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Sur les rives du droit international de l'eau : entre universalité et particularismes
BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence
BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence. Sur les rives du droit international de l'eau : entre universalité et particularismes. In: Kohen, Marcelo G. La promotion de la justice, des droits de l'homme et du règlement des conflits par le droit international : Liber Amicorum Lucius Caflisch . Leiden : M. Nijhoff, 2007. p. 685-700
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SUR LES RlVES DU DROIT INTERNATIONAL DE L'EAU:
ENTRE UNIVERSALITÉ ET PARTICULARISMES
Laurence Boisson de Chazournes*
1 INTRODUCTION
La question de l'universalité du droit ne cesse de poser des interrogations.
Elle peut être abordée sous de multiples angles'. Ainsi dans une perspective historique et politique, l'universalité des principes et normes est appréhen- dée en termes de légitimité et d'opposabilité. Le droit international répond- il aux aspirations de tous les Etats ou seulement à celles des Etats qui sont à l'origine de la formation de des principes et normes? Les principes et normes lient-ils tous les Etats, y compris ceux qui ont connu une émanci- pation politique plus tardive? D'autres conceptions de l'universalité d'es- sence sociologique, mais aussi géographique, s'appuient sur le fait que nombre des intérêts et valeurs collectifs identifiés et protégés à l'échelon international requièrent que l'application de principes et règles s'imposent à tous. Des valeurs morales et éthiques peuvent étayer cette prise de conscience juridique. L'universalité des principes et normes va de pair avec leur caractère général. Ce dernier caractère a notamment trait au contenu mais aussi au champ d'application d'un principe ou d'une norme'- Le droit international de l'eau - dans le contexte de cette contribution, celui-ci sera
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Professeure à la Faculté de droit de l'Université de Genève et professeure invitée à l'Institut universitaire de hautes études internationales. L'auteure tient à remercier Mara Tignino, assis- tante à la Faculté de droit de l'Université de Genève, pour son aide dans la préparation du pré- sent article.
Sur ce débat, voir p. ex. M. Koskenniemi, « International Law in Europe: Betwecn Tradition and Renewal )}, 16 The European Journal of International Law, n° 1, 2005, 113-124 et P.-M.
Dupuy, {( Sorne Reflections on Contemporary International Law and the Appeal to Universal Values:
A response to Martii Koskennierni )}, ibid., 131-137.
Voir G.P. Buzzini, ({ La 'généralité' du droit international général: réflexions sur la polysémie d'un concept )}, 108 RGDIP, 2004, 381-406.
Marcelo G. Kohen (ed.), Promoting Justice, Human Rights and Conflict Resolution through International Law / La promotion de la justice, des droits de l 'homme et du règlement des conflits par le droit international, Liber Arnicorum Lucius Caflisch, pp. 685-700.
© 2007 Koninklijke Srill NV, Leiden.
Printed in The Netherlands.
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limité au droit des cours d'eau internationaux - présente des traits d'uni- versalité et de généralité. Certains de ses principes relèvent ainsi du corpus juris du droit international général" constitué de coutumes et d'accords à vocation universelle. Le droit international de l'eau fait également place à de nombreux particularismes. De nombreuses règles à caractère spécifique l'alimentent, participent au développement des normes générales en même temps qu'elles permettent de prendre en compte des situations particulières.
Les principes et règles qui composent le droit international de l'eau sont en partie issus des pratiques qui se sont forgées au· XIX' siècle. Dans son très beau cours à l'Académie de droit international de La !:laye, Lucius Caflisch met en éclairage l'importance des changements politiques, écono- miques et technologiques qui prennent place en Europe au cours de cette période, de même que celle du phénomène de l'expansion coloniale dans le développement du droit international de l'eau relatif à la liberté de naviga- tion'. Au cours du XX' siècle, tant la progressive universalisation de la société internationale, l'accroissement des besoins, que la multiplication des utilisations des ressources en eau marquent de leur empreinte le droit. Celui- ci est appelé à appréhender les divers usages et besoins. La panoplie des utilisations se diversifie incluant les questions de production d'énergie, d'ir- rigation, d'utilisation à des fins industrielles, ou encore de protection de l'environnement naturel. L'édification de ce régime international est égale- ment tributaire des diversités politiques, géographiques et socio-écono- miques qui se font jour dans la société internationale.
L'évocation de ce contexte amène à s'interroger sur le rôle et la portée des principes et règles du droit international de l'eau: ceux-ci puisent leurs racines dans des réalitès régionales et locales en même temps qu'ils peuvent les transcender pour revêtir une acception universelle. Le droit international de l'eau s'est en effet largement forgé à partir de pratiques et accords conclus à l'échelon de bassins fluviaux liant l'ensemble des Etats riverains ou certains de ceux-ci, ou encore au travers d'accords de portée régionale.
