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Economie politique de la gouvernance des services d'eau en Europe : rapport final du projet InfraGouv
BOLOGNESI, Thomas, PFLIEGER, Géraldine & Fond National Suisse de la Recherche Scientifique
BOLOGNESI, Thomas, PFLIEGER, Géraldine & Fond National Suisse de la Recherche Scientifique. Economie politique de la gouvernance des services d'eau en Europe : rapport final du projet InfraGouv. Fond National Suisse de la Recherche Scientifique, 2020
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Économie politique de la gouvernance des services d’eau en Europe
Rapport final du projet InfraGouv
Thomas Bolognesi
Université de Genève Géraldine Pflieger Université de Genève 2020
Table des matières
1
Travaux effectués . . . 32
Objectifs du projet . . . 42.1 Question de recherche 4
2.2 Questions traitées par les contributions scientifiques 6
3
Données et méthodes . . . 84
Résultats . . . 9 4.1 Relation 1 : les incohérences du design des politiques 9 4.2 Relation 2 : les limites de la mise en oeuvre des indicateurs de performance13 4.3 Relation 3 : l’articulation entre design institutionnel et stratégie d’acteurs 165
Conclusion . . . 18 Projet numéro : 169521Durée du projet :Mars 2017- Mars 2020
Requérant principal :Prof. Géraldine Pflieger (Université de Genève) Principal chercheur :Dr. Thomas Bolognesi (Université de Genève)
Comité de pilotage : Prof. Jérémy Lucchetti (Université de Genève), Prof.
Mathieu Couttenier (ENS Lyon, Gate)
Mots-clés : Institutions, Politique publique, Eau, Infrastructure, Ville.
1. Travaux effectués
Contributions scientifiques
1. Bolognesi T., Pflieger G. 2019. “In the Shadow of Sunshine Regulation : Consi- dering Disclosure Biases”.Regulation & Governance.
2. Bolognesi T., Pflieger G. 2019. “The coherence(s) of institutional resource re- gimes : Typology and assessments from the case of water supply management”.
Environmental Science & Policy 99 : 17-28.
3. Renou Y., Bolognesi T. 2019. “Governing urban water services in Europe : towards sustainable synchronous regimes”. Journal of Hydrology 573 : 994- 1006.
4. Trein P., Biesbroek R., Bolognesi T., Cejudo G.M., Duffy R., Hustedt T., Meyer I. 2020. “Policy Coordination and Integration : A Research Agenda”.
Public Administration Review.
5. Bolognesi T., Nahrath S. 2020. “Environmental Governance Dynamics : Some Micro Foundations of Macro Failures”.Ecological Economics 170.
6. Kim, Serena Y. et al. 2020. “Updating the Institutional Collective Action Fra- mework.” Policy Studies Journal.
Impact général
1. 2 conférences auprès de l’association romande des distributeurs d’eau (2017, 2018)
2. Participation au “Festival Histoires et Cités - Histoire d’eau” (2019)
3. Séjour de recherche de 6 mois à la School of Public Affairs, Colorado University - Denver (2018).
4. Organisation d’un panel pour la conférence général du European Consortium of Political Research (2020)
5. Présentation à 14 séminaires ou conférences.
2. Objectifs du projet
L’infrastructure des services d’approvisionnement en eau potable et d’assainissement est vieillissante en Europe et entre dans une phase de dégradation accélérée. Cette dégra- dation impacte directement l’activité des pouvoirs publics en menaçant la qualité de four- niture des services publics ainsi que les équilibres budgétaires locaux. La réponse à ce défi a principalement été formulée sous forme de solutions technico-économiques, contingentes et générales. Toutefois la mise en œuvre de ces plans d’actions se heurte à la complexité du processus de gouvernance des systèmes hydriques urbains (SHU). La gouvernance est l’organisation et la mise en œuvre d’un ensemble de règles visant à encadrer les acteurs d’un secteur. Elle implique de fortes frictions politiques, institutionnelles et territoriales qui limitent le caractère opérant et efficace des solutions préconisées. Ainsi la gouvernance se présente comme un média opérationnel entre solutions technico-économiques et bonne gestion concrète des infrastructures. Toutefois, le rôle et le fonctionnement de la gouver- nance en tant que média restent sous-investis.
