Rapportà l’Assemblée nationalepour l’année 1999-2000

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LE VÉRIFICATEUR

GÉNÉRAL DU QUÉBEC

Rapport

à l’Assemblée nationale pour l’année 1999-2000

Tome II

To m e I I

LE VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC

AVEC LES HOMMAGES DE

Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 1999-2000

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Rapport

à l’Assemblée nationale pour l’année 1999-2000

Tome II

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Dépôt légal – 4^etrimestre 2000 Bibliothèque nationale du Québec Bibliothèque nationale du Canada ISSN 2-551-20443-7

ISBN 1200-5541

La forme masculine employée dans le texte désigne aussi bien les femmes que les hommes.

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LE VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC

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Monsieur Jean-Pierre Charbonneau Président de l’Assemblée nationale Hôtel du Parlement, bureau 1.30 Québec (Québec) G1A 1A4

Monsieur le Président,

Conformément à la Loi sur le vérificateur général(L.R.Q., c. V-5.01), j’ai l’honneur de vous transmettre le second tome du Rapport du Vérificateur général à l’Assemblée nationale pour l’année 1999-2000. Cet ouvrage contient notamment le rapport d’activité de l’organisme que je dirige, comme le requiert la loi.

Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’assurance de mes sentiments les plus distingués.

Le vérificateur général,

Guy Breton, FCA, FCMC

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Chapitre 1 OBSERVATIONS DU VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL 3 Chapitre 2 RÉVISION DU MANDAT LÉGISLATIF

DU VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL 15

Chapitre 3 QUALITÉ DE LA GESTION DU PROTECTEUR DU CITOYEN 35 Chapitre 4 GESTION DES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION

AU MINISTÈRE DES TRANSPORTS 59

Chapitre 5 SUIVI DE VÉRIFICATIONS

DE L’OPTIMISATION DES RESSOURCES 101

Chapitre 6 COMMENTAIRES DÉCOULANT DES TRAVAUX

DE CERTIFICATION DE L’INFORMATION FINANCIÈRE 183 Chapitre 7 RAPPORT D’ACTIVITÉ DU VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL

POUR L’EXERCICE 1999-2000 187

ANNEXE A RAPPORT SPÉCIAL À L’ASSEMBLÉE NATIONALE PORTANT SUR QUATRE SITUATIONS PARTICULIÈRES TOUCHANT

DIRECTEMENT LE PROTECTEUR DU CITOYEN 235 ANNEXE B EXTRAITS DES RAPPORTS

DES COMMISSIONS PARLEMENTAIRES 249

ANNEXE C ORIENTATIONS STRATÉGIQUES 2000-2003 259 ANNEXE D LISTE DES ENTITÉS QUI PRODUISENT DES ÉTATS

FINANCIERS VÉRIFIÉS DISTINCTS 273

ANNEXE E LOI SUR LE VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL 279

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fonds et autres biens publics. Pour les épauler dans cette tâche, le législateur a désigné le Vérificateur général, qui formule des recommandations visant à redresser les lacunes qu’il découvre au cours de ses vérifications. De cette façon, il invite les ministères et organismes vérifiés à expliquer les raisons sous-jacentes à leurs décisions administratives. La nature et la portée des mandats qu’il accomplit, exception faite des travaux relatifs à la certification de l’information financière, sont laissées à son entière discrétion.

Le présent ouvrage est le second tome du Rapport du Vérificateur général à l’Assemblée nationale pour l’année 1999-2000. Les travaux de vérification dont traite ce rapport ont été menés en vertu de la Loi sur le vérificateur généralet conformé- ment aux méthodes de travail en vigueur. Ces méthodes respectent les normes des missions de certification émises par l’Institut Canadien des Comptables Agréés. La responsabilité du Vérificateur général consiste à fournir une conclusion sur les objectifs propres à chaque vérification. Pour ce faire, il recueille les éléments probants suffisants et adéquats pour fonder raisonnablement sa conclusion et pour obtenir un niveau d’assurance élevé. Son évaluation est basée sur les critères jugés valables dans les circonstances et qui sont exposés dans les cha- pitres pertinents de ce rapport.

Cette publication propose, comme entrée en matière, les observations du Vérificateur général relatives aux travaux qu’il a menés ainsi qu’aux sujets de l’actualité gouvernementale qui retiennent particulièrement son attention (chapitre 1). Exceptionnellement, le Vérificateur général consacre le deuxième chapitre aux résultats de sa réflexion concernant son mandat législatif. Il pré- sente, dans le chapitre 3, ses constatations sur la gestion du Protecteur du citoyen. Le chapitre 4 livre les résultats d’une vérification de l’optimisation des ressources portant sur la gestion des technologies de l’information au ministère des Transports.

Pour sa part, le cinquième chapitre rassemble cinq suivis de vérifications de l’optimisation des ressources auxquelles le Vérificateur général a procédé au cours des dernières années. Cet exercice de rétroaction consiste essentiellement à voir dans quelle mesure les entités visées sont parvenues à régler les problèmes qui leur avaient été signalés.

Tandis que le chapitre 6 fait état de commentaires découlant des travaux de certification de l’information financière, le septième présente le rapport d’activité du Vérificateur général, reddition de comptes exigée par la Loi sur le vérificateur général.

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Pour ce qui est de l’annexe A, elle reproduit un rapport spécial déposé à l’Assemblée nationale en octobre 2000. Le Vérificateur général s’est alors penché sur quatre situations particulières touchant directement le Protecteur du citoyen. En annexe B, le lecteur aura l’occasion de parcourir des extraits du dernier rapport de la Commission de l’administration publique, dont les recommandations font suite aux travaux du Vérificateur général et aux diverses auditions tenues durant l’année.

L’annexe C renvoie aux orientations stratégiques du Vérificateur général pour la période 2000-2003, un document qui a été déposé à l’Assemblée nationale en juin 2000. La liste des entités qui produisent des états financiers vérifiés distincts constitue l’annexe D. Enfin, l’annexe E reproduit la loi qui régit les activités du Vérificateur général.

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TOME II

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C h a p i t r e

Observations

du Vérificateur général

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L e V é r i f i c a t e u r g é n é r a l d u Q u é b e c – R a p p o r t d e 1 9 9 9 - 2 0 0 0 ( I I )

TABLE DES MATIÈRES

RÉVISION DU MANDAT LÉGISLATIF DU VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL 1.2 HYDRO-QUÉBEC : DIFFICULTÉ PERSISTANTE À EXERCER MON MANDAT 1.6

GESTION AXÉE SUR LES RÉSULTATS 1.14

EFFET DES SURPLUS SUR LA DETTE NETTE DU GOUVERNEMENT 1.22 VÉRIFICATIONS MENÉES CHEZ LE PROTECTEUR DU CITOYEN 1.26 PROJET DE GESTION INTÉGRÉE DES RESSOURCES (GIRES) 1.31 GESTION DES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION

AU MINISTÈRE DES TRANSPORTS 1.37

SUIVI DE VÉRIFICATIONS DE L’OPTIMISATION DES RESSOURCES 1.40

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1.1 Le premier chapitre de chaque tome de mes rapports est traditionnellement réservé à mes commentaires sur les sujets abordés dans l’ouvrage. De plus, je saisis cette occasion pour établir un contact plus personnel avec le lecteur et pour partager mes observations et mes préoccupations quant à l’évolution de l’administration gouvernementale.

