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La gouvernance de la politique d'assistance aux requérants d'asile en Suisse
PARINI, Lorena
PARINI, Lorena. La gouvernance de la politique d'assistance aux requérants d'asile en Suisse.
Schweizerische Zeitschrift fü Politikwissenschaft, 2000, vol. 6, no. 4, p. 1-18
DOI : 10.1002/j.1662-6370.2000.tb00302.x
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:4689
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La gouvernance de la politique d’assistance aux requérants d’asile en Suisse
Lorena PARINI
Résumé
Cet article se propose de discuter des principes d’action et des principes démocratiques à la lumière de l’analyse de la gouvernance de la politique d’assistance aux requérants d’asile en Suisse. Basé sur une recherche effectuée sur un échantillon représentatif de cantons, villes et communes suisses, il présente tout d’abord les caractéristiques de la "multi-level governance" dans ce domaine. Par la suite il cherche à en dégager les principes d’action et à les mettre en perspective avec certains principes démocratiques tels que la légitimité, l’acceptabilité, la légalité, l’efficacité et l’égalité de traitement. Les observations faites sur le terrain montrent une tendance des autorités suisses à gérer la politique d’assistance aux requérants d’asile sur un mode pragmatique qui permet d’associer à la mise en œuvre différents niveaux (cantons, communes et œuvres d’entraide).
La gouvernance: modifications de l’agir étatique1
Le concept de gouvernance a fait l’objet de multiples travaux depuis quel- ques années. Il s’est peu à peu imposé dans le champ de l’analyse des poli- tiques publiques, et en particulier dans le domaine de l’étude de leur mise en œuvre, pour comprendre les caractéristiques de l’action étatique dans le contexte des sociétés complexes. Nous en retiendrons ici une définition em- pruntée à Leca qui reprend le terme anglais de gouvernance entendu comme un mode de coordination sociale “consistant dans l’interaction d’une plurali- té d’acteurs "gouvernants" qui ne sont pas tous étatiques ni même publics”
(1996: 129). A partir des réflexions de Luhmann, notamment, une série de travaux ont mis à jour les caractéristiques des organisations sociales et poli- tiques complexes et les difficultés à piloter la société par des organisations
1 Je remercie vivement Matteo Gianni et Christiane Antoniades pour leur soutien critique.
un phénomène de restructuration du rôl
mais mettent en concurrence des acteurs pour la r
fortement hiérarchisées (Amselek 1982; Luhmann 1982, 1990; Teubner 1983; Linder 1987; Morand 1989, 1991; Willke 1991; Delley 1993; Papa- dopoulos 1995). Il s’est révélé évident, non seulement à travers des études théoriques et conceptuelles, mais surtout à la suite de recherches empiri- ques, que les sous-systèmes impliqués dans la mise en œuvre des politiques publiques ont une certaine autonomie, qu’ils sont "apprenants". Les acteurs de ces sous-systèmes peuvent orienter considérablement la mise en œuvre d’une politique publique à travers des processus de réinterprétation des buts fixés par le centre. Dans ce contexte, le rôle de l’Etat et les moyens de son action ont été également rediscutés. En particulier de fortes critiques se sont élevées contre la possibilité d’une gestion purement technique des problè- mes de société (Duran 1999) et contre l’illusion qu’un seul acteur soit à même de gérer des problèmes complexes. D’autres mutations telles que la globalisation des échanges et des communications ont fait émerger de nou- velles thématiques autour de la perte de pouvoir de l’Etat au bénéfice du pouvoir économique. Cette perte de la centralité de l’Etat s’articule avec une crise financière des collectivités publiques. Plutôt que de parler de “moins d’Etat” nous préférons affirmer avec Chevallier (1996) que l’on assiste à un redéploiement des tâches étatiques, à
e et des moyens d’action de l’Etat.
Dans ce contexte, des travaux sur les nouvelles formes de l’agir étatique ont travaillé à une conceptualisation de ces phénomènes (Mayntz 1983; Le Galès 1998). En particulier, ces analyses ont mis à jour l’existence de réseaux auto-organisationnels interconnectés qui permettent une mise en œuvre basée plus sur l’intensification des relations horizontales que sur les relations verticales (Cattacin et Kissling-Näf 1997). Il s’agit pour l’Etat dans un tel contexte d’organiser cette complexité. Comme l’écrit Muller (1996) les politiques publiques ne mettent plus en concurrence des acteurs pour la redistribution de ressources,
ésolution d’un problème.