Le projet infragouv vise à combler ce manque en posant la question de la relation entre conditions de gouvernance et bon management des infrastructures hydrauliques, afin d’identifier des conditions favorables et de permettre un regard prospectif sur l’efficacité des réformes. A cette fin, nous proposons une économie-politique du processus de gouvernance.
Il s’agit d’expliquer et comprendre comment l’émergence de structures de gouvernance s’ar- ticule avec les stratégies d’acteurs territorialement ancrés.
2.1 Question de recherche
Le projet infragouv vise à expliquer et comprendre comment l’interaction entre la gou- vernance, sous des conditions technico-économiques données, permet de favoriser la péren- nité de l’infrastructure des services d’eau urbains en Europe. Appréhendant la gouvernance comme l’articulation entre des institutions et des stratégies d’acteurs, le projet s’appuie sur le cadre d’analyse des Régimes institutionnels de ressources (RIR) (Gerberet al.,2009;
2.1 Question de recherche 5 Varoneet al.,2013) et celui de la Nouvelle économie institutionnelle (NEI) (Ménard,2014;
Ostrom,2005;Williamson,2005).
Dans le cadre de cet objectif global, une série de trois objectifs intermédiaires jalonne la recherche. Il s’agira d’identifier et d’expliquer :
1. le lien entre organisation verticale de la gouvernance (multiniveau) et pérennité de l’infrastructure
2. le lien entre organisation horizontale de la gouvernance (réseau d’acteurs) et pérennité de l’infrastructure
3. les mécanismes de coordination favorisant/limitant la pérennité de l’infrastructure selon le type de gouvernance
Le modèle explicatif articule trois variables génériques : les dispositions technico-économiques, la gouvernance et la pérennité de l’infrastructure ; les deux premières étant explicatives de la troisième (Figure 2.1). Les dispositions technico-économiques sont l’agencement de l’infra- structure et ses coûts (Pflieger et Ecoffey,2011). Nous considérons la gouvernance comme un ensemble de règles mises en œuvre par des organisations et des pratiques de régulation, c’est un système multiniveau et polycentrique (Ostrom, 2011; Spiller, 2013; Williamson, 2005). Le bon cycle de vie de l’infrastructure est la pérennité de l’infrastructure (Bolo- gnesi, 2014a; Herz, 1996). L’axiome sur lequel se base notre modèle explicatif pose que les institutions fournissent un « terrain » tendant à orienter le comportement des acteurs mais que les acteurs ont un degré de liberté dans leur mobilisation des institutions et qu’ils adaptent les institutions pour les rendre opérationnelles ou afin de les faire converger avec leurs objectifs (Hodgson,2007). La pérennité de l’infrastructure dépend de ces processus.
Nous nous focalisons sur l’impact de la gouvernance sur la pérennité de l’infrastructure, en posant les dispositions technico-économiques comme exogènes (De Witte et Saal,2010;
Graftonet al.,2015;Pintoet al.,2017). En parallèle, nous proposons un traitement original de la gouvernance en intégrant à la fois la structure institutionnelle, les jeux d’acteurs et leur interaction. Cette conceptualisation constitue un apport aux analyses existantes qui tendent à sous-estimer le rôle des acteurs, conduisant à un surdéterminisme par les insti- tutions et les organisations (Pahl-Wostlet al.,2010;Saleth et Dinar,2005) comme ont pu le signalerHowlett(2009) ouVaroneet al.(2013). Au final, la pérennité de l’infrastructure dépend de la structure institutionnelle et des jeux d’acteurs dans des conditions technico- économiques du service données. Formellement, nous avons :
Inf rai,t =T echi,t+Gouvi,t
et:Gouvi,t =f(insti,t, acti,t)
soit:Inf rai,t = 0+ 1.insti,t+ 2.acti,t+ 3.(insti,txacti,t) +X
i,t
T ech+"
(2.1) avec :
infra : pérennité de l’infrastructure Tech : dispositions technico-économiques Gouv : gouvernance
inst : structure institutionnelle act : jeu d’acteurs
6 2. Objectifs du projet i : service
t : temps
Figure 2.1 – Design de recherche du projet InfraGouv
Ainsi, le modèle explicatif met ainsi en avant quatre relations à étudier :
1. L’impact de la structure institutionnelle sur la pérennité de l’infrastructure 2. L’impact des jeux d’acteurs sur la pérennité de l’infrastructure
3. L’impact de la structure institutionnelle sur les jeux d’acteurs 4. L’impact des jeux d’acteurs sur la structure institutionnelle
Le projet se focalise sur les services d’eau en France et en Suisse. Initialement, il était prévu d’inclure des services d’eau anglais et italiens. Ces études de cas n’ont pas pu être mené à cause de changements dans les mesures et dans l’accessibilité des données. Ces chan- gements empêchaient une comparaison internationale, objectif du projet, et longitudinale, limitant la fiabilité d’analyses infra-nationales.