RÉVISION DU MANDAT LÉGISLATIF DU VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL

1.2 La Loi sur le vérificateur général a été adoptée en 1985. Ainsi, depuis quinze ans, mon prédécesseur, M. Rhéal Chatelain, et moi-même nous sommes appliqués à fournir régulièrement à l’Assemblée nationale une opinion étoffée relativement à la gestion des fonds publics dans le but de favoriser le contrôle parlementaire des actes du gouvernement. Ayant complété neuf des dix années de mon mandat, j’ai estimé qu’il était propice de faire le bilan de l’application de cette loi.

1.3 En dotant le Vérificateur général d’une loi particulière, en élargissant son champ de compétence et en diversifiant les types de vérifications qu’il peut mener, l’Assemblée nationale du Québec s’est inscrite dans un mouvement universel qui vise à renforcer le rôle et l’indépendance des institutions parlementaires des États démocratiques. L’analyse que j’ai effectuée fait ressortir que, globalement, la Loi sur le vérificateur général contribue de façon significative au contrôle parlementaire; sous plusieurs aspects, elle demeure exemplaire. L’utilisation de mes rapports par les parlementaires, en particulier dans le cadre des travaux de la Commission de l’administration publique, témoigne de cette utilité.

1.4 Ma réflexion m’amène toutefois à suggérer des améliorations au libellé de cette loi afin de surmonter quelques difficultés auxquelles je me suis heurté dans l’exécution de mon mandat. Malgré des efforts répétés, ces difficultés m’ont notamment empêché de seconder adéquatement les parlementaires pour ce qui concerne des dimensions essentielles du contrôle qu’ils exercent à l’égard des entreprises du gouvernement. De plus, l’évolution des modes d’intervention du gouvernement ainsi que la modernisation de son cadre de gestion appellent quelques ajustements aux dispositions légales qui régissent les activités du Vérificateur général.

1.5 Vous trouverez dans le deuxième chapitre du présent rapport les principaux fruits de cette analyse. J’espère ainsi susciter un débat constructif, qui permettra d’actualiser et de clarifier le mandat du Vérificateur général à certains égards afin qu’il réponde adéquatement aux besoins de l’Assemblée nationale.

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1 HYDRO-QUÉBEC : DIFFICULTÉ PERSISTANTE À EXERCER MON MANDAT

1.6 La Loi sur Hydro-Québec, adoptée plusieurs années avant la Loi sur le vérificateur général,permet au gouvernement de nommer des vérificateurs externes autres que le Vérificateur général. Cependant, la loi qui régit mes activités me donne accès à leurs travaux. Constatant cet état de fait, les membres de la Commission du budget et de l’administration me demandaient en 1995 de voir à ce que l’Assemblée nationale obtienne, pour ce qui est des entités se trouvant dans une situation similaire, les renseignements de même nature que ceux que je leur fournis dans les rapports sur les entités que je vérifie directement.

1.7 Je multiplie depuis, avec un succès mitigé, mes démarches auprès d’Hydro- Québec et de ses vérificateurs externes, afin que les parlementaires disposent d’un état de situation sur la qualité de la gestion de cette entreprise du gouvernement et sur la conformité de ses opérations avec les lois, les règlements, les politiques et les directives.

1.8 Les modalités consenties par cette société en 1997 pour me permettre de recueillir de l’information à son sujet et de satisfaire ainsi aux attentes des parlementaires m’imposaient trop de contraintes. Il m’était en effet impossible d’obtenir un niveau de connaissance satisfaisant de ses pratiques de gestion. Or, les mêmes limitations continuent de prévaloir.

1.9 Par ailleurs, à la suite d’une relance que j’ai effectuée, en mars 1998, relativement à la conformité de ses opérations, la société a finalement déterminé, en juin 1999, sept domaines d’activité qu’il importe de vérifier sous cet angle. Un an plus tard, elle entreprit l’examen d’un premier domaine, soit celui des régimes de retraite de ses employés. Réalisés par le vérificateur interne d’Hydro-Québec, ces travaux devraient faire l’objet d’une appréciation par les vérificateurs externes de l’entité, qui sont tenus de vérifier la conformité en vertu des devoirs que la Loi sur le vérificateur général attribue à tout vérificateur externe d’une entreprise du gouvernement.

1.10 On prévoit que les résultats de cet examen seront disponibles avant la fin de l’année 2000. Il restera néanmoins à vérifier la conformité des opérations se rapportant aux six autres domaines d’activité ; aucun échéancier n’est arrêté actuellement. Force est de constater que le rythme des travaux est insuffisant pour avoir une appréciation des vérificateurs relative à la conformité de l’ensemble des opérations de la société, dans le délai de trois à cinq ans dont j’ai convenu avec elle en 1999.

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1.11 J’ai aussi tenté à maintes reprises, depuis le 1^er octobre 1999, d’obtenir une opinion des vérificateurs externes sur la conformité de certains placements avec la loi constitutive de la société, mandat qui leur est dévolu par la Loi sur le vérificateur général.Jusqu’à maintenant, ils se sont limités à me transmettre la position officielle d’Hydro-Québec et à me référer à des documents détenus par l’entité. En conséquence, je ne dispose pas encore de l’opinion indépendante que je suis en droit d’attendre de ces vérificateurs quant à la conformité des placements sur lesquels je m’interroge.

1.12 Il est évident que, dans ce contexte, il m’est difficile de satisfaire l’attente légitime des parlementaires, qui souhaitent recevoir une opinion indépendante relativement à la qualité de la gestion et à la conformité des opérations d’Hydro-Québec.

On comprend aisément leur intérêt pour cette question : il s’agit de l’une des plus importantes entreprises du gouvernement; elle perçoit annuellement des revenus de 9,5 milliards de dollars et administre des actifs de près de 57 milliards de dollars.

1.13 La tergiversation a assez duré : Hydro-Québec, de même que ses vérificateurs externes, doivent donner suite dans un délai raisonnable aux demandes que je formule pour m’acquitter pleinement du mandat que l’Assemblée nationale m’a conféré et pour donner suite à l’attente légitime des parlementaires. Le deuxième chapitre du présent tome, qui est consacré à la révision du mandat législatif du Vérificateur général, propose une avenue de solution pour aplanir cette difficulté.

GESTION AXÉE SUR LES RÉSULTATS

1.14 L’adoption, en mai 2000, de la Loi sur l’administration publique constitue un pas important sur la voie de l’implantation d’une gestion gouvernementale axée sur les résultats. Cette orientation devrait favoriser une organisation plus productive des services gouvernementaux. Elle amènera aussi les ministères et les organismes du gouvernement à préparer des rapports annuels de gestion informant davantage les parlementaires des résultats atteints en regard des objectifs poursuivis. Ils seront ainsi plus en mesure d’apprécier les bénéfices économiques ou sociaux générés par l’utilisation des deniers publics.

1.15 Selon le calendrier d’application de cette loi, l’obligation de produire des rapports annuels conformes aux nouvelles exigences sera en vigueur à compter du 1^eravril 2002. Cette échéance laissera sans doute le temps aux entités visées d’adopter une planification stratégique et d’en entreprendre la mise en œuvre, ce dont ils auront à rendre compte dans leur rapport de gestion.

