel le pilotage des performances reste laborieux et incertain en raison de l’instabilité de son organisation ainsi que les incertitudes liées au redéploiement permanent des ressources humaines.
En effet, ce ministère a connu en l’espace de six ans trois organigrammes porteurs de multiples réformes qui ont anéanti les vertus de la continuité, créant des ruptures dans le suivi de certains dossiers, hypothéquant par là, les performances du dispositif de pilotage des missions de cet important département ministériel.
C’est ainsi que la partie camerounaise a souvent eu de la peine à trouver sa cohésion dans le cadre de l’exécution du Programme Economique et Financier mis en œuvre en relation avec la communauté financière internationale. La conséquence aura été l’échec retentissant qu’a connu le Cameroun en 2004 dans la perspective de l’atteinte du point d’achèvement de l’initiative des pays pauvres très endettés qui aurait permis un allègement substantiel de sa dette extérieure et un redressement de ses finances publiques afin de créer les conditions de réalisation d’une croissance durable.
Au sein même du Ministère de l’Economie et des Finances, l’organisation des Administrations des Impôts, Douanes et Trésor a connu une instabilité qui n’avait pas toujours favorisé le pilotage des performances. Les objectifs assignés à ces administrations ont été atteints laborieusement parfois à cause des changements structurels y étant intervenus.
Viennent aussi aggraver ces entraves à la performance, certains changements intervenus soit à la tête de ces structures, soit à des échelons inférieurs ou intermédiaires. Il convient de noter que les changements en soi ne sont pas des sources de régression ou d’immobilisme mais les changements inopportuns et sans pertinence entravent la réalisation des performances des administrations.
Au moment où le Ministère de l’Economie et des Finances est restauré, l’espoir de sa pérennité permet d’envisager une continuité dans le pilotage des performances quand bien même les hommes se substituent à des fonctions de responsabilité
8.
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Trois organigrammes ont ponctué l’existence de ce ministère depuis 1998 :
-le décret du 8 Septembre 1998 portant organisation de Ministère de l’Economie et des Finances ; -le décret du 30 Juin 2003 portant organisation du Ministère des Finances et du Budget ;
-le décret du 15 Avril 2005 portant organisation du Ministère de l’Economie et des Finances ;
-un autre décret est en cours d’élaboration devant porter organisation internes des structures du Ministère de
2- La juridiction financière et fiscale reste inopérante
Dans une société bien organisée, la justice est normalement une garantie pour la bonne administration des finances publiques par le contrôle exercé sur le respect de la légalité, de la régularité, de l’efficience. Ce que l’on observe dans le dispositif de finances publiques camerounais, c’est une sorte d’inertie de la fonction juridictionnelle.
Sur le plan purement financier, l’absence d’un juge des comptes est restée un handicap réel pour les performances des administrations. Un espoir naît avec la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996 qui créé une chambre des comptes au sein de la Cour Suprême.
Sur le plan fiscal, le Cameroun a effectivement hérité du dualisme juridictionnel qui fait intervenir l’administratif et le judiciaire pour ce qui est du contentieux fiscal. Mais la jurisprudence en la matière reste infertile en raison d’une absence réelle d’expertise fiscale chez les juges, leur manque de hardiesse ainsi qu’une grande pusillanimité des contribuables dont les rares réclamations se limitent très souvent au stade de la procédure administrative. La conséquence est cette pauvreté de la production jurisprudentielle en ce qui concerne le contentieux d’assiette et celui du recouvrement dans le paysage fiscal camerounais.
La faillite de la juridiction financière et fiscale porte un coup au devoir de performance qui aurait dû être imposé aux services administratifs en charge de l’exécution des finances publiques. A la peur du juge qui aurait dû constituer un facteur porteur d’obligation de résultat accompagnant les agents publics dans leurs errements, s’est substitué le sentiment d’impunité tant décrié par les observateurs, qui ne manquent pas de relever avec force, les insuffisances des contrôles politiques de la mise en œuvre de l’action publique.