2.2 Questions traitées par les contributions scientifiques
Le tableau 2.1 lie les contributions académiques aux trois principales relations envisa- gées dans le cadre du projet InfraGouv. Il en ressort que, bien que l’analyse de l’effet des institutions soit majoritaire, il n’y a pas de zone d’ombre majeure par rapport à l’ambition initiale. En particulier, nous avons pu étudier l’effet combiné de la structure institution- nelle et des jeux d’acteurs, défi et originalité majeure du projet. Il est a noté qu’en raison du resserrement du périmètre géographique de l’analyse, nous avons étudié la variable dé- pendante de manière plus exhaustive que prévue. En effet, les analyses ont porté sur la pérennité de l’infrastructure et d’autres indicateurs de la qualité du fonctionnement des services d’approvisionnement en eau potable.
2.2 Questions traitées par les contributions scientifiques 7
Publications Variables indépendantes
Institutions Acteurs Institutions acteurs Coherence(s) institutional regime, 2019.
Env. Sc. & Pol. X
Governing urban water. 2019.J. of Hydro-
logy X X
Shadow of sunshine regulation. 2019.Reg.
& Gov. X X
Socio-technical resistances. Accepté. Env.
& Planning C X X
Environmental Governance Dynamics.
2020.Ecol. Eco X
Policy coordination. 2020. Pub. Admin.
Rev. X
Policy preferences.En préparation. X X X
Table2.1 – Publications et questions de recherche
3. Données et méthodes
La collecte des données du projet a procédé :
— d’un sondage sur la régulation et l’efficacité des services d’eau en Suisse romande
— d’entretiens avec des responsables de services d’eau, en particulier à Genève et Lau- sanne, et avec des membres de l’Association Suisse des Distributeurs d’eau
— du codage de données sur les indicateurs de performances des services d’eau de l’ag- glomération Grenobloise, données brutes récoltées par Antoine Brochet (Université de Grenoble) au cours d’une recherche action de trois ans
— codage des corpus juridiques Français, Suisse, Italien, Néerlandais, Espagnol et Belge L’analyse des données a procédé :
— de traitements statistiques descriptifs à des fins de caractérisation
— de l’économétrie de panel
— du process-tracing
— du story-telling
4. Résultats
4.1 Relation 1 : les incohérences du design des politiques
Un des points de départ du projet est la supposition que le développement institu- tionnel peut affecter négativement la qualité de la coordination sur le long terme. Nous avançons deux propositions théoriques pour étayer cette hypothèse de départ et lui assigner des mécanismes explicatifs, les concepts decoûts de transaction transversaux et depiège à complexité institutionnelle (Bolognesi et Nahrath,2020).
Nous montrons que l’accroissement du périmètre de la gouvernance a un effet am- bivalent sur la qualité de la coordination. D’une part, réguler plus d’usages améliore la coordination en offrant des mécanismes de résolution de conflits d’usages, en favorisant des routines souhaitées et en réduisant l’incertitude. D’autre part, réguler plus d’usages revient dans la pratique à augmenter le nombre de réglementations et produit des frictions inattendues entre ces réglementations. Nous appelons ces frictions des coûts de transac- tion transversaux et soulignons qu’ils réduisent la cohérence d’ensemble de la structure de gouvernance et donc la qualité de la coordination.
