Les Comptes globaux
de la protection sociale:
Méthodes et concepts
0 Bases statistiques et vues d'ensemble 1 Population
2 Espace et environnement 3 Travail et vie active 4 Economie nationale 5 Prix
6 Industrie et services 7 Agriculture et sylviculture 8 Energie
9 Construction et logement 10 Tourisme
La série «Statistique de la Suisse» publiée par l'Office fédéral de la statistique (OFS) couvre les domaines suivants:
11 Transports et communications
12 Politique monétaire, marchés et acteurs financiers 13 Protection sociale
14 Santé
15 Education et science
16 Culture, médias, emploi du temps 17 Politique
18 Finances publiques 19 Droit et justice
20 Société en mutation (thèmes interdisciplinaires)
Les comptes globaux de la protection sociale: Méthodes et concepts
Rédaction Spartaco Greppi et Heiner Ritzmann
Office fédéral de la statistique, Section de la sécurité sociale
Editeur Office fédéral de la statistique
Statistique de la Suisse
Les Comptes globaux
de la protection sociale:
Méthodes et concepts
Office fédéral de la statistique Bundesamt für Statistik
Complément d'information: Heiner Ritzmann, OFS, tél. 032 713 66 63 Réalisation: Spartaco Greppi, OFS, Heiner Ritzmann, OFS
Diffusion: Office fédéral de la statistique CH-2010 Neuchâtel
Tél. 032 713 60 60 / Fax 032 713 60 61 Numéro de commande: 506-0200
Prix: 22 francs
Série: Statistique de la Suisse Domaine: 13 Protection sociale Langue du texte original: Français
Graphisme/Layout: OFS
Page de titre: Monika Sommerhalder, Lucerne Copyright: OFS, Neuchâtel 2002
Table des matières
1 Introduction . . . 5
2 Historique . . . 7
2.1 Les systèmes de protection sociale . . . 7
2.2 Les Comptes globaux de la protection sociale . . . 17
3 Champ d’analyse et repères méthodologiques . . . 25
3.1 Définitions . . . 25
3.2 Les trois optiques des Comptes globaux . . . 28
4 Application de SESPROS à la Suisse . . . 38
4.1 Politique sociale et Comptes globaux . . . 38
4.2 Les groupes de régimes. . . 42
4.3 Comparaisons des Comptes globaux avec d’autres statistiques . . . 48
4.4 La qualité des sources statistiques . . . 52
5 Les régimes inclus dans les Comptes globaux selon SESPROS . . . 56
5.1 Assurance vieillesse et survivants (AVS) . . . 56
5.2 Assurance invalidité (AI) . . . 60
5.3 Prévoyance professionnelle (PP) . . . 64
5.4 Assurance obligatoire des soins (AOS): Prestations financées par primes . . . 66
5.5 Assurance accidents obligatoire (AAO) . . . 70
5.6 Assurance chômage (AC) . . . 73
5.7 Allocations familiales réglementées au niveau cantonal (AF) . . . 76
5.8 Couverture du salaire en cas de maladie . . . 78
5.9 Couverture du salaire en cas de maternité . . . 82
5.10 Assurance militaire (AMi) . . . 83
5.11 Prévoyance professionnelle des magistrats et des professeurs des EPF . . . 85
5.12 Allocations familiales dans l’agriculture réglementées au niveau fédéral . . . 86
5.13 Prestations complémentaires à l’AVS (PC à l’AVS) . . . 87
5.14 Prestations complémentaires à l’AI (PC à l’AI) . . . 90
5.15 Aide sociale . . . 92
5.16 Politique d’asile . . . 95
5.17 Politique de la drogue . . . 97
5.18 Logements . . . 99
5.19 Mesures en faveur des chômeurs . . . 100
5.20 Bourses d’études . . . 102
5.21 Financement public du système de santé . . . 103
5.22 Protection de la jeunesse . . . 105
5.23 Institutions pour handicapés . . . 106
5.24 Homes pour personnes âgées. . . 108
5.25 Actions d’entraide d’institutions privées: Suisse, fonctions reconnues par Eurostat . . . 109
6 Les régimes exclus des Comptes globaux selon SESPROS . . . 113
6.1 Assurance obligatoire des soins (AOS): Prestations financées par franchises et quotes-parts . . . 113
6.2 Assurances responsabilité civile, véhicules automobiles . . . 114
6.3 Allocations pour perte de gain (APG) . . . 114
6.4 Assurances immobilières de droit public contre l’incendie et les éléments naturels . . . 115
6.5 Assurances privées contre l’incendie et les éléments naturels . . . 116
6.6 Assurance vie (pilier 3a et pilier 3b) . . . 116
6.7 Assurances maladie complémentaires . . . 117
6.8 Assurance maladie sociale (AMS): Indemnités journalières, personnes non actives . . . 118
6.9 Assurance accidents facultative des indépendants (AFI) . . . 119
6.10 Assurance accidents privée . . . 120
6.11 Assurances de corps de véhicules automobiles . . . 121
6.12 Assurances autres dommages aux biens . . . 121
6.13 Assurance responsabilité civile générale . . . 122
6.14 Prêts d’études . . . 122
6.15 Agriculture: Paiements directs et mesures sociales . . . 123
6.16 Agriculture: Garantie des prix et des ventes . . . 123
6.17 Aide de la Confédération aux marins suisses à l’étranger . . . 124
6.18 Mesures économiques régionales . . . 124
6.19 Mesures générales d’encouragement à la construction de logements . . . 125
6.20 Formation: Jardins d’enfants . . . 125
6.21 Formation: Ecoles publiques . . . 126
6.22 Formation: Ecoles spécialisées . . . 126
6.23 Formation: Formation professionnelle . . . 127
6.24 Formation: Ecoles de formation générale . . . 127
6.25 Formation: Formation professionnelle supérieure . . . 127
6.26 Formation: Etablissements universitaires . . . 128
6.27 Actions d’entraide publiques: Suisse . . . 128
6.28 Actions d’entraide publiques: Etranger . . . 129
6.29 Actions d’entraide d’institutions privées: Suisse, fonctions exclues du SESPROS . . . 129
6.30 Actions d’entraide d’institutions privées: Etranger . . . 130
7 Le calcul d’indicateurs pertinents . . . 131
7.1 Vue d’ensemble . . . 131
7.2 L’utilisation du PIB comme grandeur de référence . . . 136
8 Perspectives . . . 138
9 Bibliographie . . . 141
9.1 Sources officielles . . . 141
9.2 Manuels et concepts . . . 145
9.3 Sources non officielles et littérature secondaire . . . 146
Liste des illustrations . . . 157
Abréviations . . . 158
Table des matières detaillée . . . 161
1 Introduction
Cette publication vise à placer les Comptes globaux de la protection sociale (dorénavant Comptes globaux) dans leur contexte et à expliquer leur structure méthodologique en met- tant l’accent sur les bases méthodologiques et leur applicabilité à la réalité suisse.
Etant donné que c’est la première fois que les Comptes globaux sont établis et publiés pour la Suisse, il est indispensable d’esquisser d’abord l’évolution dans le temps du système de protection sociale dans le monde et en Suisse ainsi que les démarches statistiques qui ont été entreprises dans ce domaine. Le chapitre 2 s’attache donc à l’historique des systèmes nationaux de protection sociale et des statistiques appelées à les appréhender. Une attention particulière est consacrée à la situation en Suisse, pour laquelle trois phases dans l’évolution de la protection sociale peuvent être distinguées. En ce qui concerne les démarches statis- tiques en Suisse, un premier sous-chapitre s’occupe du niveau national, alors que les dé- marches cantonales et communales sont traitées séparément. Le chapitre se termine avec la présentation des démarches réalisées par l’Office fédéral de la statistique.
