Qui sont les comptables publics ? (A) Quels sont leur statut et fonctions ? (B) Quelle est leur responsabilité (C).
A/ Identification
Le décret du 7 novembre 2012 établit la liste des comptables à son article 79 : 1° Les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels ; 2° Les comptables des services déconcentrés de la direction générale des finances publiques et de la direction générale des douanes et droits indirects ; 3° Les comptables des budgets annexes ; 4° Les comptables des comptes spéciaux ; 5° les comptables spéciaux définis par des dispositions réglementaires spécifiques ; 6° Le comptable centralisateur des comptes de l’Etat.
B/ Statut et fonctions
Comme on l’a dit, il s’agit des seuls fonctionnaires habilités à manier l’argent public (un décret du 9 août 1953 décrit précisément leur activité). Ils sont tous assermentés (ils prêtent serment devant les juridictions financières) et soumis à différentes obligations de cautionnement (pour s’assurer de leur probité), et connaissent même des contraintes
« physiques », puisqu’ils ne peuvent obtenir de passeport sans l’accord de leur supérieur ;
Les TPG – trésoriers payeurs généraux ont d’importantes responsabilités puisqu’il leur revient de diriger les comptables et de centraliser leur action. Ils contrôlent également différents organismes.
Tous ces comptables ont pour fonction de procéder aux dépenses et aux recettes, mais aussi - ce faisant - de contrôler la régularité des ordres qui leurs sont adressés. Pour chaque dépense, ils doivent s’assurer de la qualité de l’ordonnateur, de l’exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits, de la disponibilité des crédits, de la validité de la dette dans les conditions prévues à l’article 20, du caractère libératoire du paiement.
Autrement dit, la dépense doit être régulière, ce qui est une question distincte de celle de savoir si elle est ou non opportune. Il ne s’agit donc que d’un contrôle de la légalité « formelle ». Les CP ne sont pas subordonnés hiérarchiquement aux ordonnateurs. Enfin, ce sont les CP qui tiennent la comptabilité de l’État et des organismes qui les emploient. Mais cela renvoie à la question du cadre comptable (cf. infra).
Précisons que le décret du 7 novembre 2012 précise la mission de chacun des comptables publics. Ainsi, les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels sont comptables assignataires des ordres de payer, des dépenses sans ordonnancement et des ordres de recouvrer des ordonnateurs principaux (art 80). Les comptables publics de la direction générale des finances publiques et de la direction générale des douanes et droits indirects sont chargés de toutes opérations de recettes, de dépenses et de trésorerie du budget général et, de manière générale, de toutes autres opérations financières incombant à l’Etat (art. 82). S’agissant du comptable centralisateur des comptes de l’Etat [qui n’a ni la qualité de comptable principal ni celle de comptable secondaire : art. 15 du décret], il lui revient, aux termes de l’article 86: 1° De centraliser la comptabilité des opérations du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux ; 2° D’enregistrer les opérations permettant au ministre chargé du budget d’arrêter le compte général de l’Etat ; 3° D’effectuer, pour le compte et au nom des comptables principaux, les écritures complémentaires relatives aux opérations de fin d’exercice ; 4° D’établir les documents périodiques retraçant la situation de l’exécution budgétaire, la trésorerie et la situation patrimoniale et financière de l’Etat.
Le décret de 2012 introduit aussi un nouveau mode de contrôle : le « contrôle hiérarchisé de la dépense » (CHD). En fonction des opérations, la régularité des dépenses peut être contrôlée « de manière hiérarchisé, ce qui signifie : en proportionnant les contrôles aux caractéristiques des opérations et risques y afférant. Le comptable « adapte l'intensité, la périodicité et le périmètre de ses contrôles » suivant des consignes du ministre du budget (article 42 alinéa 1er). Cela implique que des comptables publics peuvent être habilités à ne pas contrôler l’ensemble des pièces justificatives et déployer leurs efforts sur des dossiers décisifs, susceptibles de présenter des irrégularités d’envergure – en cela, le texte s’accorde avec la pratique, déjà en place, du sondage. Le décret créé également la notion de « contrôle allégé en partenariat » (article 42, al. 2). Il s’agit d’associer le comptable à l’ordonnateur pour apprécier les risques des opérations effectuées. Cela permet au comptable de ne plus réaliser de contrôle sur pièces et d’examiner les procédures de mandatement à propos d’opérations identifiées, de manière a posteriori. Ceci implique un contrôle fondé sur le partenariat avec l’ordonnateur. Cette nouveauté interroge du point de vue de la porosité qu’elle introduit entre des fonctions normalement bien délimitées par une frontière de compétence. Elle pose aussi des questions du point de vue de la responsabilité personnelle des comptables publics.