Mais ces modifications ne vont pas sans poser de nombreuses questions aux régimes démocratiques. En effet, la multi-level governance est née en grande partie comme réponse à des problèmes très pratiques liés aux phé- nomènes de complexité et d’autonomie des sous-systèmes dont nous venons le parler plus haut. Cependant l’insertion de l’analyse des politiques publi- ques dans le champ du politique dans son ensemble (plus précisément de l’action politique) se doit de poser des questions qui vont au delà d’une pen- sée typiquement managériale. L’action publique ne peut être justifiée uni- quement à l’aune de ses résultats. Des questionnements d’ordre normatif interrogent les politistes qui s’intéressent aux nouvelles formes de gestion publique. Pour évaluer l’efficacité d’une politique publique il est indispen- sable que ses buts soient clairement énoncés et c’est dans l’articulation de
politique de la Suisse en matière d’assistance aux requérants d’asile (RA).2
Caractéristiques de la politique d’assistance aux requérants d’asile dans un contexte de fédéralisme d’exécution
ces derniers avec les moyens et les résultats obtenus que l’on pourra se pro- noncer sur l’efficacité d’une politique publique. Ce sont les buts qui, en par- ticulier, doivent être jugés à l’aune de leur légitimité démocratique dont l’efficacité n’est que l’une des composantes. La légitimité comprend des aspects bien plus vastes que l’évaluation de l’efficacité de l’action sur le terrain. Outre la légitimité procédurale liée à sa dimension légale ration- nelle, il est nécessaire de justifier l’action étatique par l’articulation des buts poursuivis avec les moyens engagés en regard des principes démocratiques et des droits de la personne. Légitimer un type de gouvernance à partir de la seule nécessité fonctionnelle ne peut suffire à justifier les choix politiques y relatifs (Duran 1996, 1999; Parini 1997). C’est, entre autres, sur ce point que la théorie luhmanienne avait été critiquée en particulier par les philoso- phes du politique (Habermas 1978). C’est précisément cette tension entre l’efficacité de la gouvernance et sa légitimité que nous nous proposons d’analyser dans cette contribution, mais tout d’abord il est nécessaire d’exposer dans les grandes lignes les caractéristiques de la
Notre analyse est basée sur des données provenant d’une recherche effec- tuée durant l’année 1999.3 Elle portait sur une comparaison intercantonale des prestations et des modes d’organisation de l’assistance aux RA.4 Les méthodes d’investigation de la recherche étaient basées sur l’analyse orga- nisationnelle et normative des structures d’accueil des RA ainsi que sur une série d’entretiens en profondeur avec des responsables cantonaux, commu- naux et d’œuvres d’entraide. Nous entendons analyser la stratégie de gou- vernance choisie par les cantons qui constituent notre échantillon à partir de
2 Ci-après nous utiliserons l’abréviation RA pour indiquer les requérants d’asile.
3 Cette recherche financée par l’ODR a été effectuée par le groupe "Management Public" de l’Université de Genève placé sous la direction du Prof. Paolo Urio. Y ont participé Maria Domschitz, Asuncion Garcia, Géraldine Kouadio, Alexandre Mariè- thoz et Laure Testuz. Elle a été dirigée par l’auteure de cet article.
4 Ont participé à cette étude sur une base volontaire les Cantons de Thurgovie, Schwyz, Neuchâtel, Fribourg, Bâle-Ville, Zurich, Berne; les Villes de Zurich et Berne; les Communes de Rubigen et Huttwil (BE). Pour des raisons de représentativi- té de l’échantillon, ont été sélectionnés des cantons de diverses régions linguistiques, de diverses tailles ainsi que deux grandes villes et deux petites communes. De plus l’échantillon devait tenir compte des principaux modes d’organisation de la mise en œuvre de la politique d’assistance aux RA.
gard du principe de l’égalité de
quelques principes de légitimité de l’action de l’Etat. Notamment, nos inter- rogations se porteront sur le phénomène de la marge de manœuvre des diffé- rents partenaires de la mise en œuvre en regard de la légitimité de l’action de l’Etat. En effet, si une gouvernance multi-niveaux se fonde sur l’idée qu’une plus grande participation des acteurs politiques et de la société civile est profitable à la mise en œuvre d’une politique publique, elle peut poser des problèmes en particulier pour ce qui est du contrôle de l’utilisation des ressources et de la cohérence de l’action en re
traitement des bénéficiaires de la politique.
Les développements de la conceptualisation de la gouvernance nécessi- tent des études de terrain. Les apports théoriques doivent être confrontés aux pratiques politiques car chaque champ de l’action étatique possède des ca- ractéristiques originales qui définissent pour une bonne part les contours de l’action même. Dans le cas qui nous intéresse ici, la politique d’assistance à l’égard des RA comporte des spécificités qu’il est crucial d’exposer pour la bonne compréhension des enjeux de sa mise en œuvre. Cette politique connaît un développement spectaculaire depuis le début des années 1980.
Elle est devenue en quelques années l’un des enjeux principaux des débats politiques et elle a tenu une place importante parmi les thèmes de la campa- gne pour les élections fédérales d’octobre 1999. Ses principales spécificités sont son caractère controversé et imprévisible (fluctuant) ainsi que le fait qu’elle s’adresse à une population à faible pouvoir politique et par consé- quent à faible capacité de mobilisation5. Ses développements sont réguliè- rement exploités par les milieux de la droite dite "dure" pour alimenter les pressions en faveur de la baisse du nombre d’étrangers en Suisse.6 Des po- lémiques quant à la légitimité de la politique d’accueil des RA sont réguliè- rement alimentées sur le thèmes des "vrais/faux" réfugiés, des "réfugiés dé- linquants" ou encore des coûts engendrés par l’accueil des RA. Il s’agit éga- lement d’une politique fluctuante et peu prévisible. Il est en effet difficile pour les autorités de prévoir avec une relative exactitude le nombre d’arrivées de RA dans un délai qui permette de préparer les structures adé- quates (bâtiments, personnel etc.). L’éclatement d’un conflit peut rapide- ment amener un nombre important de demandeurs d’asile aux frontières.7 Même si les foyers de tension sont connus, on ne peut en déduire à coup sûr un afflux de RA et encore moins l’ampleur de celui-ci. Dans cette configu- ration les autorités en charge du dossier doivent savoir réagir rapidement.
Les coûts de la procédure et surtout de l’assistance sont perçus comme très
5 Ceci est bien évidemment dû au caractère très précaire du statut des RA.
6 En quelque sorte elle a pris le relais de la politique d’immigration qui était jadis critiquée également par ces milieux.
