2013
Université Paris 1
Ecole nationale d’administration
Master « Relations internationales et Actions à l’Etranger » Parcours « Administration publique et Affaires Internationales »
l'Eurodistrict Strasbourg-Ortenau :
un modèle de coopération transfrontalière exportable ? Le cas de la République Tchèque
soutenu par
Lucie MEZNIKOVA
CIP Promotion Lucie Aubrac (2012-2013)
Sous la direction de Anne THEVENET
Directrice Adjointe de l´Euro-Institut
REMERCIEMENTS
Je tiens à remercier tout particulièrement ma tutrice de mémoire Mme Anne THEVENET, Directrice Adjointe de l´Euro-Institut, pour sa disponibilité, ses conseils et ses recommandations ayant concouru à la réalisation de ce travail.
Je souhaite également remercier chaleureusement toutes les personnes qui ont eu la gentillesse de me consacrer de leur temps précieux, de leurs expériences pour répondre à mes questions et ainsi enrichir mon analyse.
Enfin, je remercie l’École Nationale d’Administration pour m’avoir offert la possibilité d’effectuer cette étude.
2
TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION ... 4
1 Cadre contextuel de la coopération transfrontalière dans les espaces étudiés... 7
1.1 l´ESO ... 7
1.1.1 Tout commence au Rhin Supérieur… ... 7
1.1.2 Une initiative surtout politique ... 8
1.1.3 Un laboratoire de la coopération transfrontalière innovante avec des ambitions sans frontières ... 9
1.1.4 Une structure fortement institutionnalisée ... 9
1.2 Coopération transfrontalière dans la région de la Moravie du Sud ... 10
1.2.1 La région des vignes et la coopération avec ses voisins au-delà des frontières... 10
1.2.2 L´EWPZ ... 12
1.2.3 Diagnostic de la coopération transfrontalière de la Moravie du Sud... 13
2 Analyse comparative de l´ESO et l´EWPZ ... 15
2.1 Facteurs extrinsèques de la coopération transfrontalière ... 15
2.1.1 Équilibre spatial et économique ... 15
2.1.2 Histoire et identité ... 17
2.1.3 Langue qui divise et rapproche ... 18
2.1.4 Politique – administration... 19
2.1.5 Conclusion partielle ... 21
2.2 Aspects techniques de la structure ... 21
2.2.1 Organisation ... 21
2.2.2 Financement ... 25
2.2.3 Ressources humaines : moteur de la coopération transfrontalière... 26
2.2.4 Administration des microprojets ... 28
2.2.5 Avec et pour les citoyens ... 29
2.2.6 Conclusion partielle ... 30
CONCLUSION ... 32
BIBLIOGRAPHIE ... 34
ANNEXES ... 37
3
LISTE DES ACRONYMES
CUS : Communauté Urbaine de Strasbourg ESO : Eurodistrict Strasbourg-Ortenau
EWPZ : Eurorégion Weinviertel-Pomoravi-Zahorie GECT : Groupement européen de coopération territoriale UE : Union européenne
4 INTRODUCTION
« Les étrangers qui habitent tout près de la frontière sont un peu moins étrangers que les autres.1 »
Les frontières ont été qualifiées par Robert Schuman comme « les cicatrices de l'histoire de l'Europe ». Ces zones marginales ont été souvent exposées à des événements contradictoires.
Leurs positions périphériques et le désintérêt des autorités centrales les ont ainsi mis dans la situation défavorable.
Dans les zones frontalières vivent aujourd´hui environ 181,7 millions de personnes, ce qui représente 37,5 % de la population totale de l´UE. La coopération transfrontalière est l´un des outils privilégié pour la réduction des effets négatifs des frontières, en renforçant leur développement et en promouvant l´intégration économique et sociale du territoire. Elle vise à améliorer la vie quotidienne des citoyens tout en leur permettant de conserver leur identité régionale commune.
La coopération transfrontalière en Europe occidentale a commencé à se développer après la Seconde Guerre mondiale, alors qu'en Europe centrale et orientale, ce processus a été retardé puis intensivement amplifié qu´après la chute du bloc communiste.
Différentes formes de coopération transfrontalière existent en Europe. Elles peuvent varier selon l´espace géographique, le fonctionnent de la structure d’organisation ainsi que par les noms qui leurs sont attribués. La coopération transfrontalière à l´échelle intermédiaire est souvent représentée par les eurodistricts et les eurorégions.
Qu´est-ce que c´est un eurodistrict ? La littérature existante ne définit pas explicitement ce terme. En général, nous pouvons l´interpréter comme « une entité administrative européenne, un modèle opérationnel et politique permettant une coopération transfrontalière de proximité »2. La caractéristique principale des eurodistricts est qu´ils se situent au niveau intercommunal, c´est-a-dire sur un territoire assez limité et qui peut ainsi répondre aux besoins des citoyens en respectant entièrement le principe de subsidiarité. Selon Birte Wassenberg3, les eurodistrics répondaient initialement au souci exprimé par la stratégie de Lisbonne à l´échelle transnationale, en soutenant le rayonnement dynamique d´aires métropolitaines qui dépassaient les frontalières nationales. Par ailleurs, les eurodistricts
1 GELUCK Philippe, un artiste belge né à Bruxelles le 7 mai 1954
2 http://fr.culturpro.cat/cultur-pro/euroregion-et-eurodistrict/ : Consulté le 10.04.2013
3 Maître de conférences à l´HEE, Universisté de Strasbourg, spécialiste de la coopération transfrontalière
5
constituent avant tout une réponse « française » aux nouveaux besoins de la coopération transfrontalière4.
Une eurorégion est une forme reconnue par le Conseil de l´Europe et dotée d´une validité juridique par la déclaration de Madrid de 1980. A l’origine, les eurorégions associaient des régions de pays membres et de pays non-membres de l’UE mais faisant parti du Conseil de l'Europe.
Ces deux formes de coopération transfrontalière en Europe ne s‘opposent pas mais demeurent complémentaires. Les eurorégions semblent néanmoins plus développées en Europe centrale et orientale, alors que de nombreux projets d´eurodistricts sont apparus en Europe occidentale depuis le début des années 2000.5
En juillet 2006, le Parlement européen et le Conseil ont adopté le Règlement (CE) n°
1082/2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale ayant pour objet « de faciliter et de promouvoir la coopération transfrontalière, transnationale et/ou interrégionale entre ses membres,…, dans le but exclusif de renforcer la cohésion économique et sociale »6. . Il s´agit d´un instrument permettant en effet à des groupements coopératifs de mettre en œuvre des projets de coopération territoriale cofinancés par la Communauté ou de réaliser des actions de coopération territoriale à l'initiative des États membres. Un groupement européen de coopération territoriale (GECT) possède la capacité juridique reconnue aux personnes morales par les législations nationales.
