LE PRE-BARREAU
FASCICULE DU COURS DE FINANCES PUBLIQUES
Toute reproduction de ce document ou communication à des personnes autres que les étudiants du
Plan du cours
Introduction... 5
Première partie - Le concept de « loi de finances » ... 10
Titre 1. L’origine de la loi de finances ... 10
Chapitre 1. L’apparition de l’impôt et de la dépense « publique »... 10
Section 1. L’origine de l’impôt ... 10
Section 2. L’origine de la dépense « publique »... 10
Chapitre 2. Le développement historique du « droit budgétaire » ... 11
Section 1. Le modèle historique anglais ... 11
Section 2. L’apparition du droit budgétaire en France ... 11
A/ Le développement puis la consécration du principe ... 11
B/ La signification du principe sous la Révolution ... 12
C/ Le principe aujourd’hui ... 12
Titre 2. Le rôle essentiel de la Loi de finances ... 14
Chapitre 1. L’évolution sémantique (budget-comptes-Loi de finances) ... 14
Chapitre 2. Loi de finances – loi(s) de finances ... 15
Section 1. Les diverses lois de finances ... 15
A/ La loi de finance de l’année ... 15
B/ Les lois de finances dites rectificatives ... 15
C/ La loi de règlement ... 16
D/ Les Lois de financement de la Sécurité sociale ... 16
Section 2 Le contenu variable des lois de finances ... 17
A/ Le contenu intangible ... 17
B/ Le contenu éventuel ... 18
C/ Les « cavaliers budgétaires », un contenu proscrit ... 18
Deuxième Partie - La présentation de la loi de finances ... 19
Titre 1. Les principes classiques de présentation ... 19
Chapitre 1. Le principe d’équilibre ... 19
Section 1. Un principe juridique difficile à cerner ... 19
A/ Les sources de droit interne ... 19
B/ Sources du droit de l’UE ... 21
Section 2. Un principe déterminant sur le plan politique ... 22
A/ La notion d’équilibre ... 22
B/ Les conséquences sur la plan juridique ... 22
Chapitre 2. Le principe d’unité ... 22
Section 1. La signification du principe ... 22
Section 2. Les exceptions au principe ... 22
A/ Les exceptions justifiées par des considérations techniques ... 23
B/ Les exceptions justifiées par des considérations d’ordre politique... 24
Chapitre 3. Le principe d’universalité ... 24
Section 1. Le principe de non-contraction des recettes et des dépenses ... 25
A/ La signification du principe ... 25
B/ Les limites du principe ... 25
Section 2. Le principe de non-affectation des recettes et des dépenses ... 26
A/ La signification du principe ... 26
B/ Les limites du principe ... 26
Chapitre 4. Le principe de sincérité ... 27
Section 1. La signification du principe ... 27
A/ L’affirmation du principe ... 27
B/ Contenu du principe ... 28
Section 2. La portée du principe ... 28
A/ Sa portée sur le plan juridique ... 28
B/ Sa portée sur le plan politique... 29
Chapitre 5. Le principe d’annualité ... 29
Section 1. La signification du principe ... 29
A/ Le vote de la loi de finances ... 29
B/ Son exécution comptable ... 29
Section 2. Les aménagements apportés au principe ... 30
A/ La programmation des dépenses ... 30
B/ Les engagements pluriannuels ... 30
Titre 2 - Des techniques de présentation modernisées ... 31
Chapitre 1 - La structure de la loi de finances ... 31
Section 1. Un découpage en deux parties ... 31
Section 2. Les tableaux et documents joints à la LF ... 31
A/ Les états législatifs annexes ... 31
B/ Les documents budgétaires ... 31
Chapitre 2. La nomenclature budgétaire ... 32
Section 1. Les limites de l’ordonnance de 1959 ... 32
A/ La spécialisation des crédits ... 32
B/ Les inconvénients de cette spécialisation ... 32
Section 2. Les principes de la LOLF... 33
A/ ses objectifs ... 33
B/ Sa mise en œuvre ... 33
Section 3 Les apports du décret du 7 novembre 2012 ... 34
A/ La création d’un responsable de programme ... 34
B/ La création d’un responsable de la fonction financière ... 34
C/ La modernisation des missions à travers une prévision budgétaire renforcée ... 34
Troisième Partie. L’élaboration de la loi de finances ... 35
Titre 1. La préparation du projet de loi de finances ... 35
Chapitre 1. Son encadrement juridique ... 35
A/ La compétence du gouvernement ... 35
B/ Les prérogatives du Parlement ... 35
Chapitre 2. La pratique gouvernementale ... 35
Titre 2. L’adoption du projet de loi de finances ... 36
Chapitre 1. Le calendrier du Parlement ... 36
A/ Le débat d’orientation budgétaire ... 36
B/ Le vote de la loi de finances ... 36
Chapitre 2. Le pouvoir d’amendement ... 37
Section 1. L’article 40 de la Constitution... 37
Section 2. La LOLF ... 37
A/ Les principes ... 37
B/ La pratique ... 37
Quatrième Partie - L’exécution de la loi de finances ... 38
Titre 1. Les organes chargés de son exécution ... 38
Chapitre 1. Les ordonnateurs et les comptables ... 38
Section 1. La séparation des ordonnateurs et des comptables ... 38
A/ La signification du principe ... 38
B/ Sa mise en œuvre ... 39
C/ Les limites du principe ... 39
Section 2. Les ordonnateurs... 40
Section 3. Les comptables publics ... 40
A/ Identification ... 40
B/ Statut et fonctions ... 41
C/ Responsabilité ... 41
Chapitre 2. Les comptables dits « de fait » ... 43
Section 1. La « gestion de fait » ... 43
Section 2. La responsabilité du « comptable de fait » ... 43
Titre 2. Les modalités de l’exécution ... 44
Chapitre 1. Les dépenses ... 44
Section 1. Le montant des crédits ... 44
A/ Les modification à la baisse des crédits... 44
B/ Les modifications à la hausse ... 45
Section 2. L’affectation des crédits ... 45
Chapitre 2. Les recettes non permanentes ... 45
Section 1. La nécessité de recourir à l’emprunt ... 45
A/ Le principe ... 46
B/ Des besoins divers ... 46
Section 2. Les techniques pour recourir à l’emprunt ... 46
Titre 3. Le cadre comptable ... 47
Chapitre 1. Les principes classiques ... 47
A/ Comptabilité publique et comptabilité privée ... 47
B/ Les comptes de l’État ... 47
Chapitre 2. Les principes de la LOLF puis du décret du 7 novembre 2012 ... 48
Section 1. La mesure du patrimoine ... 48
Section 2. Le rendement des services publics ... 49
Section 3 Les modifications du décret du 7 novembre 2012 ... 49
Titre 4. Les contrôles de l’exécution ... 49
Chapitre 1. Les contrôles internes ... 49
A/ Les contrôles a priori ... 49
B/ Les contrôles a posteriori ... 50
Chapitre 2. Les contrôles externes ... 50
Section 1. Le contrôle du juge administratif ... 50
Section 2. Les contrôles des juridictions financières... 50
A/ Les différentes juridictions financières ... 50
B/ Les missions de contrôle... 52
Chapitre 3. Le contrôle parlementaire ... 56
Section 1. Le pouvoir d’investigation parlementaire ... 56
Section 2. L’assistance du Parlement par la Cour des comptes ... 56
Introduction
Observations sur les objets étudiés dans le cadre de ce cours.
On examinera successivement différentes types de finances publiques.