Des auteurs ont montré que sur le long terme, des processus de sélection institution- nelle ou d’apprentissage faisaient perdurer les institutions les plus efficaces au dépens des autres (Hodgson et Knudsen,2010;Ostrom,2005;Williamson,1985). En nous appuyant sur les concepts de complémentarités institutionnelles et de clusters institutionnels (Amable, 2016; Aoki, 2001, 2007; Jellema et Roland, 2011), nous montrons qu’au niveau de l’en- semble de la structure de gouvernance les effets positifs de sélection et d’apprentissage sont surcompensés sur le temps long par un effet négatif d’interactions entre les institu- tions. Le renforcement de cet effet négatif est directement lié à la multiplication des coûts de transaction transversaux. Il signifie qu’il existe un point à partir duquel l’augmentation du nombre de règles a un effet marginal décroissant sur la capacité de coordination (Fi- gure 4.1). Nous nommons ce mécanisme un piège à complexité institutionnelle. Un grand nombre de régulations et une cohérence moyenne, voire faible, sont caractéristiques de ce
10 4. Résultats mécanisme. L’analyse de la gouvernance de l’eau en Suisse, Italie, France, Belgique, Es- pagne et au Pay-Bas du milieux du XVIIIeme siècle à 2006 confirme empiriquement ces deux propositions théoriques.
Figure 4.1 – Dynamique de la gouvernance sur le long terme : le piège à complexité institutionnelle (Bolognesi et Nahrath,2020)
Nous nous appuyons sur ces mécanismes théoriques pour traiter l’effet des institutions sur la qualité de la gestion des réseaux d’approvisionnement et leur pérennité (Bolognesi et Pflieger,2019a). Empiriquement, il s’agit d’apprécier les complémentarités institutionnelles et les (in)cohérences dans la gouvernance. Pour opérationnaliser la notion d’incohérence et la mesurer nous procédons en deux temps. D’abord, une typologie des types d’incohérence est proposée. La typologie décompose la structure de gouvernance selon un axe vertical (niveaux administratifs) et horizontal (secteurs) (Tableau 4.1). Cette typologie offre le double avantage de permettre de systématiser l’analyse, favorisant la cumulativité des connaissances, et de faire un pont vers la littérature abondante sur le polycentrisme et la complexité (Oberthür et Stokke, 2011; Thiel et al., 2019). Ensuite, nous construisons et administrons un sondage afin d’évaluer les différentes catégories.
4.1 Relation 1 : les incohérences du design des politiques 11
Type TC Definition Example
Not extent related (discrete)
Internal PP 1 TC A clear and well-
designed public po- licy
The Water Protection Act (1991) felt short in reducing micropollutants because of a lack of financial efforts. The Water act of 2014 about funding mechanisms to eliminate micropollu- tants reduced this incoherence
Internal PR 2 TC A clear and well-
designed contract Responsibilities, revenue and adaptation rules in a concession contracts
Horizontal (extent related - combined) Internal PP 3 DTC Fit between public
policies regulating different uses
Siloisation of water governance aspects within a fragmented administrative structure and po- licy planning, like drinking water quality rules and agricultural development strategies Internal PR 4 DTC Fit between private
property rights regu- lating different uses
Uses rivalries over the same water body for different purposes, like withdrawals for urban water versus agricultural uses
External PP
& PR 5 TTC Fit between public
policies and property rights regulating dif- ferent uses
The obligation of providing water for fire pro- tection (public policy) conflicts with water utilities responsibilities that are in charge of maintaining water mains for drinking water (property rights). This incoherence raises the question of who pays for fire protection water Vertical (extent related - combined)
Internal PP 6 DTC Fit between public policies located at different levels of go- vernance
Conflicts among interests and strategies of na- tional policy planning (general goal of infra- structure renewal) and of local policy imple- mentation (e.g. financial rules)
Internal PR 7 DTC Fit between property rights allocated at different levels of go- vernance
Contracts outsourcing water mains replace- ments, made by a delegatee in charge of run- ning a water utilities, might not be in line with the overall delegation contract
External PP
& PR 8 TTC Fit between public
policies and property rights located at dif- ferent levels of gover- nance
General rules on the modernisation of public command (performance indicators) and small public utilities, that may not have the neces- sary capacity to comply with performance re- porting requirements
Table4.1 – Typologie des (in)cohérences institutionnelles proposée (Bolognesi et Pflieger, 2019a)
Caption : TC : Transaction Costs, DTC : Dynamic Transaction Costs, TTC : Transversal transaction Costs
Le sondage a été envoyé à 615 municipalités dans les Cantons de Suisse Romande.
