2.5 Pour alimenter ma réflexion, j’ai mené diverses recherches et consultations auprès du personnel que je dirige, de conseillers externes et d’autres vérificateurs législatifs. J’ai également pris connaissance des rapports de vérification et d’activité publiés par ces derniers. De plus, à l’instar de mon prédécesseur lors de l’adoption de la Loi en 1985, je me suis inspiré de la Déclaration de Lima sur les lignes directrices du contrôle des finances publiques, adoptée en octobre 1977 par l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI). L’objectif principal de ce document à portée universelle, qui est reproduit en annexe, est un appel pour l’indépendance du contrôle des finances publiques. Il appert en effet que, plus de vingt ans après leur adoption, les concepts figurant dans ladite déclaration sont des valeurs essentielles qui continuent d’être pertinentes, de sorte que ce texte est toujours considéré comme une pierre angulaire de la vérification législative moderne. La Déclaration de Lima constitue une référence incontournable pour les 180 pays membres de l’INTOSAI.
RÉFLEXIONS
2.6 La Loi sur le vérificateur général a pour objet de favoriser, par la vérification, le contrôle parlementaire sur les fonds et autres biens publics des organismes publics, dont font partie les ministères, des organismes et des entreprises du gouvernement. Elle édicte que le mandat confié au titulaire de cette charge peut, la plupart du temps, emprunter trois voies : la certification de l’information financière, la vérification de conformité des opérations avec la législation et celle de l’optimisation des ressources.
2.7 En pratique, le champ de compétence du Vérificateur général inclut au-delà de 300 entités qui, conjointement, génèrent des revenus et des contributions de plus de 90 milliards de dollars, sans compter celles qui peuvent être visées lors de l’exercice du pouvoir de vérifier l’utilisation des subventions.
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La Loi a pour objet de favoriser le contrôle
parlementaire sur les fonds et autres
biens publics.
2.8 L’analyse que j’ai effectuée concernant l’exercice de mon mandat législatif fait ressortir que, globalement, la Loi sur le vérificateur généralcontribue de façon significative au contrôle parlementaire ; sous plusieurs aspects, elle demeure exemplaire. En effet, mes travaux relatifs à la certification des états financiers produits par les entités que je suis tenu de vérifier donnent aux parlementaires une assurance élevée quant à leur fiabilité. Ma persistance à défendre les vertus de la publication d’une information financière globale est un des facteurs ayant conduit le gouvernement à publier des états financiers consolidés. De plus, la vérification de l’optimisation des ressources et celle de l’utilisation des subventions soutiennent les efforts des membres de l’Assemblée nationale qui se penchent assidûment sur la gestion des fonds et autres biens publics pour en apprécier la qualité. Plus de 150 rapports de cette nature ont été publiés depuis l’adoption de la Loi en 1985.
Mes recommandations sont généralement suivies, et ce, dans une proportion qui se maintient entre 70 et 75 p. cent. Les retombées qui découlent de ces travaux menés avec rigueur sont manifestes. Par exemple, mon rapport spécial portant sur le Curateur public du Québec qui, jusqu’alors, s’était opposé à une vérification de sa gestion, illustre de manière probante l’importance du rôle de sentinelle du Vérificateur général. Ce dossier m’a ainsi fourni l’occasion de sensibiliser les parlementaires à l’urgent besoin d’apporter des correctifs majeurs au mode de fonctionnement de cette institution. Comme les enjeux ont vite été saisis, des mesures importantes ont été adoptées pour assurer la protection des personnes touchées par les lacunes que j’avais relevées. Dans la même veine, les parlementaires ont parfois recours à mon personnel, considérant son expertise, pour les assister dans la préparation des travaux qu’ils mènent préalablement à l’audition des entités gouvernementales invitées à rendre compte de leurs activités respectives.
2.9 Il est donc primordial que le Vérificateur général poursuive son action partout où des fonds et autres biens publics sont concernés, se conformant de ce fait aux principes énoncés par le législateur. Cette assertion correspond d’ailleurs parfaitement à la lettre et à l’esprit de la Déclaration de Lima, qui affirme que
« toutes les opérations liées aux finances publiques doivent être soumises au contrôle des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques ».