Les caractéristiques propres à chaque cours d'eau ou le contexte politique prévalant dans une région marquent de leur empreinte les accords conclus
3 La notion «( droit international général )~, comme l'explique G. Abi-Saab, désigne le droit inter- national universel, où la généralité se rapporte au caractère impersonnel de la nonne et à son applicabilité a tout sujet de droit. « Dans ce sens impersonnel, la 'généralité' est un attribut essentiel de la 'règle' de droit); (p. 198). Les règles du droit international général, selon G. Abi- Saab, sont à rechercher non seulement auprès du droit coutumier, source formelle générale par excellence, mais aussi auprès d'autres sources, telles les traites li vocation universelle. G. Abi- Saab, ( Cours général de droit international public n, 201 RCADJ, 1987, 191-203.
4 Voir L. Caftisch, ( Règles générales du droit des cours d'eau internationaux », 219 RCADJ, 1989,36-47.
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et les pratiques qui se fonnent. Cette situation explique les nombreux par- ticularismes en droit international de l'eau, tenant par exemple à l'inégalité
<, qui prévaut quant à l'approvisionnement en eau dans une région, la varia-
bilité des besoins entre les pays ou entre des groupes de population, aux questions d'ordre climatique ou encore aux différences d'ordre géogra- phique, économique ou culturel. Il n'en demeure pas moins vrai que des principes et règles de portée universelle ont pu émerger et trouver applica- tion. Ceux-ci permettent aux Etats d'asseoir leurs prétentions juridiques et d'en fonder la légitimité à l'aune de principes et règles définis par l'en- semble des Etats.
Dans ce contexte, il est intéressant d'analyser les relations qu'entretien- nent les principes et règles de portée universelle' et ceux développés à l'échelon d'un bassin ou d'une région. Elles peuvent reposer sur jeu d'ombres et de lumières (1). Elles peuvent être ainsi, le rait de relations qui pennettent aux divers principes et règles de se développer et se nourrir les uns des autres (11).
2 A PROPOS DU 'PRINCIPE DE LA LffiERTÉ DE NAVIGATION: JEU D'O~mRES ET DE LUMIÈRES ENTRE UNIVERSALITÉ ET PARTICULARISMES
Le principe de la liberté de navigation compte parmi les principes du droit international de l'eau dans sa dimension universelle. Néanmoins ses contours ont pu évoluer d'une région à une autre, voire même d'un cours d'eau à un autre. Ils ont pu également varier au cours du temps. Le régime libéral prôné par les puissances de l'époque, à la fin du XIX' siècle jusqu'au sortir de la Première guerre mondiale n'a pas trouvé un ancrage dans la pra- tique internationale, montrant par là le souci des Etats riverains d'édifier des régimes reflétant leurs préoccupations.
La question de la liberté de la navigation a commencé à prendre de l'importance en Europe à la suite de la Révolution française et des guerres napoléoniennes6. Entendue de manière libérale, la liberté de navigation
5 Le droit international dans sa dimension universelle joue un rôle qui va au-delà d'une évalua- fion en tennes de droit positir. Pour une analyse approfondie dans cette perspective, voir H. Ruiz Fabri, {( Règles coutumières genérales et droit international fluvial )}, 36 AFDf, 1990, 818-842.
6 Voir notamment les articles 108 à 117 de l'Acte final du Congrès de Vienne du 9 juin 1815 qui contenaient des dispositions relatives à la navigation des rivières internationales des Etats signataires. L'article 109 ouvrail les fleuves internationaux des parties contractantes à la navi- gation commerciale des navires battant leur pavillon. Voir aussi l'Annexe XVI B de l'Acle final portaDtsur les « Règlements pour la libre navigation des rivières ». C. Pany (cd), Consolidated Treal)' Series (Dobbs. Feny. NY, Oceana, 1967), vol. 64, 1815, p. 453.
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reconnue aux navires battant pavillon d'Etats riverains et non riverains sur toute l'étendue navigable d'un cours d'eau compte panni les développe- ments du corpus juris qui émerge à l'époque. Dans un contexte d'expansion coloniale, les puissances européennes vont transposer ce principe à d'autres continents. L'Acte général de la Conférence de Berlin a ainsi envisagé l'ex- tension de ce régime aux rivières du Congo et du Niger'. Pour les puis- sances européennes, le principe de la liberté de navigation est alors un outil de grande importance. en matière d'expansion coloniale, ainsi que pour le développement de leurs activités commerciales. Comme il a été observé par la Cour internationale de Justice (CIl) dans l'affaire de l'Ile KasikililSedudu :
la navigation semble avoir été un élément qui a orienté le choix des puissances contractantes [notamment la Grande Bretagne et l'Allemagne] lorsqu'elles ont procédé à la délimitation de leurs sphères d'influence. En effet, les grands fleuves de l'Afrique ont traditionnellement offert aux puissances colonisatrices des voies de pénétration à l'intérieur du continent africains,
Cette vision libérale a culminé avec le Traité de Versailles conclu le 28 juin 19199 et le Statut de Barcelone sur le régime des voies navigables d'intérêt international du 20 avril 192110 Ces deux traités permettaient l'ouverture des voies navigables d'Europe à toutes les nations. Cette interprétation du principe de la liberté de navigation est restée néanmoins rivée à ces cadres conventionnels. Les accords conclus par la suite retiendront une conception de ce principe dont les contours vont varier d'une région à une autre et d'un cours d'eau à un autre.