Notons que l'article 41 du décret créé également des « services facturiers » (SFACT), qui correspondent à ces centres de traitement et de paiement uniques de factures intervenant pour le compte d'un ou plusieurs comptables. Ils ont vocation à simplifier et à accélérer le circuit des dépenses en prévenant certains contrôles. Quel est le schéma décisionnel ? L'ordonnateur décide de l'engagement d'une dépense, certifie le service fait. Puis le comptable effectue les opérations de liquidation et de paiement alors qu’en principe il revient à l'ordonnateur d’opérer la liquidation. C’est une redéfinition implicite du principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables.
C/ Responsabilité
Tous les CP sont responsables de leur gestion sur leurs propres deniers. Ils le sont non seulement envers l’État s’ils viennent à payer à un tiers une somme que l’État ne devait pas, par exemple, mais aussi à l’égard des particuliers en cas de non-paiement d’une créance détenue sur l’État, par exemple. Cependant, à l’égard de ces derniers, le juge administratif fait prévaloir les principes du droit administratif général de la responsabilité, qui conduisent à ce que l’État indemnise la faute de service de l’agent ; en pratique cela préserve les deniers du CP.
En principe, la responsabilité du CP vis-à-vis de l’État est automatique ; notons qu’elle ne requiert la preuve d’aucune
« faute » : il suffit qu’une dépense ou une recette ait été effectuée à tort (c’est le cas par exemple si le comptable paie une dépense alors qu’aucune pièce justificative ne lui avait été présentée par l’ordonnateur, ou encore, à l’inverse, si le comptable omet de recouvrer une créance en « oubliant » d’engager les poursuites contre un contribuable récalcitrant, ou enfin tout simplement - dernier exemple - si le compte apparaît déficitaire en fin d’exercice). En effet, seul le
« compte » est jugé, et pas le comptable. Son comportement est donc indifférent (v. les arrêts de principe : Cour des comptes, 16 et 23 janvier 1906, Nicolle, Rec. p. 5 confirmé par CE, 12 juillet 1907, Nicolle, GAJFin et Rec. p. 656 ; et plus récemment : CE du 20 mars 2013, GIP TSH IF, le Conseil d’État réaffirme sa jurisprudence selon laquelle «dans l’exercice de [sa] fonction juridictionnelle, [le juge des comptes] doit s’abstenir de toute appréciation du comportement personnel du comptable intéressé et ne peut fonder ses décisions que sur les éléments matériels des comptes et les règles applicables » - le principe est aujourd’hui posé par l’art. 60 de la loi du 23 février 1963). Le comportement « fautif » du comptable est toutefois susceptible d’être apprécié dans certains cas, s’agissant des éventuelles amendes accompagnant la mise en débet, ainsi que, depuis un décret du 21 juillet 2004, dans le cas très particulier où le comptable sera mis en cause en cas de « manquant » dans la caisse d’un régisseur ; enfin relevons que la jurisprudence de la CEDH est susceptible de faire évoluer cette vision puisque l’article 6 a vocation à s’appliquer dans les litiges « civils » que constituent la mise en cause des deniers d’un comptable.