1. Les finances étatiques
Ce sont les plus importantes ; c’est un lieu commun que de rappeler que les règles qui concernent le budget de l’État (ou, plus généralement, les finances nationales) sont les plus déterminantes. En effet, d’un point de vue historique, elles précèdent les autres finances publique – en raison du développement historique récent de la décentralisation et des transformations des fonctions de l’Etat survenues au XXè siècle, notamment du point de vue des finances dites sociales ; sur le plan de l’
opportunité
, c’est aux finances de l’Etat que les enjeux financiers et surtout politiques les plus importants sont attachés (quelques chiffres méritent d’être rappelés, qui sont à cet égard évocateurs : le budget de l’État représente395 Md€
de charges en juillet 2013 et394 Md€ de dépenses
). Indépendamment de cela, l’actualité montre (crise financière de 2008, crise de l’endettement public notamment) que les Finances publiques revêtent aujourd’hui une importance considérable. Compte tenu du rôle primordial des finances étatiques, c’est à leur étude que l’on consacrera ce cours de manière prioritaire, en examinant les règles de droit budgétaire relatives aux finances de l’Etat. Le mot « État » est ici entendu au sens strict, l’Etat étant distinct des autres personnes morales de droit public que sont les collectivités territoriales et les établissements publics (chaque personne morale possède une autonomie financière et un budget propre), même s’il existe des débats pour déterminer si les collectivités font ou non partie de l’Etat.S’agissant des sources juridiques du droit des finances de l’Etat, relevons qu’elles sont pour l’essentiel issues d’une loi organique, car la constitution de 1958 est ne comporte que peu de dispositions relatives à la matière financière – l’existence des lois de finances est mentionnée dans la Constitution (art. 34 et 47-2 de la C° de 1958), de même que celle de la Cour des comptes (art. 13 et 47-2 de la C° de 1958). On peut aussi mentionner l’article 40 qui limite le droit d’amendement des parlementaires en matière financière (conformément à l’esprit du « parlementarisme rationalisé »), ainsi que les délais fixés par l’article 47 pour l’adoption des lois de finances.
C’est actuellement ce que l’on appelle la « LOLF » (Loi organique relative aux lois de finances) du 1er août 2001, qui régit de manière essentielle le droit des finances publiques. Ce texte, adopté à l’unanimité par les deux chambres, ce qui mérite d’être souligné, constitue en quelque sorte ce que certains auteurs ont pu qualifier « Constitution financière » de l’État, de la même manière que le Code civil est la « Constitution civile de la France », comme l’écrivait Jean Guillaume Locré au début du XIXè. La LOLF s’est substituée progressivement à l’ordonnance n° 59-2 organique du 2 février 1959 portant loi organique relative aux lois de finances (l’ensemble des dispositions de la LOLF sont en vigueur depuis le 1er janvier 2005), qui, pendant longtemps, constitua le texte fondamental régissant le droit budgétaire. Pourquoi la LOLF a-t- elle été adoptée ? Les parlementaires, ainsi que la Cour des comptes, souhaitaient modifier ladite ordonnance afin de rendre plus modernes les outils de gestion de l’État en faisant en sorte que sa gestion financière se rapproche de celle des entreprises, en passant d’une logique de moyens à une logique d’objectifs, et donc de résultats et, aussi, en permettant un meilleur contrôle des parlementaires sur les décisions budgétaires. L’importance de ce texte doit en partie à la circonstance que le Conseil constitutionnel estime que l’ordonnance de 1959 semble faire former une composante du « bloc de constitutionnalité » - en dépit du statut des lois organiques - (voir en ce sens : CC 60-8 DC du 1er août 1960, considérant n°3 : « Considérant que, conformément au principe posé par l'article 4 de ladite ordonnance organique et ci-dessus analysé, la perception de cette taxe parafiscale doit faire l'objet d'une seule autorisation annuelle du Parlement ; que, dès lors, les dispositions de l'article 17 de la loi de finances rectificative pour 1960, selon lesquelles […], ne peuvent être regardées comme conformes aux prescriptions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances et par suite à celles de l'article 34 de la Constitution qui renvoie expressément à ladite loi organique »). Depuis l’instauration de la LOLF, le contrôle de constitutionnalité de l’ensemble des textes de nature financière se fonde dessus, et non plus sur l’ordonnance de 1959, comme cela était le cas auparavant
Afin de présenter l’esprit de la LOLF, on peut souligner que ce texte révèle une structuration renouvelée – une nouvelle architecture - du budget qui a vocation à bouleverser la manière qu’a l’administration de financer et surtout de penser son action. On peut, à ce sujet, rappeler le contexte de l’élaboration de la LOLF. En 2000, Didier Migaud (actuel Président de la Cour des comptes), a déposé une proposition de loi organique relative aux lois de finances. Une commission
spéciale créée à cet effet, présidée par Raymond Forni, président de l’Assemblée nationale, a rédigé la proposition de loi organique modifiant l’ordonnance n° 59-2 et l’a présentée en janvier 2001. Au Sénat, c’est Alain Lambert qui a porté la réforme budgétaire. Didier Migaud a proposé que l’on passe d’une logique de moyens à une logique d’objectifs et de résultats, ce qui représentait une véritable
révolution culturelle
. L’idée était d’améliorer l’efficacité de la dépense, de pouvoir la mesurer avec des indicateurs pour, in fine, contrôler la qualité de la gestion de l’Exécutif. On est donc passé d’un système de chapitres (850 environ) à un système de programme ministériels (environ 130, en 2007 [la LOLF entre en vigueur en 2005]), qui représentent autant d’actions publiques identifiées. Le fait de regrouper des chapitres budgétaires sous la forme de missions ainsi que de programmes, définis à l’aide d’objectifs, avec des indicateurs de performance et de résultats objectifs, permet en effet de mieux évaluer et de mieux contrôler l’utilisation de l’argent public. Les programmes, qui peuvent, le cas échéant, être pluriannuels, sont désormais regroupés par mission et dotés d’enveloppes budgétaires que le gestionnaire public répartit comme il le désire entre les différents postes de dépenses : dépenses de fonctionnement, d’investissement et d’intervention.Dorénavant, les administrations ne devront plus se contenter de demander des moyens, mais devront présenter les objectifs poursuivis et les indicateurs de performance permettant ensuite d’apprécier la satisfaction de ces objectifs.
Il s’agit d’une évolution absolument capitale, car l’administration et les usagers ne sont pas accoutumés à envisager l’action administrative ainsi. L’exemple des établissements d’enseignement supérieur est, à cet égard, probant. Quels sont les objectifs poursuivis par l’activité d’enseignement et de quelle manière apprécier la satisfaction de ces objectifs ? La LOLF ne constitue cependant pas la source juridique pour étudier les finances de l’Etat ; à ce titre, le droit de l’Union européenne joue un rôle décisif, et ce, de plus en plus, notamment parce que, en raison de la mise en place de la monnaie unique, la France est contrainte d’élaborer et d’exécuter son budget au regard de cette exigence. D’autres sources juridiques ont également une importance parfois décisive : il s’agit notamment du droit de l’Union européenne- et notamment des exigences liées à la monnaie unique, qui contraignent en partie la manière dont la France doit façonner et exécuter son budget.