3- Un parlement en panne d’initiative en matière de finances publiques
Par un sens élevé de l’initiative, un activisme dans la mission de législation ainsi qu’une efficacité dans le pouvoir de contrôle, le parlement camerounais aurait servi d’aiguillon dans le pilotage des performances des finances publiques. A l’instar des autres pays africains, le Cameroun a hérité du procédé de la rationalisation parlementaire issue de la Vème République.
Sur le plan formel, le texte de la Constitution opère une restriction de l’action parlementaire en posant un encadrement rigoureux du droit d’amendement, en limitant la compétence en matière de loi de finances à la seule assemblée nationale, en permettant à l’exécutif de légiférer de temps en temps par voie d’ordonnance.
Sur un plan purement politique, l’Assemblée Nationale camerounaise reste tributaire de son histoire marquée par l’omnipotence d’un exécutif fortement aiguillonné par la machine du parti unique. Dans ce sens, même la restauration du multipartisme au début des années 1990 n’a pas contribué à relancer le jeu politique dans l’optique d’une restitution au parlement de ses lettres de noblesse.
La conséquence est que la représentation nationale procède à des autorisations qui ne cadrent
pas avec l’obligation des résultats. A posteriori, la fonction de contrôle est ignorée dans la
mesure où la loi de règlement apparaît comme une formalité, un exercice de pure forme
devenu un rituel pour des députés exposés aux avatars du fait majoritaire concrétisé au Cameroun par une forte discipline du parti au pouvoir.
Dans le même ordre d’idées, les outils de contrôle que sont les questions écrites et orales, les commissions d’enquêtes demeurent formels en matière de gestion des finances publiques compte tenu du manque d’expertise des parlementaires ainsi que leur forte collusion avec les membres de l’exécutif.
La budgétisation par objectifs qui aurait permis d’insuffler une dynamique de performance est orpheline d’un cadre juridique et institutionnel propice à son éclosion. Ce déficit structurel est aggravé par les considérations sociologiques liées à la difficile adhésion des administratifs à la philosophie de la performance.
SECTION II. LA DIFFICILE ADHESION A LA PHILOSOPHIE DE LA PERFORMANCE
Le pilotage des performances dans le domaine des finances publiques suppose au delà du discours déclamatoire, une adhésion des acteurs sociaux et surtout le ralliement de l’ensemble des composantes de l’Administration. Les difficultés actuelles de l’administration camerounaise sont liées à un héritage de pratiques peu propice à l’émulation (A) que renforcent des résistances intrinsèques qu’il convient de contourner (B).
A Un héritage administratif peu propice à l’éclosion d’une culture des résultats.
Pour plusieurs raisons, la culture des résultats qui semble aujourd’hui être le référentiel de la nouvelle gestion publique peine à s’insérer dans les habitudes administratives camerounaises même si certains secteurs d’activités en ont fait un point de mire dans le cadre de leurs stratégies. Il apparaît au départ que le cadre administratif importé s’inscrit dans une rationalité managériale embryonnaire baignant dans une perception de la puissance publique inadaptée aux enjeux de l’heure.
1- Une administration « importée »?
Le mode de gestion légalo-rationnelle entre au Cameroun avec la pénétration coloniale allemande, française et anglaise. A ce moment, ce qui importe pour le personnel administratif est l’accomplissement de certaines prestations publiques et l’exécution des missions purement sécuritaires. Les finances de l’Etat n’ont pas encore gagné en volume, leur mobilisation ne se fonde pas encore sur des techniques fiscales sophistiquées et l’aide au développement ne constitue pas encore un enjeu particulier à l’échelle internationale.
Cette administration souple qui accompagne le pays à l’autonomie puis à l’indépendance ne
connaît pas les contraintes de la performance publique. Elle est la transposition quasi fidèle
des techniques et pratiques administratives usitées par la métropole sujette à une euphorie liée à la croissance économique d’après-guerre.
