Il a le même but que le principe de l’unité au sens matériel. Aussi les comptes doivent traduire complètement et fondamentalement les la réalité de la situation financière de l’Etat.
Le premier intérêt du principe de non contraction c’est qu’il assure la transparence budgétaire. Le 2
e intérêt est politique car le parlement a la possibilité de contrôler toutes les recettes et toutes les dépenses de l’exécutif. On note ainsi les demandes excessives. Le 3
e intérêt est d’ordre comptable car si on inscrit toutes les recettes et toutes les dépense on sait d’amblé s’il est ou non en équilibre. Ainsi le principe de non compensation conforte le principe de l’unité budgétaire ainsi que celui de l’équilibre budgétaire.
Paragr. 2. Les exceptions au principe :
Elles sont très rares et concernent simplement certains CST qui peuvent être à découvert. Les recettes et les dépense n’apparaissent pas obligatoirement dans le budget. On indique seulement les découverts c.à.d. leurs différences éventuelles.
Se S ec ct ti io on n 2 2. . Le principe de non affectation : Paragr. 1. La signification du principe :
Le problème posé est de savoir s’il est possible d’affecter une recette à une dépense déterminée. Un
exemple d’affectation est donné par la vignette automobile créée en 1956 (…). L’avantage de
l’affectation c’est qu’elle limite la portée des (…) à l’égard des ressources impopulaires si elles sont
affectées à une dépense populaire. L’inconvénient c’est qu’elle conduit à des gaspillages. La solution
retenue c’est le non affectation c.à.d. que n’importe quelle recette peut financer n’importe quelle
dépense. Toutes les dépenses publiques sont sur un pied d’égalité. La traduction sur le plan comptable
c’est le principe de l’unité de caisse. Les avantages c’est qu’elle assure l’égalité de tous les services
publics devant les ressources publiques. Donc une égalité des citoyens devant le service public.
Paragr. 2. Les exceptions au principe de non affectation : A. Les exceptions sous forme de budget et de compte :
Il s’agit des budgets annexes et des CST dont l’existence même constitue une dérogation au non affectation. En effet chaque budget annexe et chaque compte de trésor disposent de ressources propres qui leur sont affectées. C’est particulièrement le cas pour les comptes d’affectation spéciale. Mais la règle de non affectation s’applique à nos jours au sein de chaque budget et chaque compte.
B. les dérogations sous forme de procédure particulière:
1. la procédure des fonds de concours :
Ce sont des fonds versés par des personnes physiques ou morales y compris les bailleurs de fond pour concurrencer avec les fonds de l’Etat à la couverture de dépense d’intérêt public. Ils doivent être utilisés conformément à la volonté du donateur. Cette procédure a été étendue aux dons et aux legs qui sont pourtant des offres désintéressées.
2. la procédure de rétablissement de crédit :
Il s’agit de recette de recettes provenant de la restitution au trésor de somme payées indument ou à titre provisoire sur des crédits budgétaires et des recettes provenant de cession ayant donné lieu à un payement sur crédit budgétaire. Exemple le versement par erreur d’une rémunération à un fonctionnaire. Il y a affectation car le reversement des sommes du trésor entame immédiatement le rétablissement de la dotation initiale du chapitre qui avait supporté le payement.
C. les taxes parafiscales :
Ce sont des soldes provenant de prélèvements obligatoires dans un but économique ou social au profit d’un EPIC ou d’une personne privée. Exemple d’organisme bénéficiant de taxes parafiscales : le COSEC avait bénéficié de 0,2 pour cent des droits perçus sur les marchandises importées.
C Ch C h ha a ap p pi i it t tr r re e e S S Si i ix x x Le principe de spécialité budgétaire:
S
Se ec ct ti io on n 1 1. . La signification du principe :
Les crédits ne sont pas votés par bloc c.à.d. globalement (système de l’abondance) mais ils sont votés pour un service déterminé et pour une action à entreprendre. Nous verrons successivement la signification du principe dans la LOLF de 2001 et celle de 2011.
Paragr. 1. La signification du principe de spécialité dans la LOLF de 2001 :
Pour bien comprendre la signification du principe de spécialité il partir des différente niveaux de regroupement des crédits.
1
erniveau de regroupement : ce sont les ministères et institution (classification administrative des crédits)
2
e niveau : c’est le titre c.à.d. qu’au sein de chaque ministère ou institution les crédits sont regroupé par titre c.à.d. par grande catégorie de dépense (classification par nature).
3
e niveau : c’est le chapitre c.à.d. qu’au sein de chaque titre les crédits sont regroupés par chapitre. Le
chapitre est l’unité de spécialisation des crédits. En effet d’après l’art.9 « les crédit sont spécialisés
par chapitre groupant les dépenses selon leur nature ou leur destination ». La spécialisation par nature concerne la plupart des chapitres. La présentation des crédits par nature fait l’objet d’une annexe au projet de loi de finance de l’année.
