Finances publiques
UNIVERSITE CHEIKH ANTA DIOP DE DAKAR FACULTE DES SCIENCES JURIDIQUES ET
POLITIQUES
Licence 2 en droit Semestre 3 et 4
2012/2013
Professeur Abdourahmane Diokhane UNIVERSITE CHEIKH ANTA DIOP DE DAKAR 2012/2013
Table des matières
Table des matières ... 2
INTRODUCTION GENERALE : ... 10
I. Notion de finances publiques :
... 10
A. Définition : ... 10
1. Le critère matériel :
... 10
2. Le critère formel :
... 11
3. Le critère organique : ... 11
a) Les différents organismes gestionnaires des finances publiques :
... 11
• Les finances de l’Etat : ... 11
• Les finances des collectivités locales : ... 11
• Les finances des Etablissements Publics Administratifs (E.P.A): ... 12
• Les finances des entreprises publiques : ... 12
• Les finances des organismes de protection sociale.
... 12
b) Distinction finances publiques finances privées ... 12
c) Les limites de la distinction entre finances publiques et finances privées
... 13
B. Les composants du droit des finances publiques:
... 13
1. Le droit budgétaire ... 13
2. La comptabilité publique. ... 13
3. Le droit fiscal :
... 14
II. Le problème de l’autonomie du droit des finances publiques: ... 14
III. Les fondements du droit des finances publiques : ... 15
A. Le fondement historique :
... 15
1. L’origine anglaise des institutions budgétaires : ... 15
a. La conquête par le parlement de voter les pouvoirs des recettes publiques : ... 15
b. La conquête par le parlement du pouvoir de voter les dépenses publiques : ... 16
2. L’appropriation des institutions budgétaires ... 16
a. Le cas de la France : ... 16
b. Le cas des Etats Unis d’Amérique ... 17
B. Le fondement économique du DFP. ... 17
1. Les relations entre l’économie et le budget au XIXe siècle : les finances publiques classiques
... 17
2. Les relations entre l’économie et le budget à partir du 20e siècle
... 18
a. La naissance des politiques interventionnistes : ... 18
b. Les évolutions ultérieures :
... 19
C. les fondements juridiques du DFP
... 20
1. les sources nationales
... 20
a. les sources écrites :
... 20
les sources constitutionnelles : ... 20
les sources organiques :
... 21
les sources législatives : les lois de finances.
... 21
• Définition des lois de finance : ... 21
• Les différentes catégories de lois de finance :
... 21
Les sources règlementaires du DFP: ... 21
b. Les sources non écrites du DFP : ... 22
La jurisprudence :
... 22
• Les juridictions occasionnelles : ... 22
• Une juridiction spécialisée : la Cour des Comptes:
... 23
Les sources coutumières du DFP : ... 23
2. Les sources extérieures : ... 23
a. Les sources communautaires :
... 23
b. Les sources internationales : ... 23
PP rPrr eee mmm iii eee rrr ppp aaa rrr ttt iii eee ... LE DROIT BUDGETAIRE : ... 24
Titre Préliminaire. LES DIFFERENTS PRINCIPES DU DROIT BUDGETAIRE : ... 24
CC hChh aaa ppp iii ttt rrr eee UUU nnn Le principe de l’annualité : ... 24
SeSeccttiioonn 11.. Une prévision et une autorisation annuelle : ... 24
Paragr. 1. L’énoncé du principe : ... 24
Paragr. 2. L’atténuation au principe de la prévision annuelle: ... 24
SeSeccttiioonn 22.. Une exécution annuelle : ... 24
Paragr. 1. La signification : ... 24
Paragr. 2. Les aménagements au principe d’annualité : ... 25
A. La période complémentaire : ... 25
B. Les anticipations sur crédit :
... 25
C. Les autorisations de programme : ... 25
CC hChh aaa ppp iii ttt rrr eee DDD eee uuu xxx Le principe de sincérité ... 26
S Seeccttiioonn 11.. La signification du principe ... 26
SeSeccttiioonn 22.. Le contrôle de la sincérité : ... 26
CC hChh aaa ppp iii ttt rrr eee TTT rrr ooo iii sss Le principe de l’équilibre : ... 26
S Seeccttiioonn 11.. L’équilibre budgétaire dans les finances publiques classiques : ... 27
S Seeccttiioonn 22.. L’équilibre budgétaire dans les finances publiques modernes ... 27
Paragr. 1. La signification actuelle de l’équilibre budgétaire : ... 27
Paragr. 2. Les différentes situations d’équilibre : ... 27
A. Présentation : ... 27
B. La pratique des Etats en matière d’équilibre : ... 27
CC hChh aaa ppp iii ttt rrr eee QQQ uuu aaa ttt rrr eee Le principe de l’unité : ... 28
SeSeccttiioonn 11.. Signification et justification du principe ... 28
Paragr. 1. Signification du principe : ... 28
Paragr. 2. La justification : ... 28
SeSeccttiioonn 22.. Les budgets annexes : ... 29
A. Définition :
... 29
B. La gestion des budgets annexes :
... 29
SeSeccttiioonn 33.. les comptes spéciaux du trésor (CST) : ... 29
A. la notion de CST : ... 29
B. la classification des CST :
... 29
1. les comptes d’affectations spéciales ... 29
2. les comptes de commerce ... 29
3. les comptes d’avance :
... 29
4. les comptes de prêt : ... 30
5. les comptes de garantie et d’aval ... 30
6. les comptes de règlement avec le gouvernement et les autres organismes internationaux :
... 30
7. les comptes d’opération monétaire : ... 30
C. Le régime juridique des CST : ... 30
CC hChh aaa ppp iii ttt rrr eee CCC iii nnn qqq Le principe de l’universalité budgétaire : ... 31
SeSeccttiioonn 11.. Le principe de non compensation : ... 31
Paragr. 1. La signification et les intérêts du principe : ... 31