Le TCE (art. 104), devenu l’article 126 du TFUE, interdit les « déficits excessifs », fixe le taux du déficit à 3% du PIB et celui de la dette publique à 60%. Une résolution du Conseil des 16 et 17 juin 1997 relative au « pacte de stabilité et de croissance », suivie de deux règlements (n°1466/97 et n° 1467/97), a précisé les« critères de Maastricht », qui entendent limiter le niveau des déficits (3% du PIB) et de la dette (60% du PIB) des partenaires de l’Euro. Le Pacte de stabilité complète les critères de convergence à travers deux dispositifs : un premier, préventif, et un second: « correctif ». Le premier, a pour but de surveiller la position budgétaire des Etats et coordonner leur discipline budgétaire. Il impose à moyen terme une « position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire ». Les Etats présentent chaque année un programme de stabilité qui permet de prévenir l’apparition de déficits excessifs. Le second volet met en place une procédure de redressement d’une situation de déficit excessif (plus de 3% du PIB).
Le Pacte européen de stabilité et de croissance a été réformé en 2005 (Décision du Conseil européen du 27 juin 2005), afin de « donner un peu de souplesse » en matière de discipline budgétaire. L’idée à l’origine de cette réforme était de permettre aux Etats ne pas respecter à la lettre lesdits critères, ces derniers pouvant s’écarter des critères de 3% du PIB et de 60% du déficit. Il est alors prévu que les Etats qui n’ont pas atteint leur objectif budgétaire doivent l’améliorer de 0,5% par an ; on conçoit des mécanismes pour que les Etats puissent se rapprocher de leurs objectifs.
La crise dite des dettes souveraines a cependant donné lieu à une nouvelle réforme du Pacte de stabilité et de croissance, en 2010 et de nouveaux textes ont été adoptés au mois de novembre 2011 (appelés Six-Pack) (une directive et cinq règlements). Cette réforme prévoit deux innovations significatives : en premier lieu, un principe selon lequel l’augmentation annuelle des dépenses ne doit pas dépasser un taux inférieur à un taux de référence de croissance potentielle de moyen terme du PIB, à moins que ce dépassement soit compensé par des augmentations de recettes ; ceci permet de progresser de manière adaptée vers l’objectif budgétaire à moyen terme. En second lieu, un principe selon lequel la dette publique devient un critère de déclenchement de la procédure relative aux déficits excessifs : on peut désormais déclencher la procédure de déficits excessifs si la dette publique d’un Etat, supérieure à 60% du PIB, n’est pas considérée comme diminuant de manière suffisante pour s’approcher de la valeur de référence à un rythme suffisant et notamment 1 : si l’écart par rapport à la valeur de référence s’est réduit sur les trois années précédentes à un rythme moyen de l’ordre d’un 20ème par an ; 2° : si le niveau de la dette reste proche de la valeur de référence et que le dépassement reste temporaire.
Le nouveau « Pacte budgétaire » - le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) -, prévoit également une règle d’or. Il s’agit, pour préserver la stabilité de la zone euro dans son ensemble, de mettre en place une « règle d’or » qui prévoit que les budgets nationaux sont en équilibre ou en excédent, que cette règle doit être intégrée dans un délai d’un an dans le droit national à compter de l’entrée en vigueur du traité, et surtout que le Pacte budgétaire prévoit que cette règle sera respectée si l’objectif à moyen terme propre à chaque pays, tel que défini dans le pacte de stabilité et de croissance, est respecté, avec une limite inférieure du déficit structurel de 0,5 % du PIB. Aussi et surtout, dans l’hypothèse où des écarts importants seraient constatés au regard de l’objectif ou de la trajectoire d’ajustement propre à permettre sa réalisation, un mécanisme de correction serait déclenché de manière automatique, ce mécanisme
comportant l’obligation de mettre en œuvre des mesures appropriées sur une période déterminée. La transposition de la règle d’équilibre budgétaire pourrait être vérifiée par la CJUE et en cas de non respect, des sanctions financières pourraient être prononcées. Le TSCG prévoit également une concertation et une convergence des politiques économiques, qui implique notamment que les Etats parties sont tenus de communiquer leurs plans nationaux d’émission de dette publique.
Dans sa décision n° 2012-653 DC en date du 9 août 2012, le Conseil constitutionnel a du apprécier si le traité comportait une clause contraire à la Constitution. Il a décidé que le TSCG a pour objet de renforcer le pilier économique de l'Union économique et monétaire. En particulier, son titre III fixe des règles destinées à favoriser la discipline budgétaire au moyen d'un « pacte budgétaire ». En premier lieu, au sein du titre III du TSCG, l'article 3.1 impose que la situation budgétaire des administrations publiques des États soit en équilibre ou en excédent. Le Conseil constitutionnel a relevé que la France est d'ores et déjà tenue à des règles de discipline budgétaire en vertu du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et du protocole n° 12. Ces règles ont été rendues plus rigoureuses par le règlement européen du 7 juillet 1997 modifié par deux règlements des 27 juin 2005 et 16 novembre 2011. Ces textes ont imposé que le déficit public des administrations publiques soit inférieur à 3 % du produit intérieur brut (PIB) puis que l'objectif de moyen terme de solde structurel soit inférieur à 1 % du PIB. Le TSCG, qui abaisse à 0,5 % cet objectif, se borne sur ce point à reprendre, en les renforçant, les engagements existants. Il ne procède pas à des transferts de compétences en matière de politique économique ou budgétaire. Le Conseil constitutionnel a en conséquence jugé que, pas plus que les engagements antérieurs de discipline budgétaire, l'engagement de respecter ces nouvelles règles de discipline budgétaire ne porte atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale : « la France est d'ores et déjà tenue de respecter les exigences résultant de l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, relatif à la lutte contre les déficits excessifs des États, ainsi que du protocole n° 12, annexé aux traités sur l'Union européenne, sur la procédure concernant les déficits excessifs ; que ces exigences incluent une valeur de référence fixée à 3% pour le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut aux prix du marché ; 16.
Considérant que le règlement du 7 juillet 1997 susvisé modifié par les règlements du 27 juin 2005 et du 16 novembre 2011 susvisés fixe à 1% du produit intérieur brut l'objectif de moyen terme de solde structurel ; que les stipulations du paragraphe 1 de l'article 3 du traité reprennent les dispositions prévues par ces règlements et abaissent, en outre, de 1 % à 0,5 % du produit intérieur brut cet objectif de moyen terme ; qu'ainsi, ces stipulations reprennent en les renforçant les dispositions mettant en oeuvre l'engagement des États membres de l'Union européenne de coordonner leurs politiques économiques en application des articles 120 à 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; qu'elles ne procèdent pas à des transferts de compétences en matière de politique économique ou budgétaire et n'autorisent pas de tels transferts ; que, pas plus que les engagements antérieurs de discipline budgétaire, celui de respecter ces nouvelles règles ne porte atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ».
On peut cependant se demander si l'introduction de ces règles contraignantes ne comporte pas un risque de porter atteinte à la souveraineté du Parlement. Dès lors que l'équilibre des finances publiques est inscrit dans des dispositions organiques, c'est-à-dire des dispositions matériellement de valeur supérieure aux lois ordinaires dans la hiérarchie des normes, cela ne limite-t-il pas, en effet, la possibilité des parlementaires – déjà sérieusement encadrée – d’exercer une
« influence » sur les politiques budgétaires, au risque de vider le vote des électeurs de son sens ?