2.10 Pour être en mesure d’atteindre cet objectif, je crois qu’il est impérieux de clarifier l’autorité du Vérificateur général à certains égards, compte tenu des difficultés apparues au fil des ans quant à l’application de sa loi constitutive et des changements survenus au sein de l’appareil gouvernemental. Il m’apparaît nécessaire de suggérer des modifications à la Loi. Dans cette perspective, je traiterai successivement de la vérification dans les entreprises du gouvernement, du rôle respectif du Vérificateur général et des autres vérificateurs, de la vérification de l’utilisation des subventions et, enfin, de l’appréciation de l’efficacité.
Des modifications à la Loi apparaissent nécessaires.
2
Vérification dans les entreprises du gouvernement Portrait de la situation
2.11 La Loi sur le vérificateur généralénonce que le titulaire du poste est le vérificateur des livres et comptes des organismes et des entreprises du gouvernement, mais qu’il n’est pas tenu d’assumer cette responsabilité lorsqu’un autre vérificateur est nommé conformément aux dispositions de leur loi constitutive ou de la loi qui régit leurs activités. Dans ce dernier cas, le législateur donne au Vérificateur général un droit de regard sur les travaux menés par cet autre vérificateur qui, en pratique, exerce en cabinet privé. Aussi le Vérificateur général a-t-il la possibilité de procéder ou de faire procéder à toute vérification additionnelle ou enquête qu’il juge nécessaire.
2.12 Les entreprises du gouvernement se rattachent à différentes sphères d’activité : certaines mènent des opérations de nature commerciale alors que d’autres ont plutôt une mission de soutien financier ou technique ou encore une vocation de prestation de services.
2.13 Les revenus ou contributions des 39 entreprises que je vérifie dépassent les 15 milliards de dollars. Il convient de souligner que 11 milliards résultent des activités de la Caisse de dépôt et placement du Québec tandis que plus de 3 milliards découlent de celles de Loto-Québec. En comparaison, le produit des 116 entreprises vérifiées par des professionnels du secteur privé totalise 12 milliards de dollars, dont 9,5 milliards proviennent d’Hydro-Québec et 1,4 milliard de la Société des alcools du Québec. La liste de ces 155 entités est incluse dans l’annexe D du présent rapport à l’Assemblée nationale.
Vérification de l’optimisation des ressources
dans les entreprises vérifiées par un autre vérificateur
2.14 Les règles du jeu diffèrent lorsque la vérification des livres et comptes dans les entreprises est effectuée par le Vérificateur général ou par des cabinets privés. En effet, alors que la Loi m’accorde le pouvoir d’étudier la qualité de la gestion des entreprises dont je scrute les données financières, elle ne confie pas ce mandat aux autres vérificateurs. Ces derniers ne sont donc pas tenus d’effectuer des vérifications de l’optimisation des ressources auprès de leur clientèle gouvernementale et, lorsqu’ils en font, la Loi ne précise pas s’ils ont l’obligation de me transmettre leurs rapports à ce propos. En conséquence, au cours des 15 dernières années, aucun commentaire émanant des cabinets privés n’a été utilisé dans le rapport annuel du Vérificateur général pour renseigner les parlementaires sur la situation prévalant dans les entreprises du gouvernement vérifiées par un autre vérificateur.
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Les cabinets privés ne sont pas tenus d’effectuer des vérifications de l’optimisation
des ressources dans les entreprises du gouvernement.