7 Voir l’exemple du Kosovo.
er aux décisions et à
entrée sur le territoire) et enc
importants et le parlement depuis plusieurs années exerce une pression constante sur les autorités exécutives visant la réduction de ces coûts.8 Ces derniers sont couverts en très grande partie par la Confédération, mais le niveau local assume une partie des frais également. Les bénéficiaires de cette politique (les RA eux-mêmes) jouissent de peu de pouvoir de par leur statut et par conséquent ont une capacité moindre à particip
influencer le cours de la politique qui leur est destinée.
Depuis la création d’une loi fédérale qui règle l’entrée, le séjour et la sor- tie des réfugiés en Suisse en 1979, le nombre de demandeurs d’asile a régu- lièrement augmenté avec des pics se situant durant les époques de la guerre en ex-Yougoslavie et au Kosovo.9 La gestion des flux de RA s’est révélée difficile et controversée et elle le reste encore actuellement. Cette contribu- tion ne traitera que de l’un des aspects de cette politique: l’assistance, l’hébergement et l’occupation des RA, c’est-à-dire leur prise en charge une fois que les RA ont été admis sur le territoire suisse. Mais bien d’autres di- mensions de cette problématique nourrissent les débats publics, notamment la procédure d’admission (filtrage au frontières,
ore les problèmes du renvoi des RA déboutés.
Les lois et ordonnances relatives à l’accueil des RA ont subi en 20 ans de nombreuses modifications qui toutes visaient à faire face à une succession de problèmes urgents dus à l’augmentation annuelle des demandes d’asile et aux retards accumulés dans le traitement des dossiers (Parini 1997). Les modes de gestion de l’hébergement, de l’assistance et de l’occupation des personnes au bénéfice d’un permis N ou F ont également subi des ajuste- ments dans le temps.10 Dans un Etat tel que la Suisse, caractérisé par le fédé- ralisme d’exécution, l’accueil et l’assistance des RA ont été confiés aux can- tons, mais cette délégation de compétence ne s’est pas faite sans heurts. En effet, plusieurs changements organisationnels ont permis aux instances fédé- rales d’impliquer de plus en plus l’ensemble des cantons dans la gestion de cette politique publique qui, il faut bien le dire, est perçue comme une charge pour les collectivités locales. Ces dernières ont acquis des compéten- ces accrues dans plusieurs domaines. En particulier celui de la préparation des décisions (audition), celui de l’exécution des renvois ainsi que celui de l’assistance, l’hébergement et l’occupation des RA qui nous intéresse parti- culièrement dans le cadre de cette contribution. On ne peut toutefois parler d’une totale autonomie du niveau local dans ce domaine, étant donné que le
8 Entre 1 et 1,5 milliards par année selon les circonstances.
9 Entrée en vigueur en 1981.
10 Précisons que cette recherche ne comprends que l’accueil des personnes qui sont au bénéfice d’un permis N ou F, c’est-à-dire des personnes qui sont requérants d’asile ou admises provisoirement.
manœuvre est importante et nous en montrerons les dim
base du nombre de RA accueillis, ainsi qu’un for
niveau fédéral reste maître pour ce qui est des décisions finales quant à l’acceptation ou au refus des demandes d’asile. Dans ce cas on peut parler d’une délégation de tâches aux collectivités locales qui restent "sous tutelle"
pour ce qui est des décisions finales. Mais à l’intérieur des compétences cantonales la marge de
ensions plus loin.
L’exécution des tâches liées à l’accueil des RA par les cantons a été mo- difiée dans l’intention de répartir l’engagement le plus équitablement possi- ble entre les entités territoriales locales. Tout d’abord les cantons doivent accueillir un certain nombre de RA selon une clef de répartition qui tient compte du nombre d’habitants. Deuxièmement, les cantons s’occupent d’aménager des centres collectifs dits "de premier accueil" dans lesquels les RA séjournent entre 3 et 6 mois et de fournir par la suite un logement indi- viduel – cette étape est appelé couramment "deuxième phase d’accueil".11 Le système de financement de cette politique s’est également modifié avec le temps. Jusqu’il y a quelques années le canton exécutait toutes ces tâches et la Confédération s’occupait de régler les coûts y relatifs, alors que depuis deux ans environ les Cantons reçoivent des remboursement sous forme de forfaits. Ce système leur permet de jouir d’une marge de manœuvre finan- cière non négligeable mais les oblige également à trouver des stratégies fi- nancières économiques. En résumé les cantons reçoivent un forfait journa- lier pour l’assistance – nourriture, vêtements etc. –, un forfait pour l’encadrement calculé sur la
fait pour l’hébergement.12
Si l’on se réfère aux précédents travaux sur la mise en œuvre des politi- ques publiques (Linder 1987), la politique d’accueil des RA définie par la Confédération peut être considérée dans le cadre des politiques de régula- tion qui exigent des autorités une action directe tout en aménageant une marge de manœuvre aux exécutants. En effet, les tâches d’exécution délé- guées aux Cantons ont un caractère contraignant: un Canton ne peut choisir s’il désire ou non accueillir des RA, mais y est contraint par la loi qui établit le nombre de RA attribué à un Canton au prorata de sa population. Les can- tons n’ont donc pas de marge de manœuvre quant à l’acceptation et l’exécution des tâches qui subsidiairement leur sont imposées par le niveau fédéral, mais conservent cette marge de manœuvre pour ce qui est des mo- dalités de la mise en œuvre. C’est sur cet aspect que se focalise notre ana-
11 C’est une moyenne. La durée d’accueil en centre collectif dépend également de la conjoncture (arrivée importante de RA ou période relativement calme).