L'avènement de régimes autoritaires en Europe dans les années trente et par la suite la guerre froide vont battre en brèche l'interprétation libérale du principe de la liberté de navigationU Ainsi, la Convention relative au régime de la navigation sur le Danube de 1948" a restreint la liberté de navigation sur le fleuve aux seuls pavillons des Etats riverains d'Europe orientale. Les riverains du Rhin ont imposé des limitations analogues aux Etats d'Europe de l'Est. La fin de la guerre froide a entraîné dans son pro-
7 Voir ACIe général de la Conférence de Berlin, dans Jules Hopf, Recueil général de lraite. .. ef autres actes relatifs aux rapports de droit international, deuxicme série, Tome X (Gottingcn, Librairie de Dietrich, 1885), pp. 416-418.
8 Affaire de J'Ile de KasikiJi/Sedudu (BotswanaINamibie), ClJ Recueil 1999, par. 44.
9 Voir les articles 327 et 331 â 362 du Traité de Versailles, dans G.·f. De Martens, Nouveau recueil général de traités, 3~ série, vol. Il, p. 323.
10 En particulier, voir l'article 2 du Statut de Barcelone sur le régime des voies navigables d'in- térêt Îmcrnational, Société des Nations, Reci/eil des Traités, vol. VB, p. 50.
Il L. Caflisch, ( Règles générales du droit des cours d'eau imemationau:-:.», op. cil. (note 4), p. 42.
12 Convention relative au régime de la navigation sur le Danube, Belgrade, 18 août 1948, Recueil ONU, vol. 33, p. 196.
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longement la fin de ces limitinions, en reconnaissant aux navires de tous les Etats riverains un droit de navigation.
Dans le sillage de la décolonisation, le principe de la liberté de naviga- tion connaîtra un sort différent selon les accords conclus. Le régime du fleuve Niger semble admettre un régime libéral". La Convention relative au statut du fleuve Sénégal adoptée en 1972 restreint quant à ene l'application de ce principe aux navires baUant pavillon des Etats contractants".
En Asie, le régime du Mékong fait montre de spécificités. Au début du XX' siècle, les progrès industriels et les besoins d'accroître le commerce par voie fluviale conduisent la France et le Royaume de Siam à négocier en 1926 un traité d'amitié, de commerce et de navigation qui aménage un régime de liberté de navigation sur le Mékong". Au lendemain des accords de Genève de 1954, le Cambodge, le Vietnam et le Laos conclurent la Convention rela- tive au régime de la navigation maritime et fluviale sur le Mékong et de la navigation fluviale d'accès au port de Saïgon16, Cette Convention ne remit
13 Voir J'article 3 de rAcle de Niamey du 26 octobre 1963 relatif à la navigation et il la coopé- ration économique qui stipule que: <~ Navigation on the River Niger, its tributaries and sub- [ributaries, shall be entirely free for merchant vesscls and pleasure craft and for the transporta- tion of goods and passengers. The ships and boots of ail nations shaH be trealed in ail respects on a basis of complete equality)}. Recueil ONU, vol. 587, p. 9.
14 Voir l'article 6 de la Convention relative au statut du fleuve Sénégal adoptée à Nou3kchotl le Il mars 1972, qui se lit comme suit: «Sur les territoires nationaux des Etats contractants, la navigation sur le fieuve Sénégal et ses alHucnts, qui seront désignés ultérieurement, est entiè- rement libre et ouverte aux ressortissants, aux bateaux marchands et marchandises des Etats contractantes, aux bateaux affrétés par un ou plusieurs Etats contractants, sur un pied d'égalité en ce qui concerne les droits de port et tes taxes sur la navigation commerciale. Les bateaux marchands et navires étrangers, de toute origine, seront soumis à une réglementation commune qui sera élaborée ultérieurement }). Nations Unies, Traités concernant l'utilisation des cours d'eau internalÏonow: à des fins autres que la l1avigation, Re.."Sources naturelles/serie eau nO 13, Afrique, p. 16.
15 Convention franco-siamoise du 25 août 1926 Recueil ONU, vol. 69, p. 313. D'après son article 4: « Les Hautes Parties contractantes, désireuses de faciliter le développement des relations économiques entre leurs territoires respectifs, conviennent que ta navigation commerciale sera libre pour chacune d'elles sur toute la largeur du Mékong, dans les deux parties du fleuve où celui-ci constitue la frontierc entre le Siam et l'Indochine ( ... ]. Les compagnies de navigation conunerciale qui pourraient être dans l'avenir autorisées par l'Administration de chacun des deux pays riverains à utiliser des navires sur le Mékong-frontiere devront être exclusivement des compagnies siamoises et indochinoises». Voir Nguyen Quoc Dinh, « L'internationalisatÎon du régime du Mékong»), VIII AFDI, 1962, 101.