En dehors de cette forme juridique, les acteurs de la coopération transfrontalière peuvent s´appuyer sur d´autres bases juridiques : les accords interétatiques définissant des modalités de coopération transfrontalière et qui mettent en œuvre les principes de la Convention de Madrid8 ; ou les droits internes s´appliquant aux collectivités et autorités locales de part et d´autres de la frontière9.
4 WASSENBERG Birte, « Histoire du projet d´Eurodistrict Strasbourg-Kehl au sein de la dynamique de la coopération transfrontalière du Rhin supérieur », in Maulin Erice et de Grossouvre Henri, in L´Eurodistrict Strasbourg-Ortenau: La construction de l´Europe réelle, Vevey, SALDE, Xenia, 2009, p. 87-95
5 Ibidem
6 Règlement (CE) n° 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale (GECT), http://europa.eu
8 En France, il s´agit de l´Accord de Rome (1993) sur la coopération franco-italienne, le Traité de Bayonne (1995) sur la coopération franco-espagnole, l´Accord de Karlsruhe (1996) signé entre la France, le Luxembourg et l´Allemagne; et l´Accord franco-belge (2002).
9 Guide de la coopération décentralisée transfrontalière. Paris, MOT, Ministère des Affaires Étrangeres et Européennes, 2010
6
Dans ce cadre, il peut être plus particulièrement mentionné l´Eurodistrict Strasbourg-Orteanu créé à la suite de la déclaration commune de Gerhard Schröder et Jacques Chirac dans le cadre du 40e anniversaire du traité de l´Elysée. Celui-ci se trouve dans l´espace Rhin Supérieur où il représente un des quatre eurodistricts existants. Aujourd´hui sous forme GECT, ce projet aspire à être considéré comme laboratoire de la coopération transfrontalière et parfois même comme exemple réussi pour d´autres régions frontalières. Mais est-ce que c´est vraiment le cas ? « Est-ce qu´il s´agit d´un modèle de coopération transfrontalière exportable ? ».
Pour répondre à cette question, il semble intéressant de l´analyser et de le confronter avec une eurorégion se trouvant dans un environnement différent comme par exemple le casde la Moravie du Sud, située dans la partie sud-est de la République Tchèque. Dans cet espace, la coopération transfrontalière repose principalement sur les deux structures : l´espace Centrope (niveau macro, équivalent du Rhin Supérieur) et l´eurorégion Weinviertel-Pomoravi-Zahorie (niveau micro). La coopération transfrontalière en Moravie du Sud est dans son ensemble actuellement confrontée à des problèmes aux niveaux micro et macro qui entravent son développement. Cela donne ainsi l'occasion de s’interrogersi l'Eurodistrict Strasbourg- Ortenau ne pourrait pas être une source d'inspiration, un modèle à suivre, pour dynamiser ce territoire ? C´est grâce à ces deux réalités différentes qu´on cherche à démontrer si l´eurodistrict représente purement une affaire « franco-allemande » émanant d’une volonté politique, ou bien s´il s´agit d´une unité « universelle » de la coopération transfrontalière qui peut être, dans sa forme actuelle, facilement mis en place dans n´importe quel territoire.
Dans ce contexte, le présent mémoire donne un aperçu sur l´Eurodistrict Strasbourg-Ortenau et son équivalent l´Eurorégion Weinviertel-Pomoravi-Zahorie tout en accentuant sur la Moravie du Sud pour mieux comprendre le contexte de la coopération transfrontalière dans cette région (Partie I). Avant d’aborder concrètement le fonctionnement de ces deux structures, les conditions préalables du développement de la coopération transfrontalière dans les deux territoires seront examinées (Partie II). Enfin, des éléments de réflexion seront présentés en conclusion.
L´étude s´appuie sur la littérature scientifique existante (malheureusement peu abondante), les travaux universitaires, les articles dans des revues ainsi que les ressources d’internet. Les entretiens avec des acteurs de terrain ont représenté la méthode la plus importante pour comprendre les aspects pratiques liés à la coopération transfrontalière et au fonctionnement des deux structures examinées.
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1 Cadre contextuel de la coopération transfrontalière dans les espaces étudiés
Dans cette présente partie, les principales caractéristiques des deux structures de la coopération transfrontalière, ainsi que les données générales sur leurs territoires seront présentées.
Après une présentation générale de l´Eurodistrict Strasbourg-Ortenau (l´ESO), un état des lieux de la coopération et des projets transfrontaliers de la Moravie du Sud, en particulier sur l´eurorégion Weinviertel–Pomoravi-Zahorie (l´EWPZ) sera développé.
1.1 l´ESO
Ce chapitre vise à présenter la structure ESO, notamment son positionnement, ses missions et le contexte de sa création.
1.1.1 Tout commence au Rhin Supérieur…
L´ESO se trouve dans le Rhin Supérieur comprenant l’espace transfrontalier franco-germano- suisse (voir Annexe 1). Quatre eurodistricts ont été créés dans cet espace et recouvrent pratiquement le périmètre entier de ce territoire. Hormis l´ESO, on y trouve l´Eurodistrict Région Freibourg/Centre et Sud Alsace, l´Eurodistrict Trinational de Bâle et l´Eurodistrict Regio Pamina.
L´ESO est situé entre les Vosges et la Forêt Noire avec une population cumulée de 868.01410 habitants sur une superficie de plus de 2.155 km2 et regroupe la Communauté urbaine de Strasbourg (28 communes dont une grande ville) du côté français et l´Ortenaukreis (51 communes dont 5 villes moyennes11 et 46 villages). L´Ortenaukreis est aussi le principal centre industriel et commercial de la région du Rhin supérieur et le plus grand des arrondissements de l´état fédéré allemand Bade-Wurtemberg dont le chef-lieu est Offenbourg.
L´ESO sera bientôt élargi aux trois Communautés de communes françaises. Ceci permettra à un grand nombre de population de bénéficier des projets de l'Eurodistrict12.