1.16 D’ici là, elles auront à élaborer les indicateurs servant à mesurer et à rendre compte adéquatement de leurs résultats. Pour la plupart d’entre elles, la mise au point d’indicateurs pertinents est un défi qu’il ne faut pas sous-estimer. En effet, j’ai déjà noté dans un rapport antérieur (1997-1998, tome II, chapitre 2) que les unités autonomes de service, qui ont pourtant été les précurseurs de la gestion par résultats, ne détenaient pas toute l’expertise souhaitable en cette matière.

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1.17 Pour ma part, comme le démontre ma planification stratégique pour la période triennale 2000-2003 (que vous trouverez à l’annexe C), j’entends contribuer à l’essor de meilleures pratiques de reddition de comptes en expérimentant une nouvelle stratégie de vérification de l’optimisation des ressources : la certification des rapports de gestion. Cette approche me permettra d’indiquer aux parlementaires si l’information contenue dans ces rapports donne une image fidèle et complète des résultats atteints par les entités qui les produisent. Ces travaux m’offriront l’occasion de formuler des recommandations visant à rehausser la qualité des rapports subséquents.

1.18 Dans cette perspective, j’ai entrepris de mettre au point nos méthodes de vérification relatives à la certification des rapports annuels de gestion en débutant par l’examen de ceux préparés par deux entités qui sont parmi les premières à avoir opté pour la gestion axée sur les résultats. Dans trois ans, il est prévu que ce type de vérification mobilisera l’équivalent de 30 p. cent de la force de travail actuellement affectée à la vérification de l’optimisation des ressources. Le nombre important de rapports de gestion qui sera produit laisse présager qu’il ne sera pas possible de faire annuellement la revue de tous ces documents. Le choix des rapports à vérifier sera fait en tenant compte notamment des préoccupations des parlementaires, à qui sont destinés tant les rapports de gestion que les rapports de vérification.

1.19 La plus grande part des travaux visant à évaluer la performance des entités continuera cependant à être menée en appliquant la stratégie traditionnelle, à savoir l’appréciation directe des pratiques de gestion. Cette approche reste un outil indispensable au contrôle parlementaire des fonds et autres biens publics puisqu’elle aide à comprendre les causes des déficiences influant sur le bon déroulement des activités gouvernementales.

1.20 Au cours des prochains mois, je demeurerai attentif aux efforts déployés par le gouvernement pour soutenir la mise en œuvre de cette réforme administrative auprès de toutes les entités visées. Cette réforme aura pour effet d’alléger la réglementation et de responsabiliser davantage les dirigeants afin d’offrir de meilleurs services aux citoyens. Par ricochet, elle entraînera vraisemblablement un déplacement des contrôles, qui cesseront d’être l’apanage des instances centralisées pour relever de plus en plus des gestionnaires concernés. Certains mécanismes de surveillance sont aussi appelés à disparaître. Il y aura un risque accru que la fin justifie le recours à des moyens qui ne conviennent pas à la gestion des deniers publics.

1.21 Néanmoins, il subsistera toujours des normes et des procédures ayant pour objet de préserver les valeurs propres à notre système démocratique, notamment la transparence, l’équité et l’accessibilité. Dès lors, le rôle de la vérification a posteriori devient déterminant pour que les parlementaires, particulièrement sensibles au respect de ces valeurs, obtiennent l’assurance que les activités gouvernementales se déroulent en conformité avec le cadre normatif conçu pour les baliser.

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EFFET DES SURPLUS SUR LA DETTE NETTE DU GOUVERNEMENT

1.22 Dans le contexte d’une situation économique favorable qui permet au gouvernement de réaliser des surplus, il importe de bien comprendre leur effet sur la « dette nette » et sur les « passifs » du gouvernement, deux concepts désignant des réalités passablement différentes.

1.23 D’une part, la « dette nette » réfère au montant obtenu en calculant la différence entre le passif du gouvernement et ses avoirs financiers. Elle résulte de l’accumulation, au fil des ans, des dépenses excédentaires qui composent le déficit accumulé du gouvernement – lequel représentait 93 p. cent de la dette nette au 31 mars 1999 – auquel s’ajoute le coût non amorti des immobilisations.

Toutes choses étant égales par ailleurs, lorsque, au terme d’une année, le gouvernement fait un surplus, cela réduit son déficit accumulé et, consé- quemment, sa dette nette. Ce phénomène est un automatisme comptable qui résulte tout simplement de l’amélioration de sa situation financière. La diminution de la dette nette ne signifie pas que le gouvernement a payé ses créanciers, mais plutôt que sa situation financière s’améliore.

1.24 D’autre part, les « passifs » englobent principalement les emprunts du gouvernement, désignés aussi par l’appellation « dette directe », et les montants qu’il doit aux régimes de retraite de ses employés. Il y a réduction des passifs lorsque le gouvernement remet de l’argent à un de ses créanciers. On dit alors que le gouvernement « paie ses dettes ».

1.25 Ainsi, il est juste d’affirmer que le surplus réalisé au terme d’une année financière influe automatiquement sur la dette nette. Par contre, il est inexact de penser que les sommes en question s’appliquent nécessairement au paiement des passifs, notamment au remboursement des emprunts et des montants dus au regard des régimes de retraite. D’ailleurs, la Loi sur l’élimination du déficit et l’équilibre budgétaire n’exige pas l’affectation d’un surplus au paiement des passifs. Le gouvernement a l’initiative quant au choix de l’affectation d’un surplus. J’invite le lecteur à prendre connaissance des données présentées à la page suivante, qui illustrent de façon concrète chacun de ces concepts.

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1 VÉRIFICATIONS MENÉES CHEZ LE PROTECTEUR DU CITOYEN

1.26 Au printemps de 2000, le Contrôleur des finances a porté à la connaissance du Protecteur du citoyen, chez qui il avait effectué une vérification, les constats découlant de ses travaux. Notons que le Contrôleur, qui relève du ministère des Finances, assume notamment la responsabilité de veiller à la fiabilité des données financières enregistrées au système comptable du gouvernement.

1.27 Les constats du Contrôleur des finances portent, d’une part, sur certains faits concernant personnellement le Protecteur du citoyen et, d’autre part, sur la gestion de l’institution.

1.28 En juin dernier, le Contrôleur a rencontré le Président de l’Assemblée nationale pour lui communiquer ses constats concernant personnellement le Protecteur du citoyen. Le Président a immédiatement attiré mon attention sur cette situation.

Le même jour, le Protecteur du citoyen m’a demandé de vérifier moi-même les points soulevés par le Contrôleur.

1.29 Compte tenu de la nature des faits signalés par ce dernier et des interrogations qu’ils étaient susceptibles de soulever auprès des citoyens, j’ai jugé approprié d’examiner prioritairement les questions impliquant personnellement le Protecteur. Mon rapport à ce sujet fut déposé à l’Assemblée nationale le jour de la reprise de la session parlementaire, le mardi 17 octobre 2000. Vous en trouverez copie à l’annexe A.

1.30 Au regard des autres constatations du Contrôleur, j’ai jugé opportun d’étendre l’examen et de procéder à une vérification de l’optimisation des ressources afin d’évaluer la qualité de la gestion du Protecteur du citoyen. Les résultats de ce second volet de ma vérification sont présentés au chapitre 3 du présent rapport.