16 Convention relative au régime de la navigation maritime et fluviale SUT le Mékong et de la navigation fluviale d'acces au pon du Saïgan, Paris, 29 decembre 1954. Voir: J.-L, Ferret, (. Le régime juridique du Mékong» in: R. Zacklin, L. Caflisch (dir.), The Legal Regime of International Rivers and Lakes/Le régime juridique des fleuves et des lacs internationaux (La Haye, M. Nijhoff, 1981), pp. 75-93. Le texte de la Convention est reproduit dans VIU AFDJ, 1962, 112-115. L'article premier se lit comme suit: «( Sur la base de l'égalité de traitement, la navÎgation est libre sur tOUt le cours du Mékong, ses affluents, défluents et embouchures navi·
gables, situés sur les territoires du Cambodge, du Laos et du Vietnam ainsi que sur les voies d'eau donnant accès au port de Saïgon et â la men),
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pas en cause le régime de la liberté de navigation au bénéfice de la Thaï- lande", L'Accord sur la coopération pour le développement durable du bas- sin du Mékong signé à Chiang Rai le 5 avril 1995 prévoit quant. à lui, l'application de ce principe au bénéfice des Etats riverains",
La spécificité du régime de navigation sur le continent américain a constam- ment été revendiquée, s'appuyant sur la théorie des concessions nationales qui trouverait une expression dans les traités et dans les actes" unilatéraux étatiques". Ce faisant, l'analyse de la pratique diplomatique et convention- nelle des XIX' et XX' siècles montre que la liberté de navigation pour les navires battant pavillon des Etats riverains est admise. Elle trouve un reflet dans les traités contemporains, tels le Traité sur le Rio de la Plata de 1973"
et le Traité de coopération sur l'Amazone conclu en 1978'1 Le traité de 1909
17 La Note interprétative des articles 1 et II se lit comme suit: {( Les dispositions des articles 1 et Il de 13 présente Convention ne font pas obstacle il la navigation des bateaux thai1aooais sur la ponion du Mékong situêe sur le territoire du Laos en application de la Convention franco- siamoise du 25 août 1926 ».
18 Agreement on the Cooperation for the Sustainable Oevelopment of the Mekoog River Basin, J4 [LM, 1995, 865. L'article 9 de l'Accord se lit comme suit: "On the basis of equality of rigbl, freedom of navigation shall he accorded throughout the mainstream of the Mekong River without regard to the territorial boundaries, for transportation and conununication to promote regionaJ cooperation and 10 satisfactorily implement projects under this Agreement. The Mckong River shaH he kept free from obstructions, measures, conduct and actions Ihat might directly or indirectly impair navigability, interfere with tbis rigbt or pennanently make il more difficult. Navigational uses are not assured any priority over other uses, but will be incorpora- ted into any mainstream project. Riparians may issue regutatioos for the portions of the Mekong Ri ycr within their territories, particularly in sanitary, custoros and immigration mat- lers, police and general security". La Chine et le Myanmar, Etats riverains du Mékong, ne sont pas parties à cel accord.
19 J.A. Barberis, Regimen juridico del Rio de la Plata (Abeledo-Perrol, Buenos Aires, 1969), pp.
65-67.
20 Voir articles 7 et li du Traité entre l'Argentine et l'Uruguay du 19 novembre 1973, 13 /LM, 1974, 251, L'article 7 se lit comme suit: "Each Party shall, permanendy and in aH cITcum- stances, recogni:ze the freedom of navigation throughoul the river of vessels flying the other's 6ag". L'article Il stipule que: "In shared waters, the navigation of public and privale vessels of the countries of (he Rio de la Plala Basin and public and private merchant vessels flying the fbgs of third countries shall he pemlitted, without prejudice 10 tbe righls already granted by the Panies under existing treaties. Furthennore, each Party shalt permit the passage of war- ships flying the flags of third countries and authorized by the other Party, provided that this does not adversely affect its public policy or security".
21 L'article 3 du Traite se lit comme suit: « En conformité ct sans préjudice des droits accordés en vertu d'actes unilatéraux, des dispositions des traités biJateraux entre les Parties et des nonnes el principes du droit international, les Parties contractantes s'engagent à se garantir les unes aux autres la liberté totale de la navigation corrunerciale sur j'Amazone et [es autres COUTS
d'eau ama:.:oniens internationaux sur la base de la réciprocité, et à respecter les règlements fiscaux el de police actuellement en vigueur, ou qui pourraient ultérieurement prendre elfet dans le territoire de chacune. Ces règlements devront autant que possible être unifonncs el favoriser la navigation et les échanges commerciaux n. Traité de coopération amazonienne, 3 juillet 1978, Re~'ueil ONU, vol. 1202, 1980, pp. 76-83.