A. Signification du principe: ... 31
B. Les intérêts du principe : ... 31
S Seeccttiioonn 22.. Le principe de non affectation : ... 31
Paragr. 1. La signification du principe : ... 31
Paragr. 2. Les exceptions au principe de non affectation : ... 32
A. Les exceptions sous forme de budget et de compte :
... 32
B. les dérogations sous forme de procédure particulière: ... 32
1. la procédure des fonds de concours : ... 32
2. la procédure de rétablissement de crédit :
... 32
C. les taxes parafiscales :... 32
CC hChh aaa ppp iii ttt rrr eee SSS iii xxx Le principe de spécialité budgétaire: ... 32
S
Seeccttiioonn 11.. La signification du principe : ... 32
Paragr. 1. La signification du principe de spécialité dans la LOLF de 2001 : ... 32
Paragr. 2. La signification du principe de spécialité dans la LOLF de 2011 : ... 33
A. Le programme, unité de spécialisation de droit commun : []
... 33
B. La dotation : ... 33
SeSeccttiioonn 22.. Les aménagements au principe de spécialité budgétaire : ... 33
Paragr. 1. les transferts de crédit : ... 33
Paragr. 2. les virements de crédits : ... 34
Paragr. 3. Les crédits globaux : ... 34
Paragr. 4. Les fonds aux politiques : ... 34
CC hChh aaa ppp iii ttt rrr eee SSS eee ppp ttt Le principe du caractère limitatif des crédits : ... 34
SeSeccttiioonn 11.. La signification du principe : ... 34
SeSeccttiioonn 22.. Les dérogations au principe : ... 35
Paragraphe 1. Les transferts et les virements de crédit : ... 35
Paragraphe 2. Les décrets d’avance : ... 35
Paragraphe 3. Les repports de crédit : ... 35
TTiTiitttrrreee III... L’ELABORATION DU BUDGET : ... 35
CC hChh aaa ppp iii ttt rrr eee UUU nnn Les méthodes d’élaboration (ou évaluation) du budget : ... 35
SeSeccttiioonn 11.. Les prévisions des dépenses publiques : ... 35
Paragraphe 1. L’évaluation classique ... 35
A. L’exposé de la méthode : ... 35
B. Les limites de la méthode classique d’évaluation des dépenses publiques : ... 36
Paragraphe 2. Les méthodes nouvelles d’évaluation de dépenses publiques: ... 36
A. Justification des méthodes nouvelles : ... 36
B. Les applications successives :
... 36
1. La rationalisation des choix budgétaires (RCB) : ... 36
2. Les autres précédents dans le monde anglo-saxon : ... 37
C. L’application du budget de performance dans la directive de l’UEMOA du 26 juin 2009 :
... 37
1. Le mécanisme du budget de programme : ... 37
2. Le cadre du budget de programme : ... 37
S Seeccttiioonn 22.. La prévision des recettes publiques : ... 37
Paragraphe 1. La méthode ancienne :... 37
Paragraphe 2. La méthode moderne : l’évaluation directe : ... 38
CC hChh aaa ppp iii ttt rrr eee DDD eee uuu xxx La procédure d’élaboration du budget : ... 38
SeSeccttiioonn 11.. Les acteurs : ... 38
Paragraphe 1. La préparation du budget, un monopole de l’exécutif : ... 38
Paragraphe 2. La place prééminente du ministre de l’économie et des finances : ... 38
S Seeccttiioonn 22.. Le calendrier budgétaire : ... 39
• Calendrier de préparation de la loi de finances ... 39
Paragraphe 1. La préparation de projet de budget des ministères : ... 39
A. La lettre de cadrage du ministère chargé des finances (MCF) : ... 39
B. La circulaire du MCF : ... 40
C. L’esquisse budgétaire du MCF :
... 40
D. L’élaboration des projets de budget des institutions et des ministères : ... 40
Paragraphe 2. Les conférences budgétaires :... 40
Paragraphe 3. L’élaboration et l’adoption du projet de loi de finance de l’année : ... 40
TTiTiitttrrreee IIIIII... LA PRESENTATION ET L’ADOPTION DE LA LOI DE FINANCE : ... 40
CC hChh aaa ppp iii ttt rrr eee UUU nnn La présentation de la loi de finance ... 40
Section 1. Le contenu de la loi de finance de l’année : ... 41
Paragr. 1. Les dispositions financières : ... 41
A. Les opérations budgétaires : ... 41
1. Les ressources budgétaires : ... 41
a. Les ressources fiscales : ... 41
b. Les ressources non fiscales : ... 41
2. Les charges budgétaires : ... 41
B. Les opérations de trésorerie : ... 42
1. Les ressources de trésorerie :
... 42
a. L’emprunt : ... 42
b. Les autres ressources de trésorerie :
... 42
2. Les charges de trésorerie :
... 42
a. Le remboursement des emprunts : ... 42
b. Les autres charges de trésorerie
... 43
Paragr. 2. Les dispositions non financières : ... 43
Section 2. La forme de la loi de finance : ... 43
Paragr. 1. Le texte de loi : ... 43
A. Le contenu de la première partie ... 43
B. Le contenu de la deuxième partie :
... 43
Paragr. 2. Les annexes à la loi de finance de l’année : ... 44
CC hChh aaa ppp iii ttt rrr eee DDD eee uuu xxx Le contrôle parlementaire : ... 44
Section 1. Les limites générales au droit d’initiative et d’amendement : ... 44
Section 2. Les délais de vote : ... 44
Section 3. La procédure de vote : ... 45
Paragr. 1. L’examen par les commissions de l’assemblée nationale ... 45
Paragr. 2. L’examen plénier : ... 45
Section 4. Les modalités de vote ... 45
ANNEXE I ... 46
Annexe II ... 58
DDeDeeuuuxxxiiièèèmmmeee pppaaarrrtttiiieee... LE DROIT DE LA COMPTABILITE PUBLIQUE. ... 68
CC hChh aaa ppp iii ttt rrr eee UUU nnn L’exécution de la loi de finance ... 68
