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Paix et justice pénale internationale : retour sur une révolution inachevée
GARIBIAN, Sévane
Abstract
La lente et laborieuse mise en œuvre de la justice pénale internationale s'explique par les enjeux juridiques et politiques qu'un tel projet révolutionnaire a dû, et doit encore, contrer.
Consacrée en 1998 avec la création de la Cour pénale internationale, première du genre à être permanente, elle n'en demeure pas moins fragile et insuffisante. Un tel constat invite à revisiter l'approche et les attentes portées à cette justice non ordinaire qui ne peut, à elle seule, pacifier le monde.
GARIBIAN, Sévane. Paix et justice pénale internationale : retour sur une révolution inachevée.
Résonamces , 2019, no. 1, p. 24-27
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:113696
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Retour sur une révolution inachevée
Sévane Garibian
“
C’est l’histoire d’une vieille dame de 20 ans. Une caricature féroce la montre désarmée face à une montagne d’os humains, restes d’innombrables victimes de crimes de masse, au sommet de laquelle un homme la nargue dans la toute-puissance de celui qui ne semble rien craindre : « Come and get me ! », lance-t-il à cette femme n’ayant pour seules réponses qu’une canne qu’elle fait tournoyer d’une main, et un mandat d’arrêt qu’elle brandit de l’autre. L’homme est Omar Hassan Ahmad Al Bashir, président duSoudan en exercice, recherché depuis 2009 et 2010 pour crimes de génocide, crimes de guerre et crimes contre l’humanité. La femme est la Cour pénale internationale (CPI) créée en 1998 pour lutter contre l’impunité des core crimes, ou crimes internationaux les plus graves.
La « vieillesse » de la CPI, pourtant dans la fleur de l’âge, peut s’entendre de deux manières : d’une part, la Cour est le fruit d’un processus lent et laborieux de mise en œuvre de la justice pénale internationale ; d’autre part, elle demeure
fragile, pour ne pas dire faible, et insuffisante face la souveraineté des Etats lui ayant donné naissance ainsi qu’aux enjeux entourant le traitement des crimes en question.
Cette caricature est la traduction du problème de conciliation au cœur de l’élaboration, puis du difficile déploiement, d’une justice qui se veut révolutionner tant les conceptions classiques du droit que de l’Etat. Comment réussir à intervenir dans le monopole du droit de punir qui est le propre de l’Etat moderne, tout en respectant au mieux les deux principes fondamentaux sur lesquels celui-ci s’est construit ? D’abord, le principe de légalité pénale protégeant les accusés : toute poursuite doit pouvoir se fonder sur un droit existant et clairement défini avant la commission des actes criminels. Ensuite, le principe de souveraineté étatique : tout Etat reconnu comme tel est à la fois indépendant (maitre sur son propre territoire et non soumis à la volonté des autres), et puissant (parmi ses nombreuses prérogatives nationales, celle, déterminante, de faire le droit et de réprimer les conduites de ses citoyens). Autrement dit : comment réussir à mettre en place une nouvelle justice pénale internationale chargée de poursuivre et juger des agents d’un Etat criminel, au nom d’un droit qui le dépasse ? Là est la clé
L a lente et laborieuse mise en œuvre de la justice pénale internationale s’explique par les enjeux juridiques et politiques qu’un tel projet révolutionnaire a dû, et doit encore, contrer.
Consacrée en 1998 avec la création de la Cour pénale internationale, première du genre à être permanente, elle n’en demeure pas moins fragile et insuffisante rappelle la juriste Sévane Garibian. Un tel constat invite à revisiter l’approche et les attentes portées à cette justice non ordinaire qui ne peut, à elle seule, pacifier le monde.
Comment réussir à mettre en place une nouvelle justice pénale internationale chargée de poursuivre et juger des agents d’un Etat criminel, au nom d’un droit qui le dépasse ?
Paix et crimes contre l’humanité
Résonamces n°1 - 2019 de compréhension de l’existence, mais aussi de la
« vieillesse » dans les deux sens précités, de cette justice dont la permanence est désormais portée par CPI.