12 Durant la première phase en centres collectifs la Confédération rembourse les frais effectifs encourus par le Canton. Le système de forfait ne s’applique qu’en deuxième phase.
nal) mais également des organismes ls que les œuvres d’entraide sociale.
lyse. Comme nous l’avons constaté dans notre recherche, chaque Canton jouit d’une liberté importante dans l’organisation sur le terrain et le tableau qui suit synthétise la façon dont chacun des cas analysés conçoit la mise en œuvre organisationnelle des tâches qui lui sont confiées.13 Plusieurs cas de figure sont répertoriés: une première variante qui peut être définie comme gouvernance étatique (Ge) (délégation du niveau fédéral vers le niveau can- tonal et mise en œuvre centralisée par le canton ou déléguée aux communes) est celle choisie par exemple par le Canton de Neuchâtel qui gère entière- ment les différentes phases de l’accueil et de l’assistance ou par Zurich qui délègue la deuxième phase aux Communes. Une deuxième variante que l’on appelle gouvernance mixte multiniveaux (Gm) implique différents niveaux étatiques (fédéral, cantonal et commu
te T
(Ge ou Gm) 1ère phase: pas de déléga- tion; c’est le canton, p biais de l’"Office de l’assistance publique" et la commune de Riehen, qui se ch
Contrôle vertical directives émises par la
"Coordination de l’asile"
l’intention des deux ins- tances mentionnées précé-
l’organisation directives relat Bâle-
V
RA
2ème phase: id.
1ère phase: délégation à 3 villes,14 2 communes,1 l’Armée du Salut et à
d
id.
directive B
d’autres organismes privés 2ème phase: d
c
c
directives concernan normes min. / max.
d’assistance émises par l canton à l’in
les communes sont libres de s’organiser sur le plan f
ableau 1: Synthèse des modes d’organisation des cantons, villes et communes
ille (Ge)
ar le
arge de l’accueil des
à
emment
ive- ment souples
erne (Gm)
5 à
élégation aux ommunes
s émises par le anton
t les e tention des communes
inancier et pratique
Canton Type de délégation Degré de liberté dans
13 Etat des données au 31.7.1999.
14 Villes de Berne, Bienne et Thoune
15 Köniz et Muri.
Tableau 1 (cont.): Synthèse des modes d’organisation des cantons, villes et communes Canton Type de délégation
(Ge ou Gm)
Contrôle vertical
Degré de liberté dans l’organisation Fribourg
(Gm)
1ère phase: délégation à la Croix-Rouge
2ème phase: délégation à la Croix-Rouge
examen et contrôle de l’utilisation des r ces par une commission de gestion16
id.
la Croix-Rouge est tenue de suivre les décisions prises par ladite commission en ce qui concerne n tamment le budget ainsi que les s res adminis d’accueil id
Neu- châtel (Ge)
1ère phase et 2ème phase:
gérées par le "secteur asile" du service de l’action sociale du canton
directives destinées à l’administration elle- même
Schwyz (Gm)
11ère phase: délégation à Caritas et personne privée 2ème phase: délégation aux communes
les budgets sont soumis au canton par avance
directives cantonales coercitives en matière de prestations aux RA
organisation libre
Thur- govie (Gm)
1ère phase: délégation à la fondation Peregrina 2ème phase: délégation aux communes
le budget est soumis a nuellement au canton les communes sont libres de suivre ou non les p positions cantonales
organisation libre élaboration de direc- tives prévue pour l’année 1999 Zurich
(Ge)
1ère phase: délégation à l’Organisation de l’asile de la ville de Zurich17
2ème phase: délégation aux communes. En ce qui concerne la ville de Z rich, c’est l’O
de l’asile qui prend en charge cette commune
l’Organisation de l’asile fonctionne de manière indépendante
normes cantonales indi- catives
organisation libre
organisation libre essour-
o- tructu- tratives et
.
n-
ro-
u- rganisation
16 La commission de gestion est composée de 3 membres du Conseil d’Etat et de 3 représentants de la Croix-Rouge.
17 Il convient de préciser que le canton délègue également aux villes de Winterthur et Affoltern. Ces régions n’ont pas été incluses dans la recherche.