Section 1. Les acteurs : le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables : ... 68
Paragr. 1. La justification et la sanction du principe : ... 68
A. La justification du principe :
... 68
B. La sanction du principe : ... 68
Paragr. 2. Les dérogations au principe : ... 68
A. En matière de dépense : ... 68
1. Les dépenses payées avant ordonnancement : ... 68
2. Les régies d’avance ou caisses d’avance :
... 68
3. Les avances à régulariser ou avance de trésoreries : ... 68
B. En matière de recette : ... 68
1. Les régies de recette :
... 68
2. Le paiement des droits au comptant : ... 69
Section 2. Les attributions et les responsabilités des acteurs : ... 69
Paragr. 1. Les administrateurs et les ordonnateurs : ... 69
A. Les attributions ... 69
1. Les administrateurs :
... 69
2. Les ordonnateurs : ... 69
B. La responsabilité des administrateurs et des comptables : ... 69
1. La responsabilité des ministres :
... 69
2. La responsabilité des autres administrateurs et ordonnateurs : ... 69
Paragr. 2. Les comptables publics : ... 69
A. Les comptables patents : ... 70
1. Les catégories de comptables patents : ... 70
a. Les comptables en deniers et valeur :
... 70
b. Les comptables d’ordre : ... 70
2. La responsabilité des comptables publics : ... 70
a. Les conditions de mise en jeu de la responsabilité :
... 70
b. Les contrôles qui s’imposent aux comptables : ... 70
c. Les faits générateurs de la responsabilité des comptables publics :
... 71
B. Les comptables de fait :
... 71
1. Les éléments constitutif de la gestion de fait : ... 71
2. L’objectif de la gestion de fait :
... 71
Section 3. Les opérations d’exécution de la loi de finance : ... 71
Paragr. 1. L’exécution des opérations budgétaires : ... 71
A. Les opérations de dépense : ... 71
1. La phase administrative :... 71
a. L’engagement :
... 72
b. La liquidation : ... 72
c. L’ordonnancement : ... 72
2. La phase comptable ;
... 72
B. Les opérations de recette : ... 72
1. L’exécution des recettes fiscales : ... 72
a. Le recouvrement des impôts directs :
... 72
b. Le recouvrement des impôts indirects : ... 73
2. L’exécution des recettes non fiscales : ... 73
Paragr. 2. L’exécution des opérations de trésorerie : ... 73
A. Les opérations d’encaissement et de décaissement :... 73
B. L’approvisionnement et les dégagements en fond de caisse public : ... 73
C. Les obligations cautionnées : ... 73
D. Les opérations relatives aux emprunts : ... 74
E. La gestion des fonds des correspondants : ... 74
CC hChh aaa ppp iii ttt rrr eee DDD eee uuu xxx Le contrôle de l’exécution de la loi de finance ... 74
Section 1. Le contrôle juridictionnel de l’exécution de la LF ... 74
Paragr. 1. historique de la juridiction financière au Sénégal : ... 74
Paragr. 2. les compétences juridictionnelles de la cour : ... 74
A. Le jugement des comptes des comptables : ... 75
1. Le jugement des comptes des comptables patents : ... 75
a. Les justiciables :
... 75
b. La procédure de jugement des comptes des comptables publics : ... 75
c. Les voies de recours :... 76
2. Le jugement des compte des comptable de fait :
... 76
a. la déclaration de gestion de faite : ... 77
a. 1. l’ouverture de l’instance : ... 77
a. 2. La déclaration provisoire de gestion de faite :
... 77
a. 3. Les effets de la déclaration définitive de la gestion de faite :
... 77
b. Le jugement du compte du comptable de fait :
... 77
ANNEXE III: DECRET N° 2011-1880 DU 24 NOVEMBRE 2011 PORTANT REGLEMENT GENERAL SUR LA COMPTABILITE PUBLIQUE ... 78 ANNEXE IV : DECRET N° 2003-101 DU 13 MARS 2003 PORTANT REGLEMENT GENERAL SUR LACOMPTABILITE PUBLIQUE ... 108 ANNEXE V : Décret n° 2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat ... 129 ANNEXE VI ... 138
INTRODUCTION GENERALE :
Les finances publiques présentent un caractère tri disciplinaire. C’est la raison pour laquelle cette précision a été apportée dans l’intitulé du cours : droit des finances publiques ou droit public financier.
L’importance du cours se trouve d’abord dans la formule suivante : « dis-moi qui tu imposes et comment tu dépense et je te dirais quel type de société tu reflètes ». Ainsi donc toute la problématique des finances publiques s’articule autour des recettes et des dépenses. Cette formule montre donc toute l’importance du budget pour un pays donné. En effet le budget c’est l’expression de la politique qu’un gouvernement entend mener en matière économique et sociale.
Une autre justification de l’importance des finances publiques se trouve dans leur poids, leur produit intérieur brut. On voit dès lors toute l’importance de la question des déficits et de l’endettement public.
Et la question des finances publiques connait une actualité renouvelée avec ce qu’on appelle aujourd’hui la crise des dettes souveraine.
L’importance des finances publiques fait qu’elle attire l’attention des citoyens des pays développés.
Cela commence à être le cas de nos pays car des débats publics des questions de finances publiques comme celles de la dette de l’Etat reviennent souvent. Les finances publiques doivent donc faire l’objet de débat démocratique.