Avec l’arrivée de l’indépendance en 1960, les techniques générales qui connaissent un immense succès dans les contextes anglo-saxons et particulièrement dans le secteur privé, tardent à se répandre dans l’ensemble des pays africains davantage préoccupés par la volonté de bâtir l’unité nationale et engager la bataille pour le développement. Les élites administratives sont formatées dans le créneau et les administrés voient surtout dans l’appareil d’Etat l’instrument de répression de la puissance colonisatrice.
La « camerounisation » progressive de l’élite formée le plus souvent à l’étranger n’apporte pas un changement en ce qui concerne la façon de piloter les organisations et manier les deniers publics. Les règles d’organisation de la fonction publique sont orientées vers la carrière et non sur le management. Avant la création d’une école d’Administration pour la formation de la haute fonction publique, beaucoup de jeunes camerounais suivent des enseignements dans les universités françaises, à Sciences Po Paris, à l’Institut des Hautes Etudes d’Outre-Mer (IHEOM) et reviennent construire une administration publique calquée sur les principes en vigueur en hexagone. La pression des résultats n’est pas encore forte dans les services publics orientés vers les missions d’intérêt général sous-tendues par des finances publiques saines et dépourvues des contraintes extérieures.
2- Une rationalité managériale encore virtuelle
Les assises de la gestion administrative sont juridiques dans la bureaucratie camerounaise.
L’importance pour le gestionnaire de crédits et pour le contrôleur des finances publiques est la régularité des opérations, leur conformité aux règles préétablies et non leur orientation vers la performance. C’est le règne de la rationalité juridique au détriment de la rationalité managériale
9.
Pourtant, le monde opère en matière de gestion des finances publiques, une mutation menant droit vers une gestion orientée vers les résultats. La règle de l’efficience et de l’économie prend le pas sur l’obsession pour la régularité.
La rationalité managériale dans laquelle la nouvelle gestion publique puise ses ressources commence à pénétrer dès le début des années quatre vingt les sphères administratives camerounaises. A cet effet, un institut de management public est créé, de hauts cadres de l’Administration sont envoyés en Europe et en Amérique du Nord pour étudier le management et cette discipline est introduite dans le programme des grandes écoles de formation à l’instar de l’Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature (ENAM).
Bien que séduits par les recettes managériales importées, les décideurs camerounais en matière de finances publiques sont restés assez réticents à introduire dans la pratique le
9
CHEVALIER Jacques et LOSCHAK Danièle, Rationalité juridique et rationalité managériale dans l’Administration française, Revue Française d’Administration Publique, N°24, 1982 ;
pilotage par objectifs dans leur mode de gestion, tellement la conception de la puissance publique est restée contraire aux évolutions et enjeux contemporains.
3- Une perception de la puissance publique inadaptée aux enjeux de l’heure.
Au Cameroun comme dans plusieurs autres pays, le rôle de l’Etat puissance publique, continue d’être perçu sous le prisme du sacré. L’hymne néolibéral qui abreuve le phénomène d’une mondialisation axée sur le moins d’Etat n’a pas encore complètement transformé les convictions et les représentations.
L’Etat continue d’être un acteur majeur de la vie économique et sociale malgré l’aspiration collective au dogme de la concurrence au point où les privatisations et autres actions de déréglementation sont subies par les autorités au lieu de constituer des mesures conçues et délibérées. A ce titre, le Cameroun éprouve des difficultés à mener à son terme le plan de privatisations de certaines entreprises publiques dans le cadre des critères structurels de son programme économique et financier.
L’appel à la performance qu’implique l’actuel enjeu libéral ne cadre pas avec la conception camerounaise d’un Etat fort, acteur multisectoriel de la vie nationale. Ce conservatisme pour légitime et naturel qu’il soit n’est pas de nature à favoriser l’émergence d’une culture des résultats pourtant déjà assez présente dans la pratique du secteur privé.