Paragr. 2. La signification du principe de spécialité dans la LOLF de 2011 : Il y a un profond renouvellement du principe de spécialité budgétaire.
A. Le programme, unité de spécialisation de droit commun :
[7]
A l’intérieur d’un ministère les crédits ne sont plus regroupés par chapitre mais par programme. Il y a donc une globalisation des crédits (art.12). C’est une classification par destination car chaque programme regroupe les crédits pour mette en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’action. A chaque programme sont associés des objectifs précis et les résultats attendus mesurable à l’aide d’indicateurs de résultats.
La classification par nature intervient à l’intérieur des programmes dans lesquels les crédits sont répartis en crédit de personnel, de bien et service, d’investissement et de transfert. Dans l’exécution du budget le gouvernement peut changer la nature de la dépense sous réserve de ne pas augmenter les dépenses de personnel ou de diminuer les dépenses d’investissement.
B. La dotation :
D’après l’art.14 « les crédits non répartis en programme sont répartis en dotation ». Une dotation regroupe un ensemble de crédit destiné à couvrir des dépenses spécifiques auxquelles ne peuvent pas directement associer des objectifs ou des critères de performance. Les crédits concernés sont ceux des institutions constitutionnelles, les crédits globaux pour dépenses accidentelles et imprévisibles, les crédits destinés à couvrir des défauts de remboursement ou les appels en garantie et les crédits destinés à couvrir les charges de la dette.
Se S ec ct ti io on n 2 2. . Les aménagements au principe de spécialité budgétaire : Paragr. 1. les transferts de crédit :
Dans la LOLF de 2001 ce sont les mouvements de crédit entre chapitre. Les transferts de crédits ont pour effet de changer les désignations du service responsable de l’exécution de la dépense sans changer la nature de celle-ci. Il s’effectue entre service d’un même ministère ou entre ministre.
Exemple un fonctionnaire qui change de ministère. Ils sont autorisés par arrêté du ministère des finances.
Dans la LOLF de 2011 les transferts de crédits sont des mouvements entre programmes de ministères distincts. L’objet du transfert de crédit doit correspondre à des actions du programme d’origine. Ils sont autorisés par décret du président de république sur rapport du ministre des finances et des ministres concernés. Sont interdits les transferts de crédits entre une dotation et un programme.
7 Le budget « traditionnel » comprend essentiellement la classification par nature et la classification administrative. La performance
se limitait au respect des lois et règlements en vigueur et au contrôle des moyens. La classification programmatique est nécessaire
seulement pour l'approche moderne. Des indicateurs de performance sont établis par programme afin d'évaluer l'efficience et
l'efficacité des programmes et activités. Par contre, la nomenclature par nature économique est nécessaire quelle que soit l’approche
budgétaire utilisée, à la fois pour la gestion courante et l'analyse.
Paragr. 2. les virements de crédits :
Ils modifient la nature de la dépense ; c’est donc une véritable exception. Dans la LOLF de 2001 les virements de crédits doivent intervenir à l’intérieur du même titre du budget d’un même ministère ou institution. Le maximum de crédit viré ne doit pas dépasser les 1/10
e du montant des crédits de chacun des deux chapitres concernés. Ils sont autorisés par décret ou par arrêté du ministre des finances s’ils interviennent à l’intérieur d’un même chapitre. Sont interdits, les virements de crédits d’un chapitre doté de crédits évaluatif à un chapitre doté de crédit limitatif.
Dans la LOLF de 2011 le virement de crédit modifie les répartitions de crédits entre programmes d’un même ministère. Ils sont autorisés par arrêté interministériel du ministre des finances et du ministre concerné s’il ne change pas la nature de la dépense. Autorisés par décret dans le cas contraire sur rapport conjoint des deux ministres. Sont donc interdits les virements de crédits entre une dotation et un programme.
Paragr. 3. Les crédits globaux :
Il s’agit de crédit dont la répartition par chapitre n’a pu être faite lors du vote de la loi de finance. Ils ont pour objet de couvrir les dépenses accidentelles ou imprévisibles. La répartition par chapitre s’opère par arrêté du ministère des finances (LOLF 2001) et la répartition par programme par décret (LOLF 2011).
Paragr. 4. Les fonds aux politiques :
Ils trouvent leur origine en France ou ils étaient dénommés « fonds secret » puis officiellement « fonds spéciaux » depuis 1946. Ils devaient servir initialement aux espionnages. Durant la IV
e république parlementaire, certains partis politiques avaient refusés de les voter mais tous les gouvernements les utilisaient.
Au sens général ils sont votés pour le président de la république pour des activités diverses qui sont couramment appelés « fonds politiques » mais en loi de finance ils font l’objet d’un chapitre intitulé dépenses spéciales. Selon une tradition, ils sont gérés par les plus proches collaborateurs du président de la république en l’occurrence le directeur de cabinet.
