1
.,
NATIONS UNIES INSTITUT .il..FRICAIN DE DEVELOPPEf!JENT ECONOMIQUE
ET DE PLANIFICATION
D .A KA R
FINANCES PUBLIQUES par
J.F. BROTIDŒLL
Original Reproduction/05-81 RETIRAGE Reproduction/20-8!
Extrait de THE FINft .. NCING OF ECONOMIC DEVBLOPï'illl'.YT de
'II! • T • NEHLYl,Y
Distribué pour :
LE PROGRft~ DU COURS DE 9 MOIS DE DEVELOPPEl1ENT ET DE PLJ~IFICATION
Second Semestre : 8 VliùtS AU 25 JUIN 1982
COURS : INSTRUl'!IENTS ET POLITIQUE EN PLft.NIFICATION NATIONP.:LE
.
._,.JUIN :1982
in
.. ~.· .. ... . .. .. . .... :.: . . . ..
III
FINANCES PUBLIQUES
REPRODUCTION/05-81
Page 1
En termes de comptabilité soci~le ex-post, il existe .trois sources de financement de l ' investissement interne dans l eli! pays
• sous-développés - 11 épargne privée, ·l 1 épargne publ ique et 11 emprunt étranger .. Dans le mesure où i l faut pour 11 accél ération àu dév.elop- pe,ment de ces pays un coefficient d'investissement bien supérieur au coefficient actuellement réalisé, l~ur princip~l espoir d'él~yer
ce coefficient réside. dans l' accroiss-~ment des dépenses d' investissement . publique et cet acroisseJnent pourrait être financé e;râce è. une
expansion de l' é~argne publique.
L'épargne publique est l'excédent de recettes courantes du secteur publ ic provenant de toutes sources sur ses o.ep, ' ~nses
courantes tant au t itre des.biens et services qu'au titre .des paiements de transfert. Ces dépenses coùrantes augmenteront eu fur et 3-•. mesure de la progression du développement. En fait une expansion des dépenses courantes publ iques eu titre de services d' éducation et de santé
(investissement dans le capital humain) peut rey~tir autant
d'importance dans le processus de d~valoppement qu'une expansion des dépenses d' investissement réelles elles-m~mes. En outre, tout
~ccrcicce=ent des dépenses courantes résul te en g~n~ral nutomat iquement de dépenses au titre de projets de développement ant~rieurs. Les
··-- •,; ,_. ··· ....
recettes publiques doivent toutefois s' aocrot·t"r'é
plus·
'rapidement que lesdépenses coureqj;~~ . (et ~ ,_fQrj;~or.i. P-~:~~- ~r._lH~~dement que le. PNB) compte
'"'tenù ··du rôle décisif de
l'
expa·ÏÏ~ionde
l~_épar-gne pu.bl iq_ue· dans l eproc~s~us .d.ë d~v(üoppement.
. ~ '
REPRODUCTION/ 05-81 Page 2
1. L'EFFORT FISCAL DES PAYS EN DEVELOPPEMENT
Dans l es pays en développement les recettes courantes sont essentiellement assurées par les i_Il!pôts si bien qu' on accorde
·-~:~f· ·:·:,;- .
une attention considérablec·-à
·'la
pression fiscale dans ces pays,telle qu'elle est mesurée par l e rapport entre les impôts totaux et le PNB, et par leur "effort fiscal".1 Il est évident que si l'on
·pouvait démontrer __ que 1!11 effort fiscal" effectif d 1 un pays sous-dévelop- pé particulier ~~t bi~n inf~rieur A s~ capacité ~ontribu~ive, il
' .
serait alors possible d1a·ccroitre les dépenses de développement
. . . . . . .
par un ··accroissement de .. la fis cali té et de 1' épargne publique. _
Il es t toutefois extrêmemeht difficile de détérminer la ·capacité contributive d'une économie. Ce concept est artificieux du fai~:
·des· nombreux facteurs, non 'seulement économiques mai1:1_ aussi socfa.ùx
et culturels, impliqués. Le n::.veau de_ développement économique, mesuré par le revenu par tête, est un premier indicateur de la capa-
cité contributive. Lorsque l'on consid~re enéemble les pays développés et les pays en développement, on constate l'existence d'un rapport étroit entre le revenu par tête et la taille du' secteur public qui se reflète dans la pression fiscale. Mais cela ne fait que mettre' en relief un aspect des nombreuses grandes difiérencei qui existetit entre les économies développées industrialisées ._.::_c~~ec
développement pouvres0 Dans les pays moins développés le niveau moyen de la fiscalité est bien inf~rieur à ce qu'il est dan~ les pays développés à revenu élevé • . Alors qu'un pays en développement peut prélever en 'impôts 15
%
duPNB ,
un pays développé prélève environ 25. %
. . du PNB •1.
Hinri cbs, H.îa:'~ ~ "TheQharlging '
Lev el of the Government RevenueShare", ch. 2 dans A General.Theory of Tax. Structure Change During . Economie Development, Cambridge, Massachusette,
1966 , pp .
7-~6;
Lotz, J .R. et ïllorss, E.R. ~ "Measuring "Tax Effort" in De..veloping Countries" ; F.M.I. Staff Fapers, Vol ..:;av,
n• j ,-196?,pp.478-9' ·et"A Theory of Tax-Level Determinants for Developing Coun.tries",
"Trends in taxation in Developing Countries", de. Raja.J.Chelliah,
F.M. I .,
Staff Papers, Vol. XVIII, n° 2, 1971, pp. 251±-327;Bahl'~ R.
'\1/ .,
"A. Regression Approach to Tax Effort and Tax Ratio Analysis", F.M.I., Staff Papers; Vol.XVIII~ n°3 ,
1971, pp.570-612; Chelliah, R.J • 7 Baas, J., et Kelly , H.R., "Tex i.1-atios and Tax Effort in Developing Countries, 1969-71", F.M.I., Staff Papers, Vol. Y-XII, n° 1,1975 ,
pp. 187-205. Ces références offrent desexemple-s des nombreuses études empiriques effectuées dans ce domaine.
en
..