es entretiens que nous avons menés ont mis à jour certains éléments qui
prétée par les act
L
peuvent influencer les choix de gouvernance. Sans les considérer comme des facteurs déterminants dans tous les cas, nous en exposons quelques ca- ractéristiques principales. Tout d’abord, la taille du canton, de la ville, ou de la commune joue un rôle non négligeable dans le choix d’un mode d’organisation. Une délégation de la première phase d’accueil semble s’imposer notamment lorsque le nombre de RA accueillis est élevé. Les structures nécessaires à la gestion de l’accueil des RA dans des cantons et grandes villes – par exemple à Zurich – sont importantes et font appel à un personnel spécialisé. En effet il ne s’agit pas uniquement de verser une as- sistance financière aux bénéficiaires mais également d’organiser la vie en commun en tenant compte des spécificités des populations bénéficiant des prestations. Dans ce Canton il a été créé un organisme étatique uniquement voué à ces tâches. En deuxième lieu la culture liée aux questions d’assistance – en général ou plus particulièrement relative aux étrangers – et les représenta- tions des responsables politiques et administratifs peuvent jouer un rôle impor- tant (Muller 1995). Si traditionnellement des structures du type "œuvre d’entraide" participent aux tâches liées à l’assistance de populations sociale- ment fragilisées, elle sont également mobilisées pour faire face à l’assistance des RA. Toujours dans le domaine de la culture politique des cantons analy- sés, on remarquera que l’autonomie communale joue un rôle plus important dans les cantons alémaniques que dans les cantons romands.18
La subsidiarité, dans ses différentes dimensions, est réinter
eurs concernés par la mise en œuvre en fonction de leur "culture en ma- tière d’assistance". Cette délégation ne consiste bien évidemment pas uni- quement en un accord qui permet la répartition de compétences d’exécution, mais une recherche de légitimité qui se prolonge tout au long de la mise en œuvre et qui ne se limite pas aux phases de conception des normes qui régis- sent la politique d’asile (Kissling-Näf et Cattacin 1997). L’importance des ré- seaux horizontaux et de la coordination constante entre les niveaux d’exécution de la politique nous montrent comment se développe la "subsidiarité ré- flexive" (Benninghoff 1997) nécessaire dans un domaine où le taux de conflic- tualité (réelle ou potentielle) est élevé. D’une part, chacun des cantons qui font partie de notre analyse a nommé un/une coordinateur/trice pour les questions d’asile qui s’occupe de la coordination verticale (entre niveau cantonal et fédé- ral) et de la coordination horizontale (entre les différents acteurs de la mise en œuvre sur le terrain). D’autre part, des procédures de coordination fonction- nent entre communes d’une même région et entre cantons. Il n’est pas rare,
18 C’est une tendance qui a déjà été étudiée auparavant, et qui devrait faire l’objet d’une vérification plus systématique et exhaustive, ce qui malheureusement n’a pas pu être fait dans le cadre de cette recherche.
cutants, nous consta- ton
tégies de gouvernance et questions de démocratie
Si notre modes
d’organisation de l’accueil et les différents degrés d’autonomie des instan-
par ailleurs, que des réflexions sur des questions ponctuelles soient organisées entre représentants de la Confédération et des Cantons.19
Du point de vue du degré de liberté laissé aux exé
s que celui-ci est d’autant plus grand que l’organisation prenant en charge les RA est liée à l’Etat au sens large du mot (Administration canto- nale ou communale). Lorsqu’il y a délégation à des œuvres d’entraide, le contrôle s’opère par des moyens financiers ou par l’émission de directives plus strictes en matière de mise en œuvre de la politique. On remarquera que la délégation aux Communes se fait avec une très grande liberté d’action.
En pratique et dans la très grande majorité des cas analysés le Canton ne fait que transférer les forfaits vers les Communes qui, elles, ont une totale liber- té d’action. Il est bien normal que le degré de liberté d’exécution des Com- munes soit plus élevé que celui des organismes d’entraide car la légitimité des instances communales est assurée par les élections périodiques.
Stra
recherche a mis en lumière la grande diversité des
ces d’exécution, il nous faut cependant pousser plus loin notre analyse no- tamment en ce qui concerne la légitimité de l’action étatique. La littérature qui traite de la légitimité des politiques publiques ne propose pas une défini- tion univoque de ce concept. Comme l’écrit Duran (1999) il est aujourd’hui difficile d’évaluer la légitimité d’une politique publique tant les finalités des acteurs en jeu sont diverses et souvent incompatibles. L’auteur, reprenant en particulier les travaux de Habermas, met en lumière le caractère fragmenté des politiques publiques, des fins poursuivies et par conséquent de la légiti- mité des actions de l’Etat, mais le caractère contradictoire de l’action étati- que a également été analysée par l’autres auteurs tels que Offe (1984) ou encore Coicaud (1997). Dans notre cas d’étude il s’agit pour les autorités de concilier des obligations internationales d’accueil des RA avec des exigen- ces internes contradictoires. Par exemple, tout en déclarant que l’assistance coûte cher à l’Etat il a été interdit aux RA de travailler pour préserver l’emploi des Suisses et des immigrés déjà établis. Tout en cherchant à dimi- nuer les frais d’assistance il faut former ou occuper les RA afin de prévenir certains comportements qui pourraient susciter des controverses dans la po- pulation (oisiveté, délinquance). Tout en appliquant la Convention de Ge-
19 Un exemple récent est celui de la constitution d’un groupe de travail sur le finan- cement du domaine de l’asile composé de représentants de la Confédération et des Cantons, qui a rendu un rapport au mois de mars 2000 Incitations individuelles et institutionnelles dans le domaine de l’asile (http://www.admin.ch).
n compte des élé- me
ti- és
nève, il faut dissuader les RA potentiels de choisir la Suisse comme pays d’accueil. Les RA, comme nous l’avons dit plus haut, étant une population à faible pouvoir politique et faible capacité de mobilisation, des organisations de la société civile se chargent de faire valoir leurs droits auprès des autori- tés, ce qui provoque des dissensions dans la mise en œuvre. Comment dès lors juger de la légitimité de la gouvernance de la politique d’assistance aux RA dans un contexte de divergences quant aux finalités?