Le chapitre 3 présente les principaux repères méthodologiques des Comptes globaux tels que définis dans le cadre du «Système européen de statistiques intégrées de la protection sociale» (SESPROS), élaboré au cours des années 1990 par l’Office de statistique des com- munautés européennes (Eurostat) et appliqué par les pays de l’Union européenne (UE), la Norvège et l’Islande depuis 2000. Depuis 2001, il est aussi appliqué par la Suisse, la Slovénie et la Slovaquie. Ce chapitre n’expose pas de façon détaillée tous les concepts et toutes les définitions utilisés, afin de ne pas créer un doublon avec les textes existants au niveau inter- national et d’éviter de transformer la présente publication en un manuel trop technique. Il traite plutôt les trois optiques qui composent les Comptes globaux – à savoir l’optique insti- tutionnelle (régimes), l’optique fonctionnelle (risques et besoins) et l’optique économique (dépenses et recettes par type), et enfin des conventions comptables à la base des Comptes globaux.
Le chapitre 4 est consacré aux problèmes généraux de mise en oeuvre des Comptes globaux pour la Suisse. Dans le premier sous-chapitre le champ de la politique sociale est saisi essentiellement à partir de la Constitution fédérale. Le deuxième sous-chapitre s’at- tache aux critères d’exclusion et d’inclusion dans les Comptes globaux des différentes formes d’action et d’intervention de l’Etat et d’autres acteurs. Le troisième sous-chapitre compare les Comptes globaux au sens strict et au sens large avec d’autres statistiques, comme par exemple la statistique des assurances sociales suisses et le système de comptabilité nationale.
De manière générale, ce chapitre montre l’importance des interventions liées au champ so- cial sans qu’elles relèvent de la protection sociale telle que définie par SESPROS. Le dernier sous-chapitre traite de la qualité des sources statistiques.
Le chapitre 5 relate en détail les démarches d’application de SESPROS au système suisse de protection sociale. Chaque régime inclut dans les Comptes globaux fait l’objet d’une des- cription exhaustive contenant des remarques préliminaires, une liste des sources et une ana- lyse des dépenses et des recettes. Par ailleurs, les régimes exclus des Comptes globaux selon SESPROS font l’objet d’une description distincte et moins détaillée.
Le chapitre 6 s’attache à définir indépendamment de SESPROS un système d’indicateurs à partir des résultats des Comptes globaux. Il est possible d’établir, d’une part, des indicateurs généraux sur l’évolution des dépenses globales, des prestations sociales et des recettes, et, d’autre part, des indicateurs spécifiques à même d’appréhender la perspective institutionnelle, fonctionnelle et économique des Comptes globaux. Dans les deux cas, il est normal d’utiliser notamment aussi le Produit intérieur brut comme grandeur de référence, en veillant tout de même à ne pas tirer des conclusions erronées. Cette problématique est traitée à part dans un sous-chapitre.
Malgré les nombreuses possibilités d’utilisation, les Comptes globaux ne représentent, dans leur forme actuelle, qu’une première étape. Leurs résultats méritent d’être améliorés au niveau qualitatif et affinés; il faut aussi que cette statistique de synthèse soit développée sur les plans temporel, spatial et substantiel. Le dernier chapitre de cette publication évoque les différentes extensions prévues aux Comptes globaux dans leur forme actuelle.
2 Historique
2.1 Les systèmes de protection sociale
2.1.1 La protection sociale dans le monde
On reconnaît traditionnellement au Chancelier Otto von Bismarck d’être à l’origine des assurances sociales, qui établissent pour l’Allemagne des années quatre-vingt du 19e siècle un modèle jusqu’alors inédit de protection sociale. Ce modèle est fondé sur trois lois, à savoir la loi sur l’assurance-maladie (1883), la loi sur les accidents du travail (1884) et la loi sur l’assurance-vieillesse-invalidité (1889). Cet ensemble de lois est novateur à plusieurs égards:
le caractère obligatoire de l’assurance, la proportionnalité des cotisations aux salaires (et non aux risques encourus), le partage entre cotisations salariales et patronales, la gestion tripartite (Etat, employeurs, travailleurs) des prestations par des institutions autonomes placées sous tutelle de l’Etat1.
Le «Social Security Act» adopté aux Etats-Unis en 1935, et le «Social Security Act»
adopté en Nouvelle-Zélande en 1938, posent les premiers jalons du système de protection sociale dans ces deux pays. Ces deux législations ont eu une influence importante sur la pensée de l’économiste anglais William H. Beveridge, qui est considéré quant à lui le fonda- teur de la sécurité sociale, décrite pour la première fois dans son rapport au Gouvernement britannique en 19422. Le concept de Beveridge est en rupture avec la tradition des assurances sociales: il propose un système généralisé, qui couvre l’ensemble de la population quel que soit son statut d’emploi ou son revenu, unifié et simple, car une seule cotisation couvre l’en- semble des risques qui peuvent entraîner une privation du revenu, préconisant des presta- tions uniformes, quel que soit le gain des intéressés, et centralisé, qui prévoit la création d’un service public unique3. De manière générale, le plan Beveridge était conçu comme complé- ment d’un programme de plein-emploi et a largement influencé le législateur britannique.
Tous les systèmes de protection sociale à l’oeuvre aujourd’hui dans les pays industrialisés, présentent certains éléments de chacun de ces deux systèmes de base4. Ils mélangent donc les deux approches, dans des proportions qui peuvent être en faveur d’un système plutôt que de l’autre. Ainsi, le système de protection sociale du Japon, de l’Allemagne, de la France, de l’Autriche et des pays du BENELUX, entre autres, s’inspire plutôt du modèle
1 G. A. Ritter [212, S. 28-52]; P. Rosanvallon, La crise de l’Etat-providence, Paris, 1981, cité par Chatagner [212] , pp. 16-17.
2 Il s’agit du «Rapport sur l’assurance sociale et les services connexes» («Social insurance and allied services»).
3 G. A. Ritter [212, S. 4-5]; P. Rosanvallon, La crise de l’Etat-providence, Paris, 1981, cité par Chatagner [209], p. 28.
4 Les recherches récentes essaient de dépasser ce dualisme en proposant des nouvelles taxonomies, qui tien- nent compte des relations qu’entretiennent les dimensions économique, politique et familiale ainsi que du contexte historique et sociétal dans lequel les systèmes nationaux de protection sociale s’inscrivent. Ainsi, Théret [225] propose une nouvelle taxonomie permettant des analyses très détaillées des systèmes de protec- tion sociale. Selon cet auteur, tous les systèmes de protection sociale sont le résultat de la relation qu’entre- tiennent trois éléments, à savoir la responsabilité des entreprises (la sphère économique), les structures fami- liales (la sphère domestique) et les droits sociaux (la sphère politique). Une analyse des relations entre ces éléments par pays, permet à l’auteur de découvrir huit types différents de systèmes de protection sociale.
«bismarckien», tandis que celui du Royaume-Uni, de l’Irlande et des pays scandinaves, par exemple, s’inspire plutôt du modèle «Beveridge». Ce dernier modèle fut également adopté par le Canada et les pays du Sud de l’Europe à partir des années 19705. Le système de protec- tion sociale des Etats-Unis est plus complexe du point de vue institutionnel, car on y rencon- tre un mélange d’assurances sociales, d’une prévoyance-sociale gérée par l’Etat comme au Royaume-Uni et d’assurances privées commerciales, d’assurances privées sans but lucratif et d’assurances d’entreprises négociées par les syndicats ou mises en place directement par les firmes6. Les systèmes mis en place en Union soviétique et dans les pays de l’Europe de l’Est, prévoyaient une large couverture sociale pour les principaux risques7. L’effondrement des régimes communistes s’est accompagné d’une dépression économique très profonde et d’un bouleversement des structures institutionnelles qui ont remis en cause les principaux acquis sociaux. Ces pays ont réussi un changement politique rapide et une transformation économique qui est en train de s’accomplir, du moins pour certains pays. L’adaptation de leur système de protection sociale prendra vraisemblablement encore plusieurs années8.