REPRODUCTION/05-81 Page3
La différence est .encore plus grande si 11 on comprend les coti- sations à la sécurité sociale dans l'ensemble.des impôts. Le rapport moye.n entre les impôts (einsi dèfi.~ia) et le· PNB est~ dans les pays
déveiopp~s9 plus ftu .double de .ce qu' il est dans les pays en dévelop-
pe~ent
. . \ ~ ( 3l..t': 16). 2 Don. c, lor. squ 1 on~onsidère
. ' ~ 1. 1ens~mble
des . . _pays. , .il .s~ dégage u~e corrélation haute~ent .significative entre la pressiDn fiscale et le revenu par t~te. Cette corrélation r~sulte. des g~andes
'·différences di scrètes entre les deux types d' économies considérés
. . ' .
dans, ~ 1 analyse. Dans chaque groupe de pays (développés et sous-~évelop pés), l e rapport est très faible ou m.~me inexistant. Pan.s les pays
. . i ~
riches dont les économies ont été entièrement transformée~ et moder- nisées,, la pression fiscale est élevée -p~r rappo~t aux économies
~ous'..:. déve loppées pauv r ~~ '~ ais
l e rapport entre les presoionsfis~a l es
et l es revenus par t~te est inégal ; da,ns les pays en d~veloppement
moins pauvres les pressions fiscales peuvent ~tre infé:r:ieures à ce
• ~l
_qu 'elles sont dans les pays plus pauvres 9 dans les pays r.iches plus nantis· l es pressions fï'scales peuvent ~tre inférieures à ce qu'elles sont dans l es pays riches moins nanJ;is. Cette. hypo.t h.èse d1.inéga;lité
. ·t :~-~ . i . ,. ~- ~·ts"'.r . ,·, . : : . .~ · ."'.J.r~ :~ •·· ~ · ···;·: ·:·: ·. -~-;~: :·:·.· :, .... ;_. .. :,..~.,
a été mise en question à la su~t~ du travail pl~s ré~ent de C4enery
'. . ~ ' . . . . .
et Syrquin.J Dans l eur description des p~~cessus de d~veloppement
r:l· .
ce~ auteurs essayent de remplace~ la notion de dichotomie entre p~ys
moins développés et pays d~veloppés par le concept de transition d'un état à un autre. Ils affirmen't ,que 11 hypothèse selon laque~ le l a
transformation structurel le continue est l iée à ln croissance du
~· ·, :" .
revenu est mieux étay~e par l eur analyse statistiq~e gue l'autre hypothèse sel on laquelle les pays développés et les pays en dével op- pement sont, quelle qu~ soit la définition cnoisie7 caractéri sés par des relations ~tructurelles différentes. La plupart des processus. de
. . . .
développement qu'ils analysen:t (y compris l'association pression fiscale / reven:u par t~te) peuvent ~i1,re représentée par une forme logistique ou autre de courbe en f.orme de S dont les àsymptotes se situent à deux niveaux (bas et.él evé) de revenu 9 le rapport positif entre les recettes fiscales (et les recettes publ iques), ~~ pourcentage du PIB, et le PNB par t ête est faible à ces niveaux de revenu (élevé et bas) mais s'accroi t aux niveaux de revenu moyens.
-- ···::·2. ·Voir Chell iabp Baas e't Kelly, op.cit.
3 .
Chenery, H. 9 et Syrquin9 M. 7 Patterns of Develonment~ 1950-197090.
u.- • ,
197 5 •REPRODUCTION/05-81 Page 4:
Quelle que_ soit 11 hypothèse admise, i l est évident que 9
dans les pays en développement considérés en tant que groupe, le
·.,
! ~ ••• =.~:-=· •.. · Î .
revenu pe.r tête peut en soi expliquer séulement dans u_ e faible mesure la variation des pressions fiscales, si bien que, aans·la liti~rature, diff~reht~s t~ntativ~s ont ~t~ faite~ pour expliquer les différences de pression fiscale en introduisant d'autres variables
~~scepti~les d' expliquer les différences de capacité contributive.
Hinribhs a constaté que ''en ce qui concerne les pays moins d~veioppés dont le revenu par tête est inférieur à 300 doll.nrs,'c''est "l'ouverture"
(mesuré pa·r le coefficient d'importations) et non le revenu· par tête, qui est le déterminant majaur de la part des recettes publiques dans le produit national brut". t1eis, tout comme on affirmait qu' il était
. . .
injustifié de conoidérer ensemble les pays développés et les pays
~~u~-développ~s dans l'analyse de la corrélation pression fi~cale/re
venu p~r tête (sous.prétexte que les deux groupes ne sont pas :Î.ssus de la ~ême population ôais de deux populations différentes) , de même Tanzi et fllcCuistion 4 affirment que l'on ne peut pas considérer que les
~el~i.~~ ~'Hin~i•h~ ~~~· 1,l~~b~~ pour ~~~ ~.v pa~ à ~G7~• p~r tête i-nférieur à 300 dollars, mais qu'elles
l e
sont seule!!lent pour le groupe de.pays très pauvres où l'économie de marché se.limite essentiellement au secteur marchand étrange r - c'est..:à.:.dire l es pays dontl è
revenupar tête est ..;_nférieur à 150 dollars. Lotz et flmrss dans leur premier document sur l'analyse de la pression fiscale
5
ont choisi un· échan- tillonage de soixante douze pays développés et en développement et ont effectué une analyse de régression multiple en utilisant comme variables le revenu par tête et le degré d'ouverture (mesuré par le rapportentre le montant total des imnortations et des exnortations et le PNB, (pour expliquer la pression fiscale). Les résultats ont été impressio- nants pour l'Écl::~·:J.tillo~J.n::,Ce pris dans son ensemble, la variation des pressions fiscales ayant pu. être expliquée è. 64
%:
Toutefois p~ur l ed ' '1 ' R-!?. ' t . " 1 t 1 d
groupe e pays a revenu e eve, e an; nu e pour e groupe e
cinquante deux pays à faible revenu, bien que les facteurs eJ~licatifs
soient restés signicatifs,
ii
2e~t
tombé à 20% .
Dans l eur dernier4. 'l'anzi ._ V.·, et McCuist ion, C., "Determi;nants of Goverruuent Revenu Shares among Lese Developed Countries ; L Commei:ït~~"9 Econoin:ië ·Journal Juin
1967 .