B Des résistances sociologiques à une gestion rationnelle
Le pari de la performance ne s’accommode pas des modes de fonctionnement ayant cours dans les services publics africains en général. En effet, ces administrations aux lourdeurs notoires subissent en même temps les contrecoups des défauts relatifs à la complexité sociologique de l’environnement camerounais. Au bureaucratisme fortement avéré (1) se greffent de permanents conflits d’intérêts (2) qu’intensifie une influence des circuits informels (3).
1- Un bureaucratisme fortement enraciné.
L’Administration camerounaise a été fortement centralisée depuis l’indépendance. Ainsi, la Constitution fait du Président de la République l’autorité administrative suprême. En matière de finances publiques, cette autorité par la traditionnelle circulaire budgétaire reste au centre de l’impulsion économique et financière. Pourtant, il est difficile de soutenir de la bonne application des dispositions de ladite circulaire.
C’est ainsi que les instructions relatives à la budgétisation par objectifs réaffirmées, n’ont pas toujours été suivies d’effet et aucune évaluation n’en a été faite aux fins d’en tirer des conclusions utiles. En plus, les services de la Présidence de la République n’opèrent pas un suivi rigoureux de l’exécution des prescriptions contenues dans les circulaires budgétaires.
Cette absence de suivi sur le pan budgétaire est aggravée par des défauts traditionnels des
services publics camerounais :
-carence en terme d’accueil des usagers ; - accumulation de la paperasse ;
- archivages défectueux ; -management directif ;
-lenteurs dans le traitement des dossiers ;
-manque de célérité dans les réponses adressées aux usagers…
Tous ces défauts ne sont pas de nature à favoriser l’émergence d’un système de gestion par la performance.
2- Des conflits d’intérêts permanents
L’objectif originel de toute Administration est l’accomplissement des missions d’intérêt général. Les moyens utilisés sont des deniers publics dont la collecte et l’affectation obéissent à des règles précises.
Au Cameroun, l’expérience montre que l’intérêt public reste un principe formel qui est démenti par les faits. On observe une forte patrimonialisation de la chose publique qui engendre des conflits d’intérêts préjudiciables à l’intégration de la performance dans la gestion.
Ainsi, la politisation de l’Administration par une gestion des ressources humaines sur la base de leur militantisme, annihile toute idée d’administration d’un service de qualité. La mobilisation des ressources budgétaires et leur affectation se trouvent biaisées par le jeu des majorités politiques et surtout par les contraintes liées au respect des équilibres sociologiques dans la répartition des fonctions au sein de l’Administration publique confirmant ainsi l’acception selon laquelle la compétence à elle seule ne suffit plus pour aspirer à un poste de responsabilité.
Sur un autre terrain, une gestion rationnelle des finances publiques se trouve limité par les influences extérieures au système publico administratif. En effet, tous les bailleurs de fond de l’Etat ne visent pas une communion d’intérêts dans le cadre des investissements publics au Cameroun. Les priorités ne sont pas les mêmes dans les cadres multilatéral ou bilatéral.
Par ailleurs, le conflit entre l’intérêt général et les intérêts particuliers fait que l’on observe des indélicatesses dans la gestion de l’argent public aux fins de satisfaire des exigences inavouées.
Face à ces conflits d’intérêts, les exigences de performances se trouvent reléguées au second plan par les agents publics.
3- L’influence négative des circuits informels.
La présence des circuits informels dans le fonctionnement des Administrations n’est pas un
phénomène propre à la vie publique camerounaise. Si l’action publique s’en trouve parfois
renforcée dans sa mise en œuvre, il convient de relever que ces circuits informels apparaissent
très souvent comme des entraves à la réalisation de la performance en matière de finances
publiques.