La lente et laborieuse mise en œuvre de la justice pénale internationale
Le XIXe siècle voit émerger l’idée d’une nécessaire « intervention pour cause d’humanité » des puissances européennes dans les affaires intérieures de l’Empire ottoman, dans le contexte de la question d’Orient dont on date traditionnellement le début au traité de Kutchuk- Kaïnardji (1774). Il s’agit alors d’une ingérence politico-diplomatique dans les relations qu’entretient un État avec une partie de ses citoyens, au nom de la protection de minorités opprimées, sans lien de nationalité entre les victimes et l’Etat tiers intervenant. Le caractère à proprement parlé humanitaire des interventions européennes de l’époque transparaît en effet pour la première fois dans le préambule du traité de Londres de 1827, qui légitime l’action de la
Grande-Bretagne, de la France et de la Russie contre la domination ottomane en Grèce. Ce caractère humanitaire sera ensuite réaffirmé à chaque intervention des puissances dans l’Empire ottoman, tout au long du XIXe siècle. Bien que l’on trouve là les prémisses de la révolution juridique à venir, ancrée dans les notions (indéfinies) d’« humanité » ou de « lois de l’humanité », nous sommes encore loin de l’idée d’une intervention judiciaire. En 1872 néanmoins, l’un des fondateurs et président du Comité international de la Croix- Rouge, Gustave Moynier, propose le premier projet doctrinal de création d’une juridiction pénale internationale permanente. Trop avant-gardiste, le projet reste lettre morte. Mais l’adoption, peu après, des premières conventions codifiant les lois et coutumes de la guerre (Convention de La Haye de 1899 et 1907) voit la reconnaissance des
« lois de l’humanité » comme source du jus in bello (droit des conflits armés), potentiellement à même de justifier l’existence d’un supposé droit d’intervention pour cause d’humanité.
Ce sont ces mêmes puissances européennes
– la Grande Bretagne, la France et la Russie – qui, au début du XXe siècle, dénoncent les « nouveaux crimes contre l’humanité et la civilisation » commis par l’Empire ottoman contre sa population arménienne, dans une Déclaration conjointe du 24 mai 1915. Un mois après le début de ce qui sera plus tard qualifié de génocide par Raphael Lemkin (lorsqu’il créera le néologisme en 1944), cette Déclaration de 1915 offre la première apparition officielle du concept connexe de crime contre l’humanité sur le plan international. Les Alliés y affirment en outre « qu’ils tiendront personnellement responsables desdits crimes tous les membres du Gouvernement ottoman ainsi que ceux de ses agents qui se trouveraient impliqués dans de pareils massacres ».
Leur Déclaration traduit le besoin, non seulement d’une nouvelle incrimination internationale, mais aussi du principe de la responsabilité des agents d’Etat et de la nécessité d’un jugement. La révolution juridique est en marche, sur le papier.
La répression concrète de ces crimes est envisagée au lendemain de la Grande Guerre, lors de la Conférence de Paix de Paris de 1919.
Est alors créée la Commission des Quinze, chargée d’établir les responsabilités des auteurs de la Première guerre mondiale et de mettre en œuvre des sanctions pour les violations des lois et coutumes de la guerre. Dans ce contexte, la Commission traite également des massacres et déportations – « crimes contre les lois de l’humanité
» – des Arméniens par l’Empire ottoman. Elle envisage, dès lors, la poursuite des responsables turcs pour les crimes commis en dehors du strict cadre de la guerre. Les travaux de la Conférence de Paris donnent ainsi lieu à deux traités internationaux sur la paix entre les Alliés et, d’une part, l’Allemagne (traité de Versailles de 1919), d’autre part, la Turquie (traité de Sèvres de 1920).
Le traité de Versailles prévoit des poursuites contre, respectivement, le Kaiser Guillaume II par un tribunal spécial composé de juges alliés (article 227) et les criminels de guerre allemands par les tribunaux militaires des puissances européennes (article 228). Le traité de Sèvres, quant à lui, prévoit la poursuite des responsables turcs des violations des lois et coutumes de la guerre, également par les tribunaux militaires alliés (article 226), comme de ceux ayant commis lesdits « massacres » (article 230). Pour ce dernier cas de figure, la disposition précise que le tribunal désigné par les Alliés pourrait être la juridiction
Ce sont ces mêmes puissances européennes – la
Grande Bretagne, la France et la Russie – qui, au début
du XXe siècle, dénoncent les « nouveaux crimes contre
l’humanité et la civilisation » commis par l’Empire
ottoman contre sa population arménienne, dans une
Déclaration conjointe du 24 mai 1915.