La Communauté Urbaine de Strasbourg, quant à elle, rayonne principalement grâce à Strasbourg qui est une ville connue surtout pour sa notoriété internationale grâce à la présence des institutions européennes (Conseil de l´Europe, Parlement européen, Cour Européenne des Droits de l´Homme).
10 http://www.eurodistrict.eu/fr/Donnees-relatives-a-lEurodistrict-49.html : Consulté le 20.05.2013
11 Offenburg, Lahr, Kehl, Achern et Oberkich (60 000 hab.), Lahr (45 000 hab.), Kehl (35 000 hab.), Achern (25 000 hab.) et Oberkirch (21 000 hab.)
12 http://www.eurodistrict.eu/fr/Presse-64.html : Consulté le 20.05.2013
8 1.1.2 Une initiative surtout politique
Avant la création de l´ESO, la coopération transfrontalière dans le territoire a fonctionné particulièrement entre Strasbourg et Kehl. L´idée d´un Eurodistrict entre l´agglomération de Strasbourg et la ville de Kehl était apparue pour la première fois lors d´un forum transfrontalier au Conseil de l´Europe le 17 mars 199013.
Suite à la déclaration commune du Chancelier Gerhard Schröder et du Président Jacques Chirac en 2003, à l´occasion du 40e anniversaire du traité de l´Élysée, le projet de l´ESO dans l´espace du Rhin supérieur a été relancé. Ces deux grands hommes politiques ont ainsi voulu apporter leur soutien à « la création d'un Eurodistrict Strasbourg-Kehl, bien desservi, ayant vocation à explorer de nouvelles formes de coopération et à accueillir des institutions européennes » et appelé « à la mise en place d'autres Eurodistricts »14 Selon Kai Littmann, président et fondateur du Forum citoyen Eurodistrict, une association franco-allemande militant pour la création de cette zone binationale « c´est la première fois que des chefs d´Etat formalisent ce genre de structure », à savoir une structure amenée à disposer de compétences propres15. C´est deux ans plus tard, en 2005, que l´ESO a été effectivement mis en place.
En 2008, l´Eurodistrict est devenu un sujet-pivot de la campagne des élections municipales à Strasbourg. Le vainqueur des élections, Roland Ries, le maire actuel de Strasbourg, a exprimé sa volonté de « créer un vrai eurodistrict, un district européen à statut juridique et fiscal particulier ». Il a ajouté que « le district bénéficierait d´un statut d´extraterritorialité, un peu sur le mode de Washington D.C. »16. Ce projet ambitieux a été ainsi renforcé en 2010 par la création du GECT qui conférait à l´ESO un cadre juridique stable. Cela visait à assurer d´un côté, une meilleure lisibilité de la structure et de l´autre côté, la facilitation du portage de projets.
13 WASSENBERG Birte, « Histoire du projet d´Eurodistrict Strasbourg-Kehl au sein de la dynamique de la coopération transfrontalière du Rhin supérieur », in Maulin Erice et de Grossouvre Henri, in L´Eurodistrict Strasbourg-Ortenau: La construction de l´Europe réelle, Vevey, SALDE, Xenia, 2009, p. 87-95
14Article 24, Déclaration commune franco-allemande à l’occasion du 40e anniversaire du Traité de l’Elysée, Palais de l’Élysée, mercredi 22 janvier 2003, http://www.ladocumentationfrancaise.fr
15 Piettre Catherine « L´Eurodistrict reste à faire », Le Point, no1681, 2 décembre 2004, p. 414
16 « A Strasbourg, Ries veut créer un eurodistrict sur le mode de Washington D.C. », Le Figaro, 17.03.2008
9
1.1.3 Un laboratoire de la coopération transfrontalière innovante avec des ambitions sans frontières
L´ESO est un projet très ambitieux ayant pour but de participer au développement du territoire, dépasser voire supprimer les effets négatifs de la frontière, faciliter et améliorer le quotidien des citoyens dans différents domaines, notamment en matière de santé, transports, sécurité, éducation, bilinguisme, emploi, environnement, culture et sport. Il envisage de jouer un rôle important en tant que nouvelle forme de coopération à travers laquelle des décisions ne sont pas prises de manière transfrontalière mais de manière intégrée. L´ESO veut ainsi devenir « un laboratoire de l´Europe unie17».
L´objet et les missions de l´ESO sont explicitement définis dans la Convention constitutive du Groupement Européen de Coopération Territoriale « Eurodistrict Strasbourg-Ortenau » de janvier 2010. L´ESO met en œuvre des projets transfrontaliers. Le développement des équipements communs et la mutualisation des services présents sur le territoire occupent une place importante dans la coopération transfrontalière et représentent des résultats concrets : par exemple la construction d´une salle d´athlétisme à Offenburg réalisée sous la forme d'un projet commun ou la mise en place d´une crèche franco-allemande à Strasbourg.
Figure no 1 : Logo de l´ESO
(Source: www.eurodistrict.eu)
1.1.4 Une structure fortement institutionnalisée
L´ESO est un GECT, ce qui lui donne la personnalité juridique et formalise des structures de décision. Cette nature oblige l´ESO à respecter le Règlement (CE) n° 1082/2006. Ce cadre juridique détermine le contenu nécessaire des documents conclus par les membres de l´ESO, notamment celui de la convention et des statuts. Pour les questions qui ne sont par régies par
17 Préambule, Convention constitutive du Groupement Européen de Coopération Territoriale „Eurodistrict Strasbourg-Ortenau“, 2010
10
le Règlement (CE) n° 1082/2006 ou par la convention ou les statuts, le droit de référence est celui de l´État membre où le GECT a son siège. Le siège de l´ESO se trouve à Strasbourg et le droit français y est ainsi appliqué.
Chaque GECT doit disposer d´au moins deux organes, à savoir : une assemblée constituée par des représentants membres et un directeur. Dans le cas de l´ESO quatre organes sont formés, nominalement : le Conseil, le Bureau, le Président et le Vice-Président.
Les activités de l´ESO sont coordonnées et administrées par le Secrétaire générale. Les locaux du Secrétariat général se trouvent à Kehl.
Apres avoir étudié l´ESO, il convient désormais d’aborder la spécificité transfrontalière en République tchèque, notamment dans la région de la Moravie du Sud.