5;
Op. ci i .•. '
PiliPRODUCTION/05-81 Page
5
.. . 6
document Lotz et Htlrss ont introduit des variables supplémentaires, à se.voir le è.egré ·ae monétist>tion, lt:~ com!'osi tion des eX}_)orta.tions et le centralisation administrative. Il s ont constaté que le résultat lé meiileur était obte.nu en utilisant l e revenu, l'ouverture et le monéti-
sation
(R.
2 = 44% ) ,
bien que 1, intro.duction au degré de monétisa ti on comme facteur explicatif abaissait considérablement la signification du revenù par tê.te, conime il fal-1-ai t s 1 y attendre-. La CNUCED 7 a essayé, sens guère de succès, df: pousser plu~ loin l'analyne originale de' Lotz-~rss en utilisant des données comparables .et chronologiques sur trente six pays e~ dével~ppement pour la période 1950-66, et en ~joutant deux facteurs explicatifs, à savoir la part de l'agriculture dann le PNB et le taux d' inflation. ·L& colinéarité de la part de l1a.gricultur~ et ie revenu par tête a entraîné l'abandon de l'une d~ ces variables et l' ét·..1de n'est finalement parvenue
è.
expliquer que 32%
de la var:ia.tiondes pressions fiscales, en utilisant comme variables explicatives la part de l'agriculture dans le PNB et l'ouverture. Nullement ébranlé par ces résultats, Chelliah 8
a essayé d'expliquer autrement la varia- tion des pressions fiscales des pays en développement._ Il a démontré que dans les pays en développement la capacité contributive est dé- terminée par trois facteurs principaux : 1. Le degré "d'ouverture·", 2. Le niveau du développement et du revenu et
3.
La componition du· revenu. Le coefficient d'exportation a ét é choisi co'lnrri-é- ·i·ndi,oe-'· d'ouverture. Pour éviter un cbeyauchement, le revenu n'englobant vas le revenu du .commerce' internationll,l ~Hr tête a été utililifé comni~ indi- cateur du nivéau de développement. En ce qui concerne la composition du revenu, Chelliah a fait remarquer que dans les pays où le production extractive contribuait pour une part substantielle au PIB, la pression fiscale avait tendance à être plus élevée. Il a en conséquence ajouté 6. Op. cit.7 .
Conference des Nations Unies sur le Commerce et le Développement.Objectives for the Mobilization ·of Domestic Resources - Mobilization of Reaources for Development, Fév. 1970.
8. Op. cit. l'article général de Chelliah, ainsi que la mise à jou-r de ses réaultats dans Chelliah; Baas et Kelly, constitue une excellente étude de la fiscalité dans les pays en dévelo~pe~ent et le p~ésent chapitre est largement basé sur ses données et sa conclusion.
REPRODUCTION/ 05-81 Page
6
comriie troisième variable explicative la part de la production minière dans le PIB 9 il lui a fallu pour _cela prendre .: our indice d' ouverture le éo~fficient d'exportation, en excluant les exportations de minéraux pourcéviter un cbevauchement. Ces trois variables ont ex_liqué à 39%
la ~aiiation des pressions fiscales pour quarante neuf pays e~ d~velop pement pour le
p ~riode
de1966~68;9
La.part de_la
production minière dans le PIB a ét~ un~ variable tr~~ significative le co~fficientd'exportation également mais pas le -revenu par tête n'englobant pas le revenu du commerce international. Dans Chelliah, Baas et Kelly10 les principaux résultats -de lfanalyse comparative de Chelliah pour 19()6-:-68 -ont été mis à jour pour quarante sept de:. pr-.yc de 11 2c1..r-x_tillonna[3e
l' éttide antérieure, pour la période de
l969-7 1 • .
Cette fois 1~ varia~ion des p'r'eesions. fiscales a été -expliquée· à 38% .
11 Lap artici p~tion
· de la pro'duc.tion minière dti PIB s' est encore révélée un :facteur dé- ter-minant important .des pressions fiscales dans les pays e_D; développe- nient et la similitu-de générale des résultats pour les pérï"odes ontrenforcé le degré de confiance de l'analyse.
B a hl12 · a u t'1. l' 1-se ' une équation d'estimation de la capacité contributive ne comportant que deux variables explicatives - la part du revenu imputable aux industries extractives et la part du secteur
·· 9.
L' équLtich de régression était la suivante :T .
_ny
= 10.05 + 0.0031 (Yp - Xp) + p.3973Ny + 0.088lXy R"· = 0.393 où T/Y=
pression fiscale = rapport entre les impôts totaux · (englobant les redevances mini~res, les recettes fiscales sur les monopoles, et les recettes des offices de commercialisation mais pas le.s cotisa.tions·de sécurité sociale) et lePNB
ou prix du marché.Yp - Xp = le revenu par tête
en
dollers des -E.Ue·f· ·re-venusdu commerce international non inc·lu::ï1
10. Op. cit.
11. L' équ~.tion
12. Op. cit.
Ny
=
contribution de la production extractive au PIBXy = coefficient _d'exportation, exportations minières non inclus~s. ·
de regression était co~me suit g
tiEPRODUCTION/ 05-81 Page
7
asricole dnns le revenu. Il a admis que la capacit~ contributive était fonction des troi3 facteurs habituellement citée, à snvoir le niveau
de
développeme-nt, ln composition sectorielle du revenu·et l'importance du secteur du commerce exterieur. Toutefois en utili~ant les ~lmes données que Chelliah, il a montré que la pert de i1~g~ic~lture dans le revenu était un m~illeur indicateqr du.
niveau de dévelop~ement que le PNB pvx habitanto Pour les deux autres facteurs, les indicateurs choisis Jtaient la pari;,.imputable aux industries extractives du revenu et la part du revenu imputa.ble aux exportations. Eritre cQ:acune de ces trois variables de rechane;e, prises séperé!llent et le niveau de la pression fiscale, il existe ur.e relation significative, mais la forte colinéarité de l~ part de revenu imputable aux industries extractives et celle. imnutab.... '· ;. le aux
expo~tations a ôté toute signification à la seconde si bien qu~elle
.. ~-
a été abandonnée. Donc, ~n n'utilisant que_ deux variables indéj:)endantes, 1~ ~art du revenu imputable aux industries extractive~ et-la part du
. .
..
