L’introduction du contrôle de gestion comme dispositif de pilotage

SECTION I DES DIFFICULTES STRUCTURELLES A SURMONTER

1- L’introduction du contrôle de gestion comme dispositif de pilotage

L’option irréversible pour la démarche de performance implique un renouvellement des

techniques de gestion ainsi que le développement des meilleures pratiques au sein des

Administrations. La Direction par objectif (DPO) expérimentée au sein de l’Administration

fiscale a connu un succès au point d’inspirer des structures similaires dans l’exécution de

leurs activités. Pourtant, il faut reconnaître que la mise en œuvre de ce mode de management

n’a pas été exempte de quelques faiblesses :

-très forte prise en compte des objectifs quantitatifs de mobilisation des recettes

fiscales au détriment d’un travail de qualité ;

-manque de sélectivité et de lisibilité des indicateurs de performances ;

-faible implication des échelons inférieurs à la définition des objectifs et surtout des

moyens associés pour leur réalisation ;

-défaut de fiabilité des données soumises à analyse et évaluation en raison d’un

système d’information défectueux dominé par une informatique beaucoup plus axée

sur la bureautique ;

-suivi approximatif des plans d’action des structures et remontée insignifiante des

informations nécessaires à la réorientation des stratégies.

-déficit de probité de la part de certains agents publics dévoyant le dispositif de

pilotage et de suivi ;

-impréparation des agents à la gestion orientée vers la performance…

Face à toutes les insuffisances décelées dans le cas qui aurait pu servir de modèle en

terme de pilotage des performances, l’urgence est aujourd’hui à une meilleure élaboration

d’un dispositif de management par objectifs

⁵¹

. A cet effet, une des pistes porteuses pourrait

être l’appropriation par les Administrations du contrôle de gestion comme « source de défis

Certains auteurs préfèrent actuellement parler de management par objectifs, trouvant la Direction par Objectifs

vieillie car développée aux années 1950 dans le secteur privé. Mais au Cameroun et particulièrement au sein de

l’Administration fiscale la DPO est déjà fortement enracinées dans les esprits au point où tout revirement de

pour les gestionnaires de l’Administration »

⁵²

. En France, le Comité interministériel à la

réforme de l’Etat a donné une nouvelle impulsion à la démarche de la performance en faisant

de la généralisation du contrôle de gestion dans les Administrations de l’Etat un des axes

centraux de la modernisation de la gestion publique

⁵³

. Ainsi la fonction de contrôle de gestion

va sortir de sa présence dans le secteur marchand pour conquérir le secteur public en

s’adaptant à ses contraintes.

Au Cameroun, le contrôle de gestion dans le secteur public peut apparaître comme une

discipline nouvelle dans la mesure où celui était resté confiné dans les pratiques du privé.

Pourtant, cette discipline permet aux Etats « d’assainir leur gestion publique, d’offrir aux

usagers un service public de qualité en adéquation avec leurs attentes. Pour un jeune pays

comme le Cameroun, confronté à des maux tels que la corruption, la mauvaise gestion des

ressources publiques, l’introduction d’un contrôle plus rigoureux et bien pensé peut être une

puissante arme contre les maux qui minent son développement… »

⁵⁴

.

En ce qui concerne la Direction générale des Impôts qui disposait déjà d’un mécanisme de

management par objectifs, l’introduction du contrôle de gestion va tendre à

l’approfondissement des techniques de projections des objectifs, à l’affinement des méthodes

de suivi et au perfectionnement du dispositif d’évaluation existant aux fins de le rendre plus

efficace

⁵⁵

. De même, les organigrammes en cours d’élaboration dans les Ministères accordent

une place de choix au pilotage des performances à travers l’outil contrôle de gestion même si

ce dernier reste une matière à définir et à diffuser dans l’ensemble du secteur public. Au

Ministère de l’Economie et des Finances, la vision stratégique fondée sur le pilotage des

performances a entraîné la création auprès du Secrétaire Général d’une Cellule de Suivi

appelée à accompagner un dispositif de Suivi-évaluation des activités des différentes

directions opérationnelles. Dans la même optique, l’Administration Fiscale envisage de créer

une Division des Etudes et des Stratégies qui aura entre autres missions d’assurer le pilotage

des performances à travers le contrôle de gestion.