1.2 Coopération transfrontalière dans la région de la Moravie du Sud
Ce chapitre sera axé sur la région de la Moravie du Sud, sur l´état des lieux de la coopération transfrontalière et les plus grands projets dans ce domaine, en particulier sur l´EWPZ. Enfin, les enjeux de la coopération transfrontalière dans le territoire seront formulés.
1.2.1 La région des vignes et la coopération avec ses voisins au-delà des frontières
Située dans le sud-est de la République Tchèque près de la frontière avec l´Autriche et la Slovaquie. La superficie (7 194,8 km2) de la Moravie du Sud occupe environ 9 % du pays et il s´agit de la quatrième plus grande région de la République Tchèque18. Près de la moitié de la région présente des terres arables et 91% des vignobles du pays se trouvent sur ce territoire19. La région compte 1 168 650 habitants qui vivent dans 673 communes. Brno, la métropole de la Moravie du Sud et la deuxième ville du pays avec une population de 378 965 habitants20, Elle accueille de nombreuses foires et congrès et constitue un nœud logistique important.
La coopération transfrontalière à la frontière tchéco-austro-slovaque commence à se développer dans les années 1990 après le changement de régime politique dans l'ancienne Tchécoslovaquie. En comparaison avec l´Autriche, la République Tchèque et la Slovaquie n´ont aucune expérience dans le domaine de la coopération transfrontalière.
18 La République Tchèque est divisée en 14 régions. A savoir: L´organisation décentralisée en République Tchèque repose sur deux niveaux de collectivité territoriale: des communes et des régions. Les collectivités territoriales y exercent à la fois des compétences autonomes (décentralisation) et des compétences déléguées (déconcentration).
19 Rapport annuel de la région de Moravie du Sud pour l´année 2011, Brno, Jihomoravský kraj, 2012
20 Český statistický úřad (Office tchèque des statistiques), www.czso.cz, Consulté le 10.05.2013
11
La coopération étroite entre les Tchèques et les Autrichiens, notamment dans le domaine économique, a été entamée dans les années 1990 ce qui a stimulé l´amélioration des infrastructures dans ces régions frontalières longtemps négligées en raison de la « fermeture » de la frontière. Les partenariats de la coopération décentralisée entre la Moravie du Sud et ses régions voisines ont été établis au niveau des villes, les jumelages ont été initiés, notamment entre la Ville de Brno et la Ville de St. Pölten.
En 1999, une Eurorégion formée par la région de la Moravie du Sud (Pomoraví), la région slovaque Zahorie et par la région Weinviertel du côté autrichienne a été crée et designée comme l´EWPZ. Toutes ces régions membres sont situées près du bassin de la rivière Morava. Cette structure sera décrite dans la partie 1.2.2.
La Moravie du Sud est également l´un des partenaires fondateurs de la région Centrope (central europe), une zone transnationale unique située en République Tchèque, en Autriche, en Hongrie et en Slovaquie (voir Annexe 2). Sur le territoire d´une superficie de 44 500 km2 vivent actuellement près de 6,7 millions d´habitants21. Centrope est une région polycentrique comprenant deux capitales, Vienne et Bratislava (séparées d´environ 60 kms), ainsi que Brno et Györ qui sont des grandes villes d´importance régionale. Celles-ci, ainsi qu´un certain nombre d´autres villes, représentent les moteurs économique et culturel de la région.
« Il ne s´agit pas d´une eurorégion au vrai sens du terme, mais c´est plutôt d’un territoire, un projet, une initiative »22. Centrope n´a pas de personnalité juridique et fonctionne réellement sur la base des projets financés par l'Union européenne. Dans la période de 2009 à la fin de l´année 2012, il s´agissait du projet « Centrope Capacity » avec le budget de 4.515.462 €.
Centrope s´est appuyé sur des déclarations politiques adoptées lors des Sommets. Ces conférences politiques ont permis aux dirigeants des régions et des villes de s´entendre sur la forme et le contenu de leur coopération future. Le comité de pilotage (« Steering Committee ») est l´instance supérieure de l´organisation, responsable de l´exécution du projet.
En outre, le Comité consultatif (« Advisory Board ») a été mis en place pour coordonner un forum de discussion entre les représentants officiels des partenaires. Enfin, le Consortium de Centrope à quant à lui organisé toutes les activités et guidé le processus du projet pour
21 Centrope, Regional Development Report 2011. Long-run Growth and Demographic Challenges, Wien, 2012
22 Entretien téléphonique Frantisek KUBES, le 27.05. 2013
12
travailler aux réalisations concrètes. Le Consortium a été représenté dans chacun des quatre pays membres par un bureau décentralisé23.
1.2.2 L´EWPZ
L´EWPZ représente une structure située sur la frontière tchéco-austro-slovaque près du bassin de la rivière Morava et constituée de la zone Pomoraví dans la Moravie du Sud, la Zahorie en Slovaquie et de la zone Weinviertel en Basse-Autriche (voir Annexe 3). Toutes ces régions sont situées près du bassin de la rivière Morava. A l´exception des contreforts des Carpates Blanches dans la partie nord de l´EWPZ. Le territoire est une plaine de 11 525 km2 de la superficie totale24 et avec une population de près d'un million d'habitants.
Sur le territoire tchèque, elle est composée des districts25 de Brno-venkov, Breclav, Hodonin et Znojmo ; sur le côté slovaque, des districts26 Malacky, Myjava, Senica, Skalica ensemble avec les municipalités de la partie de Zahorie de Bratislava. En Autriche, le territoire est défini par les districts27 Gänserndorf, Hollabrunn, Korneuburg et Mistelbach.
En décembre 1997, la Déclaration sur le développement de la coopération entre les régions Weinviertel (Autriche), Moravie du Sud (République tchèque) et Zahorie (République slovaque) a été signée à Mistelbach. Deux ans plus tard, l´EWPZ a été fondée dans le cadre de l'accord tripartite.
L´EUWPZ est un regroupement de personnes morales relevant de la Convention sur la création du regroupement transfrontalier, n´ayant pas de personnalité juridique, fondée par les trois regroupements d'intérêt :
Association des municipalités et des villes de la Moravie du Sud,
Association régionale Zahorie et
Regionalverband Europaregion Weinviertel.