2.15 Lors d’une commission parlementaire tenue en 1995, les membres, ayant pris conscience de cette lacune, m’ont demandé d’entreprendre des démarches pour pallier l’incidence bien réelle de ce vide juridique; ils voulaient en effet que je les informe aussi bien sur ces entités que sur celles que je vérifie. J’ai donc sollicité la collaboration des professionnels travaillant dans les cabinets privés, des présidents de plusieurs conseils d’administration et de gestionnaires œuvrant dans les entreprises visées. Je désirais, dans un premier temps, parfaire ma connaissance de leurs activités, déterminer des sujets d’intérêt pour les parlementaires et inciter mes interlocuteurs à amorcer des vérifications de l’optimisation des ressources. Dans un second temps, je me proposais de puiser à même ces travaux pour seconder les parlementaires dans leur mission de contrôle. Pareille initiative ferait écho au souhait exprimé par ces élus, en plus d’être tout à fait conforme à l’objet de la loi qui me régit.
2.16 De façon générale, mes efforts ne se sont pas soldés par des résultats très concluants. Au fil de mes rencontres, j’ai perçu un enthousiasme pour le moins retenu à l’idée de consacrer, sur une base volontaire, des sommes appréciables à des vérifications de l’optimisation des ressources, sachant qu’elles pourraient donner lieu à des commentaires adressés à l’Assemblée nationale ; une telle réserve ne surprend guère. Dans le cas d’Hydro-Québec, mes collaborateurs se sont même heurtés à un manque évident de coopération. On ne nous a pas permis d’obtenir toutes les informations que nous désirions ni de rencontrer librement les gestionnaires. En conséquence, la préoccupation exprimée par les membres de l’Assemblée nationale demeure entière.
2.17 Qui plus est, l’examen que j’ai fait de quelques rapports annuels produits en 1998 par des entreprises vérifiées par un cabinet privé, question d’en soupeser la qualité, m’a amené à conclure que ceux-ci ne contenaient pas l’information suffisante pour évaluer la performance des entités. Ainsi, les parlementaires ne peuvent s’appuyer sur cette documentation pour s’acquitter de leur rôle de surveillance des fonds publics qu’elles gèrent2.
2.18 Par ailleurs, la latitude qui est accordée au Vérificateur général en ce qui a trait à ces entreprises laisse largement place à interprétation. A-t-il l’autorité nécessaire pour conduire lui-même une vérification de l’optimisation des ressources en dépit de la présence d’un autre vérificateur ? La Loi est silencieuse et les intentions du législateur demeurent vagues à cet égard.
2.19 Compte tenu de ce vide juridique en matière de vérification de l’optimisation des ressources et des attentes des parlementaires, il est important de clarifier la Loi de sorte que je puisse recueillir toute l’information voulue sur ces entités et mener à terme les travaux que je jugerai opportun de réaliser. Entre-temps, je continuerai à promouvoir la vérification de l’optimisation des ressources dans ces entités.
2. Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 1998-1999, tome II, chapitre 7, pages 189-199.
Le Vérificateur général ne peut pas évaluer la qualité de la gestion
des entreprises du gouvernement vérifiées
par les cabinets privés.
2
2.20 De plus, je compte poursuivre, voire intensifier mes efforts pour m’assurer que les cabinets privés accomplissent adéquatement leur mandat de certification de l’information financière et de conformité des opérations avec la législation, comme l’exige actuellement la Loi sur le vérificateur général; Hydro-Québec est un des cas sur lesquels je me pencherai plus à fond. Il n’est pas exclu que j’entreprenne moi-même des travaux si les standards de qualité auxquels je me réfère et les échéanciers convenus ne sont pas respectés.
2.21 Ma préoccupation concernant l’absence de vérification de l’optimisation des ressources dans les entreprises du gouvernement vérifiées par des cabinets privés s’amplifie du fait que, ces dernières années, j’observe un certain glissement de la vérification législative vers le secteur privé, non sans craindre les éventuelles répercussions d’une telle tendance. À preuve, la vérification de quelques entreprises du gouvernement a été confiée récemment à des cabinets privés. On peut citer pour exemples REXFOR, SOQUIP, SOQUIA et SOQUEM. Rappelons que les cabinets chargés de ces travaux de certification ne sont pas tenus d’effectuer des mandats de vérification de l’optimisation des ressources.