Cependant il y a un paradoxe car malgré l’importance des finances publiques, la discipline est mal connue. Il y a deux raisons à cela : la première est qu’on considère la matière comme exotique et trop technique. Les conséquences se trouvent d’abord au niveau du parlement où l’on note que les débats budgétaires manquent parfois de profondeur. C’est ainsi qu’aucune loi de finance n’est à ce jour déféré au Conseil Constitutionnel pour contrôle de constitutionnalité (c’est le contraire en France).
Au niveau des facultés la conséquence est d’abord qu’il n y a pas assez de spécialistes de la matière.
On constate également qu’il y a jusqu’à quelques années encore assez peu d’étudiants qui choisissent comme matière les finances publiques.
Les finances font l’objet de plusieurs disciplines ; elles intéressent la science économique qui, à cet égard, étudie les effets des prélèvements obligatoires sur le comportement des agents économiques.
Les finances publiques intéressent également la psychologie. Il s’agit ici de comprendre le comportement des citoyens face à l’impôt. Elles intéressent aussi la sociologie et la science mais, comme il s’agit pour notre part d’une approche juridique, il s’agira de clarifier dans un premier point la notion de droit des finances publiques.
I. Notion de finances publiques :
Le droit des finances publiques est une branche du droit public. Préciser la notion de finances publiques amène à définir la notion (A) et à rappeler les composants du droit des finances publiques (B).
A. Définition :
Définir une notion c’est lui assigner des limites conceptuelles, c’est dégager des critères.
1. Le critère matériel :
Il est proposé par des auteurs dont le chef de fil est Paul Mari Gaudemer. Ils définissent le droit des
finances publiques comme « la branche du droit public qui a pour objet l’étude des règles et opérations
relatives aux deniers publics ». Le critère c’est donc la notion de deniers publics qu’il définit comme les deniers affectés à un service public. Mais ce critère n’est pas tout à fait opératoire du fait de l’incertitude qui caractérise la notion de deniers publics ; notion qui a d’ailleurs connue une évolution dans la jurisprudence.
2. Le critère formel :
Il est proposé notamment par Gaston Jèze pour qui « les finances publiques étudient les moyens par lesquels l’Etat se procure les ressources nécessaires à la couverture des dépenses publiques, en répartit la charge entre tous les citoyens ». C’est un critère formel puisque fondé sur la notion de moyen.
3. Le critère organique :
Pour Loïk Philipe les finances publiques traitent « des problèmes financiers des personnes publiques. Autrement dit c’est l’ensemble des ressources et charges qui se rapportent à l’activité des personnes publiques ». Le critère organique est celui défendu par la plupart des auteurs mais il pose lui aussi des problèmes du fait de l’élargissement de la notion de personne publique et du caractère multiforme des modes d’intervention des personnes publiques intégrant le recours à des personnes privées. Il y a donc nécessité de clarifier : les différents organismes gestionnaires des finances publiques et la distinction entre finances publiques et finances privées.
a) Les différents organismes gestionnaires des finances publiques :
• Les finances de l’Etat :
L’Etat est le premier organisme gestionnaire des finances publiques et les finances de l’Etat occupent une part importante de l’ensemble des finances publiques, ce qui fait que dans le langage courant les finances publiques sont assimilées aux finances de l’Etat.
• Les finances des collectivités locales :
1Le fondement de l’existence des finances locales se trouve dans le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités locales. Celles-ci jouissent donc d’une autonomie budgétaire dégagée et protégée par la jurisprudence à partir du principe de la libre administration des collectivités locales.
Les collectivités locales présentent une certaine spécificité. La première est le principe de l’équilibre réel qui signifie en substance que la section du fonctionnement du budget doit être votée en équilibre et que les emprunts doivent être affectés aux dépenses et investissements. L’autre particularité des finances locales c’est l’adoption du principe de sincérité budgétaire. Le principe de sincérité budgétaire interdit la non-inscription d’une dépense obligatoire dans le budget, interdit également l’inscription dans le budget d’une recette aléatoire (les conventions non signées ne sont pas sûres).
1Article 102.const — Les collectivités locales constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. Elles s’administrent librement par des assemblées élues.
Leur organisation, leur composition et leur fonctionnement sont déterminés par la loi.
• Les finances des Etablissements Publics Administratifs (E.P.A):
L’établissement public procède de la décentralisation technique c.à.d. qu’il y a une autonomisation d’un service public. C’est pourquoi l’établissement public dispose d’un budget propre préparé par l’organe exécutif qui est le directeur et autorisé par son organe délibérant qui est le conseil d’administration et qui doit faire l’objet d’une exécution c.à.d. que les dépenses sont décidées par l’exécutif et payées par un comptable propre à l’établissement public.
• Les finances des entreprises publiques :
Dans l’article 67
2de la constitution on trouve la notion « d’entreprise du secteur public », de même que dans l’article 27 de la loi organique n°99-70 du 17 février 1999 sur la Cour Des Comptes. Dans cette loi organique on retrouve cette notion d’entreprise du secteur public qu’elle ne définit pas mais dont elle donne simplement la liste. Il s’agit des EPIC, des Sociétés Nationales, les Sociétés Anonymes à Participation Publique Majoritaire anciennement dénommée Société D’Economie Mixte et enfin les Etablissements Publics Professionnels, les Etablissements Publics De Santé, Les Etablissements Publics à Caractère Scientifique Et Technologique.
• Les finances des organismes de protection sociale.
Au Sénégal nous avons l’IPRES et la caisse de sécurité sociale qui sont des organismes privés. Leur finance fait partie des finances publiques car leur budget est essentiellement alimenté par des prélèvements obligatoire. Il s’agit des cotisations versées par les employeurs et les travailleurs.