23 LUNDQUIST Karl-Johan, TRIPPL Michaela, Towards Cross-Border Innovation Spaces. A theoretical analysis and empiric comparaison of the Öresund region and the Centrope area. 2009, Vienne, WU Université d´économie et de business
24DOCKAL Vit, Přeshraniční spolupráce na východních hranicích České republiky – Růžový obláček a hrana reality. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2005, 140 p.
25 Un district n´est pas de collectivité territorial. Cependant, il subsiste comme unité territoriale de base pour les tribunaux, les services déconcentrés de l'État, les unités organisationnelles de la police de la République tchèque, éventuellement d'autres institutions publiques. Ils sont également utilisés en tant qu'unité statistique.
26 Une unité de l´administration déconcentrée de la Slovaquie.
27 Il s´agit d´une subdivision territoriale du Land de Basse-Autriche en Autriche.
13
D'un point de vue juridique, l´EWPZ est considéré comme regroupement de trois unités régies par les lois de leurs propres pays. Les organes de la structure, définis par la Convention sur la création du regroupement transfrontalier, sont les suivants : Assemblée Générale (organe supérieur), le Bureau, le Secrétariat et des groupes de travail.
L'objectif de l´EWPZ est, dans l'esprit d'amitié, de connaissance mutuelle et de rapprochement des peuples et des cultures des deux rives de la Morava, de renforcer la coopération transfrontalière dans le domaine des activités socio-culturelles, économiques et environnementales notamment en favorisant le développement durable dans cette région de l'Europe pour assurer une croissance harmonieuse des régions frontalières29. Les manières dont l´EWPZ veut atteindre ses objectifs sont principalement axées sur l'information et les services consultatifs, des activités éducatives et la participation à des projets de développement.
Figure no 2 : Logo de l´EWPZ
(Source : http://www.euregio-weinviertel.eu/de.html)
Pour mieux comprendre les enjeux de l´EWPZ examinée dans cette deuxième partie, il apparait pertinent de décrire la situation actuelle, notamment les limites de la coopération transfrontalière en Moravie du Sud dans son ensemble.
1.2.3 Diagnostic de la coopération transfrontalière de la Moravie du Sud
Centrope est un espace créé artificiellement et relativement vaste (sa superficie est deux fois plus grande que celle du Rhin Supérieur) et le contenu de ses projets, notamment du projet Centrope Capacity, est relativement général et largement orienté, ce qui donne une apparence partiellement abstraite et il est donc naturellement justifiable d'avoir l'impression que le projet a manqué de résultats concrets. Le grand problème que Centrope rencontre est le fait qu´il est difficile d'exprimer les avantages et les impacts spécifiques du projet sur le citoyen ordinaire30.
29 Accord sur la création du regroupement transfrontalière l´EWPZ, Skalice, Straznice, 1999
30 Entretien téléphonique Frantisek KUBES, le 27.05. 2013
14
Il est important d´évoquer que la région Centrope est avant tout une initiative politique des représentants de plusieurs niveaux des collectivités territoriales (les régions, les villes) de quatre États ayant des compétences dans les domaines différents. La prise des décisions stratégiques peut représenter ainsi un devoir complexe qui risque d´être résolu par un compromis trop général entre les partenaires.
Centrope peut ainsi être considéré comme une sorte de « pseudo-projet » sans impact réel, une structure virtuelle en quelque sorte. Ce fait représente un obstacle majeur pour les politiciens des organes locaux et régionaux membres. En raison de l'absence de résultats directs pour les citoyens des villes ou des régions membres, et donc pour les électeurs potentiels, les personnes politiques adoptent une posture prudente (ou même perdent l´intérêt) pour s’engager dans des initiatives stratégiques sur une zone commune31.
Le dernier inconvénient majeur de ce projet est le fait que la région Centrope n'a pas la personnalité juridique, ce qui faciliterait la préparation et la mise en œuvre de projets de financement de fonds de l'UE dans la région.
Une solution possible pour ces problèmes liés à « l'abstraction » de Centrope pourrait être une coopération active sur les projets transfrontaliers concrets de plus petites unités - au sein de l'EWPZ. Cependant, même dans ce domaine, la situation paraît être très insatisfaisante.
Pour dynamiser la coopération au sein de l´EWPZ et de la zone transfrontalière de la Moravie du Sud dans son ensemble, il est alors utile d'étudier des exemples de bonnes pratiques dans ce domaine, notamment en s'appuyant sur l'expérience d'autres structures de coopération transfrontalière comme l´ESO.
31 Entretien téléphonique Frantisek KUBES, le 27.05. 2013
15 2 Analyse comparative de l´ESO et l´EWPZ
La deuxième partie vise à analyser plus en détail les conditions préalables de la coopération transfrontalière dans les deux territoires examinés ainsi que les structures et les aspects pratiques du fonctionnement de l´ESO et de l´EWPZ. Est-ce que le modèle de l´ESO pourrait être un modèle pour l´EWPZ ?
2.1 Facteurs extrinsèques de la coopération transfrontalière
Avant de faire une comparaison du fonctionnement des structures, il apparait nécessaire d´aborder les préalables pour ce type de coopération dans les deux espaces, ceux-ci ayant une forte influence sur l´évolution des relations transfrontalières.
2.1.1 Équilibre spatial et économique
Dans l´ESO, même si la population est comparable des deux côtés, ce territoire présente en réalité de forts déséquilibres entre une partie française très urbanisée et fortement polarisée autour de Strasbourg (60% de la population de la communauté urbaine est concentrée à Strasbourg32) et la partie allemande plutôt rurale, dont la densité de population est sept fois inférieure (1500 habitants/km2 à la CUS contre 230 habitants/km2 à l´Ortenaukreis) et la surface six fois plus étendue que du côté français.33
En outre, la situation économique n´est pas identique sur les deux côtés de la frontière. A la fin de l´année 2012, le taux de chômage en Alsace a atteint 9,2 %34 contre 3,9 %35 dans le Bade-Wurtemberg. Cette disparité se manifeste principalement sur le marché du travail par des migrations pendulaires des résidents de la CUS dans l´Ortenaukreis. De plus, un nombre croissant de Strasbourgeois s´installent à Kehl et ses environs parce que l´immobilier résidentiel y est moins cher.36
S´agissant du cas de l´EWPZ, l´espace y est également très hétérogène et les différences en termes démographique, économique et social y sont très présentes. Alors que l'Autriche est économiquement très développée, la République Tchèque et la Slovaquie, sortant depuis peu
32 http://www.strasbourg.eu/fonctionnement-ville-cus/communaute-urbaine-strasbourg/presentation-cus : Consulté le 10.05.2013
33 Contribution de l´Eurodistrict Strasbourg-Ortenau au Livre vert de l´Union européenne sur la cohésion territoriale, Strasbourg, L´agence de développement et d´urbanisme de l´agglomération strasbourgeoise, 2009
34 L´INSEE, http://www.insee.fr : Consulté le 15.05.2013
35 http://www.statistik.baden-wuerttemberg.de/Konjunkturspiegel/am_AL.asp : Consulté le 15.05. 2013
36 Contribution de l´Eurodistrict Strasbourg-Ortenau au Livre vert de l´Union européenne sur la cohésion territoriale, Strasbourg, L´agence de développement et d´urbanisme de l´agglomération strasbourgeoise, 2009
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d’une économie planifiée, sont encore à un niveau économique plus faible. Même la Moravie du Sud, en tant que telle, est une région assez hétérogène composée de deux parties principales : Brno et son agglomération et les zones rurales au sud (près de la frontière).