Si le paysage administratif camerounais présente des atouts réels en terme d’accoutumance à

la vision pluriannuelle des objectifs et de ressources humaines appropriées, il reste que des

efforts sont à déployer par les autorités publiques qui doivent dépasser le stade des catalogues

d’intentions pour passer à celui de l’action

⁵⁶

. A cet effet, il serait pressant de préparer les

agents chargés d’assurer le pilotage des finances publiques à la « dictature des résultats » à

travers :

-l’introduction du contrôle de gestion dans le programme de formation initiale et

continue ;

Gibert Patrick, Préface dans le Contrôle de gestion dans les Administrations de l’Etat, Eléments de

méthodologie, Ministère de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de l’aménagement du territoire,

Juin 2002.

Circulaire interministérielle du 21 Juin 2001 relative au contrôle de gestion dans les Administrations publiques

française.

ATECK A DJAM Félix, Introduction du contrôle de gestion au Cameroun, mémoire présenté en vue de

l’obtention du master en Administration publique, ENA, Octobre 2003.

Dans cet esprit, le Directeur Général des Impôts à signé l’instruction N° du 22 Juillet 2005 relative au suivi des

performances de la Direction Générale des Impôts en vue de préparer ses collaborateurs au nouveau cap de

Direction Par Objectifs.

-une adaptation de cette discipline au secteur public en général et aux réalités

sociologiques du Cameroun en particulier ;

-un renforcement en personnel de qualité aux échelons stratégiques de

l’Administration publique et une internalisation effective des savoirs managériaux

innovants ;

-une meilleure dotation des services en ressources matérielles ;

-une amélioration des capacités et de la qualité des systèmes d’information à

travers l’automatisation et la dématérialisation en fonction des enjeux et des

possibilités propres à chaque organisation ;

-un développement de la culture du résultat à travers la réaffirmation de rendre compte

en matière de finances publiques ;

-la diffusion du contrôle de gestion ainsi que son placement au cœur de la démarche de

la performance au sein l’Etat ainsi qu’à ses démembrements que sont les

établissements publics, les entreprises publiques ainsi que les collectivités

décentralisées.

2- Un recentrage urgent de la fonction contrôle en finances publiques

Dans des contextes de plus en plus exposés aux rigueurs de la discipline budgétaire exigées

par les bailleurs de fonds en vue du redressement économique, la fonction de contrôle des

finances publiques s’érige naturellement en dogme de suivi de gestion.

Pour en arriver à un système optimal de pilotage des performances, les opérateurs du service

public doivent se sentir sous pression et surtout sous contrôle permanant. A cet effet, le

premier axe de contrôle se situe au niveau politique par une réhabilitation du Parlement dans

ses prérogatives budgétaires à travers une présentation des documents budgétaires plus lisibles

et auditables. Ensuite, plus de responsabilisation quant à la surveillance de la mise en œuvre

des politiques publiques par une budgétisation orientée vers les résultats ainsi qu’un usage

effectif des armes dont cet organe est doté de par la Constitution

⁵⁷

.

En ce qui concerne, le contrôle juridictionnel et sans préjudice de la mise en œuvre effective

de la Chambre des comptes, la question se résume en une réactivation de tous les pôles de

justice concernés par les litiges relatifs aux finances publiques. Dans une approche systémique

du droit processuel financier, il reviendra au juge constitutionnel de censurer les dispositions

législatives s’inscrivant dans une logique contraire à la philosophie ambiante de la

performance, au juge judiciaire de réprimer les infractions liées aux maniements indélicats des

deniers publics, au juge fiscal de veiller à l’équilibre entre les droits du contribuable et les

pouvoirs du fisc.