1920), ancêtre de l’Organisation des Nations Unies (ONU). Jamais ratifié par la Turquie, le traité de Sèvres sera annulé par le traité de Lausanne de 1923 : l’accord entre la Turquie kémaliste et les Alliés débute alors par l’affirmation selon laquelle leurs relations « doivent être basées sur le respect de l’indépendance et de la souveraineté des Etats », et se termine par une annexe accordant l’amnistie générale aux dirigeants turcs pour tous les crimes commis entre 1914 et 1922. Si la question arménienne et l’hypothèse de la création d’une cour internationale sont ainsi enterrées, les travaux de l’immédiat lendemain de la Grande Guerre constitueront une ressource précieuse pour l’élaboration du droit de Nuremberg un quart de siècle plus tard.
La matérialisation des idées novatrices développées au début du XXe siècle se fait finalement lors de la Conférence de Londres en 1945, instituant le statut du tribunal de Nuremberg.
Celui-ci marque la naissance de la justice pénale internationale pour la répression des crimes contre la paix, crimes de guerre et crimes contre l’humanité commis par les dirigeants nazis – des crimes définis pour la première fois dans un texte juridique international. Suivra la mise en place du tribunal de Tokyo (1946) doté de la même compétence s’agissant de la poursuite des dirigeants japonais. Les deux juridictions d’exception, militaires et ad hoc, sont élaborées par les vainqueurs de la Seconde guerre mondiale, sur le fondement d’un nouveau droit imposé, par les Alliés, aux vaincus.
Il faudra attendre la fin de la Guerre froide pour connaître le véritable développement de la justice pénale internationale et non militaire.
Celle-ci se pense sur le fondement des expériences de 1945 et 1946 ainsi que des nombreux instruments, adoptés par la suite, relatifs au droit humanitaire et à la protection des droits humains (y compris la Convention internationale sur le crime de génocide de 1948). Les années 1990 sont celles de la création des tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie (TPIY, 1993) et pour le Rwanda (TPIR, 1994) puis, enfin, de la première juridiction pénale internationale permanente (CPI, 1998). Suivront les tribunaux pénaux internationalisés (encore appelés mixtes ou hybrides), mentionnés par Julian Fernandez dans sa contribution.
La CPI est la seule juridiction qui ne soit pas ad hoc et dont le statut soit issu d’un traité international, le traité de Rome, dans le plus
n’engage que ceux ayant librement décidé de le ratifier. À l’inverse, les TPIY et TPIR, comme la plupart des tribunaux pénaux mixes, trouvent le fondement de leur création dans des résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU. La CPI est aussi la seule juridiction contenant dans son Statut des dispositions définissant et garantissant le principe de légalité internationale (articles 22-24) et la non rétroactivité de sa compétence (article 11). Elle n’est enfin, contrairement à tous les autres tribunaux pénaux internationaux, compétente non plus à titre prioritaire mais subsidiaire : elle n’intervient, à certaines conditions, qu’en cas de défaillance des Etats. Sa force juridique (plus de légalisme et de respect de la souveraineté étatique) a pour corolaire une indéniable fragilité politique.
La fragilité et l’insuffisance de la justice pénale internationale
« Bouches de la loi », comme dirait Montesquieu, et auxiliaires des Etats - nous renvoyons ici à la contribution de Julian Fernandez -, les juges de la CPI sont à la fois nécessaires et limités dans leur action. Résultat d’un compromis, ces limites sont le prix à payer pour l’obtention d’une juridiction pénale internationale permanente visant la lutte contre l’impunité des génocides, crimes contre l’humanité, crimes de guerre et, depuis juillet 2018, crimes d’agression (anciens crimes contre la paix du droit de Nuremberg). À l’heure de la fermeture des portes des TPIR (en 2015) et TPIY (en 2017), son existence est sans conteste fondamentale – elle « donne le ton », pour reprendre les mots de la journaliste Fati Mansour, incitant les juridictions nationales à suivre le mouvement. Mais elle n’en demeure pas moins insuffisante.
Dépendante du soutien des Etats et de la communauté internationale, cette justice, sous toutes ses formes, œuvre dans des configurations ardues. Reste que les TPI susmentionnés ont produit des tonnes d’archives judiciaires, entendus plusieurs milliers de témoins, condamnés 89 (TPIY, pour 18 acquittements) et 61 (TPIR, pour 14 acquittements) individus, participant ainsi – et aussi – à une meilleure (re)connaissance des faits.