Vérification de l’optimisation des ressources
dans les entreprises vérifiées par le Vérificateur général
2.22 Avant d’entreprendre une vérification de l’optimisation des ressources dans une entreprise que je vérifie, la Loi exige que je prenne entente avec son conseil d’administration. Malgré le nombre limité d’expériences semblables dans le passé, cette exigence ne m’a pas causé de problèmes majeurs à une exception près, la Caisse de dépôt et placement du Québec. C’est ainsi que la disposition législative en question, qui, de prime abord, peut paraître anodine, a eu pour effet de me museler. Comme je l’ai déjà relaté dans mes rapports à l’Assemblée nationale en 1997, en 1998 et en 19993, la Caisse, qui gère des actifs de 100 milliards de dollars, a d’abord refusé de conclure une entente ; par la suite, elle a décidé de confier à d’autres vérificateurs la réalisation de travaux que j’envisageais de faire. À une occasion, j’ai dénoncé le fait que l’objectif de vérification qui avait été retenu ne répondait pas à ce que je m’attendais d’une vérification de l’optimisation des ressources, compte tenu du sujet analysé; j’estimais alors que, si l’objectif que j’avais initialement proposé à la Caisse avait été maintenu, les conclusions auraient été différentes. Une autre fois, j’ai fait valoir que les travaux réalisés ne visaient pas à évaluer les effets des déficiences signalées, contrairement à ce que je préconise.
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3. Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 1996-1997, tome I, chapitre 10, pages 219-225 ; Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 1997-1998, tome II, chapitre 9, pages 243-250 ; Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 1998-1999, tome I, chapitre 3, pages 33-39.
Une interprétation contestable de la Loi a eu pour effet de museler
le Vérificateur général.
2.23 Le problème engendré par l’exigence d’une entente préalable requiert une attention particulière, d’autant plus que le statut de plusieurs entités est passé de celui d’organisme à celui d’entreprise au cours des dernières années. La tendance pourrait se confirmer sinon s’intensifier, eu égard à la multiplication des partenariats public-privé et à la volonté gouvernementale d’accorder plus d’autonomie à certaines entités.
2.24 Je comprends fort bien la réticence des entreprises à faire l’objet d’une vérification de l’optimisation des ressources par crainte que les commentaires publiés dans mon rapport à l’Assemblée nationale contiennent des informations susceptibles de nuire à leur développement, crainte qui est particulièrement nourrie lorsque des partenaires du secteur privé sont présents et entrent en rivalité. Mais, il ne faut pas perdre de vue que ces entités participent de façon appréciable à la réalisation des priorités gouvernementales, que des fonds publics substantiels sont en jeu et que le rôle du Vérificateur général consiste justement à dire aux représentants du peuple dans quelle mesure les ressources collectives sont sainement gérées.
2.25 Par souci d’équité, le contrôle parlementaire doit s’exercer avec la même acuité et la même efficacité dans toutes les entités visées par la Loi sur le vérificateur général.
En cette matière, la Déclaration de Lima précise ce qui suit : «L’accroissement des activités économiques de l’État se traduit souvent par la création d’entreprises établies sous le régime du droit privé. Ces entreprises doivent également faire l’objet de contrôles par l’Institution supérieure de contrôle des finances publiques si la participation est majoritaire – ou si l’État y exerce une influence prépondérante.
Il est approprié que ces contrôles soient effectués a posteriori ; on y tiendra compte des questions relatives au souci d’économie, à l’efficience et à l’efficacité.»
2.26 Recommandation
La Loi sur le vérificateur généraldevrait être modifiée de façon à prévoir la réalisation de vérifications de l’optimisation des ressources dans toutes les entreprises qu’elle vise, et ce, sans contrainte administrative.