Généralement, la présence ou l’absence d’un système cohérent de protection sociale est un bon indicateur du développement économique et social. Si l’on considère que dans cer- tains pays – par exemple d’Amérique Latine – des initiatives qui contribuent à tracer les premiers contours d’un système minimal de protection sociale9, il y a donc place pour un certain optimisme, même si les études internationales dressent des constats plutôt pessi- mistes10.
Bien que la protection sociale d’un pays soit le résultat de son histoire spécifique, les ini- tiatives des institutions et organismes internationaux ont beaucoup influencé la mise en oeuvre des systèmes nationaux de protection sociale11. Il convient de rappeler ici la «Décla- ration de Philadelphie» de 1944 ainsi que les recommandations n° 67 et 69 de l’Organisation internationale du Travail (OIT), qui reconnaissent une obligation solennelle de promouvoir et seconder la mise en oeuvre, par les différentes nations, de programmes visant à étendre les mesures de sécurité sociale dans l’ensemble des branches12, ainsi que la «Déclaration univer- selle des droits de l’homme» de 1948, qui proclame que «Toute personne, en tant que mem- bre de la société, a droit à la sécurité sociale»13. Quant au Conseil de l’Europe, il a été cons- titué entre autres pour favoriser le progrès social et économique. L’article 1er de son Statut datant de 1949, prévoit même la possibilité d’adopter des actions communes dans le domaine social. Ainsi, en 1961 le Conseil de l’Europe adopte la Charte sociale, qui prévoit la mise en oeuvre de «tous efforts en vue d’améliorer le niveau de vie et de promouvoir le bien-être de toutes les catégories de leurs populations, tant rurales qu’urbaines, au moyen d’institutions et de réalisations appropriées». Afin de lui donner une nouvelle impulsion, la Charte sociale,
5 Cendron [211], p.45.
6 Chatagner [212], pp. 105-117.
7 Les publications et recueils de données statistiques de l’Organisation Internationale du Travail (OIT), ren- dent compte de ce passé dans les pays de l’Est. Voir sous-chapitre 2.2.1.
8 Pour les systèmes de protection sociale dans les pays en transition, voir les contributions paraissant régulière- ment dans les Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, en particulier celles de V. Rys citées en biblio- graphie sous [221], [222], [223]. On se réfère utilement aussi à Cendron [212], pp. 25-31.
9 J.-P. Cendron [211], p. 13-24.
10Voir, par exemple la publication du BIT de 1994 [208].
11On se réfère utilement à Greber [76], ainsi qu’à Tschudi [95].
12Cité par Gilliand [75], p. 44. Voir également ci-après sous 2.2.1.
13Cité par Gilliand [75], p. 44.
que la Suisse n’a toujours pas ratifié, a été révisée en 1996. Au niveau de l’UE enfin, il y a lieu de rappeler qu’à partir des années 1970, se développe une politique sociale européenne, sous la forme de programmes communautaires d’action sociale. En 1989, les Etats membres, à l’exception de la Grande-Bretagne, adoptent la «Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs» qui fixe les grands principes du droit du travail et consacre un certain nombre de droits sociaux qui seront garantis et mis en oeuvre, selon les cas, par les Etats membres ou la Communauté. Dans le domaine de la protection sociale, notamment en matière d’harmonisation des systèmes de protection sociale, les avancées sont encore modestes.
2.1.2 La protection sociale en Suisse
La Suisse s’est ralliée à l’orientation bismarckienne des assurances sociales, mais elle intègre des interventions inspirées de la politique sociale préconisée par Beveridge.
La superposition de plusieurs formes d’intervention aux différents échelons institution- nels a donné naissance à un système très complexe de redistribution du revenu14. Plusieurs facteurs structurels ont fortement influencé la mise en oeuvre de la protection sociale en Suisse: le fédéralisme, le libéralisme et la démocratie directe. Le droit de référendum en particulier, permet des changements lents et pragmatiques15. De ce fait, la protection sociale suisse ne constitue pas un véritable système reposant sur un projet global16. Elle s’est cons- truite par empilements successifs au cours d’une longue évolution historique brièvement esquissée ci-après.
2.1.2.1 Première phase: de 1815 à 1890
Au niveau cantonal, des règlements sur la protection des enfants ont été édictés déjà dans la première moitié du 19e siècle (voir illustration 1). Dans la Constitution fédérale de 1848, l’Etat fédéral ne reçoit aucune attribution en matière de politique sociale17. C’est seulement la Constitution fédérale de 1874 qui intégrera l’article 34 – en vigueur jusqu’à la révision totale de la Constitution de 1999 – lequel prévoit que la Confédération a le droit de statuer sur le travail des enfants dans les fabriques, sur la durée du travail, sur la protection des ouvriers contre l’exercice des industries insalubres et dangereuses. Dans ce sens, la Constitu- tion fédérale de 1874 contient «les bases du système des assurances sociales de l’époque moderne»18. Ceci marque le début de l’engagement de l’Etat fédéral pour la protection de la santé des travailleurs. Par la suite, les opérations des agences d’émigration, un domaine très important dans les années de 1850 à 1890, et celles des assurances non instituées par l’Etat sont également soumises à la surveillance et à la législation fédérales.
La Loi de 1877 sur le travail dans les fabriques est une concrétisation de l’article 34 de la nouvelle Constitution fédérale de 1874. La loi est acceptée par le peuple en 1877 et adoptée par l’Assemblée fédérale en 1881. Elle sera suivie en 1887 par la Loi fédérale sur l’extension et le complément de la loi fédérale de 1881 et remplacée en 1914 par une nouvelle loi, intro- duisant la journée de travail de 10 heures et renforçant la protection en matière de santé et celle des femmes et enfants. La Loi sur les fabriques de 1877 est très avancée en comparaison
14 Cette complexité a été étudiée entre autres par Rossi et Sartoris [86].
15 Cattacin [71], p. 1; Gilliand [77], pp. 16-18; Hauser [111], p. 385.
16 Hauser, [111], p. 385; Greber et Kahil-Wolff [78], p. 23.
17 Weber [101], p. 171.
18 Maurer [82], cité par Gilliand et Rossini [109], p. 19.
internationale. Ses principales nouveautés sont les suivantes: la durée de la journée de travail est fixée à 11 heures, l’accès à l’emploi est fixé à 14 ans au minimum, le travail de nuit est interdit, sauf exceptions, elle accorde huit semaines de repos avant l’accouchement et huit après, elle introduit la responsabilité des patrons des fabriques insalubres ou dangereuses pour les cas d’accidents du travail et de maladie professionnelle.
Le secteur privé a aussi apporté sa contribution à la protection sociale. C’est autour des années soixante du 19e siècle que quelques entreprises suisses créent des assurances collecti- ves pour leurs ouvriers, avec le concours de la société suisse d’assurances générales sur la vie humaine (Rentenanstalt). Parallèlement, des caisses de secours mutuels se forment pour distribuer des prestations en cas de maladie, d’invalidité, de chômage et de vieillesse. En 1865, on compte ainsi 623 fonds mutuels avec 97’745 membres. En 1880, le nombre de ces fonds s’élève déjà à 1085 et le nombre de membres a presque doublé. En 1903, 2006 fonds sont recensés avec 505’947 membres, ce qui correspond à peu près à un sixième de la popula- tion19. En 1925, l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) publie la première enquête approfondie sur les caisses de secours. On y souligne la forte croissance du nombre de caisses pendant et au lendemain de la guerre.
2.1.2.2 Deuxième phase: de 1890 à 1948
Les années quatre-vingt du siècle passé, sont marquées par un développement industriel et commercial accru et par la montée des revendications sociales, surtout suite aux contre- coups de la dépression dans la deuxième moitié de la décennie précédente. Dans ce contexte, le 26 octobre 1890, le peuple suisse accepte un article constitutionnel qui autorise la Confé- dération à instaurer par voie législative, l’assurance en cas de maladie et d’accidents. En 1899, l’Assemblée fédérale accepte les propositions du conseiller national Ludwig Forrer qui était chargé de rédiger les projets de lois. La «Loi Forrer» prévoit une assurance obligatoire pour la plus grande partie des travailleurs, une caisse nationale et centralisée, une prise en charge totale du financement de l’assurance-accidents par l’employeur et sa participation pour moitié à l’assurance-maladie, des prestations couvrant les frais médicaux et garantis- sant une indemnité journalière qui représente une part élevée du salaire pendant une année.