~~cteur agticole dans le revenu9 Bahl a expliqu~ à 41 %.1• vnriation de pression fiscole pour 1 'écbantillonD.Af3eqes qunra11te neuf. pnys en
. . 13
développement. La capac_ité contributive a une élasticité positive par rapport à la part du revenu imputable aux indust:des e;r,:tractives :(et implicitement par rapport à la part· ·a:u·· revë?,1i imputable aux exportations) et une élasticité négative par rapport à la part du secteur agricole (rüveau de développement). Chelliah av~:li t noté ~ens son ~naly~~ que ies équations qui 9 au lieu du revenu par t'te9 utili- . saient la part du secteur agricole dans le PIB donnaient l es meilleurs
résultats en termes d'ajustement. Toutefois, il affirmait que puisque
13 .
L' équation de regression étaitT . -2 .
y=
14.95 - Oe0742J..y,+.
0.295lNy R=
O.l!,l1où lAy == pourcentage du PIB issu du· secteur Ê,gricole
Ny = pourcentage du PIB issu de l ' industrie extractive (industrie pétrolière incluse).
PRODUCTION/05-81 Page 8
de nombreux pa'ys en développement se sont apperçus qu 1 :tl était
politi~u~~ent difficile d'imposer le sect~ur asricole9 il y a d~s
raisons de croire que la part du secteur agricole dans le PIB influe non sèul ement sur ia cap~~ité co~tributive mais aussi, et c'est peut-
, . . . 1~
être là un fait plus important, sur la volonté de peyer l' impôt.~
Puisqu' il se préoccupait d 1 estimer uniquement la capacité· contributive dans le but de d6terminer l'~ffort fiscaly i l a décidé de conserver une -:Squetion utilisent
col:!tme
im'licf'-teur t.:ln nivet'u de (l.évelorr:'ement le revenu pér t~te au iieu de la part de l'agriculture dans le PIB pour l' estimation de la capa~ité.Il est 6vident que cette approche par une équation de régression à l' estimation de la capacité contributive comporte des l imitations. Les difficultés statistiques9 en particulier, impose9
comme i l a été montré plus haut, des contraintes en ce qui concerne le nombre des variables qui peuvent être introduites dans l 'analyse. Il est impossible, par exemple; d'utiJiser l' équation de régression de Bahl
.\ b ~ • . ~. • . .
pour calculer l' effet d'une élévation du coefficient d' exportation marginal sur la capacité contributive, même si cette él évation était
. .
susceptible (ceteris paribus) d' élever la capacité contributive d'un pays. Bahl a lui-même mis au point une méthode de rechange po"Q.r la mesure de la capacité contributive d'un pays, méthod·e qui permet
l' examen d'une large gamme d'effets marginau~ et la comparaison _directe inter-pays de l ' intensité d'utilisation de bases fiscales différentes - il s 1 agit de 11 approche utilisant un système fiscal représe_!ltatif. l5
.. ___ ..._.,,,,.,_,~,,,_,.._.-.:-c: -.-.-..::·.:·"':'·- - .
14. Voir ci-dessous.
15. Bahl,
R . v.,
"A Representative Tax System Approach to Heasuring TaxEffort in Developing Countries119 F.JJJ:.I . 9 Staff_ Papers, Vol.XIX, n° 1, 1972, pp. 87~124.
REPRODUC'fiCN /05..;.81
Page 9
Dans le cadre de cette approche, la çapacité. contrib.utive est définie coinme le montant total de recettes fiscale.s .que· pourra recouvrer
•. ch~que pays s 1 il appliquait "!lne série identique de taux effectifs . aux. bases . di. imposition ch~i si es' c 1 est-à-dire le rendement d 1 un.
syst~~~ ~iscal repr~sentatif. Du fait du manque de données sur lB~'
. '
basés d' imposition r éelles, Bahl a choi~. ·· ..i, . sur u:ne base a p:r:iori, un
::.
autre indicateur pour la base de .chaque impôt. Çompte tenu de•ces•bnses d'imposition, une série de taux d1io.position représentatifs a été ··
calculée en établissant des moyennes de tau~ réels .effectifs dans les pays en développement de 1 'échantillonnage • Cette "structure de taux
représentatifs" a été ensuite appli~uée aux bases ~' imposition .cor
respondantes de chaque pays, ce qui a permis d'obtenir des estimations de la capacité contributive.
Une fois obtenues des estimations .<!.e. la capacité ,contributive
c f i
tin pays soit par analyse de régressiol}. soit par l' approcpe dusystèine fiscal représentatif 9 i l .est pq.ssibl,e de c~lculer un indice de 11 effort de ce pays. Li analyse empirique fournit une équation · · dtestimation qui peut être utilisée pour calculer une pression·fiscal e
"prévisible" ·pour chaque pays. Cett e pression f i scale . 11pr0-visible"
. ~ . . .
est en suite présumée être le pression qu'aurait atteint le pays s' i l
·av~it fàit un effort fiscal moyen. La pression fi scale_réelle divisée par l•a pression "pr évisibl e". est ensui
ii· e.
considérée comme l 1 indice ' .... (.
de ·1 1 effort fiscal relatif, c.1 est-à-dire que les restes inexpliqués traduise'nt 11 effort fiscal relatif • Les pays peuvent . être :classés selori ~et indice. - Il est évident qu. . ' étant donné. . .,; 11 inad~quation des
estimations utilisées, cette méthode devra être. utilis-ée .. av-ee--prudence.
Toutefois Ban116 a comparé les indices d'effort fiscal .et 'le.s
~'lasse-·
ments obtenus par le méthode du syst~me fiscal représen~ati~ av~c! c~ux obtenus . par quatre des anatyses de
r ~ gr'~s~' iJ ~ · ~e'~tionné es
plus haut17et il .e
morit ~ é ' qu ' elles
·abotltissent toutes~ · dé~ rés ulta ~s
similaires.16 •. Balt-l "A Representative Tex System·Approach••••••"
17. Celles de Lotz et 1-rerss, Chelliah,. Cl'mCED et Bahl.
REPRODUCTION/05-81 Page 10
Il est.donc probabl ement pr4f~rable de comparer les pays apr~s avoir procédé à certains ajustements ne serait ce que sur la base des modèles
!- .
de capacit~ .contributive plutôt inadéquatsp plbt8t que de les classer simplement sur.le base des chiffr~s bruts de pression fiscale. Si l'in~ice d'effort d'un pays est bien inf~rieur à la moy~~nep il y aura donc au moins présomption que sa capacité contributive n' est pa!:J en voie d' ltre réalisée. Çela suggérerait la n'cessit~ pour l'Et~t
d'examiner son système· fiscal pour voir si p compte tenu des caractéris- tiques particulières de 1' économie, ses recettes fiscales ne ·poU:rraient
~ ···.:: ·· . .,(:"!. •
pa.s .êtr.e accrues en vue du·. financement' d'un volume de dépenses de 'dé-
.velo:ppement accru.