Relevons en outre qu’un certain nombre de textes de loi « ordinaire » (en matière fiscale, notamment) et aussi plusieurs textes de valeur réglementaire revêtent une importance tout à fait significative en matière de droit des finances publiques. Aux termes de la Constitution (art. 34), ne relève pas de la loi la fixation des règles relatives à la comptabilité publique. Ceci explique que plusieurs décrets importants constituent la source principale des règles relatives à la comptabilité, et aussi aux contrôles relatifs à l’exécution du budget. Cela fut le cas en particulier du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, remplacé par un décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP). Le décret de 1962 (RGCP : règlement général sur la compatibilité publique) était en quelque sorte la traduction comptable des dispositions budgétaires contenues dans l’ordonnance du 2 janvier 1959. Et comme cette dernière avait été remplacée par la LOLF le 1er août 2001, le remplacement du RGCP était attendu. On a, à cet égard, attendu plus de 10 ans.
2. Les finances dites locales
Les collectivités territoriales (communes, départements, régions, et autres collectivités à statut particulier, dont de multiples regroupements de communes) ont toutes un budget, puisqu’elles disposent de la personnalité morale.
L’addition de l’ensemble des collectivités locales ainsi que les établissements publics (EP) qui leurs sont rattachés, on arrive à un nombre de plus de 100.000 budgets, pour un volume de dépenses annuelles équivalent à une petite moitié du budget de l’État. Les finances locales représentent ainsi des enjeux économiques considérables. Ces budgets reposent sur des règles assez proches de celles qui concernent l’État, mêmes si de nombreuses adaptations sont à relever. C’est
notamment le cas du fait des relations qui se nouent entre les collectivités et l’État… relations qui relèvent nécessairement de règles particulières. En outre, les finances locales ont bénéficié d’une consécration constitutionnelle avec la réforme du 28 mars 2003 sur la Décentralisation, aux termes de laquelle l’article 71 alinéa 3 de la Constitution dispose que les collectivités territoriales « s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ».Cela implique un véritable pouvoir fiscal et budgétaire confié à des assemblées délibérantes, une véritable autonomie financière. Cependant, le Parlement est compétent, sur le fondement de l’article 34 de la C° de 1958, pour fixer « l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature », de sorte que, on le mesure, la compétence fiscale des collectivités se restreint à la mise en œuvre d’impôts locaux qui ont été autorisés par la loi et à la fixation de leur taux.
Les collectivités territoriales bénéficient de ressources que l’on peut classer ainsi : des ressources « définitives » (recettes fiscales, concours de l’État, recettes du domaine [loyer sur le domaine privé, redevances liées à l’occupation du domaine public, revenus des services publics locaux, fonds structurels européens, le cas échéant]), des ressources temporaires, qui font l’objet d’un remboursement par la collectivité bénéficiaire (cela correspond à l’emprunt) ; on rappelle – ce qui sera mis en lumière plus loin -, que l’emprunt obéit à un statut spécifique dès lors qu’il est contracté par des collectivités puisqu’il ne peut financer que des dépenses d’investissement [En 2011, l’emprunt des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre a représenté 15,8 milliards d’euros, soit environ 7% de leurs recettes] ; les impôts locaux (environ la moitié des ressources des collectivités : 117 milliards en 2011) – la fiscalité directe locale tient à quatre principaux impôts directs locaux (taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties et taxes foncières sur les propriétés non bâties, contribution économique territoriale) ; les transferts financiers de l’État en faveur des collectivités territoriales (un peu plus de 100 milliards d’euros en 2013).
S’agissant de l’élaboration des budgets, on retrouve des principes qui seront étudiés vis-à-vis de l’Etat, avec, ici, quelques spécificités. Le respect de ces principes est contrôlé par le préfet, en lien avec les CRC, dans le cadre d’un contrôle dit
« budgétaire ». Sont appliqués le principe d’annualité - le budget doit être défini pour une période de douze mois allant du 1er janvier au 31 décembre ; chaque collectivité adopte son budget pour l’année qui suit avant le 1er janvier, mais un délai leur est laissé par la loi jusqu’au 15 avril de l’année à laquelle le budget s’applique, ou bien jusqu’au 30 avril, s’agissant des années de renouvellement des assemblées locales -, le principe de l’équilibre réel (v. infra), le principe d’unité, qui implique que l’ensemble des recettes et des dépenses figurent dans un document budgétaire unique, même s’il y a des annexes ; le principe d’universalité, lequel exige que toutes les opérations de dépenses et de recettes soient indiquées dans leur intégralité et sans modifications dans le budget, le principe de spécialité des dépenses qui implique qu’une dépense est autorisée que pour un service et un objet en particulier.
3. Les finances de l’Union Européenne
L’Union Européenne n’est ni un État ni un organisme international, même si de vifs débats existent à ce sujet. On peut rappeler son statut sui generis. Elle a la personnalité juridique depuis 2009 (de Lisbonne). Elle est formée de trois composantes (les trois « piliers » que sont les Communautés européennes, la PESC et la coopération en matière de justice et de sécurité intérieure), dispose de plusieurs organes institutionnels (parlement, commission, conseil…) et aussi d’un budget propre. Le traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE, art. 310 à 325) pose les principes fondamentaux du budget de l’Union : unité, universalité et équilibre (art. 310), discipline budgétaire (art. 310, § 4), annualité et spécialité (art. 316), bonne gestion financière (art. 317). Ces derniers principes ne singularisent pas les finances de l’Union. Mais d’autres principes sont, à cet égard, plus spécifiques: le financement intégral du budget de l’Union par des ressources propres (art. 311), la procédure budgétaire (art. 314), les modalités d’exécution du budget (art. 315 et 317) et de contrôle de celle-ci (art. 318 et 319) ou encore la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne (art. 325).
L’évocation des « finances de l’Union européenne » renvoie en réalité à divers instruments financiers, ce qui constitue une forme d’exception au principe de l’unité budgétaire : on identifie le budget opérationnel CECA (qui a disparu en 2002 et qui comportait des aides communautaires aux industries charbonnières et sidérurgiques) ; certains budgets d’offices européens tel que celui chargé de sélectionner le personnel de l’Union, certains budgets satellites, tels ceux d’agences européennes, chargés de la santé et des consommateurs, par exemple. Le budget de l’Union est cependant le budget prépondérant. Celui-ci n’est pas d’un volume considérable au regard de celui d’un Etat comme la France (le budget de l’UE est d’environ 130 miliards d’euros - le cadre financier pluriannuel fixe le budget de l’UE à 908 milliards d'euros pour la période 2014-2020), mais son impact est significatif (sur les revenus des agriculteurs dans le cadre de la PAC, pour ne donner qu’un exemple topique) ; de plus, il connaît de multiples règles particulières
4. Les finances sociales
Il y quelques années, on ne considérait pas que les finances de la sécurité sociale concernaient les finances publiques (sécurité sociale lato sensu: assurance vieillesse (retraite), travail (chômage), maladie (la « Sécu » au sens strict), accident du travail). En effet, à la suite de la mise en place de la « Sécu » en 1945, les caisses de Sécu étaient financées par des cotisations sociales versées par les employés et les employeurs et non par l’impôt ; elles étaient gérées non par l’État mais par les partenaires sociaux, soit les représentants des salariés et employeurs. Dès lors, cet « objet » financier était entièrement « privé », l’assise professionnelle du financement de la « Sécu » impliquant très fortement le secteur privé.