Pour ce qui est de notre recherche, nous nous concentrerons sur deux dimensions classiques de la légitimité: l’une qui prend e
nts liés à l’acceptabilité de l’action et l’autre la légalité de la politique d’accueil et d’assistance des RA.20 La première de ces dimensions se réfère à l’efficacité de la mise en œuvre et au consensus qu’elle doit rechercher. Par efficacité nous entendons l’adéquation des buts aux moyens. C’est l’une des composante de la légitimité de l’action étatique qui doit être évaluée à la lu- mière des buts fixés et de l’adhésion des principaux partenaires de la mise en œuvre. Les buts sont-ils cohérents avec les moyens choisis? Est-ce que le nombre de partenaires de l’action est grand et prend en compte un maximum d’acteurs? La deuxième (la légalité) se réfère au questions de contrôle vertical et horizontal de l’action étatique et à celles d’égalité de traitement. Par contrôle vertical nous entendons le contrôle hiérarchique qui assure la transpa- rence de l’action des niveaux inférieurs (transparence financière, transparence de l’action et de son adéquation aux dispositions normatives). Par contrôle horizontal nous entendons celui qui s’exerce mutuellement entre partenaires de la mise en œuvre visant à prévenir des comportements de concentration du pouvoir. D’autre part, l’égalité de traitement fait référence à la cohérence de l’action en regard de la fragmentation territoriale de la politique qui ga- rantit aux personnes visées par la politique (c’est-à-dire les RA eux-mêmes) de bénéficier d’une même traitement sur l’ensemble du territoire de l’Etat.
L’efficacité de l’action et la recherche de consensus (acceptabilité) Il apparaît d’après notre analyse que les critères d’efficacité de cette poli que sont principalement deux: la volonté de maîtriser les coûts engendr par l’assistance, l’hébergement et l’occupation des RA et le soucis de pré- vention des conflits potentiels entre habitants des Villes et Communes, auto- rités politiques et RA (ou organisations de la société civile ayant pour voca- tion la défense des droits des RA). Pour ce qui est du premier but, l’instauration de forfaits d’assistance a permis aux autorités fédérales de
20 Cette distinction est purement analytique. Lors de la recherche de terrain, en ef- fet, il est difficile de distinguer les deux dimensions (acceptabilité, légalité) de ma- nière claire et univoque.
ité de contrôle (légalité)
s organismes exté- ux RA, comme on
mieux contrôler le coût de l’assistance et a également transféré une partie de la responsabilité liée au contrôle des dépenses vers les cantons. En effet ces derniers sont encouragés à maîtriser les dépenses et à les contenir dans les limites fixées par le niveau fédéral. La maîtrise des dépenses reste cepen- dant fortement liée à l’afflux des RA qui, lui, est relativement imprévisible.
Pour ce qui est de la maîtrise de la conflictualité engendrée par cette politi- que, l’acceptabilité sociale de la mise en œuvre peut éventuellement souffrir d’un manque de collaboration entre les autorités cantonales et les acteurs de la société civile dans des cas de gestion centralisée par le canton ou par un organisme indépendant. Nous avons vu que chaque collectivité territoriale privilégie une gouvernance plus ou moins participative selon ses propres choix. Les coopérations entre régions ou entre les différents domaines de l’administration sont laissées aux initiatives des différents acteurs et ne sont pas réglées, ni dans leur forme ni dans leur intensité, selon un plan cohérent qui s’étendrait à la totalité du territoire. Dans le cas de la politique d’accueil des RA, qui reste un domaine extrêmement sensible dans l’opinion publique et qui donne lieu régulièrement à des controverses, une implication accrue des niveaux politiques différents et de la société civile pour l’exécution de l’ensemble des tâches liées à cette politique peut être un facteur d’apaisement des conflits potentiels.21 La pluralité des acteurs de la mise en œuvre peut également stimuler le sens de la solidarité et peut rendre cons- cients les participants de leur rôle dans la réussite de la politique. Ce type de gouvernance engendre toutefois un coût non négligeable pour ce qui est de la coordination des actions, de la transmission de l’information et de la co- hérence de la mise en œuvre.
La transparence et la capac
Si l’on considère les cantons qui ne font pas appel à de rieurs ou aux Communes pour la gestion de l’assistance a
l’observe à Neuchâtel par exemple, on constate que ce mode d’organisation permet aux responsables cantonaux de garder une vision globale sur les dif- férentes étapes de l’accueil des RA. En d’autres termes, la gestion et le contrôle des forfaits alloués par la Confédération permet au canton d’optimiser ses ressources. Par ailleurs, le risque d’offrir certaines presta- tions deux fois est écarté. Selon les entretiens conduits sur place, cela per- met d’évaluer également de cas en cas les besoins spécifiques de chacun des bénéficiaires et d’adapter mieux les prestations. Nous tenons à préciser que des caractéristiques semblables à celles énumérées pour le cas de Neuchâtel,