DONNÉES TIRÉES DES ÉTATS FINANCIERS CONSOLIDÉS DU GOUVERNEMENT DUQ^UÉBEC

POUR L’ANNÉE TERMINÉE LE31 ^MARS1999 (en millions de dollars)

A) Surplus inscrit aux états financiers

Revenus 46 541

Dépenses – 46 415

Surplus 126

B) Calcul de la dette nette

Passif [ dont : emprunts (dette directe) : 61 975 ; régimes de retraite : 40 428 ] 123 359

Avoirs financiers – 34 898

Dette nette 88 461

Dette nette représentée par :

les immobilisations 6 233

les déficits accumulés 82 228

88 461

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PROJET DE GESTION INTÉGRÉE DES RESSOURCES (GIRES)

1.31 En juin dernier, j’ai livré mes premiers commentaires sur le projet de Gestion intégrée des ressources (GIRES), qui vise à unifier la gestion des informations relatives aux ressources humaines, matérielles et financières du gouvernement par l’implantation d’un progiciel spécialement conçu à cette fin. J’ai alors exprimé certaines préoccupations en ce qui concerne notamment la portée, le coût et les avantages de cette solution.

1.32 J’ai également indiqué que la révision des processus administratifs, inhérente à un tel projet, et les retombées que celui-ci est susceptible de générer consti- tueraient pour moi un champ d’analyse primordial. Au surplus, je comptais m’intéresser aux pratiques de gestion et de reddition de comptes qui s’imposent pour des projets de cette nature.

1.33 En outre, j’avais énoncé les principales conditions de base à respecter en me fondant sur plusieurs initiatives nord-américaines similaires aux prises avec des difficultés importantes quant à la réponse aux besoins, au respect des coûts et des échéanciers ou encore à la récupération des avantages. Mon analyse faisait ressortir cinq risques particuliers au projet GIRES, lesquels étaient susceptibles d’engendrer des écarts considérables par rapport aux prévisions. Ces risques continuent d’attirer mon attention :

• La précarité de l’appui et de la participation de la haute direction des ministères et des organismes. Plusieurs mois après le lancement du projet, le gouvernement a encore une vision imprécise de celui-ci. En date du 8 novembre 2000, aucune information nouvelle ne transpire malgré les travaux menés depuis le début de l’été pour définir les contours de la solution GIRES, préciser les objectifs et les stratégies de réalisation et d’implantation, cerner les clientèles et le modèle d’affaires de même que les bénéfices et les coûts. Même si les ministères et les organismes approfondissent actuellement leurs processus pour les remanier au besoin et adapter les systèmes en place afin qu’ils s’arriment correctement aux impératifs de GIRES, pareille situation n’est pas sans effet sur la mobilisation des acteurs concernés, la planification des activités ainsi que la cadence de travail.

• Les questions controversées qui restent indûment en pourparlers. Le différend entre le Contrôleur des finances, responsable de la comptabilité gouvernementale, et le Secrétariat du Conseil du trésor, maître d’œuvre du projet, est maintenant chose du passé. Cependant, selon les explications officielles, la problématique reliée à l’affectation des ressources humaines en provenance du ministère des Finances a contribué à ce que soient autorisés deux suppléments totalisant 1,3 million de dollars. Je note par ailleurs que les entités appelées à utiliser GIRES ne sont toujours pas identifiées, de sorte que divers organismes pourraient concevoir leurs propres approches au regard d’importants volets de cette solution. De telles pratiques entraîneraient des dépenses inutiles en

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raison du double emploi et des contraintes supplémentaires qu’elles amènent pour éventuellement consolider les données et faire face à différentes situations telles les fusions d’entités.

• Les déficiences du processus de gestion et de réalisation du projet.Je remarque que le maître d’œuvre s’est maintenant doté d’un guide de gestion et de réalisation de projet. Cet outil n’a pas encore subi l’épreuve du temps et son appropriation par les acteurs concernés devra être soutenue par des mesures efficaces. Au demeurant, je suis d’avis que ce guide est incomplet à certains égards ; par exemple, il est muet au sujet de la gestion des communications, des ressources humaines et des acquisitions de ressources. Ce dernier constat n’est guère rassurant : qui se préoccupera d’organiser de manière structurée ces trois éléments pour qu’ils remplissent les exigences d’un projet de cette envergure ?

• Les analyses de rentabilité peu détaillées ou incomplètes, même en tenant compte du stade actuel de réalisation.Je relève toujours l’absence d’objectifs clairs, mesurables et définis dans le temps et celle d’une analyse de rentabilité satisfaisante.

L’évaluation actuelle des coûts totaux (200 millions de dollars) suscite encore des réserves, d’autant plus qu’elle ne tient pas compte des travaux menés depuis le début de l’été. Et il en va de même des bénéfices. Dans ce contexte, il importe que la portée et la rentabilité de la solution GIRES soient enfin définies et fassent l’objet d’un suivi rigoureux, où toute variation est mesurée et expliquée.

• La capacité et la collaboration des ressources affectées au projet et de celles qui sont concernées par le projet.Le sentiment d’incertitude entourant GIRES ne favorise pas la constitution d’équipes sectorielles qui seront davantage performantes dans la mesure où elles pourront compter sur un soutien efficace de l’équipe centrale. Divers intervenants ont confirmé que des besoins en matière de communication restent à satisfaire. J’ai même noté que le site Internet consacré à GIRES n’est pratiquement plus actualisé. De surcroît, rien n’indique que les problèmes de recrutement et de formation évoqués en juin dernier se soient aplanis. Bref, il est clair que la motivation du personnel gouvernemental sur la base des objectifs institutionnels préconisés par GIRES, que la sensibilisation de l’effectif à tous les paliers de l’activité gouvernementale, que l’affectation des ressources matérielles et que le maintien d’un climat de travail favorable constituent des impératifs qui méritent une attention soutenue.

1.34 Par ailleurs, l’échéancier de réalisation affiche un retard de 16 mois, ce qui reporte d’autant l’obtention des avantages escomptés. Il appert aussi que près de 70 millions de dollars ont été engagés avant que le gouvernement ne dispose des études nécessaires sur la portée du projet, son modèle d’affaires, sa stratégie d’implantation et son coût (on ne dispose toujours pas de ces données au moment où j’écris ces lignes). Je demeure perplexe devant l’importance des sommes investies jusqu’à maintenant, dans un projet si peu défini.

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1.35 Je m’interroge également sur la qualité de l’évaluation du coût, attendu que les frais liés à l’acquisition d’un élément indispensable – les licences relatives à la base de données – n’ont pas été pris en compte dans l’estimation initiale et que le coût des licences du progiciel a augmenté de façon appréciable. En tout, ce n’est pas 16,1 millions de dollars sur cinq ans que le gouvernement doit réserver aux licences requises pour GIRES, mais plutôt 42,0 millions de dollars, soit 18,5 millions pour acquérir les licences de la base de données et 23,5 millions pour se procurer celles du progiciel.

1.36 Le projet GIRES, entreprise aussi vaste que complexe, représente un véritable défi, sans compter la gestion de ses multiples retombées pour l’appareil gouvernemental. Étant donné l’importance de l’enjeu, l’Assemblée nationale et ses commissions parlementaires doivent pouvoir compter sur une opinion indépendante relativement à l’évolution de ce dossier. Je continuerai donc à suivre de près la réalisation et le déploiement du projet et à exposer régulièrement mes observations dans mon rapport à l’Assemblée nationale.