·,,
On trouvera à la col onne (1) du Tableau 111.1 un classement selon leur pression fiscale en 1966-68, d'un échantillonncgc de vingt huit pe.ys. L' éventail est v!:' ste, ile 1~ 'l.~!!J.bie ~vec une rression fis-
cale de 287
6
~ ~ "11Indon6sie avec une pression fiscale de7,5
~. La pression moyenne de l'éct~ntillouno.[Ee est de 13,5 ~. Chelliah18 - acalcul é des indices d'effort fiscal pour ces pays qui sont présent~~ dens la colonne (3) du Tableau III.1 où les pays sont classés selon leur effort fiscal en 1966~68. Bien qu' i l n'y ait pas de diffé~ences
con~id é r ab le s
entre les . deux' èlassements, i9 le classement selon l' :Î.ndice.. . . ·,. . ...
d'effort. fisc~l donne peut-être ime idée meilleure de la performànce
. ' " .
relative du pays. Les principales différencès de classement sont la descente du Véné•uela du second au seizième rang et le passage de l'Inde du· dix-septième au dixième rang. On trouvera danc 'les colonnes
(2) et
(4)
du Tabl eèu 111.1 des résultats~
jour pour196 9- 72.
2018. Op. cit.
19. Le coefficient de correlations de rang (0p875) est tr~s élevé pour la taille de l 1échontillonnnge, ce qui indique qu' en g6n~ral les pays à pression fiscale supérieure à la moyenne (13,5
%)
ont desindices d' effort fiscal inférieurs à l'unit~ et vice versa. Sur les douze pays à pression fiscal e supérieure à 13 ~5
% ;
·dix' -l~·igurentparmi les douze !'ays à indice d' eff'ort fiscal supérieur à. 1' unité. 20. Chelliah, ·:saas et Kelly, op~ c:i t;.
REPRODUCTION/05-81 Page 11_
Ces r~sultets confirment l'analyse ent~rieure en ce sene que les pays à pression fiscale supérieure à la moyenne (qui au cours des
trois années e1est élevée à 1~,2
%)
ont des indices d'effort fiscalsupérieurs à l'unité et vice verse.21 Les différences de classement sont encore moindres qu'en
1966- 68 ,
22 les principaux chaneements étant la descente du Vénézuela du troisième ou quinzième rane cette fois, la descente de la Zambie du premier au neuvième rang, la descente du P~rou du douzième au dix-huitième rang et la montée de la Turquie du neuvième au quatrième rang. Une comparaison descolonnes (3) et (4) montre quels sont les pays dont l'effort fiscal a évolué de façon significative par rapport aux autres entre 1966-68
et 1969-71. Bien que la plupart des pays, qui ont obtenu des résul- tats fiscaux remarquables dans la première période, aient maintenu leur performance (et vice versa), il se trouve que la pression
fiscale et l'indice d'effort fiscal de la Corée et de la Malaisie se
. . 23
sont considérablement élevés alors qu'ils baissaient en Lrgent1ne.
21. Sur les onze pays à pression fiscale supérieure à 1~,2
%,
dixfigurent parmi les treize à indice d'effort fiscal cupérieur à l'unit é.
22. Le coéfficient de corrélation de rang est de 0,8~7.
23. La comparaison n'est pas valable pour le fl(exique du fait de révisions des données~
P~PRODUCTION/05-81 Page 12
TABLEAU III.1
Pression fiscal e et indices d' effort fiscal de quelques pays .en développement
P a y s
Zambie Vénezuela Brésil Chili R.A.U. Halai sie Ceylan Argentine Tanzanie Tll:rquie F4nya P9rou Ghana Thailande Equateur Corée Inde Liban Honduras Colombie Togo I1exique Philippines Bolivie Etb.iopie Pakistan Guatemala Indonésie
Im.p8ts ân
%
d J PNB(1) . . (2)
1966- 68 1969- 71
28 , 6
21,8 20,6
18,0
16 ,8
15,7 H;,ü 14. '!;;
13,7
~-2, 8 12,6
11, 8
H ,610,5 10,3 1.0,2
9, 9 9, 8 9, 0 8, 6 8, 3
31,3
20,q 22,9
t9 , 6 19, 2 19 , 3
1_7,7 l),lt:
13 , 9 15 , 6
1lt: 'ln:
il!' 2 15,8 12,1±
13,4 15,lt:
13,4 H ,2
11,3
12,5
H ,3
7 , 1
9,t8 , 2 8 , 6
P a y s
Brésil
Ceylan Chili Zambie Turquie K'nya Argentine Tanzanie Inde Malaisie Ghana Thailande Equateur Cor.ée V4nezuela
Indice d' effort fisca.lb
(3) 1966-ü
1, 779 2, 34 3
i , 270
:t,176
1, 175
1,098
~l' 063
1,052 1, O:t6 1,015
0, 996 0,97 8 0, 972 0, 97 1
Pérou
0,9 23
Liban
0, 858
Colombie
0, 803
Ethiopie
0 , 783
Mexique 0,77! Philippines
0, 77 1
Honduras
0, 752
P a y s
Indice d' effort
fiscal e ( 4)
1969- 71
Brée i l 1, 806 R.J. .• tJ'. 1,487 Ceylan 1,37lt:
Turquie
1,
~-97
~!falaisie 1,19:5 Cor ée 1,181 Chili 1, t59 Ghana. l,154 Zambie 1,111 Inde 1;093 K' nya
1, 090
Tanzanie 1,03~
Equateur l ,002 .Pr gentine
0, 973
V' nezuela 09958 Thaïlande
0 , 925
Colombie 0,901 P6rou 0,874 Honduras 0,800 Liban 0,782 Togo
0, 739
Pakictan 0,728 Et!::.iopie 0, 705 Pakistan
Togo Guatemala Indonésie
0,752 Phili~?inoc 0,683 0,706 Indonesie 09658
Bolivie
c,
6l;, 70,618
0 , 538
Guatemala 0,618 Hexüme
Bolivie
0,490 0,1±59
a~ Rapport entre lee impats totaux, cotisation de sécurité sociale non incluse, et le PNB aux prix du marché ; pays classés selon lE>. pression fiscale dans la période 1966-68. ---
1 - --
•
. . . ..