S’agissant du contrôle et de l’audit internes, le plus important n’est pas aujourd’hui la

multiplication des organes comme on peut à juste titre le relever pour le déplorer. En matière

de Finances publiques au Cameroun, une institution supérieure de contrôle au-dessus de

laquelle un Ministre Délégué rattaché à la Présidence de la République : Le Contrôle

Supérieur de l’Etat. Au sein des Ministères, l’organisation prévoit des Inspection Générale

ainsi que des Inspections de Services au sein des Directions pour assurer le contrôle interne et

l’audit. Par ailleurs, le Ministère de l’Economie et des Finances emploie en son sein une

structure de contrôle budgétaire et des contrôleurs financiers déployés dans l’ensemble des

organismes publics dépensiers.

Si le principe de l’institution de cette armature de contrôle est louable quant à l’objectif

recherché, il n’en demeure pas moins vrai que l’efficacité et l’efficience de ces modes de

fonctionnement semble sujet à caution, tellement le mal apparaît profond en ce qui concerne

les finances publiques camerounaises.

Le mieux ne serait pas la solution radicale consistant en la suppression des organes de

contrôle interne au sein de l’Etat. Il conviendrait simplement de rationaliser l’activité de ces

structures à travers :

-la nomination à des fonctions d’inspection et de contrôle de personnes compétentes et

motivées ;

-l’exploitation effective dans le processus décisionnel des rapports issus des corps de

contrôle ;

-la prise en compte par les décideurs publics des recommandations consécutives aux

audits ;

-le renforcement des capacités d’intervention des structures de contrôle ;

-l’intériorisation des vertus de la fonction de contrôle par tous managers à l’échelle

stratégique ;

-l’évolution de la mission de contrôle de la régularité vers l’obligation de

performance ;

-la délimitation du champ des activités en précisant la nature des actions à mener en

différenciant contrôle et audits ;

-formation des cadres face aux évolutions des techniques en vue de minimiser les

risques ;

Les reformes à engager sont à la hauteur des ambitions affichées et leur mise en management

mérite d’être méthodique et réaliste.

3- Un management réaliste pour un pilotage performant des finances publiques

Les grandes orientations concernant l’intégration de la démarche de performance en finances

publiques connaîtront un succès si le processus de management est mené avec à travers une

approche réaliste et adaptée. Les conditions d’une symbiose entre management stratégique et

management opérationnel

⁵⁸

devront être réunies par les acteurs d’une réforme aussi

ambitieuse.

S’approprier les savoirs managériaux constitue certes un préalable, mais ce serait remplir une

condition nécessaire mais pas suffisante pour une intégration de la performance au rang des

priorités des finances publiques camerounaises. En effet, le management ne saurait être un

Le management stratégique consiste à élargir son horizon et à dépasser l’immédiat pour mettre en perspective

l’action de l’entité dont le cadre a en charge tandis que le management opérationnel se caractérise par un

horizon de court terme pour le fonctionnement de l’organisation dont on a la charge au quotidien. Alecian Serge,

Dominique Foucher, le management dans le secteur public, Editions d’Organisation, Paris, 2002.

ensemble de connaissances théoriques sans prise sur la pratique quotidienne des

organisations. La sensibilité de la question est d’autant plus criarde que l’implémentation des

mesures concernant la conduite des affaires publiques se heurte de front à des réalités diverses

qui font aussi bien la force que la faiblesse du Cameroun

⁵⁹

: diversité sociologique à prendre

en compte dans la conduite de l’action publique, biculturalisme et bilinguisme officiel

s’agissant du français et de l’anglais, forte patrimonialisation de la chose publique,

technocratisation du politique et politisation de l’Administratif, résistances diverses aux

réformes…..

Le Cameroun n’est pas seulement malade de ses finances publiques du fait de la morosité

économique, il est surtout un grand chantier de rénovation de l’ensemble de son système

financier public dont la conduite du changement appelle beaucoup de circonspection et

d’imagination.