Dans la partie tchèque de l´EWPZ vivent près de 570.000 habitants ce qui représente près de 55% de la population totale de l´eurorégion. La densité de la population est de 115 habitants/km2 37. Cette zone industrielle et agricole d´une superficie de 5 135 km2 se caractérise également par un taux élevé de chômage. Dans cette région de Moravie du Sud, il y a une forte dépendance à l'égard des zones rurales de Brno, la capitale régionale, particulièrement en termes d'emplois. Les principaux secteurs d´activités de la région sont l´industrie de transformation, notamment la construction mécanique, l´industrie électrique et l´agriculture. Le taux de chômage dans la région au cours du premier trimestre 2013 a atteint à 8,58 %38, ce qui est légèrement supérieur à la moyenne de l´ensemble de la République Tchèque (8,01 %39).
La partie slovaque de l'eurorégion est représentée par quatre districts du sud-ouest de la Slovaquie. Avec sa superficie de 2300 km2, cette région occupe la partie la plus petite de l'EWPZ. Elle compte 205.000 habitants et la densité est de 87 habitants/km2. Comme la partie tchèque, elle peut être caractérisée comme industrielle et agricole. La vigne tient une grande place dans l´agriculture, ce qui est caractéristique pour l´ensemble de l'EWPZ. Le taux de chômage est plus faible ici que dans la partie tchèque, surtout en raison de la proximité de la capitale Bratislava.
La partie autrichienne couvre une superficie de 4090 km2 de l´EWPZ. Trois rivières importantes traversent ce territoire : la Morava, le Danube et la Thaya. De plus, il y a quelques zones naturelles protégées. La population atteint environ 290.000 habitants et la densité de la population y est de 74 habitants/km2. Comme dans les régions de ses partenaires voisins, l'agriculture et la viticulture y joue un rôle important. Cette région est aussi caractérisée par un haut degré d'industrialisation (en particulier autour de Vienne). En comparaison avec ses voisins tchèque et slovaque, le taux de chômage y est le plus bas.
En résumé, dans le cas de l'ESO, on peut observer des asymétries spatiales ainsi qu´
économiques (dans ce cas légèrement plus positive pour le côté allemand). Pour assurer
« l´équilibrage » géographique au sud entre la partie française et la partie allemande, l´ESO va
37 Český statistický úřad (Office tchèque des statistiques), http://www.czso.cz : Consulté le 15. 05. 2013
38 Ibidem
39 Ibidem
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s’élargir à trois nouvelles Communautés de communes françaises. Ceci permettra à un plus grand nombre de population de bénéficier de la coopération dans le cadre de l´ESO. Dans le cadre de l´EWPZ, une nette différence est perceptible en particulier dans le domaine économique (niveau de chômage), en comparant l'Autriche et ses deux partenaires.
2.1.2 Histoire et identité
« Une des clés problématique de la coopération transfrontalière réside dans l’existence d’une identité commune de part et d’autre de la frontière. »40
Tous les types de coopération transfrontalière se forment sur la base des relations entre les régions (et nations) frontalières déjà existantes, de longue durée, éprouvées et efficaces. Ces relations sont souvent influencées par les préjugés et les aversions mutuelles ayant ses origines dans l'histoire. Mais l'identité de sa propre nation prédomine souvent sur la volonté de comprendre son voisin à travers la frontière.
L´histoire des relations franco-allemandes a été douloureuse. Le sentiment national alsacien a été amplifié suite aux trois guerres entre la France et l'Allemagne entre 1870 et 1945. Celles- ci ont provoqué une hostilité durable entre les deux pays. Cependant, après la Seconde Guerre mondiale, il était utile et même nécessaire de parler de « réconciliation franco-allemande ».
Pour l´essentiel, ce sont les intérêts majeurs des deux partenaires qui les ont obligés, depuis ce demi-siècle, à dépasser, à laisser en arrière, les conflits, les divergences d´intérêts et de sentiments, qui ont fait surgir dans leurs rapports de nombreuses crises. Chaque fois, du conflit, de la tension, de la crise, la relation franco-allemande est sortie fortifiée, consolidée, approfondie – non pas parce que les peuples ou les dirigeants partages des relations passionnelles – mais parce que leurs intérêts majeurs les poussent dans cette voie et les obligent à progresser41.
La Moravie du Sud a partagé pendant longtemps une histoire commune avec les deux régions voisines étrangères. Leurs territoires ont fait partie de l'Empire austro-hongrois. Comme dans le cas de l'Alsace, les relations avec le voisin autrichien n'ont pas toujours été faciles et ont été négativement influencées par les déplacements forcés de population austro-allemande après la Deuxième Guerre mondiale. Sous le régime totalitaire en Tchécoslovaquie, la frontière avec l´Autriche a été fermée et tous les contacts ont ainsi été « gelés ». Ils ne se sont « réveillés »
40 LERESCHE Jean Philippe., La Suisse au risque de la coopération transfrontalière ? Recomposition des espaces régionaux et redéfinition du fédéralisme", in Balme R. (dir.), Les politiques du néo-régionalisme. Action collective régionale et globalisation, Paris, Economica, 1996
41 QUILLET Pierre et Nicolas, Regards européens sur l´histoire franco-allemande, Paris, Guliano, 2003, p. 250
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qu´après 1989, après la chute du rideau de fer. Les relations mutuelles entre la République Tchèque et l'Autriche ne sont pas hostiles, mais marquées par l'indifférence de l'autre. Elles sont l'un des aspects les plus intéressants de l'évolution des relations politiques en Europe centrale. Les relations mutuelles entre la République Tchèque et l'Autriche montrent que ni la parenté, ni l'interdépendance historique et culturelle ne sont suffisantes pour garantir une bonne relation42. Les différents points de vue sur plusieurs domaines (par exemple, l´écologie et l´énergie nucléaire) provoquent une certaine tension qui peut avoir un impact sur le développement de la coopération transfrontalière.