Sur le terrain de la mobilisation des ressources fiscales, l’élaboration de la loi subit au Cameroun les assauts de groupes de pression mûs par leur volonté d’influencer la décision de la représentation nationale. Le phénomène apparaît aussi lorsqu’il faut procéder à l’exécution des recettes fiscales à travers l’activisme des groupes socioprofessionnels à l’instar du patronat qui essaye systématiquement d’orienter les décisions de l’Administration.
En ce qui concerne l’exécution de la dépense, les procédures normales sont contournées par certains acteurs en raison des rapports de force existant dans le microcosme géopolitique camerounais. C’est ainsi que dans la programmation des apurements de la dette publique, il peut arriver que par une démarche de lobbying auprès des services du Trésor, certains opérateurs économiques par leur activisme de couloirs, soient prioritaires au détriment des autres créanciers.
Ainsi, la démarche par la performance qui suppose la définition d’objectifs ne saurait cadrer
avec l’intervention parfois intempestive des acteurs informels dans le processus décisionnel.
CHAPITRE II L’EMERGENCE PROGRESSIVE D’UNE GESTION PUBLIQUE ORIENTEE VERS LES RESULTATS
La gestion orientée vers les résultats n’est pas complètement absente de la conduite de l’action publique dans le paysage camerounais. A côté des expériences menées par les opérateurs du secteur privé, les opérateurs du secteur public essayent de s’approprier les mécanismes propres à la philosophie de la nouvelle gestion publique. Aujourd’hui, les organisations à l’échelon stratégique se fixent des objectifs, se dotent de moyens ainsi que des dispositions d’évaluation et de contrôle. Cette tendance s’observe au sein des Administrations fiscales ainsi que dans l’action de certaines Administrations de gestion.
SECTION I LES ADMINISTRATIONS FISCALES SONT AU CAMEROUN, LES PIONNIERES DU PILOTAGE PAR OBJECTIFS
A partir des années quatre vingt dix, l’Administration fiscale camerounaise est rentrée dans le mouvement du pilotage des performances à travers la Direction par objectifs (DPO)
10. Après une période de tergiversation, cette approche s’est diffusée dans l’ensemble du réseau de la Direction Générale des Impôts au point où cette dernière apparaît comme la pionnière du management par objectifs au Cameroun.
A Les fondements du système de gestion par la performance
La mise en œuvre de la Direction par Objectifs (DPO) par les services fiscaux tire ses racines dans un ensemble de facteurs qui leur sont extérieurs et constitue la résultante des mesures préconisées pour le redressement économique du pays.
1- Une politique économique largement axée sur l’obligation d’assainissement des finances publiques
L’attrait pour la gestion par objectifs dans l’action des administrations fiscales est une conséquence logique de la mise en œuvre d’une politique économique fortement influencée par le souci d’assainissement des finances publiques. En Effet, l’agenda du gouvernement place la discipline budgétaire au rang des priorités en raison des déséquilibres nés des chocs extérieurs, d’un service de la dette lourd.
Afin d’alimenter le budget en ressources face à l’essoufflement de l’aide, les services fiscaux doivent mobiliser davantage de recettes car « l’économie camerounaise demeure obérée par le poids de la dette et la nécessité de rembourser celle-ci pour accéder aux financements
10
La Direction par objectifs (DPO) est une approche de management par objectifs conçue au cours des années
cinquante. Elle a connu des évolutions à l’instar de la Direction Participative Par Objectifs (DPPO).
extérieurs alors que les ressources budgétaires demeurent limitées »
11. L’action des Administrations de douanes et des impôts s’inscrit donc dans la logique de la performance afin de trouver au sein de l’Etat les voies et moyens permettant à celui-ci d’être autonome vis- à-vis de la contrainte extérieure.