Cependant, on pouvait dès l’origine douter de la pertinence de cette approche : d’une part, les cotisations sont obligatoires (ce qui les rapproche énormément des impôts… d’ailleurs, s’agissant de la CSG, le CC a estimé qu’il s’agissait bien d’un impôt [CC n° 90-285 DC du 28 déc. 1990]) ; d’autre part, une forte tutelle administrative a toujours pesé sur le fonctionnement des caisses de « Sécu ». Cela s’explique notamment par l’importance des sommes dont il est question : les dépenses sociales sont aujourd’hui supérieures à celles de l’État, ce qui mérite d’être remarqué : l’ensemble des dépenses des administrations de sécurité sociales est de l’ordre de 400 milliards d’euros pour tous les régimes obligatoires. Et le Conseil d’Etat considère de manière classique que « le service des assurances sociales est un service public (CE Ass. 13 mai 1938, Caisse primaire Aide et Protection). Relevons également que le déficit constant de la Sécu
« oblige » l’État à abonder les caisses de la Sécu avec son budget propre, plutôt que de relever les taux de cotisations versées par les employeurs et les employés. Ceci révèle un phénomène d’étatisation et de fiscalisation des finances de la Sécu, qui, de plus en plus, sont liées au produit de l’impôt. Une réforme de la Constitution, le 22 février 1996, a permis d’étendre le contrôle du Parlement et, d’une manière plus générale, celui de l’État, sur les caisses de Sécu. Ainsi, il existe dorénavant une LFSS, qui reprend le cadre général de la loi de finances et qui vise les comptes de la plupart des organismes de la Sécu. Rappelons également, qui, du point de vue du droit de l’Union européenne, on assimile en grande partie les finances de l’État et celles de la Sécu puisque, au regard des contraintes d’équilibre liées à la monnaie unique, il n’y a pas de distinction entre eux ce qui explique que le droit de l’Union européenne engage l’État à mieux gérer et contrôler les les dépenses sociales afin de juguler les déficits.
Première partie - Le concept de « loi de finances »
Il convient en premier lieu de se livrer à une approche historique afin de comprendre comment est né le concept de loi de finances (Titre 1), pour ensuite prendre la mesure de sa place au sein du droit des finances publiques (Titre 2).
Titre 1. L’origine de la loi de finances
Il s’agit de mettre en lumière la façon dont l’apparition de l’impôt et de la dépense publique (chap. 1) a conduit à celle du droit budgétaire, à travers le dégagement du principe du consentement à l’impôt, aujourd’hui formalisé par l’adoption de la loi de finances, chaque année (chap. 2).
Chapitre 1. L’apparition de l’impôt et de la dépense « publique »
On examinera l’origine de l’impôt (1) et les dépenses publiques qu’il permet de réaliser (2).
Section 1. L’origine de l’impôt
Jusqu’en 1789, la fiscalité conduit à distinguer une fiscalité royale, une fiscalité organisée par l’Eglise, et une fiscalité seigneuriale. Si l’on se concentre sur la fiscalité royale, on observe qu’il n’y a pas de distinction nette entre budget public et budget privé au Moyen-âge. Les rois fixent les impôts en fonction des dépenses qu’ils jugent utiles, pour assumer des dépenses aujourd’hui considérées comme privées (les châteaux etc..) ou des dépenses « publiques » : il s’agit des dépenses par exemple liées aux guerres. C’est sous François Ier, au XVIè siècle, que se manifeste la centralisation poussée des pouvoirs, au bénéfice du roi et au détriment des seigneurs. La guerre de Cent Ans puis les guerres de religion assèchent les finances du Royaume et favorisent l’organisation de la levée d’impôts royaux. Il y a, de ce point de vue, une nette rupture entre la seigneurie médiévale et le modèle de l’administration de ce qu’on appelle l’époque de l’absolutisme royal. Avec la guerre de Cent Ans et la systématisation de la levée des aides se développent en effet des fonctions officielles spécialisées, dont le but est de collecter ces redevances et de régler le contentieux y afférant. C’est ainsi que va émerger l’un des organes les plus importants de l’administration des impôts sous l’Ancien Régime : la
« Chambre » ou « Cour des Aides ».
Section 2. L’origine de la dépense « publique »
Une fois l’impôt levé, celui-ci permet de financer des dépenses. Qu’il s’agisse de couvrir les dépenses « privées » du souverain, celles liées à l’intendance du Royaume ou à l’émolument des soldats et des agents « publics ». il s’agit bien de dépenser ce que l’on qualifierait aujourd’hui d’argent public. Et très tôt, ces dépenses ont été consignées dans un document de « nature budgétaire ». Il est toutefois très délicat d’identifier, sous l’Ancien Régime, un moment où l’on procèderait à une exposition claire de l’état des recettes et des dépenses. Car il y a alors une très grande confusion des données que comportent les documents y afférant ; en réalité, il n’y a pas réellement de budget sous l’Ancien Régime, ni au sens juridique du mot, ni au sens « formel ». Il y a tout de même des états de prévoyance ou comptes de prévoyance, groupés dans ce qui est parfois appelé un « état général des finances », qui estime les dépenses et recettes d’un exercice financier à venir. Une fois celui-ci terminé, on dresse ce qu’il s’appelle alors parfois les « états au vrai », qui sont regroupés dans un compte général des finances, appelé « état au vrai de telle ou telle année », ou « état général au vrai » : l’état au vrai sert alors de base à l’état de prévoyance de l’année à venir. D’autre part, lorsque les dépenses ou recettes sont mentionnées dans un document, il s’agit parfois de dépenses ordonnancées – engagées dans l’année – mais non payées cette année, ou payées, mais ordonnancées un an avant. Les revenus, de même, sont effectifs ou prévus. On sait aujourd’hui, même si ce n’est que de manière assez approximative, que, sous Henri IV, à la fin du XVIème, la dépense publique avoisinait 5% du PIB (pour env. 10% en 1789 et env. 50% de nos jours) Cependant, s’il existe alors un budget il n’existe pas vraiment de droit budgétaire, car le budget est pour l’essentiel élaboré et mis en œuvre en fonction
du bon vouloir du monarque. Si l’impôt révèle le pouvoir du souverain, qui décide de son montant, notamment, s’impose à la fin de l’Ancien Régime – en France, mais plus tôt, dans d’autres pays comme l’Angleterre – l’idée que cet impôt doit être consenti, ce qui constitue une évolution fondamentale pour élaborer un droit budgétaire, un droit qui encadre l’établissement de l’impôt et la dépense publique.
Chapitre 2. Le développement historique du « droit budgétaire »
Dès le XIIIème siècle, en Angleterre, les gouvernants ont pris la mesure de ce que l’impôt ne pouvait être éternellement levé sans que les contribuables y consentent. Ce principe du consentement à l’impôt s’est d’abord affirmé en Grande- Bretagne, puis a gagné la France. En débouchant sur l’adoption d’une loi de finances votée chaque année, il permet la naissance du droit budgétaire.
Section 1. Le modèle historique anglais
En 1215, Jean sans Terre, Roi d’Angleterre, a mené une guerre contre la France au cours de laquelle il a perdu divers territoires : la Normandie, l’Anjou, le Maine, une partie du Poitou ; il décide, pour restaurer la situation financière de son Royaume et reconquérir ces terres, d’augmenter les impôts. Ceci suscite des réactions hostiles de la part des seigneurs et débouche sur une rébellion, une quasi guerre civile. Alors que la Cité de Londres passe aux mains des rebelles en mai 1215, Jean sans Terre se résout à négocier avec les Barons, ce qui donne lieu à un texte aujourd’hui considéré comme
« l’acte de naissance » du principe du consentement à l’impôt : la « Grande Charte » (
magna carta
) – et aussi du« parlementarisme ». Ce texte « concède » divers droits et libertés à l’Église d’Angleterre ainsi qu’à « tous les hommes libres » du Royaume représentés par les barons des libertés qui devront valoir « à perpétuité ». Parmi ces libertés, la fiscalité est déterminante ; elle occupe les deux tiers de la Charte. Le Roi s’engage à ce que plusieurs impôts restent fixés conformément aux coutumes, et surtout à ce que le montant de la plupart de ces impôts soit fixé avec le consentement des barons - c’est à dire des représentants des contribuables - réunis en Parlement (Grand Conseil, à l’époque). C’est l’acte de naissance du principe selon lequel l’impôt doit être consenti par ceux qui le paient.