En revanche, les relations bilatérales entre les Tchèques et les Slovaques sont généralement très bonnes43. Leurs territoires ont fait partie de l'Empire austro-hongrois. La région de la Moravie du Sud a été sous l´influence de Vienne tandis que les régions voisines slovaques ont fait partie du Royaume de Hongrie. Après 1918, les Tchèques et les Slovaques ont formé la Tchécoslovaquie, un état dans lequel ils ont vécu ensemble jusqu´en 1992. La dissolution de la République n´a pas eu un impact sur des liens entre les régions voisines moraves et slovaques qui sont et ont toujours été très bons. Les langues de ces voisins sont très proches ce qui facilite considérablement la coopération transfrontalière.
2.1.3 Langue qui divise et rapproche
La connaissance de la langue de son voisin peut être sans doute l'un des éléments simplificateur de la coopération transfrontalière.
Les relations entre les Alsaciens et les Allemands peuvent être considérées comme ambivalentes et cela est dû à l'histoire douloureuse de l´Alsace ballottée entre la France et l´Allemagne. Certains préjugés par rapport aux Allemands sont toujours vivants. La mauvaise volonté d´apprendre la langue de son voisin est la raison pour laquelle la langue de communication principale devient de plus en plus l'anglais. La majorité d´écoliers et de collégiens choisit l´anglais pour première langue étrangère de part et d´autre du Rhin44. Un jeune français ou un jeune allemand ne choisit qu'exceptionnellement de commencer par apprendre une première langue autre que l'anglais. L'apprentissage de l'allemand en France est cependant un peu remonté depuis 2005 autour de 16 %. La crise économique pourrait cependant attirer davantage de jeunes français à apprendre l'allemand et chercher son emploi du coté allemand de la frontière en raison de l´offre d´emploi plus élevée. Si de jeunes
42 http://www.revuepolitika.cz/clanky/1497/ : Consulté le 20.05. 2013
43 Ibidem
44 QUILLET Pierre et Nicolas, Regards européens sur l´histoire franco-allemande, Paris, Guliano, 2003, p. 250
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Français choisissent ainsi l'allemand de façon raisonnée et minoritaire, pour les jeunes Allemands, le français y reste la seconde langue la plus enseignée mais elle a connu une régression ces cinq dernières années45. Toutefois, à Strasbourg et en Alsace en général, plusieurs établissements scolaires offre l'enseignement bilingue franco-allemand ce qui répond aux besoins spécifiques de la région transfrontalière.
En ce qui concerne la langue de communication entre les Tchèques et les Autrichiens, la situation est différente. Tandis que l´allemand est la deuxième langue la plus populaire pour les Tchèques, le tchèque ne figure pas du tout sur la liste des langues enseignées dans les écoles primaires ou secondaires en Autriche.
Quant à la relation avec le partenaire slovaque, la barrière de la langue est presque éliminée, surtout pour cette partie de la population qui a vécu aux côtés de ses voisins dans un pays commun et qui est capable de se comprendre sans difficulté (grâce à la radio et à la télévision nationale commune jusqu´à la division de la République en 1993). Mais la situation est légèrement différente pour la jeune génération qui rencontre souvent des difficultés de compréhension, lors de l´emploi de certains mots très différents, ou d´une expression orale trop rapide. Du côté slovaque, les films tchèques (très nombreux et populaires) ne sont pas doublés ni sous-titrés en slovaque (sauf ceux destinés aux enfants). C´est un avantage pour les jeunes Slovaques qui comprennent ainsi mieux la langue du voisin. En outre, une grande partie des jeunes slovaques font des études en République Tchèque. Par contre, les élèves des écoles primaires tchèques ont de plus en plus soucis à comprendre le slovaque. Les Tchèques ne choisissent pas d'étudier dans les universités slovaques et la cinématographie en langue slovaque à la télévision tchèque n´est pas si fréquente.
Il est ainsi possible de conclure que la coopération tchéco-slovaque se trouve dans une position privilégiée en raison de la similitude des langues et, inversement, à travers ces liaisons peut ainsi « lutter » contre l´« éloignement » linguistique.
2.1.4 Politique – administration
Une condition importante pour que la coopération transfrontalière soit la plus efficace possible est un partenariat des administrations locales des deux côtés de la frontière, qui ont leurs propres compétences et donc avoir une influence sur la « politique » de la région. Plus la nature des compétences attribuées aux partenaires des deux côtés sont proches, plus la compréhension réciproque et donc la coopération entre ses homologues peut être facile. Mais
45 « L'allemand ne séduit guère les élèves français… et vice-versa », Le Figaro, no 1003, 21 janvier 2013
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la disparité dans ce domaine est l'un des problèmes principaux de la coopération transfrontalière, l´ESO comme l´EWPZ doivent également faire face à cet enjeu.
Dans le cas de l´ESO, ce sont les collectivités territoriales qui coopèrent dans le cadre de cette structure, notamment la CUS, le Landkreis Ortenau et les villes allemandes. La coordination entre les différents niveaux politiques et administratifs du fonctionnement de l´ESO est considérée comme l´une des plus grandes difficultés46. Les systèmes administratifs et l´asymétrie au niveau de la répartition des compétences des collectivités territoriales dans les deux pays représentent une cause du ralentissement du travail sur les projets47. Par exemple, une ville allemande dispose de compétences importantes dans le domaine de l´éducation (un des axes prioritaires de la coopération transfrontalière dans le cadre de l´ESO), tandis que pour la France, de nature plutôt centralisée, ces attributions sont réservées au niveau étatique.