Les bouleversements institutionnels, économiques et technologiques que connaît ce pays

depuis plus d’une décennie appellent des mesures d’accompagnement dont l’effectivité serait

gage de succès. La perception des réformes en matière de Finances Publiques par les acteurs

n’est pas toujours sans rapport avec les rapports de force existants ainsi que la subjectivité qui

entoure le sujet appréciant face à l’objet apprécié. Comme quoi il est difficile de mener des

réformes dans le cadre d’une organisation ou d’une activité à laquelle on est concerné,

tellement les exigences peuvent apparaître contradictoires. Dans le contexte camerounais, si

les forces extérieures à l’instar des syndicats ne disposent pas d’une influence très forte

susceptible d’entraver la réalisation d’une réforme, les schémas mentaux des fonctionnaires

sont de nature à constituer des obstacles dans la mise en œuvre des mesures innovantes.

Le changement de cap vers la démarche de performance dans les finances publiques devra

donc s’accompagner d’un dispositif de communication transversal entraînant une mobilisation

des énergies et une focalisation vers les référentiels de la nouvelle gestion publique. Les

acteurs d’une réforme d’une telle ampleur devront être capables d’échanger, de communiquer

sur le bien fondé du redressement des finances publiques à travers la culture de la

performance.

CONCLUSION GENERALE

Les finances publiques offrent un cadre propice pour l’introduction de la gestion par la

performance dans la conduite des affaires publiques. Dans les pays en développement comme

le Cameroun où le redressement économique passe par l’assainissement des finances

publiques, la démarche de performance constitue un outil de pilotage et d’évaluation porteur

d’espoir. Loin de l’attitude mimétique qui consiste à transposer les techniques et pratiques

usitées dans les pays occidentaux dans le pilotage de l’action publique, la problématique de la

performance se pose avec acuité dans l’espace de gestion des pays africains confrontés à des

crises socioéconomiques les plaçant sous la tutelle des institutions financières internationales.

Les programmes économiques et financiers mis en œuvre par le FMI et la Banque Mondiale,

sont des exemples de pilotage des activités orientés vers la performance. La démarche ainsi

adoptée se doit d’être déclinée sur l’ensemble de la chaîne de gestion d’un pays aux fins

d’assurer une certaine cohérence des opérations de gestion.

Au Cameroun, le management par objectifs s’inscrit progressivement dans les habitudes

administratives malgré des pesanteurs sociologiques et un cadre normatif et institutionnel pas

encore adaptés aux réformes. La culture des résultats en devenir, se heurte à des élans

conservatistes inhérents à tout processus de changements de grande ampleur. Surtout que la

gestion publique à orienter vers les résultats entraîne de la transparence et permet de prévenir

des écueils et dérapages s’écartant de la bonne gouvernance. Le changement de cap vers la

démarche de performance devra donc s’accompagner de réformes structurelles et normatives.

Mais, tout ne se limitera pas à des bouleversements juridico institutionnels qui ne seraient pas

du tout efficace en l’absence d’une politique volontariste accompagnée de changements de

mentalités propice à la pénétration de la culture des résultats dans tous les pans de

l’Administration publique. L’expérience embryonnaire de la Direction Générale des Impôts

reste à approfondir au moment où les autres services publics commencent à peine à songer à

une gestion publique orientée vers les résultats. Les réformes envisagées devront sortir de

l’importation des modèles managériaux ayant cours dans les autres pays pour mettre à

contribution tout le capital d’imagination et d’ingéniosité devant permettre la mise en œuvre

d’un type de management des finances publiques adapté aux réalités camerounaises mais

conciliable avec les standards internationaux.

ELEMENTS DE BIBLIOGRAPHIE

Manuels

Finances publiques

.