·,REP.RODUCTH)N/ 05-81 Page 13
Ce qui frappe dans le Tableau 111,19 cependant, c'est .l'ampleur de variation des in_dic~s d 1 effort fi scf!:le . Ceci ent en
partie un corollaire du fait que les équations uti l isées pour estimer la capacité contributive n' expliq'-:ent qu'à- 40
Jo
la variation des, .pressions fiscales réelles, C.ertai.ns- pays {par exemple le Br ésil et l e République Arabe Uni,e). rec.q~yrent un montant· d' imp()t::; bien supé- rieur à leur capa~i t é. contribut.i,ve . ~ d:' autr~s·,- (par ex.,;ll1,. Bolivie et l' J!ldonesie) recouvrent .. un; montant d 1 impôt ,bien .inf éF!i,E}jlr, Les ip.suffisances des deux méthodes. de, me$ure de, le. capacité contributive d 1 un pays expliquent en part~e ~.a! div.ergence entre la pression fiscale
r~elle et estimée et per conséquent les _e;randes variations des indices d 1 effort f~scal, Il n 1 y a . cepettdan·t , guère d~ doute qï.u:. la variation de 1' ~ffort fiscal selo:p les pays_ tr.adui ~. également l e fai t que le montant des recettes. fisc~leQ qu'un Etat parvient à recue4llir dépend
d~ facteurs autres que la capacité c011tributive du pays.,, Le) montant d'impôts recouvrés dépend non seulement:de la capacité d!un:pays de payer d.es impôts (facteurs d'offre) maif?:aus~i d~ sa volonté de l es
payer (facteurs de demande)~ Plus la_demande de biens et.services publics et de .. paiements de transfert en.vue de satisfai re des besoins
-. -~ . . . . .
sociaux et fondamentaux (selon la .terminologie dè Nusgrav.e) 24 et d' influer sur la di stribution du revenu est grande~ ;plus .. grende sera probablement le volonté .de payer les impôts nécessaireo .a~ financement des dépenses publ iques .requiseso Les études em~- i~iques :étudiées plus
' .
haut se préoccupent UJ:1.iqu.ement .de facteurs quanti ta tifs~, ~lors que la volonté .4-'l.:m,:payo de payer des impôt~ rev~t manifestement. une impor- tance considérable et n'est pa~ facilement quantifiable. La volonté
. • .•• 1 •• •
b, .,;Défini comme le quotient
~ression fiscai~ -es~imée c. Défini comme le quotient pression fiscale estimée
. ,.
de la pression f i scale réelle~par la selon l' équation de l a note . 9~ .
de la pression fiscale réelle par la selon l' équati on de la note II.
Source : R,Cbelliahp F.M.I., Staff Papersp juillet 1971 ~ Chelliahp Baas et Kellyp F.M.I., Staff Papers, Mars 1975.
24. Mus grave, R.A., The The ory of Public Fine.nce, MCGra,,-Hi l l P 1959.
..
ÈEPRODUCTION/05-81 Page 14
•
de payer les impôts (la d.eniande de dépenses publiques de différents types) est fonction de facteurs économiques, sociaux, politiques, culturels
et
idéologiques, de la nature, de la qualité et del'efficacité de l'administration 'et de son degré de. centralisation.
Dans un système de gouvernement démocratique il est probable que ces
. .
facte·~rs' susciteront le. volonté: de payer dans l'ensemble de la so'ciété 9 dans un système autoritaire, la volonté de payer sera la traduction des attitudes et des objectifs du groupe dirigeant. On pourrait donc.envisager qu'un pays à régime autoritaire, déterminé à accélérer le développement par l'épargne et l' investissement publics, obtienne un effort fiscale relativeme~t ~rariè. ~er contre, èans une société démocratique à objectives égalitaires on pourrait envisager
. '
l'acceptation plus facile d'impôts destinés à financer des subventions et paie~ents de trensfert .. (fiscaiité redistributive) qu~ d' impôts
. .
finançant des dép·enses publiques au titre de biens et nervic.es et qui par conséquent impliquent un transfert de ressources du secteur
privé eu secteur public. Dans ce '··cas le transfert de ressources pourrait être plus facilement accepté s'il rev~tait la forme de dépenses publiques au titre de biens et services de consommation qui
él~vent le ·ni~eau de vie au moins des personnes qui b~n~fic~ent de ces dépenses plutôt que de prendre la forme de dépenses de défense et d' équipemeni: L'effort fiscal d'un tel pays pourrait @tre tr~s élevé, mais, si les recettes ont servi à financer principalement des paiements de transferts et la consommation courante9 son "effort de développement"
pourrait demeurer très faible.
. . . . ~
L'importance de la volonté de payer facteurs de dëmande dans la détermination de 11 effort :fiscal d 1
un
pays app,arat"·t 'dans ladifférence considérable qui existe entre les indices d' effort de pays
•
REPRODUCTION/05(81 Pege 15. 2r"
en développement de différentes régions du monde. Bahl ~ montre que le fait de tenir compte de la situation géographique dans oon analyse de régression a pour effet d'accr61tre la variation expliqu~e ajustée de l'impnt d'un montant statistiquement significatif, la fai sant passer de 0,1!11 à 0, 552. Il a réparti les quarante neuf pays en déve- loppement de sonécb~ntillcnc~Œ• en oinq groupes régionaux. Les pays d'Afrique tropicale orit enregistré l'effort fiscal le plu~ grand, suivis par o~dre décroissarit des pays du Moyen-Orient et· d'afrique du Nord, d'Asie et ·d'Extrême-Orient~ d1.Aunérique du Sud et enfin d'.ft..m~
rique Centrale et des Cara!bes. Nous avons dit plus· hau't que la vo- lonté de payer des impôts dépendait de fa·ct.eurs socia x, culturels et polit~ques et on pourrait penser que ces fa~t~urs qui ~ffectent les préférences en matière de services publics et de méthodes d'assurance de ces services, serontconsidérablenient plus homogènes 'au sein d'une
région que d'une région à l'autre.· Il est ~gal~~ent prob~bl~ qu'il .existe un "effet·de d6monstration''•
ies
mesures de politiqrie fiscaled'un pays .seront très probablement fortement affectées par l es mesures de politique fiscale de ses voisins immédiats0
Le fait que la pression fiscale réelle d'un payz d~pende
au moins autant d'une vaste gamme de facteurs arbitraires liés à la volonté de payer que de facteurs "économiques" plus évidents liés à la capacité ?on.~ributive implique que les contraintes .fiscales qui
. ~ ') .