Section 2. L’apparition du droit budgétaire en France
Consacré formellement le 26 août 1789 par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (A), le principe du consentement à l’impôt a certes évolué depuis (B) mais il structure encore aujourd’hui le droit budgétaire et justifie notamment le vote annuel de la loi de finances (C).
A/ Le développement puis la consécration du principe
Traditionnellement, le pouvoir royal ne disposait que des ressources tirées de son domaine. Avec la Guerre de Cent ans (1337-1453), ces revenus qualifiés de « finances ordinaires » s’avèrent très insuffisants pour faire face aux multiples dépenses, notamment militaires. Or, pour prélever de nouvelles recettes (qualifiées de « finances extraordinaires »), Philippe le Bel convoque dès 1314 les États généraux, afin d’obtenir l’accord de cette assemblée pour la levée d’un impôt direct. Les États généraux étaient constitués par la réunion des représentants de la noblesse, du clergé et du Tiers-État, et avaient vocation à être convoqués dans les moments difficiles, afin d’apporter au roi aide et conseil. Se développe une pratique consistant à demander le consentement (qui vaut autorisation pour une durée limitée), mais sans que celle-ci ne soit officielle, comme cela est le cas en Angleterre. Cette pratique devient vite irrégulière et le pouvoir royal n’y recourt plus après 1614, ce qui donne lieu à des contestations de manière périodique. C’est à la suite d’une crise politique née notamment de ce manque d’empressement du Roi à recueillir le consentement de certains impôts – mais aussi et surtout à une crise financière sans précédent -que Louis XVI est contraint à une telle convocation, à Versailles, au mois de mai 1789. Elle débouche sur la réunion des États généraux qui vont se transformer en Assemblée constituante, abolissant les privilèges dans la nuit du 4 août, marquant ainsi la « mort » de l’Ancien Régime. Le principe étudié est inscrit aux articles 13 et 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen: « Pour l’entretien de la force publique et pour les dépenses d’administration, une contribution communes est indispensable ; elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». « Les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ». La première Constitution française (3 septembre 1791) précise quant
à elle, en son titre V, que : « Les contributions publiques sont délibérées et fixées chaque année par le Corps législatif, et ne pourront subsister au-delà du dernier jour de la session suivante, si elles n’ont pas été expressément renouvelées ».
B/ La signification du principe sous la Révolution
Le consentement à l’impôt est assurément l’un des tous premiers principes constitutionnels reconnus par la Constituante, notamment parce qu’elle touche directement au droit de propriété. Ce dernier est proclamé par les Constituants de 1789 comme l’un des « droits naturels et imprescriptibles de l’homme » (art. 2) et comme un droit « inviolable et sacré » (art. 17). Il faut se souvenir de ce que symbolise le droit de propriété à la Révolution ; c’est un facteur d’émancipation de l’individu ; une condition de sa liberté. Rappelons que pour les Physiocrates, la propriété foncière et l’agriculture constituent le fondement de toute richesse, et même le fondement de l’ordre social (ce principe est rappelé dans la déclaration des droits et des devoirs de l’homme et du citoyen de 1795 : Article 8. « C'est sur le maintien des propriétés que reposent la culture des terres, toutes les productions, tout moyen de travail, et tout l'ordre social»). D’après ce courant, le rôle de l’État devait se limiter - afin de permettre l’accroissement de la richesse du pays - à garantir les propriétaires et à veiller à ce que le commerce ne soit point entravé. Dès lors, pour que l’impôt reste une garantie du droit de propriété et n’y porte pas atteinte, le consentement du contribuable est nécessaire : il concrétise, d’une certaine façon, l’accord du propriétaire.
C/ Le principe aujourd’hui
Malgré l’évolution de la conception du rôle de l’État (dont les missions se sont considérablement développées depuis la Révolution) et, partant, de l’impôt et des dépenses publiques, les principes proclamés en 1789 conservent une portée pratique, et aussi théorique.
1/ Des implications sur le plan pratique
Les principes juridiques fondamentaux du droit budgétaire actuel (et fiscal) sont directement issus du principe du consentement à l’impôt tel qu’exprimé en 1789.
La légalité de l’impôt et du budget. D’abord, l’idée que seuls les représentants du peuple peuvent déterminer l’impôt, dans toutes ses facettes. Ce principe de la légalité de l’impôt et du budget - que concrétise l’existence d’une loi de finances - se retrouve aujourd’hui énoncé à l’article 34 de la Constitution : « La loi fixe les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». L’article 34 ajoute que ce sont « les lois de finances [qui] déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». La compétence du Parlement s'étend à tous les impôts, y compris les impôts locaux - car les collectivités territoriales ne sont pas souveraines et ne peuvent décider du principe d’un impôt, même si elles en décident du taux ou qu’elles peuvent choisir de prélever ou non un impôt prévu par la loi - et les taxes fiscales bénéficiant à des établissements publics administratifs. Pour ces derniers prélèvements, le législateur peut cependant laisser une marge de pouvoir aux autorités compétentes pour faire varier les taux, à condition que des limites soient fixées par la loi. A été ainsi jugé inconstitutionnel un texte législatif qui s'en remettait à la seule décision des chambres de commerce et d'industrie pour fixer le taux de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle instituée pour pourvoir aux dépenses de ces organismes (CC, 30 décembre 1987). De même, relevons que le législateur ne peut renoncer en principe, même partiellement, à l'exercice de sa compétence, au profit du pouvoir réglementaire Ainsi, il lui revient de fixer les conditions de mise en vigueur des règles qu'il édicte. Par conséquent, s'il laisse toute latitude au gouvernement pour déterminer la date d'entrée en vigueur d'une loi fiscale, il méconnaît la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution (CC, 29 décembre 1986). Une exception doit être mentionnée : c’est le recours aux ordonnances de l’article 38 de la Constitution (depuis la réforme du 23 juillet 2008). Dès lors, des dispositions fiscales peuvent faire l'objet d'une loi d'habilitation, sans que l'article 14 de la Déclaration des droits s'y oppose, alors qu'il proclame le principe du consentement à l'impôt, directement ou par l'intermédiaire de représentants. Cette possibilité est justifiée, en outre, s'agissant de la matière fiscale, par l'article 34 de la Constitution qui la confie précisément à la loi (déc. 95-370 du 30 déc. 1995, cons. 18 et s.).