Au total le périmètre des finances publiques comprend l’ensemble des opérations financières de ces différents organismes. Ceux qui gèrent des fonds publics au sens propre c.à.d. des deniers publics, il s’agit de l’Etat, des collectivités et leur EPA et ceux qui gèrent des fonds publics au sens large à savoir les entreprises publiques et les organismes de protection sociale.
b) Distinction finances publiques finances privées
D’abord la 1
èrequestion est de savoir pourquoi la distinction. C’est parce que les problèmes financiers de l’Etat sont les mêmes que ceux des particuliers et des sociétés. L’Etat doit prévoir ses dépenses et ses recettes, établir un budget, tenir une comptabilité. Il peut aussi emprunter ou se faire prêteur. Il peut aussi gérer des entreprises.
La 2
èmeest de savoir comment les distinguer ; c’est le problème de la spécificité des finances publiques. Il y a deux éléments de distinction.
Le premier élément porte sur les objectifs poursuivis. Dans les finances publiques les notions de service public et d’intérêt général sont déterminantes. C’est dire que l’Etat a l’obligation d’assurer les services publics quelles que soient les conséquences financières. Dans les finances privées on a des considérations tout à fait contraires. En effet la recherche d’intérêts particuliers. Les notions de coût et de rendement occupent une place centrale dans les activités menées. La conséquence de la spécificité des finances publiques à ce niveau c’est que l’Etat fixe ses dépenses indépendamment des recettes existantes. C’est à cet égard que Gaston Jèze disait : « il y a des dépenses, il faut les couvrir ».
2La loi fixe les règles concernant :…les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé…
Le deuxième élément de spécificité se trouve au niveau des moyens et des méthodes…les moyens sont essentiellement constitués par la contrainte ; c’est le pouvoir d’imposition sur les particuliers et les entreprises. Le contrôle sur le crédit qui fait que l’Etat peut emprunter plus facilement.
Concernant les méthodes de gestion on remarque que la gestion publique est plus complexe et plus rigide que la gestion privée. C’est ainsi par exemple que dans la chaine de la dépense publique il y a les étapes de la prévision par l’exécutif, l’autorisation par le parlement la mise en place des crédits après le vote des budgets, l’autorisation d’engagement, le contrôle du contrôleur financier, le contrôle du comptable etc.
c) Les limites de la distinction entre finances publiques et finances privées
Il y a d’abord un rapprochement au niveau du régime juridique. Il y a des organismes publics dont les opérations financières sont soumises à la gestion privée. C’est le cas des EPIC (Etablissement Public à Caractère Industriel et Commercial). Inversement il y a des organismes privés soumis à des règles et des contrôles de la puissance publique. C’est le cas des organismes privés poursuivant un but d’intérêt général et bénéficiant du concours financier de l’Etat.
Le 2
eniveau de rapprochement c’est les objectifs poursuivis. Il y a introduction dans l’administration des idées de rationalisation ; c'est-à-dire mieux dépenser, et d’efficacité de la dépense publique. On introduit dans la gestion publique l’idée de performance.
Le 3
eniveau de rapprochement se situe au niveau de la comptabilité c.à.d. la description des opérations financière. Avant, la comptabilité de l’Etat était une comptabilité de caisse c.à.d. une comptabilité des recettes et des dépenses. Aujourd’hui l’Etat applique une comptabilité de droit privé qui est une comptabilité en droit constaté qui donne une image plus fidèle du patrimoine de l’Etat.
B. Les composants du droit des finances publiques:
Le droit des finances comporte trois branches : le droit budgétaire, le droit de la comptabilité publique et le droit fiscal.
1. Le droit budgétaire
C’est l’ensemble des règles relatives à la préparation, à l’adoption, à l’exécution et au contrôle de l’exécution du budget. C’est la règle des « quatre temps alternés ».
32. La comptabilité publique.
Elle comporte des règles juridiques et des règles techniques. D’un point de vue juridique la comptabilité publique se définit comme l’ensemble des règles juridiques applicables à l’exécution et au contrôle des opérations financières des organismes publics. D’un point de vue technique c.à.d. au sens propre du terme, la comptabilité a pour objet la constatation et la description des opérations financières des organismes publics.
3 Il y a dans procédure budgétaire : la préparation qui incombe à l’exécutif, l’adoption qui incombe au parlement et l’exécutif revient avec l’exécution et enfin le parlement revient avec le contrôle de l’exécution.
3. Le droit fiscal :
Il se définit comme l’ensemble des règles relatives à l’assiette, au taux, au recouvrement et aux contentieux des impôts. C’est une branche du droit public mais il intéresse aussi le droit privé. C’est par ce que c’est l’activité privée qui constitue le domaine d’application de l’impôt. Dès lors l’application du droit fiscal nécessite le maniement de concept de droit privé. Par exemple le droit fiscal taxe la vente de fonds de commerce. Il faut donc saisir les notions de vente et de fonds de commerce. L’enseignement du droit fiscal est ainsi partagé entre le droit public et le droit privé.
II. Le problème de l’autonomie du droit des finances publiques:
Un droit autonome est un droit qui a un champ d’application propre. Quels sont les données du problème ? C’est que le DFP est un droit spécial appliqué par un juge spécialisé. Le problème de l’autonomie se pose par rapport au droit administratif Général car le juge des comptes, ici la Cour des Comptes, est soumis au contrôle de ses activités juridictionnelles de La Cour Suprême par la voie du recours en cassation. Les auteurs qui soutiennent la thèse de l’autonomie avancent deux séries de raisons.
• La première est que le droit des finances publiques a ses propres notions. En droit budgétaire on peut citer la notion de crédit. Le crédit en droit budgétaire se définit comme une autorisation de dépenser donnée par l’autorité budgétaire : le parlement s’il s’agit de l’Etat.
Cependant l’ouverture d’un crédit au budget ne crée pas par elle-même, la dépense. C’est ainsi par exemple qu’un crédit ouvert pour un emploi ne signifie pas que cet emploi doit être occupé.