Mais un référendum est lancé, et en 1900, la Loi Forrer est refusée par 70% des voix.
A part l’assurance militaire, mise en vigueur par l’Assemblée fédérale en 1902, aucune loi sur la protection sociale n’est entrée en vigueur jusqu’à la Première Guerre mondiale. En effet, la Loi sur l’assurance-maladie, adoptée en 1911, entre en vigueur au début de 1914.
Elle n’a pas de caractère obligatoire et règle des subventions qui sont versées aux caisses reconnues respectant des prestations minimales. Cette loi est remplacée seulement en 1996 par la Loi sur l’assurance-maladie (LAMal). Pour assurer les tâches de surveillance et de subventionnement, l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) est créé en 1912. Quant à la Loi sur l’assurance-accidents, acceptée par le peuple en 1912, elle entre en vigueur seu- lement en avril 1918. L’Assemblée fédérale décide que les primes sur les accidents du travail sont financées par l’employeur, les primes sur les autres accidents par les assurés, et que la Confédération participe au moyen de subventions.
Pendant la Première Guerre mondiale, la situation matérielle des militaires mobilisés qui ne reçoivent qu’une très petite solde devient de plus en plus critique lorsque les prix de détail montent fortement. Un tiers des soldats est indigent – il est assisté, mais d’une manière insuffi-
19Gilliand et Rossini [109], p. 16.
sante. La grève générale de 1918 mène directement à l’instauration de la semaine de travail de 48 heures et à une motion pour soumettre un projet d’assurance contre la vieillesse et l’invali- dité. En 1925, l’Article constitutionnel sur l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité est accepté par le peuple. Cependant, après l’entrée en vigueur à l’échelle nationale de la loi sur l’assurance en cas de maladie en 1914 et de l’assurance obligatoire en cas d’accidents en 1918, c’est sur le plan cantonal que l’idée de la création d’une assurance-vieillesse et invalidité a progressé le plus rapidement20. En revanche, sur le plan fédéral aucun progrès ne fut réalisé en vue de l’adoption d’un système d’assurance-vieillesse jusqu’en 1939: déjà en 1925, l’initiative Rothenberger concernant la création d’une assurance-invalidité, vieillesse et survivants était refusée par le peuple; la Loi Schulthess sur l’introduction d’une assurance de vieillesse et survi- vants est adoptée en juin 1931 par l’Assemblée fédérale, mais le référendum est lancé par les opposants et la grande majorité du peuple la refuse dans la votation fédérale de décembre 1931. Cependant, la grande crise économique des années trente et la montée du nazisme mè- nent en 1937 à une convention de «Paix de travail» entre les employeurs et les employés dans les branches les plus importantes de l’industrie – métallurgie, machines et horlogerie – suivie d’autres conventions dans d’autres branches. Dans le domaine de la protection sociale, en revanche, aucun changement n’a eu lieu pendant la période de l’entre-deux-guerres.
Sous la contrainte de la guerre et dans le cadre des pouvoirs extraordinaires confiés par les Chambres au Conseil fédéral, ce dernier adopta le 20 décembre 1939 un arrêté réglant provi- soirement le paiement d’allocations pour perte de salaire aux travailleurs en service militaire actif. «En vertu de cette réglementation, des allocations étaient versées aux salariés mobili- sés, en fonction du salaire perdu et des charges de famille, par les soins des caisses de com- pensation publiques (cantonales et fédérale) et professionnelles; les caisses professionnelles étaient administrées essentiellement par les organisations patronales, qui les avaient créées»21. Les caisses de compensation pour mobilisés constituèrent la base pour la création d’une assurance-vieillesse et survivants fédérale22. En 1944 est introduite l’Ordonnance sur les Allocations de ménage et pour enfants en faveur des travailleurs agricoles et paysans de montagne, suivie en 1952 par la loi fédérale qui fixe définitivement ce régime. Fin 1945, enfin, l’Article constitutionnel donnant à la Confédération la compétence pour l’introduc- tion d’une politique familiale et une assurance-maternité est accepté par le peuple.
En 1947, près d’un quart de la population active est affilié à une institution d’assurance ou de prévoyance. L’assurance contre les conséquences économiques de la vieillesse, de l’inva- lidité et de la mort est cependant différemment répandue suivant les groupes professionnels.
La proportion des assurés varie beaucoup d’une branche économique à l’autre. Pour l’en- semble de l’industrie et des métiers, cette proportion équivaut à peu près à la moyenne du pays. Elle est plus élevée dans l’industrie chimique, les banques, les assurances, les transports et l’administration publique.
2.1.2.3 Troisième phase: de 1948 à nos jours
La précarité et les privations pendant la longue dépression des années trente et la guerre qui a suivi, ont engendré un changement de mentalité dans la population qui a favorisé l’épa- nouissement de la politique sociale suisse au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale23.
20 Berenstein [123], p. 22.
21 Berenstein, [123], p. 31.
22 Berenstein, [123], p. 32.
23 On se réfère surtout à Weber [101], p. 182.
,OOXVWUDWLRQ3RLQWVGHUHSqUHVFKURQRORJLTXHVGHODSURWHFWLRQVRFLDOHVXLVVH Période 1815-1890
Le canton de Zurich édicte la première loi sur la protection des enfants en Europe.
Interdiction du travail en usine des enfants de moins de neuf ans. Le temps de travail des enfants âgés de 10 à 15/16 ans est fixé à 12-14 heures au maximum. Interdiction du travail des enfants avant 5 heures du matin en été et 6 heures du matin en hiver.
Une loi analogue est promulguée la même année dans le canton de Thurgovie. En réalité, dans les deux cantons ces lois ne sont pas appliquées
1824 Le canton de Glaris interdit le travail de nuit dans les filatures, afin de diminuer les risques d'incendie
1826 Fondation à Berne de la Mobilière, première société d'assurance privée en Suisse 1832 Le canton de Zurich promulgue une loi sur la scolarité obligatoire des enfants de 6 à
15 ans. En raison des fortes oppositions des parents et des employeurs, la loi sera sans effets
1837 Le canton de Zurich interdit le travail des enfants de moins de 12 ans. Les enfants âgés de 13 à 16 ans ne doivent pas travailler plus de 14 heures par jour
/HFDQWRQGH*ODULVDGRSWHODSUHPLqUHORLVXUOHWUDYDLOGHVDGXOWHVDXPRQGH En réalité, le travail de nuit est de nouveau permis, mais il es interdit de travailler plus de 13 heures le jour et 11 heures la nuit. Dans les filatures, interdiction du travail aux enfants de moins de 12 ans
1848 (5 août à 3 septembre): Première Constitution fédérale acceptée en votation populaire.