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relatif aux eaux limitrophes entre la Grande Bretagne (Canada) et les Etats- Unis étend la liberté de navigation aux navires battant pavillon de ces Etats aux eaux des lacs et rivières qui les relient, Ou les parties de ces eaux le long desquelles passe la frontière internationale pour les deux pays riverains".
Les décisions et avis de la Cour permanente de Justice internationale (CPJI)23 et de la Cour internationale de justice ont permis de clarifier les assises et corollaires de la liberté de navigation en matière d'accès et de transit sur les fleuves internationaux. Ils montrent la prégnance des régimes conventionnels qui trouvent application pour un cours d'eau, tout en évo- quant le rôle des principes de droit international général.
Ainsi dans l'avis relatif à la Commission européenne du Danube, la Cour a pris en compte certains des corollaires de la liberté de navigation, tels l'accès aux ports et les opérations de chargement et déchargement des navires". L'arrêt relatif à la détermination du régime international de l'Oder a donné l'occasion à la Cour de se pencher sur le fondement de la liberté de navigation. Il s'agissait pour la Cour de déterminer si le régime interna- tional de l'Oder (sous administration de la Commission en vertu du mandat fixé par le Traité de Versailles) s'étendait à deux affiuents qui étaient entiè- rement situés en territoire polonais. La Cour, ne pouvant se référer à la Convention de Barcelone de 1921 car la Pologne n'en était pas partie, recourut à l'article 331 du Traité de Versailles portant sur la compétence de la Commission, et cela à la lumière des principes généraux relevant de ce qu'elle dénomma le «droit fluvial international )}". Elle conclut que la communauté d'intérêts sur laquelle se fondait le régime - par opposition à la théorie plus restrictive du droit de passage avancée par la Pologne -
22 Article préliminaire du Traité sur les eaux limitrophes entre les Etats-Unis et la Grande Bretagne, II janvier 1909, Nations Unies, Textes /ëgislatifs et dispositions de traités concer- nant l'utilisation des jfeuves internationaux cl des fins mlfres que la navigation, Traité nO 79, 1963. L'article préliminaire se lit comme suit: "For the purposes of tbis Treaty, boundary waters are deflned as the waters from main shore to main sbore of the lakes and rivers and connecting waterways, or the portions thereof, along which the intemational boundary berween the United States and the Dominion of Canada passes, including ail bays, arms, and inlets the- reof, but not including tributary waters which in their natural channels would flow inlo such lakes, rivers, and waterways, or waters flowing from such lakes, rivers, and waterways, or the waters of rivers flowing across the boundary".
23 Voir l'avis consultatif relatif à la Compétence de la Commission européenne du DalJube (enlIe Galatz et Braïla), 1926, CPll série B No. 14, pp. 64-66; l'affaire de la Juridiction rem·,oriale de la Commission internationale de J'Oder (Allemagne, Danemark, France, Royaume-Uni, Suède et Tchécoslovaquie c. Pologne), arrêt nO 16. 1929, CPll série A No. 23, p. 146; et l'af- faire Oscar Chinn, 1934, CPJ1 serie AIE No. 63, p. 83.
24 Compélence de /a Commission européenne du Danube (entre Ga/au el Brai1a), op. cil (note 23) pp. 64-66.
25 Juridiction lerritoriale de la Commission internationale de l'Oder, op. cil. (note 23) p. 26.
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justifiait une interprétation favorable à l'extension du régime à toute la sur- face navigable du cours d'eau. Comme l'explique la CPJl :
On peut bien admettre avec le Gouvernement polonais que la préoccupation d'assurer aux Etats en amont d'une rivière la possibilité du libre accès à la mer a joué un grand rôle dans la fonnation du principe de la liberté de navigation sur les fleuves dits internationaux. Mais) lorsqu'on examine de. q.uelle manière les Etats ont envisagé les conditions concrètes créées par le fait' qu'un même cours d'eau traverse ou sépare le territoire de plus d'un Etat et la possibilité de réaliser les exigences de justice et les considérations d'utilité que ce fait met en relief, on voit tout de suite que ce n'est pas dans l'idée d'un droit de passage en faveur des Etats d'amont mais dans celle d'une certaine communauté d'in- térêts des Etats riverains que l'on cherche la solution du problème26•
Dans le cadre de l'affaire de l'Ile de KasikililSedudu, la Cour internationale de justice, prenant en compte le Communiqué de Kasane de 1992 fait par les présidents de la Namibie et du Botswana", constate que:
les Parties se sont mutuellement garanties la liberté de navigation. sur les che- naux autour de l'île de Kasikili/Sedudu, pour les bateaux de leurs ressortissants battant pavillon national. II en résulte que, dans le chenal sud autour de l'île de Kasikili/Sedudu, les ressortissants de la Namibie et les bateaux battant son pavillon sont en droit de bénéficier et bénéficieront du traitement accordé par le Botswana à ses propres ressortissants et aux bateaux battant son propr~' pavillon.