Cette responsabilité est en principe engagée devant les juridictions financières qui appliquent des principes dérogatoires au régime général de la responsabilité des fonctionnaires (on développe ce point infra). Les comptables publics font normalement l’objet d’un contrôle systématique de leurs comptes par les juridictions financières ; ce contrôle donne lieu à un arrêt de débet ou de décharge (appelé aussi « quitus » en fin de mission), qui libère le CP ou, au contraire, engage sa responsabilité pécuniaire. En pratique, si l’ensemble des comptes et des pièces justificatives est transmis chaque année par les comptables à la Cour ou aux chambres régionales des comptes, ce contrôle n’intervient pas, cependant, chaque année: c’est à l’occasion du contrôle de la gestion d’une collectivité publique (v. infra : Le contrôle des juridictions financières), soit, en moyenne, une fois tous les quatre ans, que les comptes sont jugés. A défaut de jugement des comptes, la responsabilité du comptable ne peut être mise en cause. Depuis une loi du 30 décembre 2004, un nouveau régime de prescription libère les comptables au terme d’un délai de 6 ans, ce qui signifie que la décharge et le quitus sont considérés comme acquis quand bien même aucun jugement ne serait intervenu.
Pendant longtemps, le ministre des Finances avait toujours la possibilité de relever les CP de leur responsabilité, en leur accordant une « remise gracieuse » de leur débet - comme de l’amende qui l’accompagne -, voire une « décharge de responsabilité » au nom de la force majeure (cette décharge peut également être accordée par le juge, depuis une réforme initiée par la LFR du 30 déc. 2006). Ces possibilités offertes au ministre (v. Décret n°64-1022 du 29 septembre 1964 et RGCP du 29 décembre 1962) étaient censées former un contrepoids au caractère objectif (trop objectif ?) du contrôle des comptes, en permettant que soit pris en compte le comportement du comptable. La circonstance que, de manière très fréquente, ledit ministre accorde une décharge (la remise gracieuse étant plus exceptionnelle) réduisait cependant beaucoup, en pratique, l’intérêt de la procédure juridictionnelle de jugement des comptes. Une réforme est donc intervenue et depuis un décret de mars 2008, les remises supérieures à 10.000 € doivent être soumises pour avis à la Cour des comptes. Une importante réforme a eu lieu en 2011, qui a remis en question le système de « justice retenue » exercée par l’intermédiaire du ministre des Finances, tel qu’il existait – c’était une forme de résurgence de la justice retenue à laquelle il avait été mis fin en 1872 vis-à-vis du Conseil d’Etat. La loi de finances rectificative du 28 décembre 2011 a donc modifié le régime de responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public (la loi est entrée en vigueur le 1er juillet 2012) en encadrant le pouvoir de remise gracieuse du ministre. Lorsque les manquements du comptable public n’ont pas créé de préjudice financier à l’organisme public en question, le juge des comptes peut condamner le comptable au versement d’une somme (de 0 à une somme plafond fixée par Décret en CE) qui – et c’est nouveau – ne peut conduire le ministre des finances à accorder une remise gracieuse. Si un préjudice est causé, le comptable est alors dans l’obligation de verser immédiatement la somme et le ministre peut alors exercer son pouvoir de remise gracieuse. Il ne peut accorder la remise gracieuse TOTALE que dans deux cas (décès du comptable public ou irrégularité constatée dans le cadre du respect d’un plan de contrôle sélectif des dépenses). Dans les autres cas, le ministre doit laisser à la charge du comptable un montant qui correspond au moins au double de la somme prévue en l’absence de préjudice. Le principe de la « responsabilité personnelle et pécuniaire » des comptables publics, qui conduit ces derniers à répondre sur leurs propres deniers des erreurs liées aux « actes et contrôles qui leur incombent » est rappelé par le décret du 7 novembre 2012 (article 17).
N’oublions pas qu’en tant que fonctionnaires, les CP sont également soumis à la responsabilité disciplinaire en cas de violation de leurs obligations statutaires et déontologiques et aussi pénale, en cas d’infraction aux règles du Code pénal qui, pour certaines, visent spécifiquement certaines pratiques éventuelles des fonctionnaires, (v. supra : Les ordonnateurs).