L'Etat fédéral ne reçoit aucune attribution en matière de politique sociale. Néanmoins, la nouvelle Constitution garantit le droit d'association et rend indirectement possible la création de syndicats
/HFDQWRQGH*HQqYHPHWHQYLJXHXUXQHDVVXUDQFHYLHLOOHVVHHWVXUYLYDQWV IDFXOWDWLYH
1850 (mars) Premier recensement fédéral de la population en Suisse, ordonné par le conseiller fédéral Stefano Franscini
1850 (8 mai) Loi sur l'organisation militaire de la Confédération suisse. Le nouvel Etat fédéral inaugure sa politique sociale par des dispositions prises en faveur des militaires et des membres de leurs familles. Peu d'années après, la Confédération accorde aussi une pension de retraite aux professeurs nommés à vie à l'Ecole polytechnique fédérale, cela dans le cas de vieillesse ou de maladie persistante
1853 Le canton de Saint-Gall édicte une loi sur le temps de travail des enfants 1857 Création de la première compagnie d'assurance-vie (Rentenanstalt)
1858 Création du syndicat suisse des typographes, première organisation syndicale professionnelle centralisée
/HFDQWRQGH=XULFKrévise la loi sur le temps de travail des enfants de 1837et LQWHUGLWOHWUDYDLOGHQXLWHWGXGLPDQFKH
1860 Fondation du Bureau fédéral de statistique, qui deviendra «Office fédéral de la statistique» (OFS) en 1979
1862 Le canton d'Argovie édicte une loi sur le temps de travail des enfants 1866 Fondation de la Société suisse de statistique
1868 Le canton de Bâle-Campagne édicte une loi sur le temps de travail des enfants 1869 Le canton de Bâle-Ville édicte une loi sur le temps de travail des enfants 1870 Première loi fédérale sur la statistique
,OOXVWUDWLRQ3RLQWVGHUHSqUHVFKURQRORJLTXHVGHODSURWHFWLRQVRFLDOHVXLVVH(suite) 1872 Les cantons de Glaris et de Schaffhouse édictent une loi sur le temps de travail des
enfants. Le canton du Tessin fixe le temps de travail maximum pour les ouvriers dans les usines à 12 heures
1874 (19 avril) Révision totale de la Constitution fédéraleacceptée en votation populaire.
Parmi les nouveautés, l'article 34, qui donne à la Confédération le droit de statuer sur le travail des enfants dans les fabriques, sur la durée du travail, sur la protection des ouvriers contre l'exercice des industries insalubres et dangereuses. Cet article contient les bases du système des assurances sociales de l'époque moderne
(23 mars) Première loi fédérale sur le travail dans les fabriques: Interdiction de travailler aux enfants jusqu'à 14 ans. Le Conseil fédéral a désormais la compétence d'édicter d'autres interdictions, dans la mesure où le travail des enfants et des femmes enceintes est concerné. Le temps de travail dans les fabriques est fixé à 11 heures au maximum (samedi: 10 heures)
1880 Fondation de l'Union syndicale suisse
1881 Loi fédérale sur la responsabilité civile. Le propriétaire d'un établissement est responsable des accidents causés par son établissement
1882 Première statistique des fabriques au niveau fédéral
1884 Le canton de Bâle-Ville édicte une loi pour la protection des travailleuses actives dans les ateliers (horaire de travail maximal: 11 heures )
1885 (25 juin) Loi fédérale sur la surveillance des assurances privées: création de l’Office fédéral des assurances
1887 Fondation du Secrétariat suisse des ouvriers
1888 Les villes de Berne et de Bâle ouvrent les premiers offices publics de placement Période 1890-1948
$GRSWLRQGHODUWLFOHFRQVWLWXWLRQQHOELVFUpDQWOHVEDVHVSRXUODVVXUDQFH PDODGLHHWODVVXUDQFHDFFLGHQWV
1891 Premier numéro de l'Annuaire statistique de la Suisse
1892 Le canton de Glaris étend la limite de la journée de travail de 11 heures aussi aux personnes non soumises à la loi fédérale sur le travail dans les fabriques. L'âge minimal pour travailler est fixé à 14 ans
1893 Le canton de Saint-Gall fixe la durée maximale de travail à 11 heures 1894 Le canton de Zurich fixe la durée de travail maximale à 11 heures 1895 Le canton de Lucerne fixe la durée de travail maximale à 11 heures 1896 Le canton de Soleure fixe la durée de travail maximale à 11 heures 1896 Premier Manuel du travail social en Suisse
1898 (29 mars) Entrée en vigueur d'une assurance-vieillesse et survivants facultative dans le canton de Neuchâtel (Caisse cantonale d'assurance populaire)
1900 (20 mai) L'introduction d'une assurance-maladie et accidents obligatoire pour tous les travailleurs indépendants («Lex Forrer») est refusée en votation populaire
(1er janvier)(QWUpHHQYLJXHXUGHODORLIpGpUDOHVXUODVVXUDQFHPLOLWDLUH 1903 Le canton d’Argovie fixe la durée de travail maximale à 11 heures
1904 (Mai) Arrêté de la «Landsgemeinde» de Glaris créant un fonds pour l'assurance- vieillesse et invalidité
1905 (1er avril) Loi fédérale sur le travail dans les fabriques les samedis et les veilles des jours de fête
1905 Premier recensement des exploitations au niveau fédéral
,OOXVWUDWLRQ3RLQWVGHUHSqUHVFKURQRORJLTXHVGHODSURWHFWLRQVRFLDOHVXLVVH(suite) 1907 Entrée en vigueur d'une assurance-vieillesse et survivants facultative dans le canton de
Vaud (Caisse cantonale vaudoise des retraites populaires).
1908 La Constitution fédérale intègre la nouvelle loi sur l'industrie. Les bases légales pour la l'adoption de mesures sociales dans l'industrie sont ainsi introduites
1908 Les cantons de Berne et d'Appenzell Rhodes-Ext. fixent la durée maximale de travail à 11 heures
1909 Premier congrès suisse sur la protection des travailleurs à domicile
1912 (4 février) La loi fédérale sur l'assurance-maladie et accidents est acceptée en votation populaire
1912 Le canton du Tessin fixe la durée maximale de travail à 11 heures
1912 Première enquête suisse sur les budgets des ménages de familles d’ouvriers et
d’employés (les résultats ont été publié en 1922 par le Secrétariat suisse des ouvriers) 1913 Entrée en fonction de l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS)
(1er janvier)(QWUpHHQYLJXHXUGHODVVXUDQFHPDODGLH,basée sur la loi fédérale sur l'assurance en cas de maladie et accidents (LAMA) du 13 juin 1911
1914 (18 juin) Révision de la loi sur le travail dans les fabriques de 1877: Introduction du jour de 10 heures (mis en vigueur seulement après la Première Guerre mondiale) et premières dispositions sur la prévoyance professionnelle
1916 (7 mai) Entrée en vigueur de la loi glaronnaise sur l'assurance-vieillesse et invalidité (1er avril)(QWUpHHQYLJXHXUGHODVVXUDQFHDFFLGHQWVGpEXWGDFWLYLWpGHOD
689$&1$j/XFHUQH
1918 (12 novembre) Grève générale: 250'000 travailleurs y prennent part
1919 (21 juin) Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur le droit de légiférer en matière d'assurance-vieillesse et survivants
1919 (3 octobre) Arrêté fédéral pour l'introduction de la semaine de 48 heures (Loi fédérale sur le travail dans les fabriques du 18 juin 1914)
1920 (6 mars) Loi fédérale concernant la durée du travail dans l’exploitation des chemins de fer et autres entreprises de transport et de communication (semaine de 48 heures ; acceptée par le peuple le 31 octobre)
1923 Loi fédérale sur l’occupation de femmes et d’adolescents dans l’industrie
1924 (17 février) Loi sur la prolongation de la durée du travail («Lex Schulthess») rejetée en votation populaire
1924 Loi fédérale sur les contributions à l'assurance-chômage (Loi sur les subventions) 1925 (24 mai) Rejet par le peuple de l'initiative concernant la création d'une assurance-
invalidité, vieillesse et survivants («initiative Rothenberger»)
1925 (6 décembre) Adoption par le peuple des articles 34quater et 41ter de la Constitution (bases constitutionnelles de l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité)
1925 Entrée en vigueur d'une assurance-vieillesse et survivants dans le canton de Appenzell Rh. extérieur
1929 (16 mars) Arrêté fédéral allouant une subvention en faveur des vieillards indigeants 1929 (29 août) Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale à l'appui d'un projet de
loi sur l'assurance-vieillesse et survivants
1930 (1er janvier) Fondation de l’Office fédéral de l’industrie, des métiers et du travail (OFIAMT)
1931 Premier Manuel de la statistique sociale suisse
1931 (26 mars) Loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers
1931 (17 juin) Loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants («Lex Schulthess»).