Les ressortissants des deux Etats et les bateaux battant pavillon du Botswana ou de la Namibie seront soumis aux mêmes conditions en ce qui concerne la navi- gation et la protection de l'environnement. Dans le chenal nord, chaque Partie accordera également aux ressortissants et aux bateaux battant pavillon de l'autre Partie, sur un pied d'égalité, le régime de traitement nationaPs.
Le rappel de ces divers éléments de la pratique montre l'importance que les Etats riverains, dans les différentes régions du monde, attachent au principe de la liberté de navigation. Si on peut considérer que le principe de la liberté de navigation pour les bateaux battant pavillon des Etats riverains est de portée universelle", il n'en ressort pas moins que ce principe puise sa
26 Ibid., pp. 25-27.
27 Affaire de f'lle de Kasikili/Sedudu. op. cil. (note 8), par. 102-103.
28 Ibid.
29 Voir l'article Xlll des Regles relatives aux usages des eaux de cours d'eau internationaux, dites Règles d'Helsinki, adoplées par l'Association de droit international (AD[) en 1966 qui se lit comme suit: "Subject ta any limitations or qualifications referred ta in these Chapters, each riparian State is entitled ta enjoy rights of Cree navigation on the entire course of a river or lake". [LA, Report of Ihe Fifly-Second Conference (Helsinki, 1966), p. 506.
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substance dans les réalités propres à chaque cours d'eau ou à chaque région.
Seule une analyse approfondie des traités pertinents et de la pratique éta- tique permet de dégager les traits particuliers de chaque régime de naviga- tion mis en place. L'articulation entre les principes et régies de portée universelle et ceux de portée plus spécifique se réalise en tenlles de complémentarité et d'approfondissement, en même temps que de distinction les uns des autres.
3 LES UTILISATIONS D'UN COURS D'EAU AUTRES QUE LA NAVIGATION:
LE JEU DES RELATIONS ENTRE UNIVERSALITÉ ET PARTICULARJSMES
Dès le début du XX' siècle, le droit international va être appelé à appré- hender les activités autres que la navigation. Les Etats ne privilégieront pas le recours à des traités multilatéraux. La Convention relative à l'aménage- ment des forces hydrauliques intéressant plusieurs Etats adoptée en 1923 restera isolée30. Sur la base de la reconnaissance d'une communauté d'inté- rêts et de droits, cette Convention a pour objet d'inciter les Etats à prendre en compte les intérêts des autres Etats riverains dans la conduite de travaux d'aménagement des forces hydrauliques. Il est notamment prévu que lors- qu'un Etat désire procéder à de tels travaux et au cas où il pourrait en résul- ter un préjudice grave pour un autre Etat, les Etats intéressés conduisent des négociations en vue de la conclusion d'accords destinés à pennettre l'exé- cution de ces travaux". Cette obligation de négocier n'entraîne pas celle de conclure, mais elle doit être exécutée de bonne foi, avec la volonté de tenir en compte les intérêts des autres Etats riverains". La Convention de Genève de 1923 n'a fait l'objet que d'un petit nombre de ratifications", elle a néan- moins servi de modèle à la Déclaration adoptée par la Septième Conférence Panaméricaine de 1933 qui en repris nombre des principes énoncés". Ceux- ci ne franchiront toutefois pas le cap de l'universalité, restant ceints dans les cadres conventionnel et déclaratoire qui les énoncent.
L' œuvre de codification universelle dans des domaines autres que ''"Ia navigation reprendra au cours des années 1970 à la suite d'une demande faite par l'Assemblée générale des Nations Unies à la Commission du droit
30 Convention relative à l'aménagement des forces hydrauliques intéressanl plusieurs Etats, Genève 9 décembre 1923, Société des Nations, Recueil des Traités, vol. 36, p. 75.
31 Voir article 4 de la Convention de Genève de 1923, ibid.
32 G. Sauser-Hall, {( L'utilisalion industrielle des fleuves internationaux n, 83 RCADJ. 1953, 534- 535.
33 Dix-sept Etats ont signé la Convention et onze l'ont ratifiée.
34 Voir les articles 7 el 8 de la Déclaration relative à l'utilisation industrielle et agricole des fteuves internalionaux, adoptée par la Septième Conference interamericaine à Montevideo le 24 décembre: 1933, Ann. CDI, vol. Il, deuxième partie, 1974. p. 229.
