C’est une source importante du droit financier car la plupart des règles du droit financier sénégalais est d’origine communautaire. Le droit communautaire est composé des textes et de la jurisprudence de la cour de justice de l’UEMOA. Le droit écrit est composé du traité du 10 jan. 1994 et des actes additionnels des conventions internationales liant l’UEMOA des règlements, des directives et des décisions. La particularité du droit communautaire c’est sa primauté sur le droit national et son applicabilité directe quand il s’agit d’un règlement et indirecte lorsqu’il s’agit d’une directive.
b. Les sources internationales :
Elles sont issues de conventions internationales en matière fiscale. Elles principalement pour objet
d’éviter la double imposition. Elles peuvent porter également sur le contrôle fiscal par des mécanismes
d’échange informations.
PPPrrreeemmmiiieeerrrpppaaarrrtttiiiee.e..LE DROIT BUDGETAIRE :
Il faut rappeler que le droit budgétaire est composé de l’ensemble des règles qui régissent la préparation, la présentation, l’adoption et l’exécution du budget. Il y a des principes qui servent de cadre à ces différentes phases. Ce sont les principes budgétaires. Il faut les exposer d’abord avant de passer en revue les différents points du droit budgétaire.
Titre Préliminaire. LES DIFFERENTS PRINCIPES DU DROIT BUDGETAIRE :
CChChhaaapppiiitttrrreee UUUnnnLe principe de l’annualité :
C’est le premier principe à être juridiquement formalisé. Il a deux sens : c’est d’une part une prévision et une autorisation annuelle (section 1) et d’autre part une exécution annuelle (section 2).
S
Seeccttiioonn 11.. Une prévision et une autorisation annuelle : Paragr. 1. L’énoncé du principe :
Il se trouve dans l’art.4 de la LOLF de 2001 et 5 de la LOLF de 2011 : « la loi de finance de l’année prévoit et autorise pour chaque année civile l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat ». Ce principe était repris par l’art.17 de la LOLF de 2001 mais avec des dispositions peu satisfaisantes car elle confondait le budget et la comptabilité. L’art.7 de la LOLF de 2011 a rectifié en disposant que « le budget décrit les recettes et les dépenses autorisées par la loi de finance »
Paragr. 2. L’atténuation au principe de la prévision annuelle:
Dans le droit budgétaire classique tel qu’il résultait dans la LOLF de 2001 cette atteinte concerne les autorisations de programme qui concerne les dépenses d’investissement. La construction d’une infrastructure Comme une route ou un pont etc. dépasse nécessairement le cadre annuel. Donc la pluri annualité est une exception au principe de la prévision annuelle. L’autorisation de programme est une autorisation d’engagement des dépenses nécessaires à la réalisation de l’investissement dans la limite du montant autorisé par le parlement. Dans la nouvelle gestion publique introduite par la LOLF de 2011 la pluralité est étendue à l’ensemble des dépenses budgétaires. La pluri annualité est une atténuation au principe de l’annualité budgétaire car chaque année le parlement doit voter les crédits nécessaire à la réalisation d’une tranche de l’investissement.
S
Seeccttiioonn 22.. Une exécution annuelle : Paragr. 1. La signification :
Si le budget d’une année financière est autorisé, pour son exécution la question qui se pose est de savoir à quelle loi de finance rattacher les opérations. Il y a deux solutions : La première consiste à les rattacher à la loi de finance qui les avait autorisés ; c’est le système de l’exercice. On comptabilise les opérations budgétaires dès leur naissance. C’est la comptabilité en droit constaté c.à.d. des créances et des dettes.
La seconde consiste à rattacher l’opération à la loi de finance de l’année de son exécution. Cela conduit à comptabiliser les encaissements et les décaissements. C’est la comptabilité de caisse.
L’avantage c’est la simplicité et l’inconvénient c’est qu’elle ne donne pas une image fidèle du
patrimoine de l’Etat.