Rôle respectif du Vérificateur général et des autres vérificateurs
2.27 Il m’apparaît essentiel d’insister sur le fait que le Vérificateur général est une personne désignée par le pouvoir législatif dont le mandat consiste, notamment, à examiner en toute indépendance la qualité de la gestion des organismes et des entreprises du gouvernement, pour en rendre compte ensuite à l’Assemblée nationale. En ce qui a trait à la vérification législative, il importe, au nom de la démocratie, de s’assurer que les parlementaires ont accès à une information pertinente et exhaustive, hors d’influence de tout conflit d’intérêts réel, apparent ou potentiel. Il ne faut pas perdre de vue que seul un vérificateur nommé par le pouvoir législatif jouit de l’autonomie qu’exige l’accomplissement d’une tâche aussi délicate. Le libellé actuel de la Loi sur le vérificateur généralcontient d’ailleurs plusieurs dispositions qui attestent de façon non équivoque cette indépendance à l’égard des entités vérifiées et du gouvernement: la nomination du Vérificateur général est faite par l’Assemblée nationale, de qui il relève et à qui il fait rapport, Le contrôle parlementaire
doit s’exercer avec la même acuité et la même efficacité dans toutes les entités
visées par la Loi.
2
la durée limitée (10 ans) de son mandat non renouvelable lui permet de rester à l’écart des préoccupations électorales, son budget est fixé par le Bureau de l’Assemblée nationale et la planification de ses travaux est laissée à son entière discrétion. De plus, le législateur lui accorde explicitement le pouvoir de recueillir toute l’information nécessaire pour formuler ses opinions et ses recommandations.
2.28 Conséquemment, lorsque la certification de l’information financière et la vérification de conformité des opérations avec les autorisations législatives sont effectuées par d’autres vérificateurs, la direction des mandats de vérification de l’optimisation des ressources devrait incomber au Vérificateur général. A fortiori, il lui reviendrait de déterminer la pertinence d’effectuer de tels mandats. Règle générale, les cabinets privés seraient les principaux acteurs quant à la réalisation des travaux encadrés par le Vérificateur général, plus particulièrement au regard de la portée du mandat, de l’étendue des activités de vérification et du délai de production des rapports. Il importe que les mandats soient conformes à ses exigences et que la responsabilité des décisions stratégiques prises au moment de la planification et aux étapes décisives de l’exécution des mandats lui appartienne.
De plus, le Vérificateur général continuerait d’exercer un droit de regard sur les travaux de certification de l’information financière et de conformité accomplis par les cabinets privés ; au besoin, il pourrait procéder ou faire procéder à toute vérification additionnelle ou enquête qu’il jugerait nécessaire.
2.29 Puisque l’objectif premier lié à l’examen de la gestion des ressources est de favoriser le contrôle parlementaire, il serait conséquent que le Vérificateur général en supporte les frais afférents, y compris les honoraires des cabinets privés, et que son budget soit ajusté pour tenir compte de ces nouvelles responsabilités.
2.30 Le rapport annuel que je dépose à l’Assemblée nationale demeurerait le moyen prépondérant de joindre ses membres. En raison du lien unique que le Vérificateur général a tissé au fil du temps avec les parlementaires et du rôle qu’il lui faut exercer relativement au bon usage des fonds publics, j’estime que ce dernier devrait conserver son statut de personne-ressource auprès d’eux. Par ailleurs, conformément aux lignes directrices émises dans la Déclaration de Lima, l’institution continuera à peser consciencieusement la pertinence de publier un commentaire conduisant à rendre publique de l’information privilégiée relative à une entreprise dont les activités sont de nature commerciale. Dans le doute, elle saisira à huis clos la Commission de l’administration publique de la teneur de son dilemme.
2.31 Recommandation
La Loi sur le vérificateur généraldevrait être modifiée de façon à ce que le Vérificateur général :
• soit responsable des vérifications de l’optimisation des ressources réalisées par un autre vérificateur, en l’occurrence un cabinet privé, auprès des organismes et des entreprises du gouvernement ;
• rende compte de ces vérifications à l’Assemblée nationale.
L e V é r i f i c a t e u r g é n é r a l d u Q u é b e c – R a p p o r t d e 1 9 9 9 - 2 0 0 0 ( I I )
Vérification de l’utilisation des subventions
2.32 Le Livre des crédits montre des dépenses de transfert de l’ordre de 32 milliards de
2.32 Le Livre des crédits montre des dépenses de transfert de l’ordre de 32 milliards de