Le travail de la CPI, pour sa part, a donné lieu à 8 condamnations définitives (et 2 acquittements dont celui, retentissant, de Jean-Pierre Bemba), expressions de sa compétence à la fois subsidiaire et réduite. Bien que ses enquêtes en cours visent encore une majorité écrasante de pays africains, elle semble tenter de diversifier son champ d’attention (enquête ouverte sur la situation
Résonamces n°1 - 2019 en Géorgie ; « œil » maintenu sur la Colombie,
l’Afghanistan, le Venezuela, la Palestine, les Philippines ou l’Ukraine). Il est en outre notable que les plus grandes puissances (Etats-Unis, Russie, Chine), mais aussi Israël et une majorité de pays arabes, notamment, ne soient pas des Etats parties au statut de la CPI – son droit ne les lie donc pas. Parmi eux, trois membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU (le seul organe à pouvoir saisir la Cour concernant des situations relatives à des Etats non liés), dont deux (la Russie et la Chine) bloquent, par l’usage de leur droit de veto, toute possibilité d’intervention de la CPI concernant la Syrie.
Indépendamment du bilan mitigé dont elle fait l’objet, la justice pénale internationale ne peut en tout état de cause remédier, seule, aux ravages causés par la criminalité de masse le plus souvent orchestrée par des Etats : la lutte contre l’impunité implique plus que le jugement des responsables. Les fameux « principes Joinet » de 1997, du nom du magistrat français expert auprès de l’ONU, actualisés par Diane Orentlicher en 2005, systématisent les diverses composantes d’une lutte contre l’impunité aboutie menant à ce que le premier conseiller spécial des Nations Unies pour la prévention du génocide, Juan Méndez, nomme la « réparation intégrale ». Celle- ci suppose, tout à la fois, le respect et la garantie du droit à la vérité, du droit à la justice, du droit à la réparation et du droit à la non répétition – autant
d’enjeux auxquels les procès pénaux, fussent-ils nationaux ou internationaux, ne peuvent répondre pleinement. Par ailleurs, d’aucuns soutiennent la
« suspension » du recours à la justice pénale au nom de la paix, dans le cadre de négociations au sortir d’un conflit, alimentant ainsi l’éternel débat quant à la question de savoir si c’est la justice qui permet la paix ou vice et versa. Une réponse absolue, d’un côté comme de l’autre, semble impossible et vaine.
Ce sont d’ailleurs les imperfections, les limites voire, dans certains cas, les apories de la justice pénale internationale qui favorisent le foisonnement de mécanismes autres, au cœur
de la justice transitionnelle. Cette dernière englobe une diversité de pratiques judiciaires et extra-judiciaires, pénales ou non, étatiques et internationales, pour le traitement des crimes de masse, de leurs traces, de leur héritage, de leur mémorialisation ou de leur négation. Le concept même de justice transitionnelle, né des lendemains des dictatures militaires latino- américaines et objet d’un champ de recherche en plein essor, invite à deux constats. Premièrement, l’importance de l’adoption d’une vision holistique et interdisciplinaire de la justice, visant une meilleure appréhension de phénomènes dont l’ampleur, la gravité, comme la complexité, ne sont plus à illustrer. Deuxièmement, l’intérêt d’une valorisation de la complémentarité des outils juridiques existants (justice pénale internationale et étatique, justice rétributive et réparatrice, etc.) dans la lutte contre l’impunité entendue largo sensu, au-delà même de la seule lutte contre l’absence de condamnation pénale des responsables.
Dans un texte datant de 2011, le juriste Frédéric Mégret interroge : « À quoi sert la justice pénale internationale ? ». Il propose un détachement de toute approche strictement utilitariste, en repensant le rapport de cette justice extra- ordinaire au politique. « À trop lier la fortune de la justice pénale internationale à un impératif de résultat, en effet, on risque de susciter des attentes qu’il sera difficile de satisfaire ».
En définitive, sa raison d’être ne peut se comprendre que comme étant la partie d’un tout. Bien sûr, le besoin d’aspirer à sa consolidation et de s’assurer qu’elle ne devienne une coquille vide, reste entier.
Mais la révolution entamée il y a bien longtemps déjà, dans le souci d’ordonner et pacifier le monde, est vouée à un inachèvement qui, loin d’être un échec, est une condition de son progrès. n