GESTION DES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION AU MINISTÈRE DES TRANSPORTS

1.37 Outre le projet GIRES qui, selon un objectif d’intégration, traitera l’information en matière de ressources humaines, financières et matérielles à l’échelle gouvernementale, les entités que je vérifie ont aussi recours aux technologies de l’information pour conserver, traiter et acheminer les données se rapportant aux divers volets de leur mission respective. Vu les coûts élevés associés au développement et à l’exploitation de ces outils de travail et leur incidence considérable sur la prestation des services publics, je porte une attention soutenue aux pratiques de gestion relatives à ces technologies.

1.38 Dans le premier tome de mon Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 1999-2000, j’ai présenté les conclusions d’une vérification faisant le point sur le déve- loppement des systèmes d’information du ministère du Revenu. Le chapitre 4 de la présente publication expose les résultats d’une vérification plus large, menée sur différents aspects de la gestion des technologies de l’information au ministère des Transports. Avec le temps, cette dernière entité a en effet élaboré ou acquis de nombreux actifs informationnels. Pour l’exercice 1999-2000, elle a prévu consacrer près de 37 millions de dollars aux technologies visées.

1.39 En conduisant ce mandat, j’ai voulu évaluer les aspects critiques de la gestion du ministère à ce chapitre et obtenir par la même occasion l’assurance que les processus en cause ont été adéquatement mis en œuvre. La vérification a donc porté sur six volets : la planification et le suivi des activités ; certaines composantes fondamentales du développement de système ; la gestion de la sécurité des données et des systèmes ; l’administration du réseau de communications informatiques ; la fonction de soutien technique aux utilisateurs ; la reddition de

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comptes afférente. Mes travaux font ressortir que de nombreuses améliorations doivent être apportées aux pratiques actuelles du ministère. Je souhaite que ce rapport et celui qui a été produit antérieurement sur les activités du ministère du Revenu soient une source d’inspiration pour les gestionnaires qui interviennent dans ce domaine.

SUIVI DE VÉRIFICATIONS DE L’OPTIMISATION DES RESSOURCES

1.40 Une partie des travaux dont le présent tome rend compte ont été effectués dans le cadre du suivi de cinq vérifications menées en 1995, 1996 ou 1997.

1.41 Les entités vérifiées se sont appliquées à trouver des solutions à la plupart des lacunes que j’avais relevées à l’époque. Ainsi, mes recommandations ne restent pas lettre morte. La Commission de l’administration publique, qui étudie mon rapport et entend les gestionnaires, n’est pas étrangère à ces résultats positifs.

1.42 Au terme de cette revue, je constate que des efforts constants sont toujours requis pour assurer la bonne gouverne des affaires de l’État. Par ailleurs, les témoignages entendus lors des séances de la Commission de l’administration publique illustrent la préoccupation des hauts fonctionnaires et des dirigeants d’organismes de veiller à la conformité des activités avec les lois, les règlements, les politiques et les directives ainsi que leur volonté de gérer les ressources qui leur sont confiées avec un réel souci d’économie, d’efficience et d’efficacité. Au fil de mes travaux, j’ai généralement pu compter sur la coopération des personnes que j’ai sollicitées.

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TOME II

2 2

C h a p i t r e

Révision du mandat législatif

du Vérificateur général

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2

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION 2.1

ASSISES DE LA DÉMARCHE 2.5

RÉFLEXIONS 2.6

Vérification dans les entreprises du gouvernement

Portrait de la situation 2.11

Vérification de l’optimisation des ressources dans les entreprises

vérifiées par un autre vérificateur 2.14

Vérification de l’optimisation des ressources dans les entreprises

vérifiées par le Vérificateur général 2.22

Rôle respectif du Vérificateur général et des autres vérificateurs 2.27

Vérification de l’utilisation des subventions 2.32

Appréciation de l’efficacité 2.41

CONCLUSION 2.47

Annexe – Déclaration de Lima sur les lignes directrices du contrôle des finances publiques

Sigles utilisés dans ce chapitre

INTOSAI (International Organisation of Supreme Audit Institutions) Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques

OSBL Organisme sans but lucratif

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2.1 Lors de mon entrée en fonction chez le Vérificateur général à titre de vérificateur général adjoint, en 1987, l’institution en était à ses premières armes dans l’exercice de la vérification de l’optimisation des ressources, soit l’un des trois volets de la vérification législative¹. Le défi d’informer les parlementaires sur la qualité de la gestion des fonds publics était de taille. Au fil des ans, une solide expertise s’est développée à ce chapitre et de nombreux acteurs de premier plan reconnaissent aujourd’hui la qualité et l’utilité des travaux du Vérificateur général. L’intérêt soutenu des députés concernant les résultats des divers mandats qui relèvent de ma compétence s’est notamment concrétisé par la création d’une commission parlementaire qui, maintenant, étudie sur une base régulière les rapports que je publie deux fois par année. Au fil des audiences, qui invitent les parties à s’exprimer sur les sujets examinés, les membres de la Commission de l’administration publique entendent les entités visées dans le but de discuter de leurs pratiques de gestion, un exercice qui permet aux élus de bien comprendre la teneur des commentaires contenus dans mes rapports. Je salue cette heureuse initiative, qui a concouru à consolider le lien privilégié que j’entretiens avec mon seul et unique « client », soit l’Assemblée nationale et ses commissions parlementaires, et ainsi à mieux le servir.

2.2 Ces acquis ont certes contribué à faire progresser la vérification législative. Par ailleurs, la Loi sur le vérificateur générala maintenant 15 ans. L’environnement propre à mon champ d’activités a considérablement changé durant cette période. Pensons à l’apparition de structures inédites telles que les fonds spéciaux, les unités autonomes de service ou encore les montages financiers, qui impliquent des partenaires; au développement des normes qui régissent la préparation des états financiers et l’exercice de la vérification; à l’avènement des technologies de l’information sans oublier l’actuelle opération de modernisation de l’appareil gouvernemental.

2.3 Avant de confier les rênes de l’organisme à mon successeur, transition qui est prévue pour décembre 2001, il m’a semblé opportun d’entreprendre une réflexion sur l’exercice du mandat législatif du Vérificateur général afin d’évaluer s’il favorise encore pleinement le contrôle parlementaire.

1. Selon l’Institut Canadien des Comptables Agréés, la vérification législative s’entend du mandat accordé par le Parlement aux vérificateurs des gouvernements. Ce mandat comprend généralement la vérification des états financiers des gouvernements, celle de la conformité avec les autorisations législatives et les autorisations connexes ainsi que celle de l’optimisation des ressources.

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2

2.4 J’entends donc livrer dans le présent chapitre les principaux fruits de cette analyse. À la lumière de l’expérience des dernières années et compte tenu des modifications survenues récemment au sein de l’appareil gouvernemental, je m’attarderai sur quelques thèmes dont l’exposé critique, à mon avis, devrait contribuer à l’évolution de la vérification législative et à l’accroissement de l’efficacité du contrôle parlementaire sur les fonds et autres biens publics. Dans une démarche proactive, j’espère de la sorte susciter un débat constructif qui permettra de clarifier l’autorité du Vérificateur général à certains égards afin qu’il continue de répondre adéquatement aux besoins actuels et futurs de l’Assemblée nationale.