L’analyse souligne la pertinence de la notion d’incohérence telle que proposée par Bolo- gnesi et Nahrath(2020). Les répondants considèrent que le cohérence des réglementations encadrant la gestion des infrastructures d’eau est moyenne et en deçà du niveau de cohé- rence globale de la gouvernance de l’eau (Graphique 4.2). Ce faible niveau de cohérence se manifeste principalement sous la forme d’inutiles complexités et de non-applicabilité de principes prévus par les règles.
12 4. Résultats
0 10 20 30 40
percent
1 2 3 4
1 the lower - 5 the higher
(a)
(b)
(c)
(d)
0 1 2 3 4
1 the lower - 5 the higher
Complexity (N=24) - (a) Clarity (N=22) - (b) Non-applicability (N=20) - (c) Contradiction (N=18) - (d)
Figure 4.2 – Niveaux de cohérence des règles relatives à la gestion de l’infrastructure (haut) et perturbations engendrées dans la pratique (bas)
La mesure et la cartographie de ces incohérences dans la structure de gouvernance débouche sur deux enseignements principaux. Premièrement, chaque règle individuelle ne comporte pas en soi d’incohérences profondes et est perçue comme correctement édicter.
Ceci vient confirmer les travaux antérieurs sur les processus de sélection et d’apprentissage institutionnel (Hodgson et Knudsen, 2010; Ostrom, 2005). Deuxièmement, l’interaction entre les règles produits des incohérences comme le stipule l’hypothèse des coûts de tran- saction transversaux (Bolognesi et Nahrath,2020;Bolognesiet al.,2017). Plus précisément, nous mesurons un plus grand degré d’incohérence entre les règles de niveaux proches et re- lativement locales, nommément entre le niveau local et cantonal et entre les contrats et les règles cantonales. Nous attribuons ce résultat au fait qu’il s’agit de réglementations relative à la mise en œuvre plutôt qu’aux principes de la gouvernance. D’ailleurs, les répondants identifient peu d’incohérences entre les objectifs principaux de la politique de l’eau.
Un prolongement important de ce travail serait de mieux observer la cohérence relative aux droits de propriété privés. Étant donnée la multitude de contrats de droits privés,
4.2 Relation 2 : les limites de la mise en oeuvre des indicateurs de performance 13 il ne nous était pas possible de les analyser systématiquement. Nous pensons, au regard des différentes interviews menées et de la littérature existante, qu’il s’agit potentiellement d’une importante source d’incohérence (Aubin et Varone, 2013; Bolognesi, 2014b, 2018;
Reynardet al.,2000;Varone et Nahrath,2014).
Type Identification Level Not extent related (discrete)
Internal PP 1 Local 2.77
Internal PR 2 Contracts 2.33
Horizontal (extent related - combined)
Internal PP 3 Sectors 3.31
Policy goals 3
Internal PR 4 Not identified
External PP & PR 5 Not identified
Vertical (extent related - combined)
Internal PP 6 Local VS Regional 3.5
Local VS National 3.27 Regional VS National 3.3
Internal PR 7 Not identified
External PP & PR 8 Contracts VS Regional 3.64 Contracts VS National 3.1
Table4.2 – Assessment of the different coherence types
Finalement, ces travaux sont venus alimenter un article sur la question de l’intégration des politiques publiques visant à dépeindre l’état des connaissances et les pistes pour développer et permettre l’accumulation des connaissances dans ce domaine structurant de l’analyse des politiques publiques (Trein et al., 2020). L’équipe de co-auteurs souligne l’importance de mettre en lien évolution de l’intégration et degré d’atteinte de l’objectif de politique publique et d’identifier les mécanismes d’évolution de l’intégration.
4.2 Relation 2 : les limites de la mise en oeuvre des indicateurs de performance Grâce à la mise en relation de travaux que nous avons menés sur la modernisation et l’organisation des services d’eau en Europe (Bolognesi, 2014c; Pflieger et Ecoffey, 2011) avec les valeurs d’indicateurs de performance de ces mêmes services, nous nous sommes rendus compte d’important biais de rapportage (Brochet et al., 2016). Nous avons déve- loppé l’analyse de ces biais pour les caractériser, en faire émerger les facteurs déclencheurs et identifier les mécanismes comportementaux expliquant ces biais (Bolognesiet al.,2016;
Bolognesi et Pflieger,2019b). Ces biais de rapportage, bien que supposés (Heckmanet al., 1997; Pollitt, 2013; Van Thiel et Leeuw, 2002), n’avaient pas encore été analysé à notre connaissance. Pourtant, il s’agit d’une importante limite pour les instruments politiques de la modernisation des services d’eau et d’une source significative d’erreur de mesure de la variable dépendante des études évaluant l’efficacité du management par la performance, et plus largement du Nouveau Management Public (Leuz et Wysocki,2016).