En droit de la comptabilité publique on peut citer la notion de la gestion de fait. C’est une construction purement jurisprudentielle qui a permis au juge des comptes d’attraire devant sa juridiction toute personne qui, sans titre, s’immisce dans les fonctions d’un comptable public. De façon plus Général les règles de la comptabilité publique sont des règles internes à l’administration (règles de fonctionnement des services, règles de procédure d’exécution des opérations de recettes et de dépenses etc.).Au contraire les règles du droit administratif régissent les rapports entre les organismes publics ou entre les organismes publics et les organismes privés ou les particuliers.
De même s’agissant du droit fiscal celui-ci prend la matière imposable où elle se trouve, dans l’état où elle trouve et ne prétend pas porter de jugements de valeur sur cette matière imposable.
• Le deuxième élément qui explique l’autonomie du droit des finances publiques c’est que
la légalité budgétaire du comptable est différente de la légalité administrative Général. Pour
l’illustrer prenons l’exemple de la régularité d’une opération de dépense. Celle-ci comporte des aspects
budgétaires par exemple la disponibilité des crédits et des aspects de comptabilité publique. Par
exemple la qualité de l’ordonnateur. L’appréciation de la régularité de la dépense se fait uniquement
par rapport à ces aspects budgétaire et comptable. Ainsi une dette née au profit d’un administré peut
être régulière du point de vue de la légalité administrative Général mais irrégulière du point de vue de
la légalité budgétaire et comptable aux motifs par exemple d’absence de crédit ou de visa du contrôleur
des opérations financière. Par conséquent le juge administratif de droit commun va reconnaitre cette
dette et condamner l’administration à la payer mais il y aura un blocage car le comptable va continuer
à refuser de payer tant qu’il n’y aura pas régularisation du point de vue de la légalité budgétaire et
comptable.
• Le troisième élément qui explique l’autonomie du droit des finances publiques se trouve dans le régime des sanctions. En cas de violation des règles du droit administratif Général la sanction c’est l’annulation de l’acte irrégulier ou l’engagement de la responsabilité de l’administration. En cas de violation des règles du droit des finances publiques par exemple en cas de dépense faite sans crédit, la dépense n’est pas effacée mais on prend des mesures compensatoires.
La thèse de la relativité de l’autonomie du DFP est défendue notamment par George Vedel. Pour lui il y a particularisme mais pas autonomie du droit des finances publiques.
• Il avance comme argument l’intégration de la cour des comptes à la juridiction administrative du fait du contrôle exercé par le conseil d’Etat ou la cour suprême au Sénégal. Il estime qu’au plan matériel il y a un monisme
(4)avec primauté du droit Général sur le droit spécial.
• L’autre argument c’est que le partage des compétences entre la cour des comptes et le juge administratif suprême n’est pas aussi tranché du fait qu’il y a un empiétement du juge administratif sur les compétences du juge des comptes avec la dualité des juridictions sur les comptables.
• Le dernier élément qui explique la relativité de l’autonomie se trouve dans les emprunts faits par le DFP aux autres branches du droit public. Les emprunts les plus significatifs sont faits au droit constitutionnel et au droit parlementaire. C’est qu’historiquement il y a un lien entre l’apparition des parlements modernes et celle du droit budgétaire. C’est ce qui explique que c’est la constitution qui régit les procédures d’adoption des lois de finances. C’est elle qui fixe le délai de dépôt du projet de loi de finance de l’année, la durée de la procédure d’adoption et la sanction de ces délais.
III. Les fondements du droit des finances publiques :
Il y a un lien entre le DFP et son environnement. Cet environnement est à la fois historique, économique et juridique.
A. Le fondement historique :
Historiquement le DFP est un droit du pouvoir financier. Ce sont les transformations politiques qui ont donné naissance au droit budgétaire.
1. L’origine anglaise des institutions budgétaires :
C’est à l’Angleterre que l’on doit les principes sur lesquels repose la notion de budget telle qu’on la connait aujourd’hui. Le droit budgétaire est le produit du parlementarisme qui est une création anglaise.
Il y a deux grandes étapes dans la conquête du pouvoir financier par le parlement britannique au détriment du roi. Il a d’abord conquis le doit de voter le pouvoir des recettes (a) avant celui de voter les finances publiques (b).
a. La conquête par le parlement de voter les pouvoirs des recettes publiques :
Durant le moyen âge le principe était que la couverture des dépenses du royaume était une obligation du roi. Pour se faire, il y a deux types de moyens : des moyens ordinaires tirés des revenus du domaine
4 Un seul ordre juridique
et des privilèges. Il y avait à coté, des moyens extraordinaires ; le degré spécial d’impôt affectés à des besoins extraordinaires ou temporaires. Il y avait des conditions à ces levées spéciales des impôts : c’était le consentement des représentants des contribuant. Ces représentants étaient les militaires que le roi Guillaume Le Conquérant avait récompensé en leur attribuant des fiefs car ils l’avaient aidé dans sa conquête normande. Il y avait un recours de plus en plus fréquent à l’impôt par le roi du fait, d’une part, de la diminution des dépenses et d’autre part de la diminution des revenus du domaine à cause de leur gaspillage. Le roi réunissant ses barons à la Cour pour leur demander des conseils et des subsides
5comme s’étaient des dépenses ordinaires qui nécessitait leur consentement à l’impôt a été consacré, il y avait des conflits permanents entre le roi et le parlement.
Finalement le principe du consentement à l’impôt a été consacré par la Grande Charte de 1215. Ce texte comportait plusieurs droits, imposés par ces barons au roi. En outre il avait prévu la création auprès du roi, d’un parlement composé de barons et de prélats.
b. La conquête par le parlement du pouvoir de voter les dépenses publiques :
Le processus est plus long car on considérait que l’affectation du produit de l’impôt c.à.d. la manière dont le roi dépensait cet argent était considérée comme un secret d’Etat. Cependant le roi était obligé, pour obtenir plus facilement le consentement du parlement à propos de l’autorisation de percevoir les impôts, d’exposer publiquement l’emploi des deniers déjà consentis et de dire publiquement l’objet des dépenses envisagés pour l’impôt qu’il sollicitait.