La solution retenue en droit sénégalais est celle de la gestion. Mais c’est une gestion aménagée. C'est-à-dire que les recettes sont rattachées au budget de l’année de leur encaissement. Et les dépenses non pas au budget de l’année de leur payement mais au budget de l’année ou l’ordre de payement est visé par le comptable assignataire.
Paragr. 2.Les aménagements au principe d’annualité : A. La période complémentaire :
La procédure d’exécution des opérations budgétaires différentes étant longue, il peut arriver que des opérations engagées au cours de l’année ne soient pas soldées définitivement au cours de cette année.
La période complémentaire a pour objet de les prendre en compte au cours de l’année précédente.
L’art.17 al.3 de la LOLF de 2001 après avoir énoncé le principe de la gestion, prévoit comme exception notamment les opérations de régulation. Donc l’objet de la période complémentaire est de régulariser des droits constatés au cours de l’année expirée. D’après l’art.78 de la directive de 2009 portant RGCP, la période complémentaire est exclusivement comptable. Cette période complémentaire a une durée maximum d’un mois.
B. Les anticipations sur crédit :
Elles sont prévues par l’art.20 de la LOLF de 2011. Elle consiste pour une dépense prévue pour être supportée par le budget de l’année suivante la possibilité de faire un engagement par anticipation sur le crédit du budget suivant. Cela concerne les dépenses qui revêtent un caractère urgent.
C. Les autorisations de programme :
Elles constituent l’exception la plus notable au principe de l’annualité. Elles concernent les dépenses d’investissement et sont définies par l’article 13 de la LOLF de 2001 comme « la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour l’exécution des investissements prévus par la loi ». Mais chaque année la loi de finance ouvre des crédits pour permettre l’exécution des travaux. Ce sont des crédits de payement définis comme « la limite supérieure des dépenses qui peuvent être ordonnées ou payées pendant l’année budgétaire pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondant ».
Avec la LOLF de 2011 on est passé des autorisations de programme aux autorisations d’engagement.
L’art.18 de la LOLF de 2011 donne des autorisations d’engagement la même définition que celle des autorisations de programme. Mais les autorisations d’engagement concernent en plus des dépenses d’investissement, les contrats de partenariat public-privé. Il est prévu également dans l’ancien système des crédits de payement. Sont donc exclus des dépenses de personnel, d’acquisition de bien et service et les dépenses de transferts.
D. Les reports de crédit :
En principe avec le système de la gestion tout crédit non con consommé à la fin de l’année financière
doit être annulé. Cependant il y a la possibilité de reporter les crédits non consommés sur l’exécution
budgétaire suivante. Il s’agit dans la LOLF de 2001 des crédits de payement disponible sur des
opérations en capital, des crédits sur des dépenses effectivement engagées mais non encore
ordonnancés et des crédits disponibles sur des chapitres déterminés par la loi de finance.
Dans la LOLF de 2011 l’art.24 dispose que « ne peuvent faire l’objet de report que les crédits relatifs aux dépenses en capital et au contrat de partenariat public-privé ». Ainsi les autorisations
d’engagement disponibles sur un programme peuvent être reportées et les crédits de payement disponibles sur un programme peuvent aussi être reportés.
CChChhaaapppiiitttrrreee DDDeeeuuuxxx Le principe de sincérité SeSeccttiioonn 11.. La signification du principe
C’est le dernier principe à être consacré par l’Etat alors qu’il est appliqué depuis longtemps pour les collectivités locales. La sincérité s’applique à la fois au budget et aux comptes.
Paragr. 1. la sincérité budgétaire :
C’est la sincérité dans la prévision des recettes et des dépenses. Le principe s’applique donc aux lois de finances rectificatives. Il est consacré en France par la LOLF de 2001 à la suite de plusieurs décisions du Conseil Constitutionnel relatives à des saisines d’un parlementaire évoquant l’insincérité des LF qu’il lui déférait. Au Sénégal ce principe est posé par l’art.30 de la LOLF de 2011 qui dispose que « les prévision de ressources et de charges de l’Etat doivent être sincères. Elles doivent être effectuées avec réalisme et prudence compte-tenu des information disponibles au moment où le projet de loi de finance a été établi ».