21 Les oppositions à l’installation de centres d’accueil dans les Communes sont as- sez fréquentes.
peuvent également se retrouver lorsque le canton délègue entièrement la gestion de l’accueil à un seul organisme. Ainsi, comme nous l’avons consta- té à Fribourg, une vision globale de l’utilisation des ressources est mainte- nue du fait que toute l’organisation est attribuée à un seul organisme (Croix- Rouge section fribourgeoise). L’un des avantages pour le Canton à centrali- ser la gestion de cette politique et à bénéficier par conséquence d’un contrôle vertical optimal pourrait être la limitation des charges administrati- ves, liées notamment à la facturation ou au transfert des forfaits. On peut aussi souligner que la chaîne d’information et d’exécution de la politique est simplifiée du fait du nombre restreint d’intermédiaires. Dans plusieurs can- tons, tels que Schwyz, Fribourg et Thurgovie, l’accueil de la première phase est délégué à des organismes indépendants. Mais le terme "indépendants"
doit être précisé: dans certains cas, tels que celui de la fondation Peregrina (Thurgovie), le budget annuel est approuvé par le bureau de l’assistance pu- blique cantonale. Pour Fribourg également, une commission paritaire exa- mine les comptes de la Croix-Rouge section fribourgeoise et se prononce sur certaines dépenses. Par conséquent, on ne peut pas parler d’une indé- pendance au niveau financier, bien que sur le plan de la pratique la fondation reste libre d’organiser les centres d’accueil à sa guise. La délégation condition- nelle, telle qu’elle se présente par exemple dans les cantons de Thurgovie ou Schwyz, a l’avantage de permettre aux cantons d’être présents dans le proces- sus décisionnel, du moins en ce qui concerne les questions budgétaires et d’exercer un contrôle vertical. L’exemple de Zurich nous montre une coor- dination importante entre les représentants politiques (gouvernement canto- nal et de la Ville) et les administrations (cantonale et communale). Par contre les œuvres d’entraide ne sont pas partie prenante de la mise en œuvre de l’assistance dans ce Canton. Pour ce canton il existe également, des ac- tions de sponsoring privé sur des projets ciblés. Impliquer plus de partenai- res peut favoriser un contrôle horizontal de l’action étatique par la société civile et peut contribuer à prévenir les abus éventuels qui peuvent se pro- duire lorsque le pouvoir décisionnel est trop concentré. A l’exception des cas de Neuchâtel, Fribourg et Bâle-Ville, les cantons délèguent la prise en charge des RA en deuxième phase aux communes. Le degré d’indépendance des communes varie d’un canton à l’autre. Les communes du Canton de Berne qui ont fait l’objet de nos investigations (Huttwil et Rubigen) ne sont pas soumises aux directives coercitives de la part du canton (absence de contrôle vertical). Huttwil s’est associée à quatre autres communes et béné- ficie ainsi d’un poste d’encadrement regroupant l’assistance des RA dans les cinq communes. En raison de leur structure relativement modeste, les com- munes intègrent également des bénévoles dans leur organisation. A Rubigen aussi bien qu’à Huttwil, les bénévoles participent activement à l’encadrement des RA, mais l’organisation reste totalement libre.
it l’égalité fédéraliste Etats dans
Notre analyse met en lumière le fait que la gestion de la politique d’accueil des RA, est en grande partie dictée par les particularismes locaux. Son orga- La cohérence de l’action et l’égalité de traitement (légalité)
C’est l’un des principes de l’Etat de droit (Kelly 1992) qui garant de traitement sur le territoire d’un Etat. Il est vrai que la tradition de la Suisse qui considère les cantons comme de véritables "
l’Etat", privilégie sur plusieurs plans la liberté des collectivités territoriales locales plutôt que l’égalité de traitement et ceci pas uniquement dans le do- maine qui nous intéresse ici mais également dans d’autres domaines comme celui, par exemple, de la fiscalité. L’égalité de traitement est théoriquement mieux garantie par une gestion des allocations centralisée, mais ce type de gouvernance offre une marge de manœuvre importante aux seules instances cantonales. Dans le cas d’une délégation à une œuvre d’entraide, le contrôle cantonal peut également dépasser les questions financières uniquement et peut prendre en compte d’autres aspects ayant trait à l’accueil des RA. On peut citer l’exemple du canton de Fribourg qui, moyennant la commission de gestion, décide également des structures d’accueil à adopter par la Croix- Rouge. Ce type d’organisation peut faciliter la cohérence des buts et de l’action. A Schwyz, par exemple, les communes ont l’obligation de se sou- mettre aux directives cantonales, en matière d’assistance financière aux RA.
En d’autres termes, le canton émet les restrictions suivantes: d’une part, la totalité des forfaits versés par le canton doit être affectée au domaine de l’asile et d’autre part, la commune est censée verser un montant fixe aux RA. Cette disposition garantit une certaine égalité de traitement parmi les bénéficiaires de l’aide sociale. A l’inverse, il existe d’autres cas de déléga- tion aux Communes, tels que celui de Thurgovie, Zurich ou Berne où le canton n’exerce aucune influence sur l’utilisation des forfaits. Le statut légal et politique des Communes est bien évidemment différent de celui des œu- vres d’entraide, ce qui explique l’autonomie qui leur est accordée dans la réalisation de l’accueil des RA. Notre recherche a mis en lumière le fait que la marge de manœuvre accordée aux différents acteurs de la mise en œuvre peut s’exercer sur des domaines tels que l’hébergement où des différences existent entre cantons ou encore sur les montants de l’assistance (nourriture, argent de poche etc.) qui sont subordonnés dans certains cas au niveau de
"coopération" des RA. La fragmentation territoriale et politique de la prise en charge des RA peut par conséquent faire émerger des disparités de trai- tement. Il n’existe en effet pas une concertation intercantonale qui permet- trait de définir un traitement unifié sur l’ensemble du territoire suisse.
Conclusions
nisation pratique est basée en grande partie sur des conceptions différentes de la façon dont il convient d’organiser la mise en œuvre de cette politique.
Il a
Si cette manière de fonctionner comporte des points positifs, il ne faut pas en cacher les faiblesses. De manière générale, notre analyse nous porte à penser que la diversité des organisations sur le terrain est un atout pour la mise en œuvre de la politique d’accueil des RA si elle reste subordonnée à des principes de cohérence et d’égalité de traitement. Si nous revenons aux questionnements énoncés au début de cette contribution, une gouvernance multi-niveaux qui implique une collaboration entre plusieurs partenaires (fédéral, cantonal, communal, société civile) nous paraît très positive pour la légitimité d’une politique publique peu consensuelle comme celle qui vise l’accueil des RA. Outre les avantages d’un tel système pour l’acceptabilité so- ciale des décisions, une gouvernance qui associe les principaux acteurs de la mise en œuvre permet d’adapter la forme de l’organisation aux réalités de ter- rain (taille des territoires, population, dimensions économiques, utilisation de structures existantes etc.). Elle permet également l’exercice d’un contrôle mu- tuel entre les partenaires de la mise en œuvre. Une organisation unifiée pourrait éventuellement permettre un contrôle plus aisé par le centre, mais les effets indésirables d’une telle gouvernance (oppositions, résistances au pilo- tage central, concentration du pouvoir, coûts supplémentaires, non prise en compte de situations particulières etc.) pourraient bien être plus importants.