Dans un premier temps l’impôt était voté pour un objet particulier. Par exemple pour défendre les cotes, entreprendre ou continuer une guerre etc. C’est à la suite de la révolution de 1688 que l’impôt fut appliqué à toutes les dépenses publiques.
2. L’appropriation des institutions budgétaires
Il s’agit de voir les origines du droit budgétaire notamment en France (a) et au Etats Unis d’Amérique (b).
a. Le cas de la France :
Le point de départ est le même qu’en Angleterre. Il s’agit du principe de consentement à l’impôt. On distinguait en effet les revenus ordinaires du souverain constitués par les produits du domaine et les produits des charges et office qu’il considérait. Et les revenus extraordinaires accordés par les représentants des vassaux réunis en assemblée.
Le principe du consentement à l’impôt a été proclamé par les Etats généraux de 1314. Ainsi l’autorisation de lever l’impôt devait être donné par les représentants des seigneurs laïcs et du clergé.
Mais à la différence de l’Angleterre où c’est la revendication d’un pouvoir financier.
En France ce sont les transformations politiques qui ont permis l’émergence d’institution budgétaires.
Il faut rappeler en effet que le principe féodal du consentement à l’impôt était aussi proclamé mais pas appliqué. La monarchie absolue s'y était refusé sorte du prestige que lui avait conféré sa victoire dans la Guerre au Cent Ans ce qui fait qu’à partir de 1614 les Etats généraux n’étaient plus réunis. A
5Contribution, impôt ; Somme versée occasionnellement ou régulièrement à un particulier ou à un groupement, à titre d'aide, de secours, de subvention, en rémunération de certains services, etc. 1. Aide (I., 2.), allocation, 1. Don (2.), subvention
partir du 18
esiècle on assista à la renaissance du consentement à l’impôt où l’influence de philosophe comme Rousseau et Montesquieu
Avec la crise profonde des finances publiques dans ce contexte la monarchie était obligée de revenir à la pratique des Etats généraux. Finalement à partir de 1789 le principe du consentement à l’impôt est entré dans le droit positif français avec l’article 14 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui énonce que « tous les citoyens ont le droit de constater par eux mêmes ou par leurs représentants la nécessité de la contribution publique de la consentir librement d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité l’assiette, le recouvrement et la durée. Mais il a fallu attendre 1814 avec la restauration de la monarchie et l’adoption d’un régime parlementaire pour voir une pratique budgétaire effective en France. C’est durant la 3
èmerépublique, âge d’or du parlementarisme que les institutions budgétaires se sont définitivement établies.
b. Le cas des Etats Unis d’Amérique
En Angleterre c’est le parlement qui s’était opposé à la monarchie à propos du principe au consentement à l’impôt. C’est ce même parlement qui s’était opposé aux colonies britanniques d’Amérique du nord au sujet du même principe. La particularité de l’Amérique est qu’elle était certes une colonie mais elle avait un budget autonome. Le problème est que l’Angleterre voulait la faire participer aux dépenses de la métropole. Tout est parti en 1765 avec la volonté de la chambre des communes d’appliquer en Amérique l’impôt sur le timbre qu’elle avait institué. Au congrès de New York l’opposition des représentants des colonies, à l’application de cet impôt en Amérique, était fondée sur le principe du consentement à l’impôt. Face à la détermination des colonies le parlement britannique dû annuler en 1766 l’impôt sur le timbre. Mais c’était pour revenir l’année suivante avec l’établissement d’autres taxes sur le verre, le papier et le paie. Ces taxes étaient insignifiantes mais il s’agissait pour les colonies de défendre un principe. Tout ceci menant à la guerre d’indépendance et à la proclamation officielle du principe du consentement à l’impôt à Philadelphie en 1774.
B. Le fondement économique du DFP.
Il y a un lien entre l’économie et le budget. Cela veut dire que l’évolution des conceptions économiques entraine l’évolution du rôle du budget. En d’autres termes la conception économique dominante d’une époque détermine le contenu et la portée du budget. Il s’agit de voir l’évolution des relations entre l’économie et le budget.
1. Les relations entre l’économie et le budget au XIX
esiècle : les finances publiques classiques
Avant le 18
esiècle les monarchies européennes menaient une politique de contrôle de l’activité économique. Cette politique appelée « Dirigisme Mercantiliste » consistait à contrôler les prix, les salaires et à développer des politiques protectionnistes.
Au 18
esiècle une nouvelle idéologie est apparue sous l’influence des physiocrates qui prônaient le
« laisser faire, laisser passer ». On considérait que la liberté économique était le fondement de la
liberté politique. Cette idéologie était appliquée à l’économie par Adam Smith. La supériorité de
l’individu emporte celle de la propriété et de l’entreprise individuelle. La vie économique était réglée
par les particuliers et les entreprises privées. L’Etat devait s’abstenir. C’était la neutralité des
finances publiques. L’économie devait être réglée par des lois naturelles. L’Etat étant un Etat
gendarme n’avait que des missions de souveraineté : défense, justice, police et diplomatie. Il ne pouvait intervenir dans le domaine économique que dans deux (2) hypothèses : lorsque les lois du marché étaient violées pour interdire la concurrence et lorsque des activités étaient délaissées par le secteur privé qui les considérait non rentable.