Paragr. 2. La sincérité des comptes :
Elle s’applique à la loi de règlement car c’est elle qui règle le budget de l’Etat. Elle signifie que les comptes de l’Etat doivent être exact c.à.d. donner une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l’Etat.
La sincérité des comptes a pour conséquence la tenue d’une comptabilité en droit constaté. La LOLF de 2011 prévoit une double comptabilité ; une comptabilité budgétaire de caisse et une comptabilité générale en droit constaté.
SeSeccttiioonn 22.. Le contrôle de la sincérité :
Ce contrôle est assuré essentiellement par le conseil constitutionnel lors du contrôle de constitutionnalité des lois de finance. Il peut l’être aussi par la cour des comptes dans ses rapports sur l’exécution des lois de finance mais le droit budgétaire et comptable qu’elle dit ici n’a pas l’autorité de la chose jugée.
Quant à la portée du contrôle, elle diffère selon qu’il s’agit de dépenses ou de recette. Il s’agit de savoir si les dépenses n’ont pas été sous évaluées. En matière de recette le contrôle est plus difficile car les prévisions sont nécessairement aléatoires. C’est pourquoi le juge constitutionnel n’opère pas ici qu’un contrôle minimum à savoir le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation.
CChChhaaapppiiitttrrreee TTTrrroooiiisss Le principe de l’équilibre :
Il s’applique depuis longtemps aux collectivités locales sous l’appellation de principe d’équilibre réel.
Pour l’Etat c’est un principe d’abord politique mais il tend de plus en plus à devenir un principe
juridique. C’est un principe qui connait un regain d’actualité à la faveur de la crise dite « des dettes
souveraines ». Il convient de voir l’évolution des conceptions relatives à l’équilibre des finances publiques classiques aux finances publiques modernes.
S
Seeccttiioonn 11.. L’équilibre budgétaire dans les finances publiques classiques :
Pour les FPC l’équilibre était considéré comme un principe sacro-saint. C’était la conséquence du fait que les fiances classiques étaient marquées par la neutralité de l’Etat. C’était un équilibre strictement comptable. Il n’y avait d’excédent de recettes sur les dépenses. En effet, on voulait éviter de demander un sacrifice inutile aux contribuables. On voulait également éviter de stériliser le pouvoir d’achat. Il n’y avait pas d’excédent de dépenses sur les recettes. Comme les particuliers, l’Etat ne doit pas vivre au-dessus de ses moyens. C’est pour éviter la banqueroute de l’Etat. C’est pour éviter également l’inflation car un déficit budgétaire peut être financé pour une création de monnaie.
SeSeccttiioonn 22.. L’équilibre budgétaire dans les finances publiques modernes
Il convient de voir d’abord la signification actuelle de l’équilibre budgétaire ensuite les différentes situations d’équilibre.
Paragr. 1. La signification actuelle de l’équilibre budgétaire :
C’est un équilibre économique et financier. Economique parce qu’on intègre les données économiques dans la politique budgétaire de l’Etat. Autrement dit, on place le budget dans son contexte économique. C’est une approche issue de la conception keynésienne. C’est dans ce cadre que l’article 1
er
de la LOLF de 2001 énonce que « les lois de finance détermine le montant, la nature et l’affectation des ressources et des charge de l’Etat compte-tenu d’un équilibre économique et financier ». Plus explicite encore est l’article 3 de la LOLF de 2011 car cette détermination est fait
« compte-tenu de la situation et des objectifs macroéconomiques ». Avec la LOLF de 2011 le projet de loi de finance de l’année est élaboré en référence à un document de programmation macroéconomique. C’est aussi un équilibre financier résultant de la comparaison entre le montant des recettes et celui des dépenses. Comme le déficit est permis il y a plusieurs situations d’équilibre.