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international (COI)", Cette dernière prendra appui sur des travaux menés par les associations scientifiques, notamment la « Résolution relative à l'uti- lisation des eaux internationales non maritimes (en dehors de la navigation) » de l'Institut de droit international" et les règles dites « Règles d'Helsinki » relatives aux usages des eaux des cours d'eau internationaux de l'Associa- tion de droit international",
L'aboutissement des travaux de la
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a permis que le ,21 mai 1997 l'Assemblée générale adopte un traité multilatéral couvrant toutes les utili- sations autres que la navigation". L'objectif de la Conv.ention sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation (ci-après la Convention de 1997) est de fournir à l'échelon universel les bases conceptuelles et normatives du régime de gestion des cours d'eau internationaux pour les utilisations autres que la' navigation.Tant la durée des travaux de la COI que les négociations ayant précédé l'adoption de la Convention indiquent la difficulté d'identifier et de préciser des principes et normes de portée universelle en ce domaine. En outre, la volonté de donner à la Convention une portée universelle a contribué à ce que ses dispositions soient souvent réduites à un contenu peu défini. Il est vrai que l'ambition de cet instrument était celui d'être une Convention- cadre". Cette qualification a son intérêt pour souligner le rôle et la portée de la Convention et, par là même, les relations des principes et règles énon- cés par la Convention avec ceux définis dans des accords régionaux ou ceux portant sur des cours d'eau spécifiques.
La Convention de 1997 constitue sans nul doute un cadre de référence normatif et opérationnel en matière de gestion des cours d'eau internatio- naux. Une approche intégrée est prônée. Elle lie la répartition et l'utilisa- tion des ressources en eau à des mécanismes d'échanges d'informations et de coopération, à des exigences de protection de l'environnement ainsi qu'à la promotion du règlement pacifique des différends'". Telle une convention-
35 La COI a inscrit ce sujet à son programme de ITavail lors de 58 vingt-troisième session, suite à une recommandation de )' Assemblée générale: Résolution 2669 (XXV), 8 décembre 1970.
36 IDI, Ann. de 1'101, 1961, vol. 49-2, p. 381.
37 lLA, Report of the Flfty-Second Conference, op. cil. (note 29).
38 Le texte de la Convention est reproduit en L. Boisson de Chazoumes, R. Desgagné, M.M.
Mbengue, C. Romano, Protection internationale de l'environnement (Paris, Pedone, 2(05), pp.
297-312. Sur celte Convention, voir L. Cafliscb, « La Convention du 21 mai 1997 sur l'utili- sation des cours d'eau à des fins autres que la navigation »,43 AFDJ, 1997,751-798.
39 Voir le paragraphe 6 du Préambule de la Convention qui affirme:
«( Convaincues qu'une Convention-cadre pennettra d'utiliser, de meure en valeur, de conserver, de gérer ct de protéger les cours d'eau internationaux.:, ainsi que d'en promouvoir l'utilisation optimale et durable au bénéfice des générations actuelles et futures ».
40 Voir L. Boisson de Chazoumes, « Eaux.: internationales et droit international: vers l'idée de ges- tion commune}). in: L. Boisson de Chazoumes, Salman M.A. Salman (dir.). Les Ressources
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39 - SUR LES RIVES DU DROIT JNTERNATlONAL DE L'EAU 695
cadre, la Convention a pour vocation de prévoir les fondations de l'archi- tecture globale d'un régime juridique. Celles-ci doivent nécessairement être consolidées au travers d'instruments de portée universelle mais surtout par le biais d'accords conclus à l'échelon régional ou au niveau d'un bassin.
Une autre fonction de la Convention de 1997 est celle de favoriser une harmonisation des pratiques relatives à la gestion des cours d'eau à la lumière des principes énoncés". Des accords internationaux avaient précé- demment été conclus. Bien souvent, ils ne contenaient que quelques-uns des principes énoncés par la Convention de 1997 et très rarement l'ensemble des diverses préoccupations exprimées dans la Convention de 1997 trouvait un reftet dans ceux-ci. Dans le sillage des travaux de la COI et faisant suite à l'adoption de la Convention de 1997, de nouveaux accords ont été conclus ou sont en cours de négociation. Ils prennent pour appui la Convention de 1997, - même si celle-ci n'est pas encore entrée en vigueur -," tout en met- tant l'accent sur les spécificités des cours d'eau qui font l'objet de la régle- mentation. Tel est le cas du Protocole révisé sur les cours d'eau partagés dans la Communauté de développement de l'Afrique australe conclu le 7 août 200043, ou encore du projet de convention-cadre entre les dix Etats riverains du Nil, élaboré avec le soutien de la Banque mondiale, du Pro- gramme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et d'autres bailleurs de fonds". D'autres accords, tels le Protocole relatif au développement
en eau et Je droit international, Centre d'étude et de recherche de droit international et de rela- tions internationales, Académie de droit international de La Haye (La Haye, Kluwer Law International, 2005), pp. 3-43.
41 La Convention prévoit d'ailleurs cette possibilité en son article 3 relatif aux ({ accords de cours d'eau ~~ qui se lit comme suit :
1. À moins que les Etats du cours d'eau n'en soient convenus autrement, la présente Convention ne modifie en rien les droits ou obligations résultant poUT ces Etats d'accords en vigueur à la date a laquelle ils sont devenues parties à la présente Convention.