A partir de la base de données brutes sur la réorganisation de 54 services d’eau de l’ag- glomération Grenobloise, collectées par Antoine Brochet (Brochet, 2017; Brochet et al., 2016), nous avons mesuré l’ampleur et la nature de ces biais. Notre base de données couvre 795 observations de rapportage1. Nous identifions que les indicateurs biaisés, soit sous la
1. Ces 795 observations consistent en la comparaison de valeurs rapportées par les services d’eau au
14 4. Résultats forme de non rapportage soit par distorsion, représentent 67% de notre échantillon. Il ne s’agit donc pas d’un phénomène mineur, d’autant plus que la composition de l’échantillon autorise une raisonnable généralisation des résultats.
La théorie des organisations met en avant les coûts de transaction (Pintoet al.,2017;
Weber et Mayer, 2014; Williamson, 2005) et l’opportunisme (Armstrong et Sappington, 2006;Baldwin et Black,2008;Laffont et Martimort,2009) pour expliquer ces biais au sein de relations principal-agent comme celles étudiées. Nous approximons les coûts transaction en évaluant la complexité liées à la mesure de chaque indicateur de performance (formule, index, nombre de variable, mesure directe). Nous approximons l’opportunisme en regardant le thème sur lequel porte l’indicateur (usager, réseaux, finance, prix). Les résultats montrent que l’opportunisme2 explique de manière très significative la probabilité d’observer un biais et que les coûts de transaction permettent des marges de manoeuvre que les acteurs décident, ou non, d’utiliser de manière stratégique (Graphique 4.3). Ce second résultat est contre-intuitif et va à l’encontre des prédictions théoriques de l’économie des coûts de transaction. Dans le cadre de ce projet, il souligne que le jeux d’acteurs peut impacter fortement la qualité de gestion du service.
Figure 4.3 – Facteurs associés aux biais de rapportage des indicateurs de performance (Bolognesi et Pflieger,2019b).
Note : NR : non-rapportage alors que l’information est disponible, dist : rapportage “distordu”. La couleur des losanges représente la valeur seuil à partir de laquelle, nous considérons qu’il y a un biais entre la valeur rapportée de l’indicateur et sa valeur réelle.
régulateurs avec le recalcul des indicateurs au moyen des données brutes possédées par le même service.
Le nombre d’observation correspond au remplissage de 15 indicateurs par 53 services.
2. Nous définissons ici l’opportunisme dans une acception large, plus tard nous l’affinons sous la forme de résistances socio-techniques afin de montrer qu’il ne s’agit pas uniquement d’une intention de “tricher”
comme pourrait le faire croire une rapide interprétation.
4.2 Relation 2 : les limites de la mise en oeuvre des indicateurs de performance 15 Nous avons donc voulu approfondir cette voie en cherchant à identifier comment se manifeste ce jeu d’acteurs, comment il pouvait mener à un biais et surtout en affinant l’identification des comportements dit opportunistes (Bolognesiet al., 2016). A cette fin, nous nous appuyons sur la notion de résistance dans l’acception deMumbyet al.(2017) et Mumby(2005) pour construire une typologie de résistances socio-techniques permettant de prendre en compte les aspects cognitifs, interprétatifs, stratégiques, structurels, techniques et territoriaux liés au remplissage des indicateurs de performance. La typologie combine l’institutionnalisme (Commons, 1924; Ostrom, 2005), la théorie de l’acteur réseaux (Cal- lon, 1990; Latour, 1990; Müller et Schurr, 2016) et les approches en termes de systèmes socio-techniques (Fuenfschilling et Truffer,2014;Geels,2004;Smith et al.,2005) pour dé- finir et opérationnaliser les catégories produites.