Rejetée le 6 décembre par le peuple
/HFDQWRQGH%kOH9LOOHHVWOHSUHPLHUFDQWRQjLQWURGXLUHXQHORLVXUOHVYDFDQFHV
,OOXVWUDWLRQ3RLQWVGHUHSqUHVFKURQRORJLTXHVGHODSURWHFWLRQVRFLDOHVXLVVH(suite) 1932 Entrée en vigueur d’une assurance-vieillesse et survivants dans le canton de Bâle-Ville 1932 Premier numéro de La Vie économique
1933 Arrêté fédéral urgent sur l’aide aux chômeurs
1935 (2 juin) Echec en votation populaire de l’initiative dite de crise
1937 (19 juillet) Convention de «Paix de travail» entre les employeurs et les employés dans les branches de la métallurgie, des machines et de l’horlogerie
1939 (30 août) Arrêté fédéral sur les pleins pouvoirs extraordinaires du Conseil fédéral (20 décembre) ,QWURGXFWLRQSURYLVRLUHGHVDOORFDWLRQVSRXUSHUWHGHJDLQpar le
Conseil fédéral: Employeurs et employés sont appelés à contribuer chacun avec 2% du salaire
1942 (1er avril) Loi fédérale sur le travail à domicile
1945 (9 octobre) Arrêté du Conseil fédéral réglant le versement provisoire de rentes aux vieillards et aux survivants (régime transitoire)
1945 (25 novembre) Article constitutionnel sur la protection de la famille accepté en votation populaire (compétence du Conseil fédéral pour l’introduction d’une politique familiale et une assurance maternité)
1946 (24 mai) Message du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale relatif à un projet de loi sur l’assurance-vieillesse et survivants
1946 (20 décembre) Loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS) 1947 (6 juillet) Adoption par le peuple de la LAVS
1947 (31 octobre) Règlement d’exécution de la LAVS 3pULRGH
(1er janvier)(QWUpHHQYLJXHXUGHOD/$96±,QWURGXFWLRQGHO¶$96
1949 (20 septembre) Entrée en vigueur de la (nouvelle) loi fédérale sur l’assurance militaire (LAM)
1952 (1er janvier) Entrée en vigueur de la loi fédérale sur l’assurance-chômage (LAC) 1953 (1er janvier) Entrée en vigueur de la loi fédérale sur le régime des allocations pour
perte de gain en faveur des personnes astreintes au service militaire ou à la protection civile (LAPG)
1953 (1er janvier) Entrée en vigueur de la loi fédérale sur le régime des allocations familiales aux travailleurs agricoles et aux paysans de montagne
(1er janvier)(QWUpHHQYLJXHXUGHODORLIpGpUDOHVXUO¶DVVXUDQFHLQYDOLGLWp/$, 1964 6e révision de l’AVS ; définition du principe des trois piliers
1965 (septembre) Dernière enquête sur les fabriques (statistique fédérale des fabriques) (1er janvier)(QWUpHHQYLJXHXUGHODORLIpGpUDOHVXUOHVSUHVWDWLRQV
FRPSOpPHQWDLUHVjO¶$96$,/3&
1968 (4 octobre) 7 e révision de l’AVS
1972 (3 décembre) Rejet de l’initiative populaire du parti du travail sur la prévoyance vieillesse et survivants par le peuple ; acceptation du contre-projet du Conseil fédéral:
le principe des trois piliers est ancré dans la Constitution 1973 Deuxième Manuel de la statistique sociale suisse
1973 (22 mars) Loi fédérale sur l'assistance des Suisses de l'étranger
HUpYLVLRQGHO$96DXJPHQWDWLRQHQWHUPHVUpHOVGHVUHQWHVGHUHQWHV VLPSOHVHWUHQWHVGHFRXSOH
1976 (1er janvier) Entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'assurance-chômage transitoire
,OOXVWUDWLRQ3RLQWVGHUHSqUHVFKURQRORJLTXHVGHODSURWHFWLRQVRFLDOHVXLVVH(fin) 1977 (24 juin) Loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le
besoin
1977/79 9e révision de l'AVS
1979 (5 octobre) Loi fédérale sur l'asile
(1er janvier) Entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'assurance-accidents (LAA) (1er janvier)(QWUpHHQYLJXHXUGHODORLIpGpUDOHVXUODVVXUDQFHFK{PDJH
REOLJDWRLUHHWO¶LQGHPQLWpHQFDVG¶LQVROYDELOLWp/$&,
(1er janvier)(QWUpHHQYLJXHXUGHODORLVXUODSUpYR\DQFHSURIHVVLRQQHOOH/33 1990 Première grande «Enquête sur la consommation» (EC 90) de l'OFS
1991 Première «Enquête suisse sur la population active» (ESPA) réalisée depuis lors chaque année par l'OFS
1992/93 Première enquête suisse sur la santé conduite par l'OFS auprès des ménages 1993 (1er janvier) Entrée en vigueur de la première partie de la 10e révision de l'AVS
(nouvelle formule des rentes)
1993 (1er janvier) Entrée en vigueur de la loi fédérale sur l’aide aux victimes d’infractions 1993 (1er août) Entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la statistique fédérale
1995 (1er janvier) Entrée en vigueur de la loi fédérale sur le libre passage dans la prévoyance professionnelle (LFLP)
(1er janvier)(QWUpHHQYLJXHXUGHODQRXYHOOHORLVXUODVVXUDQFHPDODGLH/$0DO 1997 (1er janvier) Entrée en vigueur de la deuxième partie de la 10e révision de l’AVS.
(«splitting», bonifications pour tâches éducatives et d’assistance, etc.) 1997 Nouvelle Enquête sur la santé conduite par l'OFS auprès des ménages 1998 (1er janvier) 50 ans de l’AVS
1998 Enquête de l’OFS sur la consommation et les revenus des ménages (ERC 98) 1999 (13 juin) Rejet en votation populaire de la loi fédérale sur l’assurance maternité 2000 (1er février) Message du Conseil fédéral sur la 11e révision de l’AVS
2000 (17 mai) Message du Conseil fédéral sur la Fondation suisse solidaire (réserve d’or) 2000 (21 mai) Les sept accords bilatéraux avec l'Union européenne sont acceptés en
votation populaire
2000 (26 novembre) Rejet de deux initiatives populaires sur la retraite à la carte dès 62 ans (1er juillet)(QWUpHHQYLJXHXUGHODVVXUDQFHPDWHUQLWpGDQVOHFDQWRQGH*HQqYH 2001 (2 décembre) Rejet de l’initiative populaire «pour garantir l’AVS – taxer l’énergie et
non le travail»
Source: OFS (sur la base de plusieurs publications)
Ainsi, le peuple accepte en 1947 à très large majorité l’introduction d’une assurance- vieillesse et survivants (AVS) à l’échelle nationale. Elle entre en vigueur déjà en 1948. En 1952 entre en vigueur une loi sur l’assurance-chômage, qui a cependant une portée limitée car facultative. Il faudra ensuite attendre 1960 pour que entre en vigueur la loi sur l’assu- rance-invalidité (AI) et 1972 pour voir ancré dans la Constitution le principe des trois piliers.
Le premier pilier, représenté par l’AVS, l’AI et les prestations complémentaires, est appelé à garantir le minimum vital. Le but du deuxième pilier, à savoir la prévoyance professionnelle, est de compléter les prestations du premier de manière à garantir le maintien du niveau de vie antérieur des salariés. Le troisième pilier, enfin, est facultatif et se compose d’une partie liée, qui bénéficie d’allégements fiscaux (polices et comptes de prévoyance auprès d’une société d’assurance ou d’une banque), et d’une partie libre (assurance-vie, placements et immobilisations). Cependant, le principe des 3 piliers ne sera entièrement réalisé qu’en 1985,
24 Pour de plus amples informations sur la protection sociale suisse dans une perspective historique et statis- tique, on consultera utilement Rossini [87] et la bibliographie qui y est mentionnée.