Du côté des faiblesses d’une telle mise en œuvre, eu égard aux principes de cohérence de l’action et d’égalité de traitement, notre recherche n’a pas pu dégager une vision d’ensemble des dimensions que devrait englober l’assistance, l’hébergement, la formation et l’occupation des RA en Suisse.
pparaît que cette politique est conduite selon des critères d’efficacité ba- sés en grande partie sur la volonté de maîtriser les coûts engendrés par l’assistance, l’hébergement et l’occupation des RA et le soucis de préven- tion des conflits potentiels entre habitants des Communes, autorités politi- ques et RA (ou organisations de la société civile ayant pour vocation la dé- fense des droits des RA). Pour le dire avec Zolo (1992), il s’agit pour les autorités de minimiser les risques liés à cette politique. Mais l’adoption d’une telle perspective laisse sans réponse les questions liées à la légitimité de l’utilisation de la marge de manœuvre par les acteurs de la mise en œu- vre. Cela a comme conséquence le fait que la principale ressource de pilo- tage du centre (ici la Confédération) est celle de l’allocation financière.
C’est sur cette dimension que les autorités misent pour obliger les Cantons à
"faire mieux avec moins de moyens". Les récentes diminutions des forfaits alloués par la Confédération aux Cantons pour couvrir les frais d’hébergement et d’assistance nous montrent que dans cette affaire la marge de manœuvre des instances locales est fortement contrôlée par le biais du financement. Le groupe de travail (Confédération/Cantons) sur le financement de l’asile qui
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En matière d’asile, les autorités politiques peuvent s’appuyer sur un sou- tien majoritaire de la population qui s’exprime lors de chaque vote concer- nant la politique d’asile. En effet, toutes les modifications normatives sou- mises au vote populaire ont trouvé l’accord d’une majorité des votants en
ntrant par là un taux élevé d’acceptabilité de la politique. Mais, on le sait, la démocratie n’est pas fondée uniquement sur des choix majoritaires, mais sur le respect de principes fondamentaux de l’Etat de droit et des droits de la personne. Il s’agit, dès lors, dans un Etat de droit de hiérarchiser les finalités d’une politique par la discussion publique. Comme l’aurait dit Weber, il s’agit de bien doser la rationalité en valeurs et la rationalité instrumentale.
Contenir les coûts de cette politique et prévenir les dissensions potentielles sont bien évidemment des buts tout à fait légitimes, mais il est également primordial de mettre en discussion des procédures d’ensemble qui garantis- sent la transparence de l’action et l’égalité de traitement contribue à garantir l’impartialité de l’action étatique. L’une des fonctions du droit est celle de protéger les plus faibles. Parmi les groupes sociaux, les RA sont l’un des groupes les plus pauvres en droits. Leur garantir une égalité de traitement sur l’ensemble du territoire contribue à garantir l’impartialité de l’action étatique et la promotion des droits humains.
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Dieser Beitrag untersucht die Handlungsprinzipien und die demokrati-
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er Asylhilfepolitik. Er basiert auf einer Studie, die mittels einer reprä- ntativen Stichprobe von Schweizer Kantonen, Städten und Gemein- schaften der "Mehr- benen-Steuerung" in diesem Politikbereich erörtert. Anschliessend
of political action and democ- cy through the case of the governance of the Swiss policy of social ssistance to asylum seekers. Based on a research on a sample of can-
ts the he "multi-level governance" at work in this field. In second stage it singles out the principles of action underlying such Die Steuerung der Schweizer Asylhilfepolitik
em Gesichtspunkt der z
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den durchgeführt wurde. Zuerst werden die Eigen E
geht es darum, die Handlungsprinzipien zu eruieren und mit anderen Prinzipien, wie z.B. Legitimität, Akzeptanz, Legalität, Effizienz und Gleichbehandlung in Verbindung zu setzen. Die empirische Analyse zeigt, dass die Schweizer Behörden im Bereich der Asylhilfepolitik tendenziell pragmatisch ausgerichtet sind, was die Einbeziehung ver- schiedener Ebenen (Kantone, Gemeinden und Hilfswerke) beim Voll- zug ermöglicht.
The Governance of the Swiss Policy of Social Assistance to Asy- lum Seekers
This article discusses some principles ra
a
tons, cities and communes in Switzerland, this paper first presen characteristics of t
a
model of governance and discusses them in the light of a number of democratic principles such as legitimacy, acceptability, legality, effi- ciency and equality. The analysis of this field shows that the Swiss policy of social assistance to asylum seekers is based on a pragmatic practice which allows for the integration of different administrative levels in the implementation process.
Lorena PARINI, Unité de recherche "Etudes Genre", Faculté de SES, Université de Genève, Uni Mail, 102, Bd. Carl-Vogt, CH-1211 Genève;
-Mail: Lorena.Parini@ses.unige.ch.
aper submitted on 21 December 1999; accepted for publication on 22 May 000.
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