Les résultats indiquent que l’essentiel des résistances socio-techiques au remplissage des indicateurs de performance n’est pas la conséquence d’un comportement stratégique indi- viduel mais repose sur des facteurs structurels (organisation administrative, par exemple), territoriaux (géographie et économie-politique locale, par exemple) et interprétatifs (ap- plication des formules de calculs, par exemple) (Figure 4.4). Au delà, nous observons que dans presque la moitié des cas, plusieurs types de résistances socio-techniques s’articulent entre elles et que le type de résistance socio-technique peut se transformer dans le temps.
Figure 4.4 – Fréquence d’observation des différentes résistances socio-techniques (Bolo- gnesiet al.,2016).
Note : Les labels renvoient à la typologie proposée, soit cog : résistance cognitive, interp : résistance inter- prétative, strat : résistance stratégique, struct : résistance structurelle, tech : résistance technique, terr : résistance territoriale.
16 4. Résultats 4.3 Relation 3 : l’articulation entre design institutionnel et stratégie d’acteurs
L’étude des relations 1 et 2 souligne la nécessité d’analyser l’interaction entre le design institutionnel et les stratégies d’acteurs pour comprendre la qualité de la coordination et la capacité à atteindre un objectif de politique publique.
Pour outiller ce type d’analyse nous avons combiné l’approche des régime institutionnels de ressource (Gerberet al.,2009;Knoepfel et al.,2007;Varone et Nahrath,2014) à celles des régimes urbains (Lambelet, 2019; Pinson, 2010; Stone, 2014) et des systèmes socio- techniques (Fuenfschilling et Truffer,2014;Geels,2004) ; pour analyser respectivement : la structure des politiques publiques et des droits de propriété, la structure de pouvoir et la structure technologiques dans la gouvernance des services urbains. Nous proposons alors de porter la focale sur la synchronicité des régimes (Teisman et Edelenbos, 2011) plutôt que sur l’intégration afin de mettre l’accent sur le besoin d’une bonne articulation dans le temps entre les dynamiques de ces trois structures plutôt que sur l’éventail d’interactions qu’elles encadrent.
Quatre formes idéale-typiques de régime synchrone sont identifiées selon les modalités de création des règles encadrant le régime (contrôle VS auto-organisation), de cohésion du régime (autopoietique VS dissipative), de logique d’action et de principe structurant l’objectif d’organisation (Tableau 4.3).
Autopoietic cohesion Structuring principle : subsidiarity Extension by
control Integrative synchronous re-
gime Entrepreneurial synchronous
regime
Logic of action :integration Logic of action :effectuation - Definition of problem boundaries
(high-stake territories) by the pu- blic authority
- Delimitation of metropolitan pro- blems (high-stake territories) by the public authority
- Ad-hoc and autonomous adjust- ment of standards governing sub- systems
- Recurrent and interactive redefini- tion of standards governing the ur- ban system and sub-systems Instruments : targeted public po-
licies (subsidies, incentive mecha- nisms), generic contractual arrange- ments
Instruments : public policies and dedicated (ad hoc) consulting/ co- ordination organisations, specific contractual arrangements
Structuring principle :integrity (of
the urban system) Structuring principle :subsidiarity Extension by self-
determination Resilient synchronous regime Transformative synchronous regime
Logic of action :resilience Logic of action :transformation - Co-definition of metropolitan pro-
blem boundaries (high-stake terri- tories) by the urban coalition
- Co-definition of metropolitan pro- blem boundaries (high-stake terri- tories) by the urban coalition - Ad-hoc and autonomous adjust-
ment of standards governing sub- systems
- Recurrent and interactive redefini- tion of standards governing the ur- ban system and sub-systems Instruments :evolving institutional
arrangements (directing principles), functional solidarity
Instruments :reflexive institutional arrangements, interpersonal trust Structuring principle :adaptability Structuring principle :reflexivity
Table4.3 – Typology of synchronous regimes (Renou et Bolognesi,2019)
4.3 Relation 3 : l’articulation entre design institutionnel et stratégie d’acteurs 17 La typologie met en avant le rôle déterminant de la logique d’action et des instru- ments mobilisés pour caractériser le fonctionnement d’un régime de gouvernance. Nous nous sommes donc ensuite focalisés sur l’interaction entre ces deux composantes afin de mieux comprendre l’interaction entre institutions et jeux d’acteurs (Bolognesiet al.,2020).