2. Nonobstant les dispositions du paragraphe l, les Parties à des accords visés au paragraphe 1 peuvent, si besoin est, envisager de mettre lesdits accords en hannonie avec les principes fondamentaux de la présente Convention.
3. Les États du cours d'eau peuvent conclure un ou plusieurs accords, ci-après dénommés « accords de cours d'eau }), qui appliquent et adaptent les dispositions de la présente Convention aux caractéristiques et aux utilisations d'un cours d'eau international particulier ou d'une partie d'un tel cours d'eau.
42 Le Projet d'articles de la COI a joué un rôle semblable. Ainsi en a-t-il ete le cas pour r Açcord sur coopération pour le développement durable du bassin du Mékong adopté en 1995, op. cil.
(note 18).
43 Voir S.M.A. 8alman, "Legal Regime for Use and Protection of International Watercourses in the Southem African Region: Evolution and Context", 41 Natura/ Resources Journal, 2001, 981-1022.
44 Voir J. Brunee et SJ. Toope, "The Changing Nile Basin Regime: Dacs Law Malter?", 43 Harv lm '1 U, 2002, 107-159. En 2002 les pays riverains du Nil ont conclu un accord afin de recon- naitre la personnalité juridique au mécanisme institutionnel crée par le projet de convention- cadre. Depuis décembre 2003. des négociations sont en cours.
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durable du bassin du lac Victoria conclu en 2003 entre le Kenya, la Tanzanie et l'Uganda," et la Charte des eaux du fleuve Sénégal adoptée en 2002" développent plus avant les principes et règles de la Convention de 1997 au regard des préoccupations des Etats signataires, de.même qu'ils les complètent en ajoutant d'autres principes et règles de comportement.
La Convention de 1997 n'est pas encore entrée en vigueur et pourrait d'ailleurs ne jamais l'être. Cette situation ne la départit . pas de son rôle d'instrument de codification de principes et règles à portée universelle en matière de gestion et de protection des cours d'eau internationaux. La réfé- rence de la Cour internationale de Justice faite à cet instrument dans son artêt relatif à l'affaire Gabcikovo-Nagymaros quant au principe de l'utilisa- tion équitable et raisonnable, est illustrative de cette situation''. Ainsi qu'il a précédemment été dit, tous les cours d'eau internationaux ne font pas l'objet d'un accord et ceux-ci lorsqu'ils ont été conclus peuvent ne lier que certains des Etats riverains d'un cours d'eau et ne couvrir que quelques aspects relatifs à la gestion d'un cours d'eau international. L'œuvre de codification universelle que représente la Convention de 1997 permet aux Etats dans ce contexte de donner une assise juridique plus claire à leurs intérêts et positions. Elle peut conduire à rompre avec la prévalence des inégalités matérielles entre les Etats riverains en donnant la possibilité à chacun de revendiquer l'application du droit à son bénéfice. Parmi les Etats qui ont choisi de devenir partie à la Convention, il ne fait d'ailleurs pas de doute que certains d'entre eux ont voulu bénéficier de l'application des prin- cipes et règles énoncés par celle-ci dans le cadre de leurs relations avec d'autres Etats riverains, au titre du droit coutumier ou à l'état de droit in statu nascendi48.
45 Protocole relatif au développement durable du bassÎn du Lac Victoria, 29 novembre 2003, anicle 4 (1) et (g) <http://www.eac.int/lvdpfProtocol_LV_Basin.pdf>.
46 Le texte de la Charte est reproduit dans L. Boisson de Chazoumes, R. Desgagné, M.M.
Mbengue, C. Romano, op. cit. (note 38), pp. 297·312.
47 Affaire relative au Projet Gabcikovo-Nagymaros (Hongrie/Slovaquie), Cl) Recueil 1997, par.
147. Dans cette affaire, la Cour a affirmé:
Le rétablissement du régime conjoint retletera aussi de façon optimale le concept d'une utili- sation conjointe des ressources en eau partagées pour atteindre les différents objectifs men- tionnés dans le traité et ce, conformément au paragraphe 2 de l'article 5 de la convemion sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau ÎntemalÎonaux à des fins autres que la naviga- tion, aux termes duquel: 'Les Etats du cours d'eau participent à l'utilisation, à la mise en valeur et à la protection d'un COUTS d'eau international de manière equitable et raisonnable.
Cette participation comporte à la fois le droit d'utiliser le cours d'eau et le devoir de coopé- rer à sa protection et à sa mise en valeur, comme prévu dans les présents articles' (Assemblée générale, doc. AIS 1/869 du Il avril 1997).
Voir aussi l'opinion séparée du juge Kooijmans jointe à l'Affaire de l'Ile KasikiliJSedudu, op. cil. (note S), par. 25 et 58.
48 Il est à cet égard Interessant de voir la liste des Etats qui ont ratifié et adhéré à la Convemion
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