Même si la coopération entre Strasbourg et Kehl est la plus ancienne et forme le cœur de l´ESO, il est néanmoins utile de mentionner que la coopération au sein de l´ESO n'est pas réalisée seulement sur la base des relations entre la ville de Strasbourg et les grandes villes allemandes voisines. « Il existe de nombreuses relations plus informelles et plus confidentielles entre de petites communes de la CUS et leurs partenaires du côté allemand »48. On peut constater qu´en général, les partenaires dans le cadre de l´ESO se comprennent politiquement et les asymétries politiques au sein de la structure ont été en grande partie harmonisées par la création du GECT.
S’agissant de l´EWPZ, la situation est défavorisée par le fait que les membres fondateurs ne sont pas les villes, elles-mêmes, mais les trois associations regroupant différents acteurs. Du côté tchèque, il s´agit des 77 communes membres de l´Association des municipalités et des villes de la Moravie du Sud. Le partenaire autrichien est représenté par l´association de personnes morales Regionalverband Europaregion Weinviertel formée des élus du Landtag49 de l´Etat fédéré de la Basse-Autriche et par 110 communes du territoire. L´Association régionale Zahorie a été formée à l'origine comme une association civique nommé INFOREG Záhorie, qui n'avait pas de compétence pour signer l'accord portant création de l' EWPZ. Par conséquent, en 1999, elle a été transformée en association de personnes morales et ses
46 DENNI Karen, « Grenz berschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 2) : Governance in deutschen Grenzregionen » in Beiträge aus dem Forschungszyklus zur grenz berschreitenden Zusammenarbeit der Universität Strassburg und des Euro-Institutes/von Joachim Beck und Birte Wassenberg, 2011, p.181-191
47 Entretien Cordula RIEDEL, Kehl, Secrétariat général de l´ESO, le 16.04.2013
48 Entretien Isabelle ULLMAN, Strasbourg, la CUS, le 31.05. 2013
49 un parlement dans des états fédérés
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membres fondateurs sont les communes de la région Zahorie, INFOREG Záhorie, l´Agence régionale Zahorie et la Bibliothèque de district de la ville de Senica.
Comme principale différence entre les deux structures étudiées apparait notamment le rôle des politiciens locaux. Alors que la création de l'ESO est plus initiée sur le plan politique, l´EWPZ était principalement basée sur l'intérêt et la coopération des trois regroupements d'intérêt surtout avec l'objectif d'obtenir un financement de l'UE pour des projets communs dans la zone frontalière. Les politiciens locaux y ont été concernés plutôt indirectement.
2.1.5 Conclusion partielle
L'hétérogénéité spatiale et économique forte de chaque côté des frontières semble être l´un des facteurs de ralentissement du développement d’une zone transfrontalière. Cependant, ce sont des projets communs de qualité et la solidarité de la région plus "riche" qui peuvent aider à compenser ces asymétries. Cependant, c'est aussi l'une des raisons et des objectifs de la coopération transfrontalière.
En résumé, sur la base de tous les facteurs mentionnés ci-dessus, on peut considérer que la République Tchèque avec la Slovaquie ont naturellement de meilleures conditions de départ pour la coopération transfrontalière, ce qui s´explique par des racines et un patrimoine communs, par la compréhension des procédures administratives dans le pays de son voisin.
De plus, cela est facilité par la langue similaire.
Tous les facteurs décrits précédemment jouent un rôle lors de la création de structures transfrontalières. Afin d’approfondir l’analyse, il convient d’aborder également les aspects pratiques du fonctionnement de ces unités..
2.2 Aspects techniques de la structure
L'objet de l´analyse dans cette section sera le fonctionnement des structures en tant que telles, au niveau de leurs organes, du financement, de l´administration des microprojets, des ressources humaines. On terminera par des exemples de bonnes pratiques.
2.2.1 Organisation
En tant que GECT, l´ESO a dû former des organes en vertu du Règlement (CE) n° 1082/2006, notamment quatre organes, à savoir le Conseil, le Bureau, le Président et le Vice-Président.
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Le Conseil, assemblée délibérante de l´ESO, est composé de 48 membres répartis à parts égales entre la partie française et la partie allemande. C´est-à-dire, au titre de la partie française, 24 représentants de la CUS dont le représentant légal est le maire de Strasbourg. La partie allemande compte également 24 membres, représentants de l´Ortenaukreis et de cinq villes les plus importantes de la région50. Le Conseil se réunit au moins deux fois par an en séance publique et il est présidé par le Président (en cas d´absence, par le Vice-Président). En abandonnant le principe de l´unanimité avec la création GECT, le Conseil statue à la majorité simple des suffrages exprimés ce qui représente une approche innovante, accélère le processus de prise de décision et rend ainsi la coopération transfrontalière plus efficace. Il se réunit dans un lieu différent du siège sur l´ensemble du territoire de l´ESO. Le Conseil règle par ses délibérations les affaires relevant des missions de l´ESO définies par sa convention constitutive. Il décide notamment de la stratégie de développement, des modifications de la convention existante (par exemple, l´adhésion de nouveaux membres), le budget ou la mise en place des commissions politiques et thématiques.
Le Conseil élit le Bureau qui est composé du Président, du Vice-Président et douze autres membres. Le Bureau se réunit trois à quatre fois par an et ses décisions sont prises là encore à la majorité simple. Il définit les actions à conduire au sein de l´ESO, prépare les séances du Conseil définit le lieu de ses sessions, propose le budget, détermine le montant des contributions annuelles des membres, choisit le Secrétaire Général et nomme les autres membres de l´équipe.
Le Président de l´ESO a un mandat de 2 ans et exerce les fonctions de directeur au sens du Règlement (CE) n° 1082/2006. Il prépare et exécute les décisions du Conseil et du Bureau, prépare le budget, présente le compte administratif et le programme de travail. Il est ordonnateur des dépenses et prescrit l´exécution des recettes.
Le Président de l´ESO se fait assister d´un Secrétaire Général placé sous son autorité. Le Secrétaire Général prépare des débats au Conseil de l´ESO et le suivi de l´exécution de ses décisions et projets, coordonne des services administratifs et techniques des membres de l´ESO et assure la communication externe.
50Répartition: l´Ortenaukreis – 12 représentants, Ville de Offenburg – 3 représentants, Ville de Lahr – 3 représentants, Ville de Kehl – 2 représentants, Ville d´Achern – 2 représentants, Ville d´Oberkirch – 2 représenants