Nous avons utiliser un sondage administrés auprès de 172 acteurs de la gestion des ser- vices d’eaux dans le Canton de Bâle (Lieberherr et Ingold,2019) pour identifier comment l’affiliation professionnelle et la perception des problèmes d’action collective affectent les préférences de politiques publiques. Les préférences politiques sont mesurées au moyen d’une analyse en composante principale sur 39 variables renseignant les préférences de structure organisationnelle et d’instruments politiques.
Quatre préférences, non exclusives, émergent de l’analyse. Elles sont relatives à la pri- vatisation, la planification cantonale, le financement public, l’organisation inter-municipale flexible. Nous trouvons que l’affiliation professionnelle est plus significativement et fréquem- ment associées aux préférences que ne le sont les objectifs. Néanmoins, chaque préférence s’associe avec à un objectif. Par exemple, la préférence pour une planification cantonale est négativement corrélée avec un objectif de maintien des coûts. Cet exemple fait écho aux résultats sur les incohérences du design politique tel que perçu par les distributeurs d’eau de Suisse romande (Bolognesi et Pflieger, 2019a). L’identification de la gestion de l’infrastructure comme objectif prioritaire est négativement corrélée à la préférence pour une gestion publique. Ce résultat fait écho aux origines de la modernisation des services publics d’eau. Le poids considérables des investissements en coûts fixes dans le réseaux a conduit les autorités publiques et les collectivités locales à déléguer ces coûts à des opéra- teurs privés (Bolognesi,2018;Byatt,2013).
Ces principaux résultats confirment nos précédents travaux quant au rôle des jeux d’ac- teurs mais pondère les perspectives uniquement conflictuelles de la coordination. En effet, ces résultats permettent de montrer que chaque acteur construit sa préférence comme un compromis entre résoudre un problème, il s’agit de trouver une solution efficace, et en fonc- tion de lui et de son contexte, il s’agit de trouver une solution individuellement profitable.
Un prolongement de cette recherche serait d’identifier les différents facteurs recouverts par l’affiliation. En reprenant le modèle Northien, d’une part, la préférence reflète une idéo- logie, i.e. un modèle mental partagé (ici au niveau de l’organisation professionnelle), et un modèle mental individuel qui dépend des caractéristiques de l’acteurs (Bolognesi,2013;
North,2005;Northet al.,2009).
5. Conclusion
Le projet InfraGouv a ainsi pu fournir des contributions théoriques, empiriques et mé- thodologiques afin d’analyser l’articulation entre structure de gouvernance et jeux d’acteurs pour expliquer l’atteinte d’un objectif politique, en l’occurrence une bonne gestion des in- frastructure d’approvisionnement d’eau potable en France et en Suisse.
Les principales contributions théoriques portent sur le rôle des coûts de transaction dans la coordination et sur l’évolution de la structure de gouvernance sur le long terme.
Nous avons montré que les acteurs utilisaient les coûts de transaction comme des marges de manœuvre pour adopter un comportement qui leur était bénéfique. Également nous montrons que sur le long terme des coûts de transaction spécifiques à l’entremêlement réglementaires, les coûts de transaction transversaux, émergeaient et se multipliaient de manière exponentielle jusqu’à placer la structure de gouvernance dans un état depiège à complexité institutionnelle où tout accroissement de la qualité de la coordination devient très difficile à obtenir. Plus largement, nous contribuons à expliciter le rôle des coûts de transaction dans l’économie politique de la coordination.
Sur le plan empirique, nous avons observé que la gestion de l’infrastructure demeure un réel défi pour les années à venir. Les acteurs le perçoivent mais une solution d’organisation collective à même de répondre ce défi ne semble pas émerger. Ceci principalement du fait d’incohérences entre les différentes composantes de la gouvernance et de préférences prin- cipalement structurée par des structures d’affiliation et des caractéristiques individuelles qui font émerger des conflits, voire rendent des options de politiques non faisables. Nous avons élaboré des typologies sur les résistances socio-techniques et les structures de régimes de gouvernance afin de pouvoir mieux apprécier ce phénomène. Leur usage permettra une plus grande cumulativité des connaissances dans ce champs de recherche et une capacité à appréhender la diversité du réel et des contextes territoriaux de manière accrue.
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