Paragr. 2. Les différentes situations d’équilibre : A. Présentation :
Il y a un équilibre global résultant de la comparaison entre le montant total des recettes définitives et temporaires et le montant total des dépenses définitives et temporaires. Cet équilibre global était appelé autrefois équilibre au-dessus de la ligne. Le 2
e
type d’équilibre consiste à ne tenir compte que des opérations définitives ; c’est l’équilibre dit « au-dessous de le ligne ». C’est un équilibre qualitatif car l’objectif visé est que l’Etat puisse couvrir ses dépenses ordinaires par ses ressources propres.
B. La pratique des Etats en matière d’équilibre :
En Allemagne il y a un équilibre global car on intègre les emprunts dans le budget mais il y a ce qu’on appelle la règle d’or qui a comme conséquence l’affectation des emprunts aux dépenses d’investissement. Ainsi l’équilibre est assuré.
En France les emprunts sont considérés comme des opérations de trésorerie donc des opérations hors
budget. Il y a un équilibre global qui consiste à comparer le montant des ressources et celui des
dépenses y compris les dépenses d’investissement. Il y a un solde primaire ; c.à.d. le solde global hors pris en compte des charges d’intérêt.
Concernant les pays de l’UEMOA les emprunts sont hors budget et il y a deux soldes budgétaires : un solde global et un solde de base ainsi définit ; ressource internes hors donne moins dépense commun, moins dépense d’investissement financé sur ressource interne.
CChChhaaapppiiitttrrreee QQQuuuaaatttrrreeeLe principe de l’unité :
Il est introduit dans le budget au début du XIX siècle avec l’avènement du régime parlementaire.
SeSeccttiioonn 11.. Signification et justification du principe Paragr. 1.Signification du principe :
D’après l’art.17 de le LOLF de 2001 « le budget est constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile, toutes les ressources et tous les charges de l’Etat ». Formulation peu satisfaisante parce qu’il confond la notion de budget qui est l’acte de prévision régit par une loi organique et la comptabilité. C’est pourquoi l’art.7 de la LOLF de 2011 dispose que « le budget décrit les recettes et les dépenses budgétaire autorisées par la loi de finance ». Cela veut dire que le budget est un ensemble de doc décrivant les ressources et les charges de l’Etat ; Il est convenu dans la LF qui est l’acte d’autorisation. Elles ne concernent pas les opérations de trésorerie (opération hors budget).
Paragr. 2. La justification :
Le principe de l’unité a une double signification. Matériel d’abord qui renvoie au contenu du budget.
Son périmètre doit englober toutes les ressources et les charges de l’Etat. De ce point de vue l’autorité budgétaire signifie qu’il doit exister un seul doc pour retracer l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat.
Du point de vue politique l’unité facilite le contrôle du parlement car il y a un seul doc à examiner.
Du point de vue technique il conforte le principe de l’équilibre budgétaire. En effet il suffit de deux additions pour connaitre le montant total des recettes et le montant total des dépenses et une soustraction pour déterminer la situation de l’équilibre du budget. L’unité budgétaire sert également de support au principe de la sincérité.
Du point de vue juridique il permet un meilleur respect des règles relatives aux délais de dépôt des projets de loi de finance de l’année. En effet il y avait beaucoup de doc. Le problème de computation se poserait.