pèsent f?Ur un pays: qui souhaite accél érer son développement par une épargne et un investissement public accrus, pourraient ne pas être aussi strictes·_qu' on pourrait le supposer·. Des pays qui, dans
l'échelle des efforts fiscaux, se situent à un niveau b~s, pourraient quasi certainement élever leur pression f iscale des pays qui,
d'apr~s leur place dans cette échelle~ arrivent à une pression
25. Bahl, R. ·1. 9
11A. Regression Approach to Tex Effort en. Tax Ratio Anal ys i s 11, op. ci t . ~ pp. 600-601,;;.
REPRODUCTION/ 05-81 Page
16
fiscale ~gele ~ leur capacit~ contributive pourraient encore 6levcr sensibfement cette pres~ion.
Le Tableau _.III .1 doJ;me "1 1 effort fiscal" d 1 un échantillonnu:ïe de pays à deux périodes particul~ères couvrant chacune trcis ans.
26 . . .·: .
Chelliah a comparé les résulta--ts: de vingt sept pays siir une période
. ' :· . . . :
' de treize ans (1953~5. 5 à
1966- 68)
et il a montré que, ~n général,~ ' .
la croissance des recettes fi~cale$ est plus rapi de· que ·celle du PNB dans les pays en développement et que ceci entrai.ne une élévation de la pression fiscale. Pour le_groupe pris dans son. ensemble, la
pression fiscale moyenne s'est mod.érément accrue, passan-t de 11,3
%
à. 13,8% bien que dans. certains cas cette croissan~è .'ait ét~ consi- dérable. (En Inde par exemple ln pression. fiscal~ est passé de
6 , 3
ojo à t1,6%).
La pression fiscale est tombée pour certains pc.ys mais ce n'est gue danc le cas dtt Ghana aue cette baisse a ét é substantielle(de
18,2%
à13 , 3 % )
Chelliah a calcul~ l'~lasticité des recettes fiscales par rapport au revenu comme indice de l'ampleur de l'accrois- sement de l'effort fiscal des pays au cours de la période étudiée. Comme il fallait s'y attendre les pays à forte élasticit é étaient e~général ceux qui .ci -:.ct. démarré avec des pressions faibles et qui
avaient par conséquent le plus besoin de les améliorer et qui y étaient le pius poussés. Pour l'ensemble du groupe l' élasticité moyenne des recettes fiscales globales par rapport au ·rQVenn était d·e 1,4. On trouvera au Tableau III.2 les chiffres d'élasticité-revenu de certains pays figurant au Tableau 111.1. Il semble que les différences au plan de la structure fiscale aient entratn~ des différences d' élasticité-re- venu entre ces pays, mais la principale conclusion a été que la va- riation des élasticités-revenu s'expliquait en grande partie par un effort délibéré des gouvernements des pays concernés. Dans l'ensemble, les gouvernements des pays développés se sont re.ndu!? ... ~omp_te de la nécessité d1accro1tre leur effort fiscal dans le cadre de leur effort de développement et, dans-une mesure-restreinte ils y sont parvenus.
26. Cp. ci t .
REPRODUCTION/ 05-81 Page 17
Rapport entre les recettes fiscales et l e produit national brut, pressions fiscales marginales et élasticités-revenu des recettes fiscal es globales pour quelques pays en développement,
1953- 55
et1966- 68
Rapport recettes Elastici t6- fiscales/PNB Pression revenu des
fiscale recettes
1953- 55 1966 - 68
marginale fiscales(AT/ AY) globales (A.T/Tl :Y/YI)
Inde
6 , 3 11 , 6 15 , 1
2,~Corée
5, 7
11,8 12,2 2,2Honduras
6 , 7
10,5 14,2 2,1Chili 10,1 1.9,4:
19 , 6 1, 9
Philippines
7, 0 9, 8
11,21, 6
Pakistan
6 , 2 8, 3 9, 5
~ .J:., l': JBrésil
15 , 3 20 , 6
20,6::.. , 3
Thailande l0,8 12,8 :1_3,8
J, '
3Turquie
11 , 7
H:,l 14:,6 :::.,3P~rou :u~, 2
13 , 7
il.::, 0 1,2Kanya 13,l :t3,9 14,3 1,1
Colombie 10,}
1.0 , 3
10,3 1,0Equateur 1.2,8 12,6 12,4 0,97
Ceylan
16 , 3 15 , 7
H,,g 0,9:1Ghana 18,2
l3 , 3
12,~c , 69
Source R.J. Chelliah, F.l'I!.I ., Staff Papers, Juillet
197 1.
..
REPRODUCTION/05-81 Page 182. LA. STRUCTURE FISCALE DE3 P.A.YS EN .DEVELOPPEî1ENT
Rinrichs2
7
a avancé une théorie générale de l'évolution probable des structures fiscales des pays au cours du développementé~on9mique. Les pays qui sont eux premières phases de leur développement - e t les"poys sous-développés primitifs"- devraient tirer un pourcen- tage élevé de leurs recettes fiscales totales des impôts directs ~ mais i l s'agirait de ce qu'ïl. appelle les imp.ôts di"rects traditionnels -
impôts fonciers, droi'ts. féodaux, dtmes, etc. Une· fois. leur développement démarré, on peut clas~er les pays dit en développement ~n deux caté- goriQs principales de trensition4 Il y a d'abord par ordre chronolo- gique, la phas:e "transi toi re .de rupture" qui est caractérisée par un rapport impôts directs / impôts indirects en baisse •. Les recettes fiscales s'élèvent avec la montée des revenus niais
ié
s'u:pplément derecettes est dans IHl :~lus r::rcnclo !_:'crtie: finc.nc,& pr.r'
tc
fin coli t.~ in~irecte,notamment par les impôts indirecte prélevés sur dans.le cadre du com-
.merce extérieur •. On peut en déduire que, dans la plupart des cas 9 la
stimulation au développement est créée par l'ouverture au monde
extérieur de l' économie sous-développée primitive. Don6, à cette phase .du développement, la pression fiscale est étroitement liée au degré
d1ouverture.de l' économie. ijinrichs a affirmé que tel est le ces pour les pays en d6veloppement ~ revenu:~~r t'te inf6rieur à 300 dollars or, CO!Ilme nous .11 avons montré plus haut28 les doi:mées sufil\":èrent
~ue
ce .rapport .. est renforcé pour les pays à revenu par tête inférieur à
150 dollars. Les pays en développement entrent , pour la plupart, dans la seconde phase· de transition - phase à laquelle leurs éc~nomies sont en voie·de transformation et d'industrialisation: des méthodes de production nouvelles sont adoptées, des industries nouvelles sont cr~ées pour l'approvi~ionnement du marché inierne grandissant et la production de succédanés aux produits import~c. D~as cette phase, le