25 J.-M. Belorgey, La politique sociale, 1976, p. 158; cité par Rossini [116], p. 78.
26 Rossini [116], pp. 79-81.
avec l’entrée en vigueur de la loi sur la prévoyance professionnelle (LPP). Pour permettre une meilleure couverture aux bénéficiaires des assurances de base, en 1966 étaient intro- duites les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI. Ces prestations complémentaires avaient un caractère provisoire. Plus de trente ans après leur introduction, elles sont toujours en vigueur.
C’est donc relativement tard que la Suisse a connu une politique de prévoyance s’adres- sant à toute la population. La mise sur pied de cette politique aura bénéficié entre 1945 et 1973 d’une prospérité économique sans précédent. Néanmoins, le développement de la poli- tique sociale ne connaîtra pas d’arrêts pendant et après la sévère crise économique des an- nées 70. En 1976, un nouvel article constitutionnel relatif à l’assurance-chômage est intro- duit. Il est suivi en 1982 par une loi sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité. En 1984 c’est le tour de l’assurance-accidents obligatoire suivie en 1996 par l’assurance obligatoire de soins (LAMal), qui remplace la loi entrée en vigueur en 191424.
En 1947, la protection sociale suisse est encore très peu développée au niveau national et les institutions et compétences cantonales et communales sont dominantes. Les allocations pour perte de gain (APG) et l’assurance militaire (AMi) sont les seules assurances obliga- toires au niveau national. Un demi-siècle plus tard, la Suisse dispose d’une politique sociale étoffée, encore que lacunaire à certains égards (absence d’une assurance maternité, par exemple). Par ailleurs, le système laisse encore certaines compétences aux cantons, voire aux communes, notamment dans le domaine de la politique de la santé, dans celui de la politique de la famille ainsi que dans l’aide sociale. L’action en parallèle des différents échelons institutionnels est donc une caractéristique de la politique sociale suisse depuis la fondation de l’Etat fédéral. En guise de résumé, il est possible de présenter son évolution de manière synoptique dans l’Illustration 1.
2.2 Les Comptes globaux de la protection sociale
2.2.1 Les démarches au niveau international
2.2.1.1 Les Comptes globaux dans quelques pays européens
La France connaît depuis 1959 un «budget social» retraçant «les différentes opérations de transferts qui, en dehors de la rémunération directe du travail, tendent à améliorer la condi- tion des membres de la communauté nationale (...), à les prévenir contre les risques les plus graves de l’existence et à leur assurer réparation des dommages pouvant résulter de ces ris- ques»25. Depuis, de nombreux aménagements sont intervenus et le nom a été changé en
«Comptes sociaux».
En Allemagne, le premier «budget social» date de 1969 et jusqu’en 1974 il sera réalisé annuellement, tous les deux ans de 1976 à 1980 et chaque trois ou quatre ans ensuite26. Les deux dernières publications d’envergure se réfèrent aux années 1993 et 1997 et sont formées de deux volumes, plus précisément d’un «recueil de données» présentant les résultats
détaillés de l’année concernée ainsi que diverses séries chronologiques, et d’un «rapport so- cial» avec des commentaires sur les résultats et des explications générales sur la politique sociale. Les principaux résultats pour l’année 1998 sont exposés dans une brochure de plus petite taille.
Depuis 1973, les Pays-Bas publient tous les deux ans un Rapport sur les questions sociales et culturelles («Social and Cultural Report») qui contient entre autres des informations financières sur le système de protection sociale27.
En 1946 déjà, les pays nordiques ont fondé le «Nordic Social-Statistical Committee»
(NOSOSCO), avec le but de créer les bases statistiques pour les comparaisons des systèmes de protection sociale dans les pays scandinaves, à savoir le Danemark, la Finlande, l’Islande, la Norvège et la Suède. La base de données de NOSOSCO commence en 1949 et fait l’objet chaque année d’une publication. Depuis 1998, cette dernière a pris le caractère d’un véri- table rapport sur les questions sociales, car il ne comprend pas seulement des informations quantitatives sur les dépenses et recettes de protection sociale, mais porte également sur des problèmes plus spécifiques tels que la répartition des revenus, la structure des bénéficiaires de prestations sociales, les types de prestations et de services fournis.
2.2.1.2 Les enquêtes de l’OIT
A partir des années cinquante, l’Organisation internationale du Travail (OIT) et son Secrétariat permanent – le Bureau international du Travail – jouent un rôle clé dans la défi- nition des objectifs et contenus de la protection sociale, notamment avec la Convention OIT n° 102 de 1952 (ratifiée par la Suisse en 1977) concernant la norme minimum de la sécurité sociale.28 En 1957, la neuvième Conférence internationale des statisticiens du travail a adopté une Résolution concernant l’élaboration de statistiques de la sécurité sociale. Elle considère en particulier que «la compilation de statistiques complètes, détaillées et à jour sur la nature et la portée de la protection sociale offerte est une condition préalable essentielle pour l’élaboration d’une politique, l’exécution des programmes et l’appréciation des progrès réalisés dans le domaine de la sécurité sociale». Parmi les objectifs de la Résolution figure la récolte de statistiques sur les programmes de protection sociale couvrant les éventualités relatives aux: soins médicaux, indemnités de maladie, prestations de chômage, prestations de vieillesse, prestations en cas d’accident du travail et de maladie professionnelle, prestations aux familles, prestations de maternité, prestations d’invalidité, prestations de survivants.
Depuis 1949, l’OIT a réalisé dix-neuf enquêtes relatives aux dépenses et recettes de protec- tion sociale, la dernière ayant eu lieu en 1997 pour l’année 199529.
2.2.1.3 La Base de données de l’OCDE (SOCX)
La Base de données de l’Organisation de coopération et développement économiques (OCDE) sur les dépenses sociales – appelée SOCX – a été constituée pour suivre l’évolution des prestations sociales, ainsi que les modifications dans leur composition. Elle contient des séries chronologiques pour la période 1980-1997 sur les prestations sociales, réparties entre 13 domaines: prestations de vieillesse en espèces, allocations d’invalidité en espèces, indemnités pour maladies professionnelles et accidents du travail, prestations de maladie,
27 Rossini [116], pp. 81-82.
28 Voir Wolffers [199] p. 41, et Cahiers genevois et romands de sécurité sociale No 17/1996 (p. 104-116).
29Voir Maucher [218].
services aux personnes âgées et aux personnes handicapées, survie, allocations familiales en espèces, services aux familles, politiques actives du marché du travail, chômage, santé, allocations de logement, autres indemnités.
2.2.1.4 Le SESPROS
Eurostat, l’Office de la statistique des Communautés européennes, publie depuis plu- sieurs années des données portant sur les dépenses et recettes de protection sociale pour les Etats membres de l’Union Européenne (UE) et de l’Association européenne de libre échange (AELE)30. Pour 11 membres de l’UE (Belgique, Danemark, Allemagne, Espagne, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Finlande) et pour trois pays de l’AELE (Norvège, Islande, Suisse), il existe des données annuelles depuis 1990. Pour cer- tains pays, on dispose de données concernant les prestations sociales dans les années 80 déjà.
La dernière édition de la publication présente notamment pour la première fois les Comptes globaux de la protection sociale de la Slovénie et de la Slovaquie.
La méthodologie sur laquelle reposent ces comparaisons de protection sociale à l’échelle internationale date de 1981 et est appelée Système européen de statistiques intégrées de la protection sociale (SESPROS)31. Dès 1991, Eurostat a entrepris une révision complète de cette méthodologie. Le Manuel intégrant les nombreux points de la révision a été publié en 199732. La nouvelle méthodologie de SESPROS est beaucoup plus stricte que l’ancienne. Elle ne prévoit pas de rubriques résiduelles recueillant des grandeurs non séparables ou non pré- vues ailleurs. Ses objectifs demeurent inchangés: offrir une description complète, réaliste et cohérente de la protection sociale dans les Etats membres, assurer la comparabilité interna- tionale et permettre l’harmonisation avec d’autres systèmes d’information statistique.