Pour certains auteurs il y a des dérogations au principe de l’unité budgétaire. Ces dérogations sont
constituées par les budgets autonomes c.à.d. le budget des collectivités locales et des entreprises
publiques et faire supporter par d’autres entités la technique des débudgétisations. Mais dans la
mesure où le budget autonome intéresse des personnes morales de droit public différent de l’Etat, on
peut on peut ne pas les considérer comme des dérogations au principe de l’unité budgétaire. Dès lors
le principe use uniquement le budget de l’Etat. On parlera donc d’atténuation au principe. La
formulation en est donnée par l’article 31 de la LOLF de 2011 : « sous réserve des dispositions
concernant les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor toutes les recette et toutes les dépenses de l’Etat sont retracées dans le budget général »
S
Seeccttiioonn 22.. Les budgets annexes : A. Définition :
Il s’agit des budgets dont sont dotés les services de l’Etat dépourvus de l’autonomie juridique et dont les activités consistent principalement à produire des biens ou à rendre des services moyennant un prix. Il s’agit donc des services relevant d’un ministère ayant des activités industrielles et commerciales. On a pas jusqu’ici créé de budgets annexes.
B. La gestion des budgets annexes :
- Il faut une loi de finance pour créer un budget annexe ;
- supprimer un budget annexe pour créer une recette à un budget annexe ; - chaque budget annexe est rattaché à un ministère ;
- leurs opérations sont exécutées comme celles du budget ;
- enfin il y a possibilité de flux financier entre le budget général et le budget annexe SeSeccttiioonn 33.. les comptes spéciaux du trésor (CST) :
A. la notion de CST :
la LOLF ne définit pas la notion de compte spéciaux du trésor elle donne simplement la liste (art.236 LOLF de 2011). Les comptes spéciaux retracent les opérations effectuées par le service de l’Etat. Ce sont les ministères eux-mêmes qui les gèrent. Ils retracent des opérations de recette et des dépenses un peu isolées.
B. la classification des CST :
1. les comptes d’affectations spéciales
(Exemple Fond National de Retraite) le budget général peut subventionner un compte d’affectation spéciale dans la limite du dixième au total des prévisions de dépense du compte d’affectation spéciale.
Si en cours d’année on constate que les recettes d’un compte d’affectation spéciale dépassent les prévisions, les crédits peuvent être majorés par arrêté du ministre chargé des finances dans la limite de cet excédent de recettes. (Article 38 alinéa 4 LOLF 2011).
À la clôture les dépenses totales engagées ou ordonnancées sur un CAS ne doit pas dépasser le total des recettes. Cela veut dire qu’un CAS de doit pas être exécuté en déficit. L’article 38 de la LOLF de 2011 prévoie une exception pour le FNR
2. les comptes de commerce
Ils retracent les opérations à caractère industriel et commerciales effectuées à titre accessoire par les services de l’Etat. Exemple les opérations à caractère industriel et commercial effectuées pour développer les occupations des prisonniers.
3. les comptes d’avance :
Ils décrivent les avances que le ministre chargé des finances est autorisé à consentir dans la limite des
crédits qui sont ouverts. Exemple les avances aux collectivités locales ou à des agents publics.
La durée d’une avance est d’un an en principe et deux ans en maximum en cas de renouvellement. Il y a plusieurs hypothèses au terme de la première année en cas de renouvellement de l’avance.
- La première c’est une décision de recouvrement immédiate, ou, à défaut, de poursuites affectives.
- La deuxième c’est la consolidation en prêt du trésor avec transfert à un compte de prêt.
- La troisième c’est la constatation d’une perte car le bénéficiaire est de bonne foi mais il est insolvable.
4. les comptes de prêt :
Ils retracent les prêts consentis par l’Etat dans la limite des crédits ouverts à cet effet soit à titre
d’opération soit à titre de consolidation. La durée du prêt est supérieure à deux ans et le maximum est
dix ans. Un prêt non remboursé à l’échéance fait l’objet soit d’une décision de recouvrement immédiat
Ils retracent les prêts consentis par l’Etat dans la limite des crédits ouverts à cet effet soit à titre
d’opération soit à titre de consolidation. La durée du prêt est supérieure à deux ans et le maximum est
dix ans. Un prêt non remboursé à l’échéance fait l’objet soit d’une décision de recouvrement immédiat