L’annualité de l’impôt et du budget. C’est l’idée que l’impôt doit être régulièrement consenti afin de se présenter comme une sorte de « créance » de l’État sur les citoyens. Cette idée est traduite aujourd’hui par le principe d’annualité budgétaire ou d’annualité de l’impôt, c’est-à-dire l’obligation pour l’administration de recueillir tous les ans le consentement des représentants. Cette obligation formellement présente dès la Constitution de 1791 est aujourd’hui inscrite à l’article 1er de la LOLF du 1er août 2001 (la Constitution de 1958 ayant renvoyé à une loi organique le soin de préciser les considérations budgétaires). Ce grand principe budgétaire commande toute la fiscalité. Comme toutes les
lois, les lois fiscales sont en principe en vigueur tant qu’elles n’ont pas été abrogées. Pourtant, les lois fiscales ont une caractéristique bien particulière : pour être mises en œuvre par les agents du fisc, la loi de finances adoptée tous les ans, au mois de décembre, doit autoriser pour l’année suivante la perception de l’ensemble des impôts - aussi bien, le cas échéant, les nouveaux que ceux prévus par toutes les lois en vigueur. Ainsi, formellement, l’article 1er de chaque loi de finances initiale commence par l’expression qui suit : « la perception des impôts, produits et revenus affectés à l’État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir continue d’être effectuée pendant l’année X conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi de finances ».
Ce principe a connu, une fois au moins, une effectivité toute particulière : le PLF pour 1980 (voté en décembre 1979) ayant été déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel le 24 décembre 1979, les agents du fisc risquaient de se trouver dépourvus de base légale pour assurer le recouvrement des impôts, dès le 1er janvier 1980. De sorte que le Parlement a du adopter dans l’urgence, dans les tous derniers jours de décembre, une loi ayant spécifiquement pour objet d’autoriser cette perception, en attendant qu’un nouveau PLF complet soit présenté au Parlement au début de l’année 1980. Par ailleurs, le droit pénal prévoit une incrimination spécifique visant ceux qui se livreraient au prélèvement d’impôts non autorisés par la loi : c’est le délit de concussion, prévu à l’article 432-10 du NCP.
C’est donc la loi de finances et précisément son article 1er qui, chaque année, permet qu’existent des finances publiques puisque sans impôts il n’y a pas de recettes et sans recettes pas de budget.
Dans sa décision n° 2012-653 du 9 août 2012, le Conseil constitutionnel, examinant la constitutionnalité du TSCG, a relevé que, puisque l’article 3§2 du traité ne prévoit pas que les règles de l’article 3§I doivent être intégrées dans le droit national mais que, ces règles « prennent effet dans le droit national… au moyen de dispositions », c’est la constitutionnalité de ces dispositions qui était en jeu. A ce sujet, il a rappelé que cet article pose une alternative, en disposant que les règles énoncées à l’article 3§I prennent effet dans le droit national des Etats au plus tard un an après l’entrée en vigueur du traité « au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ». Puis il a décidé, faisant état du principe d’annualité budgétaire, que si l’on se dirigeait vers la première partie de l’alternative, le principe d’annualité budgétaire serait remis en question de sorte qu’il conviendrait de réviser la Constitution : « 19. Considérant que les stipulations du paragraphe 2 de l'article 3 comportent une alternative selon laquelle les États contractants s'engagent à ce que les règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 prennent effet dans leur droit national, soit « au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles », soit au moyen de dispositions « dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon » ; 20. Considérant que, dans la première branche de cette alternative, les règles relatives à l'équilibre des finances publiques doivent prendre effet au moyen de « dispositions contraignantes et permanentes » ; que cette option impose d'introduire directement ces règles dans l'ordre juridique interne afin qu'elles s'imposent par là même aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale ;21. Considérant que la Constitution fixe les prérogatives du Gouvernement et du Parlement dans l'élaboration et l'adoption des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ; que le principe de l'annualité des lois de finances découle des articles 34 et 47 de la Constitution et s'applique dans le cadre de l'année civile ; qu'introduire directement des dispositions contraignantes et permanentes imposant le respect des règles relatives à l'équilibre des finances publiques exige la modification de ces dispositions constitutionnelles ; qu'en conséquence, si la France fait le choix de faire prendre effet aux règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, l'autorisation de ratifier le traité devra être précédée d'une révision de la Constitution ;22. Considérant que, dans la seconde branche de l'alternative, les stipulations précitées donnent aux États la liberté de déterminer les dispositions dont le plein respect et la stricte observance garantissent « de quelque autre façon » que les règles relatives à l'équilibre des finances publiques prennent effet dans le droit national ; que, dans ce cas, le respect des règles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 n'est pas garanti par des dispositions « contraignantes » ; que, d'une part, il revient aux États de déterminer, aux fins de respecter leur engagement, les dispositions ayant l'effet imposé par le paragraphe 2 ; que, d'autre part, le traité prévoit que le respect des règles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 n'est alors pas garanti dans le droit national au moyen d'une norme d'une autorité supérieure à celle des lois ; 23. Considérant que cette seconde branche de l'alternative implique que les dispositions adoptées pour assurer la prise d'effet des stipulations du paragraphe 1 de l'article 3 s'appliquent « tout au long des processus budgétaires » ; qu'elles doivent donc être de nature permanente ; qu'elles doivent en outre concerner l'ensemble des « administrations publiques […] ».
On peut rappeler que l’annualité de l’impôt est liée à d’autres principes du droit fiscal :
La nécessité de l'impôt. C’est un principe dégagé par le Conseil constitutionnel CC, 29 décembre 1983). Il repose sur le fondement de l'article 13 de la Déclaration de 1789, qui dispose: « Pour l'entretien de la force publique et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable ... ».
L’égalité devant l’impôt. C’est l’égalité devant les charges publiques, en réalité, sur le fondement de l’article 13 de la DDHC de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable ; elle doit être également répartie entre les citoyens, en raison de leurs facultés ». Le principe d'égalité
devant l'impôt comporte deux branches : d'une part le principe d'égalité devant la loi fiscale (article 6 de la déclaration des droits de 1789) et, d'autre part, le principe d'égalité devant les charges publiques (article 13 dudit texte). Le principe d'égalité devant la loi fiscale est considéré comme ne faisant pas obstacle à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte, soit en rapport direct avec l'objet de la loi qu'il établit. Le principe d'égalité devant les charges publiques ne fait donc pas obstacle à ce que des situations différentes fassent l'objet de solutions différentes. Il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives (c'est à dire les règles d'assiette), en fondant son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose. Mais cette appréciation ne doit pas entraîner une rupture d'égalité devant les charges publiques : notamment l'impôt de doit pas revêtir un caractère confiscatoire ou faire peser sur les contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives. (Rappelons que le Conseil constitutionnel a annulé une disposition de la LFR pour 2013 qui mettait en place une imposition de 75% du revenu dans la décision 2012-662 DC, Loi de finances pour 2013).
Le principe d'égalité devant l'impôt, consacré par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, implique en principe l'absence d'immunité fiscale et une équitable répartition de l'impôt entre les citoyens en raison de leurs facultés dites contributives. L’absence d'immunité fiscale sous-tend dès lors l'universalité de l'impôt. C’est-à-dire qu’aucune catégorie de contribuables ne devrait en principe bénéficier d'un privilège fiscal total et définitif. Inversement, une catégorie sociale ne doit pas supporter une charge fiscale disproportionnée par rapport à celle qui incombe aux autres (CC, 16 janvier 1986). La proportionnalité de l'impôt aux facultés contributives institue non une égalité généralisée, mais une égalité catégorielle. Cela correspond à la distinction traditionnelle établie par la doctrine anglo-saxonne entre l'équité horizontale (égalité de traitement des personnes ayant les mêmes facultés contributives) et l’équité verticale (traitement inégal des personnes ayant des facultés contributives différentes). Cette conception catégorielle de l'égalité implique l'absence de discrimination juridique à l'intérieur d'une même catégorie de contribuables.