2.2.1.5 Les tentatives d’harmonisation des systèmes d’informations statistiques
L’Association internationale de sécurité sociale (AISS) prône depuis quelques années l’harmonisation des systèmes d’informations statistiques et la création d’une synthèse des bases de données disponibles auprès des différents organismes internationaux33. La disponi- bilité de SESPROS, à savoir un cadre de référence méthodologique commun à tous les pays membres de l’UE et adopté aussi par les pays rattachés à l’AELE, a donné une impulsion déterminante aux démarches d’harmonisation et de coordination des récoltes des données sur la protection sociale. Ainsi, les données des pays membres de l’UE relatives aux années 90 figurant dans la base de données de l’OCDE sont désormais fournies par les autorités nationales selon le nouveau cadre méthodologique du système SESPROS. L’OIT, lors de sa dix-neuvième enquête, a pour sa part révisé la méthode et le cadre utilisés, dans le but de créer une série normalisée de concepts, de définitions et de méthodes de classification en tirant parti des travaux déjà réalisés par Eurostat34. Enfin, NOSOSCO a également décidé d’adopter les nomenclatures et les définitions de SESPROS. Cependant, le chemin à parcou- rir pour parvenir à une harmonisation complète des statistiques sociales, à l’instar des statis- tiques économiques, reste encore laborieux.
30 Eurostat, 1994ff [51].
31 Manuel SESPROS 1981 [55].
32 Manuel SESPROS 1996 [56].
33 Voir en particulier l’article de Butare [210].
34 Voir la publication du BIT de 1997 [209].
2.2.2 Les démarches au niveau suisse 2.2.2.1 Les premières tentatives
L’introduction d’une politique sociale d’envergure après la Deuxième Guerre mondiale, a engendré, en Suisse comme ailleurs, un besoin d’informations statistiques suffisamment détaillées, permettant d’étudier le développement et le financement de la protection sociale, l’étendue de ses prestations ainsi que son rôle dans la vie économique et sociale. Mais jusqu’à la fin de la spectaculaire période de croissance économique des années d’après-guerre, aucune démarche visant à établir des Comptes globaux pour la Suisse n’a été entreprise.
Dans un article paru en 1976 dans la Revue suisse d’Economie politique et de Statistique, M. Hauser propose un chiffrage des recettes globales de la protection sociale au sens strict pour 197335. Il constate cependant qu’en Suisse il est particulièrement difficile de déterminer l’importance macro-économique de la protection sociale, en raison notamment de l’éclate- ment de cette dernière en nombreuses branches indépendantes qui rendent difficile l’acqui- sition d’une véritable vue d’ensemble. Dans la même année et dans la même revue, P. Gilliand et Y. Goël retracent l’évolution des dépenses et recettes de protection sociale par branche d’assurance (assurances sociales et assurances privées), pour les années 1970 à 197436. Les auteurs dénoncent en même temps l’état «lamentable de l’appareil de saisie d’in- formation statistique concernant la protection sociale», aussi bien au niveau cantonal que fédéral. Ils plaident en faveur d’un système de recueil d’information statistique cohérent, qui permette d’asseoir les réflexions théoriques sur des faits précis.
En 1985, A. Wagner a établi un «budget social» pour l’année 1982 sur la base de statis- tiques publiées37. Il parvient ainsi à évaluer et chiffrer l’ampleur des dépenses et recettes totales pour la protection sociale, en considérant aussi les prestations des institutions privées sans but lucratif. Plus précisément, la contribution de A. Wagner essaie de répondre aux questions suivantes: Combien de politiques sociales et quelle politique sociale voulons- nous? Qui bénéficie de la politique sociale? Qui fait la politique sociale? Qui finance la politique sociale? Les données disponibles ne permettent de répondre que partiellement à ces questions. L’auteur en conclut que les efforts de tous les milieux concernés doivent se poursuivre, afin de parvenir à une plus grande transparence du budget social.
2.2.2.2 Les travaux dans le cadre du PNR no 29
Le défi sera recueilli dix ans plus tard. En 1995, P. Gilliand et S. Rossini parviennent pour la première fois à saisir de manière cohérente et complète la dimension sociale de la Suisse pour l’année 1990 dans le cadre d’une étude menée dans le cadre du Programme Nationale de Recherche n° 29 (PNR 29), «Changements des modes de vie et avenir de la sécurité so- ciale»38. Une mise à jour des données pour l’année 1993 est parue dans P. Gilliand et S.
Rossini (1997)39, tandis qu’une actualisation pour 1995 a été réalisée par S. Greppi40. Ces travaux se basent sur une ancienne méthodologie d’Eurostat et permettent une comparaison des dépenses et recettes de protection sociale de la Suisse avec celles des pays de l’Union
35Hauser [111], pp. 379-401.
36Gilliand et Goël [106], pp. 405-423.
37Wagner [97].
38Gilliand et Rossini [107].
39Gilliand et Rossini [109].
40Greppi [79].
européenne. La réalisation du projet du PNR 29 a également permis d’approfondir les connaissances dans deux domaines très lacunaires du point de vue statistique, à savoir la politique familiale, grâce à l’étude de P. Gilliand et F. Cuénoud sur les prestations en faveur de la maternité et de la famille en Suisse41, et le domaine des institutions privées, notamment en ce qui concerne les recettes, les dépenses et leur fonctionnement42.
2.2.2.3 Les contributions de l’OFIAMT et de l’OFAS
En 1980, l’Office fédéral de l’industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT, aujourd’hui Seco), a publié un article «dans le but de renseigner les utilisateurs des statis- tiques sociales suisses sur la manière dont celles-ci sont élaborées et de leur permettre de les lire en tenant compte des réserves et restrictions qui s’imposent»43. En réalité, l’OFIAMT prend en considération les champs qui relèvent de sa compétence en tant qu’organe de sur- veillance, à savoir l’emploi, le marché du travail, l’assurance-chômage, la formation profes- sionnelle, les conventions collectives de travail, les salaires et traitements, les prix, la cons- truction de logements, l’industrie et la consommation. Aucune mention n’est faite des Conventions et Résolutions de l’OIT ni des assurances sociales, à l’exception de l’assurance- chômage. L’approche de l’OFIAMT répond à une autre préoccupation que de poser les jalons d’un compte de la protection sociale.
Un document publié chaque année par l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS), sous le titre de «Statistique des assurances sociales suisses», récapitule toutes les principales informations chiffrées des institutions d’assurances sociales et propose un compte consolidé de ces mêmes institutions: les dépenses et recettes totales, les différents types de dépenses et recettes ainsi que les prestations sociales par fonctions sont calculées pour toutes les assuran- ces sociales et les prestations complémentaires à partir de 1987, mais d’après des définitions qui ne correspondent pas à celles de SESPROS utilisées dans les Comptes globaux de la protection sociale.
2.2.2.4 Comptes globaux et Comptes nationaux
Jusqu’en 1995, le système des Comptes nationaux de la Suisse (CN) permettait de distin- guer un compte 3 consacré aux assurances sociales qui enregistrait les opérations courantes portant sur les dépenses et recettes ainsi que l’épargne. Les assurances sociales n’étaient pas intégrées aux comptes de l’Etat mais constituaient un secteur particulier subdivisé en assu- rances sociales publiques et assurances sociales privées (sans but lucratif)44. Les comptes nationaux ont été révisés et adaptés au Système Européen de Comptes Economiques Inté- grés (SEC78) de l’UE45. Ce nouveau système ne prévoit pas un secteur spécifique regroupant les assurances sociales, bien qu’en Suisse on a gardé un tel secteur. La version la plus récente de ce système (SEC95) entrera en vigueur en Suisse par étapes dès 2003 et n’aura plus de secteur spécifique pour les assurances sociales. Les comptes nationaux de la Suisse basés sur le SEC95 tiendront implicitement compte des assurances sociales dans nombreuses opéra-
41 Gilliand et Cuénoud [171].
42 Voir Rossini [203].
43 OFIAMT [65].
44 Le système de comptabilité nationale – Résultats [9].
45 Le système de comptabilité nationale – Résultats [9]. Voir aussi Le système de comptabilité nationale – Méthodes et concepts [60].