ASSISES DE LA DÉMARCHE

2.5 Pour alimenter ma réflexion, j’ai mené diverses recherches et consultations auprès du personnel que je dirige, de conseillers externes et d’autres vérificateurs législatifs. J’ai également pris connaissance des rapports de vérification et d’activité publiés par ces derniers. De plus, à l’instar de mon prédécesseur lors de l’adoption de la Loi en 1985, je me suis inspiré de la Déclaration de Lima sur les lignes directrices du contrôle des finances publiques, adoptée en octobre 1977 par l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI). L’objectif principal de ce document à portée universelle, qui est reproduit en annexe, est un appel pour l’indépendance du contrôle des finances publiques. Il appert en effet que, plus de vingt ans après leur adoption, les concepts figurant dans ladite déclaration sont des valeurs essentielles qui continuent d’être pertinentes, de sorte que ce texte est toujours considéré comme une pierre angulaire de la vérification législative moderne. La Déclaration de Lima constitue une référence incontournable pour les 180 pays membres de l’INTOSAI.

RÉFLEXIONS

2.6 La Loi sur le vérificateur général a pour objet de favoriser, par la vérification, le contrôle parlementaire sur les fonds et autres biens publics des organismes publics, dont font partie les ministères, des organismes et des entreprises du gouvernement. Elle édicte que le mandat confié au titulaire de cette charge peut, la plupart du temps, emprunter trois voies : la certification de l’information financière, la vérification de conformité des opérations avec la législation et celle de l’optimisation des ressources.

2.7 En pratique, le champ de compétence du Vérificateur général inclut au-delà de 300 entités qui, conjointement, génèrent des revenus et des contributions de plus de 90 milliards de dollars, sans compter celles qui peuvent être visées lors de l’exercice du pouvoir de vérifier l’utilisation des subventions.

La Loi a pour objet de favoriser le contrôle

parlementaire sur les fonds et autres

biens publics.

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2.8 L’analyse que j’ai effectuée concernant l’exercice de mon mandat législatif fait ressortir que, globalement, la Loi sur le vérificateur généralcontribue de façon significative au contrôle parlementaire ; sous plusieurs aspects, elle demeure exemplaire. En effet, mes travaux relatifs à la certification des états financiers produits par les entités que je suis tenu de vérifier donnent aux parlementaires une assurance élevée quant à leur fiabilité. Ma persistance à défendre les vertus de la publication d’une information financière globale est un des facteurs ayant conduit le gouvernement à publier des états financiers consolidés. De plus, la vérification de l’optimisation des ressources et celle de l’utilisation des subventions soutiennent les efforts des membres de l’Assemblée nationale qui se penchent assidûment sur la gestion des fonds et autres biens publics pour en apprécier la qualité. Plus de 150 rapports de cette nature ont été publiés depuis l’adoption de la Loi en 1985.

Mes recommandations sont généralement suivies, et ce, dans une proportion qui se maintient entre 70 et 75 p. cent. Les retombées qui découlent de ces travaux menés avec rigueur sont manifestes. Par exemple, mon rapport spécial portant sur le Curateur public du Québec qui, jusqu’alors, s’était opposé à une vérification de sa gestion, illustre de manière probante l’importance du rôle de sentinelle du Vérificateur général. Ce dossier m’a ainsi fourni l’occasion de sensibiliser les parlementaires à l’urgent besoin d’apporter des correctifs majeurs au mode de fonctionnement de cette institution. Comme les enjeux ont vite été saisis, des mesures importantes ont été adoptées pour assurer la protection des personnes touchées par les lacunes que j’avais relevées. Dans la même veine, les parlementaires ont parfois recours à mon personnel, considérant son expertise, pour les assister dans la préparation des travaux qu’ils mènent préalablement à l’audition des entités gouvernementales invitées à rendre compte de leurs activités respectives.

2.9 Il est donc primordial que le Vérificateur général poursuive son action partout où des fonds et autres biens publics sont concernés, se conformant de ce fait aux principes énoncés par le législateur. Cette assertion correspond d’ailleurs parfaitement à la lettre et à l’esprit de la Déclaration de Lima, qui affirme que

« toutes les opérations liées aux finances publiques doivent être soumises au contrôle des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques ».

2.10 Pour être en mesure d’atteindre cet objectif, je crois qu’il est impérieux de clarifier l’autorité du Vérificateur général à certains égards, compte tenu des difficultés apparues au fil des ans quant à l’application de sa loi constitutive et des changements survenus au sein de l’appareil gouvernemental. Il m’apparaît nécessaire de suggérer des modifications à la Loi. Dans cette perspective, je traiterai successivement de la vérification dans les entreprises du gouvernement, du rôle respectif du Vérificateur général et des autres vérificateurs, de la vérification de l’utilisation des subventions et, enfin, de l’appréciation de l’efficacité.

Des modifications à la Loi apparaissent nécessaires.

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2

Vérification dans les entreprises du gouvernement Portrait de la situation

2.11 La Loi sur le vérificateur généralénonce que le titulaire du poste est le vérificateur des livres et comptes des organismes et des entreprises du gouvernement, mais qu’il n’est pas tenu d’assumer cette responsabilité lorsqu’un autre vérificateur est nommé conformément aux dispositions de leur loi constitutive ou de la loi qui régit leurs activités. Dans ce dernier cas, le législateur donne au Vérificateur général un droit de regard sur les travaux menés par cet autre vérificateur qui, en pratique, exerce en cabinet privé. Aussi le Vérificateur général a-t-il la possibilité de procéder ou de faire procéder à toute vérification additionnelle ou enquête qu’il juge nécessaire.

2.12 Les entreprises du gouvernement se rattachent à différentes sphères d’activité : certaines mènent des opérations de nature commerciale alors que d’autres ont plutôt une mission de soutien financier ou technique ou encore une vocation de prestation de services.

2.13 Les revenus ou contributions des 39 entreprises que je vérifie dépassent les 15 milliards de dollars. Il convient de souligner que 11 milliards résultent des activités de la Caisse de dépôt et placement du Québec tandis que plus de 3 milliards découlent de celles de Loto-Québec. En comparaison, le produit des 116 entreprises vérifiées par des professionnels du secteur privé totalise 12 milliards de dollars, dont 9,5 milliards proviennent d’Hydro-Québec et 1,4 milliard de la Société des alcools du Québec. La liste de ces 155 entités est incluse dans l’annexe D du présent rapport à l’Assemblée nationale.

Vérification de l’optimisation des ressources

dans les entreprises vérifiées par un autre vérificateur

2.14 Les règles du jeu diffèrent lorsque la vérification des livres et comptes dans les entreprises est effectuée par le Vérificateur général ou par des cabinets privés. En effet, alors que la Loi m’accorde le pouvoir d’étudier la qualité de la gestion des entreprises dont je scrute les données financières, elle ne confie pas ce mandat aux autres vérificateurs. Ces derniers ne sont donc pas tenus d’effectuer des vérifications de l’optimisation des ressources auprès de leur clientèle gouvernementale et, lorsqu’ils en font, la Loi ne précise pas s’ils ont l’obligation de me transmettre leurs rapports à ce propos. En conséquence, au cours des 15 dernières années, aucun commentaire émanant des cabinets privés n’a été utilisé dans le rapport annuel du Vérificateur général pour renseigner les parlementaires sur la situation prévalant dans les entreprises du gouvernement vérifiées par un autre vérificateur.

Les cabinets privés ne sont pas tenus d’effectuer des vérifications de l’optimisation

des ressources dans les entreprises du gouvernement.