Cette conception économique fondée sur l’idéologie libérale avait des conséquences sur le droit des finances publiques. La première conséquence c’était le caractère réduit du montant du budget (…)
2. Les relations entre l’économie et le budget à partir du 20
esiècle C’est l’époque des finances publiques qualifiée d’interventionniste ou moderne.
a. La naissance des politiques interventionnistes :
Il y a un constat historique ; c’est que tous les budgets sont en augmentation continue. Le budget d’un Etat peut donc augmenter en dehors des politiques interventionniste ; c’est parce qu’il y a des causes apparentes d’accroissement des dépenses publiques.
La première est la dépréciation monétaire ; c.à.d. la diminution de la valeur de la monnaie. Elle entraine une augmentation automatique des prix dans la même proportion. Par exemple la dévaluation de franc CFA intervenue le 12 janv. 1994 a entrainé le doublement automatique du montant de la dette de l’Etat.
La deuxième est la tenue de la comptabilité publique ; c.à.d. la manière dont les opérations financière est retracée dans les comptes publics. Il y a deux règles : celle du produit net et celle du produit brut.
Par exemple le recouvrement des recettes par l’administration entraine des frais de participation. Si l’on applique la règle du produit net, on déduit du montant de l’impôt les frais de perception, pour n’inscrire dans le budget, que le produit net. En revanche si l’on applique la règle du produit brut, on inscrit dans le budget, en recette, le montant de l’impôt, et en dépense le montant des frais de perception.
La troisième cause apparente d’accroissement des dépenses publiques est les modifications dans le territoire et les populations de l’Etat.
Si on parle de finances publiques modernes, on vise un changement de conception. De ce point de vue il y a à la fin du 18
esiècle, une nouvelle doctrine qui prône plus de FP dans l’organisation de la nation ; c’est parce qu’il y avait de nouvelles demandes sociales. Cette théorie du solidarisme était celle de Léon Bourgeois ou la « théorie du bien-être » ou encore « well fair step ».
C’est surtout la crise économique de 1929 qui a apporté un démenti à la théorie d’un ordre économique naturellement harmonieux. Cette crise s’était traduite par un effondrement des prix, une chute de la production des revenus, un chômage important, une faillite en série et le krach de Wall Street. Dès lors était légitime l’intervention de l’administration démocrate du président Franklin Roosevelt ; il y a une utilisation de moyens autoritaires de régulation économique.
C’est John Maynard Kayes, prof d’économie à Cambridge, qui a donné les fondements théoriques de
l’interventionnisme économique de l’Etat dans son ouvrage intitulé « La théorie générale de
l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie » paru en 1936.
La première idée c’est que le chômage est dû à une insuffisance de la demande globale ; il faut donc relancer la consommation. Pour se faire, l’Etat doit opérer des prélèvements obligatoires sur l’épargne des riches et les redistribuer aux classes modestes. Il doit aussi, pour relancer la croissance, financer de grands travaux d’investissement. Cet interventionnisme de l’Etat a entrainé une remise en cause des principes budgétaires classiques et la naissance d’un nouveau droit des finances publiques.
L’équilibre budgétaire n’est plus une règle sacro-sainte
(6
). Le déficit budgétaire n’est pas mauvais en soi, on prohibe seulement les déficits excessifs.
Il y a deux applications en matière budgétaire de la conception interventionniste des finances publiques : la Théorie du déficit systématique selon laquelle l’Etat doit toujours faire un décaissement pour assurer le plein emploi. Ensuite le budget cyclique : l’idée de base est que l’économie libérale fonctionne par cycle. Il faut adapter le budget à l’évolution de ces cycles. En période d’expansion il y a un surplus de recettes fiscales et ce surplus servira à servir le déficit en période de récession économique.
La deuxième idée c’est que le budget n’est plus homogène du fait de l’interventionnisme économique de l’Etat. Le contenu du budget s’est diversifié car à côté des dépenses traditionnelles il y a des dépenses d’investissement, des dépenses de transfert ; il y a également des redistributions de revenus.
Le phénomène d’accroissement continu des finances publiques a fait l’objet d’une étude scientifique appelé Loi des PACNERES. L’indicateur de (…) de l’accroissement des dépenses publiques est donné par rapport entre le PIB et le montant global des dépenses publiques. Cependant il y une limite à ce phénomène de l’accroissement des F.P et pour la comprendre il faut rappeler que les dépenses publiques sont en principe financées par l’impôt. Et celui-ci est prélevé sur le revenu national. C’est pourquoi la limite maximale des dépenses publiques est fixée par Artur Lafferre à 40 pour cent du P.I.B. Cela veut dire qu’un taux de pression fiscale trop élevé cesse d’être rentable.
b. Les évolutions ultérieures :
Des évènements ultérieurs en particulier sur le plan économique ont à nouveau posé le problème du rôle et de la place des finances publiques. La crise économique des années 90 a entrainé une remise en cause des politiques interventionnistes. En effet ces politiques supposent un Etat providence qui agit souverainement. Or aujourd'hui les vrais décideurs sur le plan économique ce ne sont plus les Etats mais grandes multinationales. Ce sont les marchés financiers (…).
La conséquence cette crise c’est le retour à la politique de régulation par les marchés. Il y a un désengagement de l’Etat durant les années 80 qui s’est traduit par des dénationalisations et des dérèglementations pour une liberté des prix et une libre concurrence.
Au total il y a un recul de la politique budgétaire au profit de la politique monétaire. Ce monétarisme a régné sans partage durant ces années en Angleterre avec le gouvernement de Margaret Thatcher et aux Etats unis avec l’administration du président Donald Reagan. Au Sénégal aussi à la fin des années 70 les finances publiques étaient vivement approuvées du fait du poids de la dette. Ainsi sous l’égide du FMI et de la Banque Mondiale le gouvernement a mis en place une politique d’assainissement des finances publiques. En 1979 il y a eu un problème de stabilisation pour faire face aux problèmes
6Mod. (Iron.).Qui fait l'objet d'un respect exagéré ou même absurde. Intouchable, tabou.