BOUVIER (Michel), ESCLASSAN (Marie Christine) et LASSALE (Jean Pierre), finances

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Périodiques

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N°73 2001, Réforme des finances publiques, réforme de l’Etat ;

N°76 2001 La loi organique relative aux lois de finances ;

N°77 2002 La dépense publique

N°82 2003 Mettre en œuvre la loi organique relative aux lois de finances ;

Revue Politiques et management public

Juin et Septembre 1997, politiques communautaires et management public

Juin et Septembre 1999, la performance publique

Décembre 2000, le management public et la mesure

Articles

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CAILLOSSE (Jacques), les figures croisées du juriste et du manager dans la politique

française de réforme de l’Etat, RFAP, N° 105-106, 2003

CHEVALIER (Jacques) et LOSCHAK (Danièle), rationalité juridique et rationalité

managériale, RFAP, N°24, 1982 ;

TABLES DE MATIERES

RESUME... 1

INTRODUCTION GENERALE... 5

PARTIE I : UNE INTRODUCTION TIMIDE MAIS PROGRESSIVE DU PILOTAGE

DES PERFORMANCES EN FINANCES PUBLIQUES CAMEROUNAISES.... 9

CHAPITRE I: ...LE BESOIN D’UN PILOTAGE DES PERFORMANCES EN

FINANCES PUBLIQUES CAMEROUNAISES... 10

SECTION I : L’INEXISTENCE D’UN VERITABLE CADRE DE REFERENCE

REGISSANT LA BUDGETISATION PAR OBJECTIFS.... 10

A Un Cadre normatif déficient... 10

1- L’ordonnance de 1962 portant régime financier de l’Etat : Un instrument désuet... 11

2- Les lois de Finances annuelles aussi n’intègrent pas les exigences de performance.11

3- Un manque de cohésion de l’ordonnancement juridique... 12

B Un dispositif institutionnel inadapté.... 12

1- L’Organisation des administrations financières est instable... 13

2- La juridiction financière et fiscale reste inopérante ... 14

3- Un parlement en panne d’initiative en matière de finances publiques ... 14

SECTION II. LA DIFFICILE ADHESION A LA PHILOSOPHIE DE LA

PERFORMANCE... 15

A Un héritage administratif peu propice à l’éclosion d’une culture des résultats.... 15

1- Une administration « importée »?... 15

2- Une rationalité managériale encore virtuelle ... 16

3- Une perception de la puissance publique inadaptée aux enjeux de l’heure. ... 17

B Des résistances sociologiques à une gestion rationnelle... 17

1- Un bureaucratisme fortement enraciné. ... 17

2- Des conflits d’intérêts permanents... 18

CHAPITRE II. L’EMERGENCE PROGRESSIVE D’UNE GESTION PUBLIQUE

ORIENTEE VERS LES RESULTATS... 20

SECTION I LES ADMINISTRATIONS FISCALES SONT AU CAMEROUN,

LES PIONNIERES DU PILOTAGE PAR OBJECTIFS... 20

A Les fondements du système de gestion par la performance... 20

1- Une politique économique largement axée sur l’obligation d’assainissement des

finances publiques ... 20

2- L’incontournable réalisation des critères quantitatifs des programmes

économiques et financiers ... 21

3- L’évolution irréversible vers des transitions fiscales... 22

B La mise en œuvre progressive d’un système de gestion par la performance....23

1- Une pratique embryonnaire mais réelle de la planification stratégique... 23

2- La déclinaison annuelle des actions à l’échelle opérationnelle ... 24

3- L’application du management par objectifs... 24

SECTION II LES ADMINISTRATIONS GESTIONNAIRES ONT SUIVI LE

MOUVEMENT D’ORIENTATION VERS LA PERFORMANCE... 25

A Les transformations intervenant dans l’environnement de gestionnaires de

crédits………...25

1- Une reconfiguration de la nomenclature budgétaire vers plus de simplification et

de transparence ... 25

2- Les adaptations mitigées de la fonction de contrôle financier ... 26

3- L’encadrement de la procédure de dépense ... 27

B Les mutations concernant la performance de la fonction comptable... 28

1- L’obligation de production dans les délais de la balance des comptes du trésor

... 28

2- L’avènement d’un dispositif de suivi de la Trésorerie de l’Etat ... 29