A cet effet, les Finances Publiques cessent d’être une donnée passive de la mise en œuvre de l’action publique et deviennent un élément primordial du dispositif de redressement économique. En effet, malgré le courant de libéralisation ambiant, les pouvoirs publics ont besoin de leviers leur permettant d’assurer les missions de souveraineté tout en se désengageant progressivement des opérations de production économique. Au surplus, les conséquences désastreuses des plans d’ajustement structurel de première génération amènent les pouvoirs publics en relation avec les partenaires au développement à œuvrer pour une dimension sociale des programmes économiques. Cette tendance implique la mobilisation de ressources budgétaires qui permettront d’orienter la dépense publique vers la réalisation des infrastructures, le développement des investissements dans les domaines de la santé et de l’éducation. Les ressources nécessaires à ce recentrage des missions du secteur public reposent essentiellement sur la mobilisation des recettes fiscales et douanières.
Dans cette optique, le paradigme de la lutte contre la pauvreté est hissé au rang des priorités gouvernementales en relais d’un courant internationalement admis. Avant de solliciter l’apport de la communauté internationale pour ce nouveau combat, les pays en développement doivent rechercher des résultats substantiels en terme de recettes budgétaires internes. A cet égard, des programmes de renforcement des capacités des services fiscaux sont mis en place avec un accent sur la qualité de leurs effectifs ainsi que l’amélioration du cadre de travail.
On assiste à la mise en œuvre d’une politique économique à prédominance budgétaire dans la mesure où le levier monétaire demeure régi par les instances communautaires. Dans la pratique, l’œuvre des administrations fiscales porte sur la réalisation des critères quantitatifs prévus dans les programmes économiques et financiers élaborés en relation avec la communauté financière internationale.
2- L’incontournable réalisation des critères quantitatifs des programmes économiques et financiers
La démarche de la performance actuellement inscrite dans l’agenda des Administrations financières répond aux obligations de résultats imposées par les bailleurs de fonds internationaux dans le cadre des programmes économiques et financiers. En effet, la mobilisation des recettes budgétaires est un critère dont la réalisation appelle la mise en place d’un système de pilotage des performances susceptible d’apporter une réponse satisfaisante aux exigences de résultats. Pour le Fonds Monétaire International (FMI), les critères de réalisations sont des conditions spécifiques qui doivent être remplies pour permettre le décaissement des montants convenus en vue de financer le redressement économique et lutter contre la pauvreté.
11
HUGON Philippe, la réforme fiscalo-douanière dans le contexte de l’ajustement structurel de change au
Cameroun et au sein de la CEMAC, in fiscalité, développement et mondialisation, Maison neuve et larose,
Le suivi est assuré par un outil important à savoir la revue du programme qui permet au FMI d’effectuer une évaluation périodique des progrès accomplis par rapport aux objectifs arrêtés.
A cette occasion, les objectifs quantitatifs inscrits lors du cadrage budgétaire sont déclinés au sein des Administrations fiscales qui à leur tour les répercutent auprès des structures opérationnelles.
Autant la démarche d’évaluation est engagée vis-à-vis des Administrations fiscales dans les rapports avec les bailleurs autant lesdites administrations exercent-elles en leur sein les mêmes mécanismes de suivi-évaluation sur la base d’objectifs assortis d’indicateurs de gestion. A la Direction Générale des Impôts, la réalisation des objectifs quantitatifs assignés aux structures opérationnelles d’assiette et de recouvrement est évaluée au cours d’une réunion mensuelle.
3- L’évolution irréversible vers des transitions fiscales
Le souci de performance qui habite désormais les Administrations fiscales est guidé par un ensemble de mutations que connaît la vie économique internationale. En effet, les négociations amorcées sous l’égide du GATT ont surtout porté sur la libéralisation des échanges. Avec la naissance de l’Organisation Mondiale du Commerce après la conférence de Marrakech, l’option forte est au démantèlement des barrières tarifaires à l’horizon 2008.
Cette nouvelle donne va amener les pays en développement à prendre irréversiblement conscience de la décrue de la fiscalité de porte au rang des ressources publiques et de l’irrésistible montée en puissance de la fiscalité interne comme principal pourvoyeur du budget de l’Etat. De fait, la baisse de droits de douane dans le cadre du « désarmement douanier » va connaître une sorte de compensation à travers une mobilisation plus accrue de l’impôt au point où on parle de « transition fiscale »
12.