27. Op. ci t.
28. Voir pp. ~ et 5~
REPRODUCTION/ 05-81 Paee 19
rapport impôts directs/impôts indirects est à son minimum lorsque les
' - o - ~oo,oOP '' '' - ' ', •• ' ' ' '' o ' ' ' o • •> o . . ,,
irir[>ôts .:
i hd.irë. éfs·.·
s~~· ~la-consommation intérieure s 1 élèvent. Parmi les impôts indirects, les impôts sur le commerce extérieur perdent de l'importance par rapport aux impôts sur la production et le commerce intérieurs avec la crois sance . et la di versifi.cat;ion ·de l'économie.P~vec la p:rogress~on du développement eL la croissance·· de la cape ci t~
contr~butive due à la croissance des. revenus par tête, le rapport
impôts directs/impôts indirects commence à s 1 élever · avec 1 ''introduction de types "modernes" d 1 imposition ( it~?-pe'ts sur les · sociét és et impôt
progressif sur le revenu des particuliers). Les pays en développement pl ua avancés approchent donc le "seuil du cr.i tique" v hi~ lrevenu pc.r tête approche les 750 dollars, le pression fiscale totale les 20 % et le rapport impôt s ètirects/impôts .indirects att eint presque l'uni t é. Selon
là
théorie d'Binrichs9 la courbe d'évolution· du rapport impôtsd~rects/~mpôts indire~ts d'un pays au cou:rs des différentes phases de son' développement est une courbe en forme de u~ qui après ·avoir
atteint un minimum, s1 élève. Il ne semble p&!> toutefois q.ti1 au-delà du
"seuil du critique" on puisse prédire un rapport quelconque entre le revenu par t~te . et la st ructure fiscale. Les pays dé-veloppés :riches
' '
ont presque tous des pressi-ons fiscales· supérieures à 20 % mais il semble que, compte tenu de ceci, l~urs gou~ernements ont une possibi- lité de choix considérable en ce qui concerne l e montant des im;ôts qu' i ls peuvent prélever sur les citoyens et la composition de la
structure fiscale en impôts directs et indirects. Les facteurs culturels, politiques, sociologiques et historiques ont prohable:int:nt plus
d'importance que les facteurs strictement économiques dans la déter- mination des différences de structure fiscale entre les pays développés.
L'analyse des tendances de la fiscalité dans les pays en
développem~nt~
de1953-55
à 1966-689 de Chelliah29 vient étayer consi-" .
dérablement la thèse d 'Hinrich!?.or, Nous avons ~oté plur;_JJ.a,:u:t. q.:u.e9 dans
29. Poursuivie jusqu'en 1969-71 dans Chelliah, Baas et Eel,ly, op. cit.
•
P..EPRODUCTION/05-8:1.
Page ·20
son échQntillonnoga de. v,i,rlgt_ ,s.~pt pays en développement , la tendance
' ... i .. •' . .
générale était une tendance à l' élévation des pressions fiscales au cours de la p 'riode étudiée. Pour ce qui est de le composition des recettes fisçales, le Tableau III.3 donne la structure fiscale de l'échontill~nnage de pays en développement et l' évolution de cette structure ces dernièr.es cinquante_à soixante années. Le fait nouveau le plus important réside dans l'acroissement de lÇL part des impôts sur la production intervenu dans le plupart des pers et
d n
à l 'utili-sation plus inten~ive de droits de consomm.atio~ et à l'adoption et -30
l'expansion deG impôts eénéraux et selectifs sur l es ventes. En fait, l 'utilisation généralisée des impôts sur les ventes est l 'un des
faits les plus importants dans la période étudiée. Cette utili•:· sation
.·
a été accompagnée. d1al'le tendance eénérale à la baisse de la pert des impôts sur le commerce international, baisse due principalement à une baisse des recettes assurées par les droits de sortie. Parallèle- ment il semble que la part des impôts direc~p ait atteint un minimum
et dans cette _pert celle des impôts sur la fortune .et deo impôts de capitation a baiss6 eu profit de l'impôt sur le revenu. Ceci est conforme à la théorie d1Hinrichs, si l'on considère que la majorité des pays en développement en sont maintenant è la première étape de la seconde phase de transition - phase où le rapport imp~ts directs/ impôts indirects tombe à un niveau minimum du fait de l ' élévation des impôts indirects due au prélèvement d'impôts sur leo ventes et de consommation our la production intérieure grandissante et de plus en plus diversifiée. Avec la progression du développement la part deo impôts directs devrait commencer à s' élever du fait de 11im ortance accrue accordée à l'imposition progressive du revenu. Le fait que la part des impôts directs se soit élevée entre
1966- 68
et1969-7 1
dans30. Les impôts selectifs sur les ventes de produits de consommation de luxe sont des_ ürpôts perticl.!lière~ent efficeceo él.anc les pays en développement . Le répartition inégale du revenu, duns nombre de ces pays, implique que la consommation de luxe présente un pourcentage considérable de la consommation t otale. Les impôts
sur les ventes de biens de cette catégorie ont pour but non
seulement de atiouler l'éporgne (et sont uu. effet de découro.ger:1ent moindre que les impôts progressifs sur le revenu) osis aussi de réduire l ' inégalité eu plan de la consommation.