Les autres principes structurants. On pourrait encore mentionner la plupart des « grands principes » du droit budgétaire, tels que l’unité, l’universalité, la spécialité, la sincérité, etc. qui - tous - ont d’abord une vocation politique, qui prolonge l’idée de consentement à l’impôt : celle de permettre au Parlement de contrôler les recettes et dépenses du gouvernement.
2/ Les enjeux théoriques
L’apparition de la règle de droit fiscal n’est pas le fruit d’une autolimitation, mais bien d’une contrainte sociale exercée sur le monarque ; elle s’inscrit dans le cadre de la construction philosophique d’un Etat qui doit être encadré par le droit : c’est la montée en puissance du constitutionnalisme, au XVIIIè siècle, l’acheminement très progressif d’une doctrine de l’Etat de droit au XIXè. Après avoir été imposé par les contribuables, le principe du consentement à l’impôt a permis la naissance d’un droit budgétaire, qui s’est concrétisé par le vote annuel d’une loi de finances, dont le rôle essentiel mérite d’être précisé au regard d’autres notions du droit budgétaire.
Titre 2. Le rôle essentiel de la Loi de finances
Il convient d’apprécier la place centrale de la LF. D’un point de vue juridique d’abord : c’est autour d’elle que s’articulent les différentes sources du droit budgétaire. Et dès lors d’un point de vue également politique, puisque l’élaboration et l’exécution de la LF constituent souvent l’épicentre de l’essentiel des débats financiers. Après avoir évoqué la manière dont le débat s’était déplacé de la notion de budget à celle de LF (1), on souligner qu’il convient qu’il existe non pas une loi de finances mais des lois de finances (2).
Chapitre 1. L’évolution sémantique (budget-comptes-Loi de finances)
Pendant longtemps, le vocabulaire employé par les textes était très imprécis. Sous la Vème République, la Constitution a toujours fait référence à la « Loi de finances », sans évoquer la notion de budget. C’est donc cette notion de loi de finances qui était au centre de l’ordonnance organique du 2 février 1959 « relative aux Lois de finances ». Avec l’adoption de la LOLF, en 2001, la définition n’a pas changée : les lois de finances sont des lois votées par le Parlement qui
« déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État » (art. 34 de la C° de 1958).
L’ordonnance de 1959 laissait planer des doutes quant aux relations entre les termes lois de finances, budgets et
comptes. Ce texte indiquait ainsi à son article 16 que « le budget est constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent, pour une année civile, toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l’État ». Et ce, alors même que, traditionnellement, la notion de budget à une connotation essentiellement politique et moins juridique : on évoque, en effet, souvent, un budget « rigoureux », « déséquilibré »…. De surcroît, un budget constitue normalement une prévision.
La définition du budget est fixée dès le XIXè siècle, dans les règlements portant sur la comptabilité publique de 1838 et 1862. En attachant la notion de budget à l’idée de « comptes », la définition de l’ordonnance 1959 introduisait une sorte de confusion entre gestion budgétaire et comptable et ce, alors qu’elles doivent être distinguées puisque le budget précède normalement les recettes et les dépense, alors que la comptabilité leur succède notamment en établissant leur bilan. En outre, l’établissement du budget connaît des règles de présentation des différentes masses financières qui sont différentes de celles qui apparaissent ensuite dans les comptes de la nation – v. infra. La LOLF a dissipé certains des flottements de vocabulaire, en distinguant plus nettement les notions de LF, de budget, de compte, etc. En particulier, la notion de budget apparaît comme un des éléments de la loi de finances : l’État connaît d’une part des ressources et des charges dites « budgétaires », qui forment le « budget général » de l’État, et aussi d’autres ressources et charges, dites
« de trésorerie » qui résultent d’opérations d’emprunt et de gestion de fonds : v. infra, à ce sujet).
Chapitre 2. Loi de finances – loi(s) de finances
L’ordonnance de 1959 a précisé qu’il n’y avait pas une mais plusieurs LF : à cette diversité d’ordre catégorielle, qui demeure (Section 1) s’ajoute une diversité matérielle des lois de finances (Section 2).
Section 1. Les diverses lois de finances
La définition des LF donnée à l’art. 1er de la LOLF (les LF « déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État ») implique des conséquences juridiques très importantes attachées à l’identification d’une telle loi : tous les textes en cause bénéficient d’un régime juridique particulier (c’est à dire : sont adoptés et mis en œuvre en fonction de règles différentes de celles que connaissent les lois « ordinaires »), comme on le précisera dans les parties suivantes. Mais avant cela, il s’agit de montrer que la notion de LF correspond à plusieurs catégories de textes.
A/ La loi de finance de l’année
Il s’agit évidemment du texte fondamental, discuté tous les ans par le Parlement, et qui donne lieu à des débats politiques particulièrement nourris. C’est le texte qui traduit le consentement donné par les Représentants du peuple à l’impôt, et permet ainsi au Parlement de renouer avec les fondements même de la démocratie représentative. D’un point de vue juridique, c’est ce texte qui autorise aux derniers jours de chaque année civile les recettes et dépenses publiques de l’année à venir. [On examinera plus loin son contenu et sa procédure d’élaboration et d’exécution.] Un cas particulier doit être mentionné : l’invalidation par le Conseil constitutionnel du PLF pour 1979 a contraint le Parlement à adopter dans l’urgence une loi autorisant spécifiquement le prélèvement par l’administration des recettes fiscales, dans l’attente de l’adoption d’une nouvelle LF « complète ». Saisi de ce texte, le Conseil (décision n° 79-111 DC du 30 décembre 1979, Vote du budget II) a estimé que cette loi d’« exception », bien que non prévue par l’ord. 59, constituait un « élément détaché, préalable et temporaire de la LF pour 1980 », étendant de la sorte la notion de LF de l’année, afin de permettre de prendre en compte l’urgence de la situation.
B/ Les lois de finances dites rectificatives
Évoquées par l’article 1er de la LOLF, leur contenu et leur structure sont définis à l’article 35 dudit texte. Elles correspondent aux « collectifs budgétaires », qui désignaient, sous la IIIème République, les modifications apportées par le gouvernement à l’autorisation parlementaire. Le terme a été conservé même si son sens a évolué. Elles ont vocation à modifier en cours d’année la LF de l’année (dite LF « initiale »), parfois à plusieurs reprises (4 LFR en 1981, par exemple), et presque systématiquement en fin d’exercice, c’est-à-dire aux derniers jours du mois de décembre alors que le PLF pour l’année suivante est en cours en discussion. Le plus souvent, il s’agit de s’adapter aux aléas économiques - en revoyant les prévisions lorsque, par exemple, les rentrées fiscales sont inférieures ou au contraire - fait qui n’est plus d’actualité - supérieures aux prévisions initiales. En 2010, une 1ère LFR a été adoptée le 9 mars, une 2ème le 7 mai, et un projet de 3ème LFR a été déposé au printemps. Même remarque en 2011 : (loi de finances rectificative du 29 juillet 2011, puis du 19 septembre 2011 pour 2011 ; puis loi de finances rectificative du 16 août 2012 pour 2012). L’autre situation correspond à la « cagnotte fiscale » : durant l’été 2000, on reproche à Lionel Jospin d’avoir dissimulé des rentrées fiscales supplémentaires en évitant un collectif budgétaire (ce qui vise notamment à éviter de susciter l’envie de certains groupes