Au sein de la CEMAC
13, la marche vers les transitions fiscales est marquée par une réforme fiscalo-douanière en 1994 qui procède à la simplification de la fiscalité de porte à travers l’instauration d’un tarif extérieur commun et l’instauration d’une taxe sur le chiffre d’affaires qui deviendra en 1999 une taxe sur la valeur ajoutée.
A côté de la dimension communautaire, les pays de la Sous région Afrique Centrale amorcent des réformes fiscales
14à l’interne aux fins de rompre avec les archaïsmes et moderniser leurs systèmes fiscaux par des mécanismes de simplification et d’adaptation au nouvel environnement libéral et concurrentiel.
12
Quelques excellentes études sont axées sur la problématique des transitions fiscales dans les pays en développement : Gérard Chambas (sous la direction) Afrique au sud du Sahara : mobiliser des ressources fiscales pour le développement, Economica, Paris, 2005
13
Il s’agit de la Communauté Economique des Etats de l’Etats de l’Afrique Centrale qui regroupe dans le cadre d’un processus d’intégration sous-régionale le Cameroun, le Tchad, la Congo, le Gabon, la Guinée Equatoriale, la République Centrafricaine
14
Le Cameroun a engagé une réforme fiscale substantielle en 1995 pour amorcer son processus de transition
fiscale.
Mais le tout n’est pas de renouveler un système fiscal par le biais des mesures de politique fiscale, il convient en appui, d’imaginer des mécanismes structurants d’administration de l’impôt. Dans cette optique, la logique de la performance s’est progressivement introduite dans le paysage administratif camerounais à travers un management par objectif diffusé par les autorités sous le label de Direction par Objectifs (DPO).
B La mise en œuvre progressive d’un système de gestion par la performance
Le pilotage des performances au sein de l’Administration fiscale est devenu une pratique normale tellement le cadrage budgétaire impose à cette dernière des objectifs de recettes allant grandissant au fil des années. Le mouvement d’ensemble repose sur une projection à moyen ou à long terme déclinée en objectifs annuels mis en œuvre aux différents échelons hiérarchiques des Administrations.
1- Une pratique embryonnaire mais réelle de la planification stratégique
La démarche prévisionnelle est rentrée dans les usages de l’Administration fiscale camerounaise. En effet, depuis plusieurs années les programmes économiques définis en relation avec les partenaires au développement sont étalés sur des périodes qui excèdent le simple cadre de l’annualité budgétaire en s’inscrivant dans une perspective de moyen et de long terme.
Cette vision qui sort du court terme habituel a entraîné un changement en profondeur du style managérial ayant cours dans les services fiscaux. Ainsi, les personnels assumant des fonctions d’encadrement se voient obligés d’entrevoir leur activité dans le cadre d’une stratégie qui épouse la vision d’ensemble impulsée par les niveaux de management supérieur à savoir l’échelon ministériel et la Direction Générale. L’examen du potentiel économique nécessaire au rendement fiscal ne se limite plus au cadre annuel qui apparaît réducteur et moins ambitieux. Les services opérationnels dans le cadre de la politique fiscale d’élargissement de l’assiette, essayent de dénicher les activités et les personnes imposables dans une perspective pluriannuelle.
Sans reposer sur des outils de projections sophistiqués, la démarche prévisionnelle et de planification stratégique est devenue une réalité constante dans la pratique managériale des services fiscaux. Dans ce sens, les projections macroéconomiques effectuées dans le cadre du DSRP
15intègrent des recettes fiscales quantifiées pour une période de plus de dix ans. Le Cameroun s’étant engagé dans la voie de la lutte contre la pauvreté, l’obligation de résultats en matière de mobilisation des ressources fiscales l’amène à imaginer des mécanismes qui lui permettront de réussir le pari de la performance budgétaire.
15