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2.15 Lors d’une commission parlementaire tenue en 1995, les membres, ayant pris conscience de cette lacune, m’ont demandé d’entreprendre des démarches pour pallier l’incidence bien réelle de ce vide juridique; ils voulaient en effet que je les informe aussi bien sur ces entités que sur celles que je vérifie. J’ai donc sollicité la collaboration des professionnels travaillant dans les cabinets privés, des présidents de plusieurs conseils d’administration et de gestionnaires œuvrant dans les entreprises visées. Je désirais, dans un premier temps, parfaire ma connaissance de leurs activités, déterminer des sujets d’intérêt pour les parlementaires et inciter mes interlocuteurs à amorcer des vérifications de l’optimisation des ressources. Dans un second temps, je me proposais de puiser à même ces travaux pour seconder les parlementaires dans leur mission de contrôle. Pareille initiative ferait écho au souhait exprimé par ces élus, en plus d’être tout à fait conforme à l’objet de la loi qui me régit.

2.16 De façon générale, mes efforts ne se sont pas soldés par des résultats très concluants. Au fil de mes rencontres, j’ai perçu un enthousiasme pour le moins retenu à l’idée de consacrer, sur une base volontaire, des sommes appréciables à des vérifications de l’optimisation des ressources, sachant qu’elles pourraient donner lieu à des commentaires adressés à l’Assemblée nationale ; une telle réserve ne surprend guère. Dans le cas d’Hydro-Québec, mes collaborateurs se sont même heurtés à un manque évident de coopération. On ne nous a pas permis d’obtenir toutes les informations que nous désirions ni de rencontrer librement les gestionnaires. En conséquence, la préoccupation exprimée par les membres de l’Assemblée nationale demeure entière.

2.17 Qui plus est, l’examen que j’ai fait de quelques rapports annuels produits en 1998 par des entreprises vérifiées par un cabinet privé, question d’en soupeser la qualité, m’a amené à conclure que ceux-ci ne contenaient pas l’information suffisante pour évaluer la performance des entités. Ainsi, les parlementaires ne peuvent s’appuyer sur cette documentation pour s’acquitter de leur rôle de surveillance des fonds publics qu’elles gèrent².

2.18 Par ailleurs, la latitude qui est accordée au Vérificateur général en ce qui a trait à ces entreprises laisse largement place à interprétation. A-t-il l’autorité nécessaire pour conduire lui-même une vérification de l’optimisation des ressources en dépit de la présence d’un autre vérificateur ? La Loi est silencieuse et les intentions du législateur demeurent vagues à cet égard.

2.19 Compte tenu de ce vide juridique en matière de vérification de l’optimisation des ressources et des attentes des parlementaires, il est important de clarifier la Loi de sorte que je puisse recueillir toute l’information voulue sur ces entités et mener à terme les travaux que je jugerai opportun de réaliser. Entre-temps, je continuerai à promouvoir la vérification de l’optimisation des ressources dans ces entités.

2. Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 1998-1999, tome II, chapitre 7, pages 189-199.

Le Vérificateur général ne peut pas évaluer la qualité de la gestion

des entreprises du gouvernement vérifiées

par les cabinets privés.

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2

2.20 De plus, je compte poursuivre, voire intensifier mes efforts pour m’assurer que les cabinets privés accomplissent adéquatement leur mandat de certification de l’information financière et de conformité des opérations avec la législation, comme l’exige actuellement la Loi sur le vérificateur général; Hydro-Québec est un des cas sur lesquels je me pencherai plus à fond. Il n’est pas exclu que j’entreprenne moi-même des travaux si les standards de qualité auxquels je me réfère et les échéanciers convenus ne sont pas respectés.

2.21 Ma préoccupation concernant l’absence de vérification de l’optimisation des ressources dans les entreprises du gouvernement vérifiées par des cabinets privés s’amplifie du fait que, ces dernières années, j’observe un certain glissement de la vérification législative vers le secteur privé, non sans craindre les éventuelles répercussions d’une telle tendance. À preuve, la vérification de quelques entreprises du gouvernement a été confiée récemment à des cabinets privés. On peut citer pour exemples REXFOR, SOQUIP, SOQUIA et SOQUEM. Rappelons que les cabinets chargés de ces travaux de certification ne sont pas tenus d’effectuer des mandats de vérification de l’optimisation des ressources.

Vérification de l’optimisation des ressources

dans les entreprises vérifiées par le Vérificateur général

2.22 Avant d’entreprendre une vérification de l’optimisation des ressources dans une entreprise que je vérifie, la Loi exige que je prenne entente avec son conseil d’administration. Malgré le nombre limité d’expériences semblables dans le passé, cette exigence ne m’a pas causé de problèmes majeurs à une exception près, la Caisse de dépôt et placement du Québec. C’est ainsi que la disposition législative en question, qui, de prime abord, peut paraître anodine, a eu pour effet de me museler. Comme je l’ai déjà relaté dans mes rapports à l’Assemblée nationale en 1997, en 1998 et en 1999³, la Caisse, qui gère des actifs de 100 milliards de dollars, a d’abord refusé de conclure une entente ; par la suite, elle a décidé de confier à d’autres vérificateurs la réalisation de travaux que j’envisageais de faire. À une occasion, j’ai dénoncé le fait que l’objectif de vérification qui avait été retenu ne répondait pas à ce que je m’attendais d’une vérification de l’optimisation des ressources, compte tenu du sujet analysé; j’estimais alors que, si l’objectif que j’avais initialement proposé à la Caisse avait été maintenu, les conclusions auraient été différentes. Une autre fois, j’ai fait valoir que les travaux réalisés ne visaient pas à évaluer les effets des déficiences signalées, contrairement à ce que je préconise.

3. Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 1996-1997, tome I, chapitre 10, pages 219-225 ; Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 1997-1998, tome II, chapitre 9, pages 243-250 ; Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 1998-1999, tome I, chapitre 3, pages 33-39.

Une interprétation contestable de la Loi a eu pour effet de museler

le Vérificateur général.

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2.23 Le problème engendré par l’exigence d’une entente préalable requiert une attention particulière, d’autant plus que le statut de plusieurs entités est passé de celui d’organisme à celui d’entreprise au cours des dernières années. La tendance pourrait se confirmer sinon s’intensifier, eu égard à la multiplication des partenariats public- privé et à la volonté gouvernementale d’accorder plus d’autonomie à certaines entités.

2.24 Je comprends fort bien la réticence des entreprises à faire l’objet d’une vérification de l’optimisation des ressources par crainte que les commentaires publiés dans mon rapport à l’Assemblée nationale contiennent des informations susceptibles de nuire à leur développement, crainte qui est particulièrement nourrie lorsque des partenaires du secteur privé sont présents et entrent en rivalité. Mais, il ne faut pas perdre de vue que ces entités participent de façon appréciable à la réalisation des priorités gouvernementales, que des fonds publics substantiels sont en jeu et que le rôle du Vérificateur général consiste justement à dire aux représentants du peuple dans quelle mesure les ressources collectives sont sainement gérées.

2.25 Par souci d’équité, le contrôle parlementaire doit s’exercer avec la même acuité et la même efficacité dans toutes les entités visées par la Loi sur le vérificateur général.

En cette matière, la Déclaration de Lima précise ce qui suit : «L’accroissement des activités économiques de l’État se traduit souvent par la création d’entreprises établies sous le régime du droit privé. Ces entreprises doivent également faire l’objet de contrôles par l’Institution supérieure de contrôle des finances publiques si la participation est majoritaire – ou si l’État y exerce une influence prépondérante.

Il est approprié que ces contrôles soient effectués a posteriori ; on y tiendra compte des questions relatives au souci d’économie, à l’efficience et à l’efficacité.»

2.26 Recommandation

La Loi sur le vérificateur généraldevrait être modifiée de façon à prévoir la réalisation de vérifications de l’optimisation des ressources dans toutes les entreprises qu’elle vise, et ce, sans contrainte administrative.

Rôle respectif du Vérificateur général et des autres vérificateurs

2.27 Il m’apparaît essentiel d’insister sur le fait que le Vérificateur général est une personne désignée par le pouvoir législatif dont le mandat consiste, notamment, à examiner en toute indépendance la qualité de la gestion des organismes et des entreprises du gouvernement, pour en rendre compte ensuite à l’Assemblée nationale. En ce qui a trait à la vérification législative, il importe, au nom de la démocratie, de s’assurer que les parlementaires ont accès à une information pertinente et exhaustive, hors d’influence de tout conflit d’intérêts réel, apparent ou potentiel. Il ne faut pas perdre de vue que seul un vérificateur nommé par le pouvoir législatif jouit de l’autonomie qu’exige l’accomplissement d’une tâche aussi délicate. Le libellé actuel de la Loi sur le vérificateur généralcontient d’ailleurs plusieurs dispositions qui attestent de façon non équivoque cette indépendance à l’égard des entités vérifiées et du gouvernement: la nomination du Vérificateur général est faite par l’Assemblée nationale, de qui il relève et à qui il fait rapport, Le contrôle parlementaire

doit s’exercer avec la même acuité et la même efficacité dans toutes les entités

visées par la Loi.

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2

la durée limitée (10 ans) de son mandat non renouvelable lui permet de rester à l’écart des préoccupations électorales, son budget est fixé par le Bureau de l’Assemblée nationale et la planification de ses travaux est laissée à son entière discrétion. De plus, le législateur lui accorde explicitement le pouvoir de recueillir toute l’information nécessaire pour formuler ses opinions et ses recommandations.

2.28 Conséquemment, lorsque la certification de l’information financière et la vérification de conformité des opérations avec les autorisations législatives sont effectuées par d’autres vérificateurs, la direction des mandats de vérification de l’optimisation des ressources devrait incomber au Vérificateur général. A fortiori, il lui reviendrait de déterminer la pertinence d’effectuer de tels mandats. Règle générale, les cabinets privés seraient les principaux acteurs quant à la réalisation des travaux encadrés par le Vérificateur général, plus particulièrement au regard de la portée du mandat, de l’étendue des activités de vérification et du délai de production des rapports. Il importe que les mandats soient conformes à ses exigences et que la responsabilité des décisions stratégiques prises au moment de la planification et aux étapes décisives de l’exécution des mandats lui appartienne.

De plus, le Vérificateur général continuerait d’exercer un droit de regard sur les travaux de certification de l’information financière et de conformité accomplis par les cabinets privés ; au besoin, il pourrait procéder ou faire procéder à toute vérification additionnelle ou enquête qu’il jugerait nécessaire.

2.29 Puisque l’objectif premier lié à l’examen de la gestion des ressources est de favoriser le contrôle parlementaire, il serait conséquent que le Vérificateur général en supporte les frais afférents, y compris les honoraires des cabinets privés, et que son budget soit ajusté pour tenir compte de ces nouvelles responsabilités.

2.30 Le rapport annuel que je dépose à l’Assemblée nationale demeurerait le moyen prépondérant de joindre ses membres. En raison du lien unique que le Vérificateur général a tissé au fil du temps avec les parlementaires et du rôle qu’il lui faut exercer relativement au bon usage des fonds publics, j’estime que ce dernier devrait conserver son statut de personne-ressource auprès d’eux. Par ailleurs, conformément aux lignes directrices émises dans la Déclaration de Lima, l’institution continuera à peser consciencieusement la pertinence de publier un commentaire conduisant à rendre publique de l’information privilégiée relative à une entreprise dont les activités sont de nature commerciale. Dans le doute, elle saisira à huis clos la Commission de l’administration publique de la teneur de son dilemme.

2.31 Recommandation

La Loi sur le vérificateur généraldevrait être modifiée de façon à ce que le Vérificateur général :

• soit responsable des vérifications de l’optimisation des ressources réalisées par un autre vérificateur, en l’occurrence un cabinet privé, auprès des organismes et des entreprises du gouvernement ;

• rende compte de ces vérifications à l’Assemblée nationale.

La direction de tous les mandats de vérification

de l’optimisation des ressources devrait incomber au Vérificateur général.

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Vérification de l’utilisation des subventions

2.32 Le Livre des crédits montre des dépenses de transfert de l’ordre de 32 milliards de dollars annuellement, dont quelque 20 milliards sont destinés aux établissements des réseaux de l’éducation et de la santé et des services sociaux. Le solde des 12 milliards se répartit ainsi: 8 milliards sont distribués directement à des individus et les 4 milliards restants sont principalement versés à des entreprises, à des organismes sans but lucratif (OSBL) et à des municipalités. Les dépenses de transfert représentent environ 70 p. cent des crédits totaux votés par l’Assemblée nationale.

2.33 Les subventions sont susceptibles d’être versées en cascade à plusieurs intermédiaires avant d’atteindre leur destinataire final, un phénomène qui s’est accru dernièrement. En effet, depuis quelques années, le gouvernement confie la gestion de sommes substantielles à des OSBL nouvellement créés en leur accordant des subventions. Bien qu’elles ne répondent pas à la définition d’organisme ou d’entreprise du gouvernement contenue dans la Loi sur le vérificateur général, ces entités, dont les activités sont financées dans une forte proportion par des fonds publics, sont appelées à redistribuer à des tiers les enveloppes reçues, conformément à certaines orientations gouvernementales. Un examen préliminaire m’a permis d’estimer à au moins 700 millions de dollars les sommes remises à ces OSBL au cours de la dernière année. Par exemple, le mandat d’administrer le nouveau programme d’aide financière destiné à favoriser le développement et le maintien des infrastructures publiques au Québec a été confié à un organisme indépendant, « Infrastructures Québec », constitué à cette fin en mars 2000. Le ministère des Affaires municipales et de la Métropole lui a consenti un budget de 175 millions de dollars qui seront impartis sur plusieurs années aux municipalités dont les projets seront acceptés.

2.34 Par ailleurs, la Loi donne au Vérificateur général le pouvoir d’effectuer, auprès des entités bénéficiaires, une vérification de l’utilisation des subventions accordées par les organismes publics et les organismes du gouvernement, mais elle reste muette à propos du traitement à réserver aux subventions attribuées par les entreprises du gouvernement.

2.35 Dans le cadre de ce type de vérification, je cherche à m’assurer, en scrutant l’information qui se rapporte aux bénéficiaires, du respect des conditions d’attribution et d’utilisation de leurs subventions respectives. Lorsque je le juge approprié, je peux y greffer une vérification de l’optimisation des ressources, comme je l’ai d’ailleurs fait à plusieurs reprises dans les réseaux de l’éducation et de la santé et des services sociaux, où les activités sont largement subventionnées par le gouvernement. Ainsi, l’Assemblée nationale est informée de la qualité de la gestion de ces fonds publics, qui représentent une part importante des dépenses de l’État.