C Ch C h ha a ap p pi i it t tr r re e e S S Se e ep p pt t t Le principe du caractère limitatif des crédits : Se S ec ct ti io on n 1 1. . La signification du principe :
Du point de vue de leur montant, il y a deux types de crédits. Il y a d’abord les crédits évaluatifs qui sont des crédits indicatifs dont le montant peut donc être dépassé si nécessaire. Exemple les crédits destinés à couvrir les charge de la dette, les réparations civiles et les frais de justice. Tous les autres crédits sont des crédits limitatifs. Le principe est énoncé à l’article 12 de la LOLF de 2001 dans ces termes : « les dépenses sur crédit limitatifs ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans les limites des crédits ouverts ». Cela veut dire que le gouvernement ne peut pas dépasser le plafond fixé par chapitre lors du vote de la loi de finance. Ces crédits limitatifs sont donc des crédits plafonnés.
Dans la LOLF de 2011 l’art.20 al.1 pose le principe au niveau de l’autorisation : « toute les
autorisation d’engagement et tous les crédits de paiement ainsi que le plafond d’autorisation
d’emplois rémunérés par l’tat sont limitatifs ». l’al.2 en tire les conséquences au niveau de l’exécution
du budget en disposant que « les dépenses sur crédits limitatifs ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans la limite des crédit ouverts ».
S
Se ec ct ti io on n 2 2. . Les dérogations au principe :
Paragraphe 1. Les transferts et les virements de crédit :
On passe les crédits d’un chapitre (ou d’un programme) au profit d’un autre. Il ne modifie pas le montant total des crédits mais leur répartition entre les chapitre (ou les programmes).
Paragraphe 2. Les décrets d’avance :
Ils permettent au gouvernement d’augmenter les crédits insuffisants. Dans l’art.12 de la LOLF de 2001, il y a deux types de décret d’avance : les crédits d’avance pris en cas d’urgence ; ils ne doivent pas modifier l’équilibre budgétaire. Ils doivent être ratifiés par les plus proches lois de finance (LFR).
Le deuxième type de crédit d’avance c’est en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national. Ces décrets d’avance modifient l’équilibre budgétaire. Le gouvernement doit déposer immédiatement le projet de la loi de finance pour leur ratification.
Dans la LOLF de 2011 il n y a qu’un seul type de décret d’avance ; c’est en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national. Ils sont pris en conseil des ministres. Le gouvernement doit informer immédiatement le parlement de ces ouvertures de crédits supplémentaires. Ils doivent être ratifiés par la plus prochaine loi de finance.
Paragraphe 3. Les repports de crédit :
Il s’agit de crédits disponibles à la fin de l’exercice N reporté sur l’exercice N+1. Le décret portant report ne peut être pris qu’après la clôture des comptes de l’exercice N- des finances sur la base duquel le décret est pris doit indiquer les mesures permettant des financements de reports donc il n’y aura pas dérogation du solde arrêté par la loi de finance de l’année N+1.
T T T i i i t t t r r r e e e I I I . . . L’ELABORATION DU BUDGET :
Deux points seront étudiés. Le premier porte sur les méthodes (ou techniques) d’élaboration du budget (Chapitre Un). Le second point porte sur la procédure d’élaboration du budget (Chapitre Deux).
C Ch C h ha a ap p pi i it t tr r re e e U U Un n n Les méthodes d’élaboration (ou évaluation) du budget : S
Se ec ct ti io on n 1 1. . Les prévisions des dépenses publiques : Paragraphe 1. L’évaluation classique
A. L’exposé de la méthode :
Elle est fondée sur la distinction entre services votées et mesures nouvelles. Les services votées sont
les crédits nécessaire pour que les services publics fonctionnement dans des conditions au moins
aussi favorables que celles de l’année précédente. Ils sont donc reconduits pratiquement d’année en
année. L’art.34 de la LOLF de 2011 le définit comme étant le minimum de dotation que le
gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les
conditions qui ont été approuvées l’année précédente par l’assemblée nationale. Pour les dépenses
ordinaire le montant est égale au montant des crédits de l’année précédente diminués des inscription
non renouvelables et augmentés pour tenir compte de l’incidence en année pleines de mesures approuvées par le parlement ou décidées par le gouvernement.
Pour les dépenses en capital c’est le montant des autorisations de programme prévus par une loi de programme ajustée dans les mêmes condition que celles prévues pour les dépenses ordinaires. C’est pourquoi en loi de finance on parle de services votés réévalués.
Quant aux mesures nouvelles il n’y a pas de définition dans la LOLF. On peut dire que ce sont des dépenses nouvelles c.à.d. de nouveaux choix des pouvoir publics. Le montant total des mesures nouvelles est égal au montant total des crédits diminués du montant total des services votés. On a ainsi une fourchette qui constitue la marge de manœuvre du gouvernement.
B. Les limites de la méthode classique d’évaluation des dépenses publiques :
Il y a des limites objectives qui tiennent à des considérations économiques. Il y a des évènements qui rendent les évaluations erronées. C’est par exemple l’augmentation du prix du pétrole, du prix des biens d’équipement etc. mais les erreurs peuvent être volontaires c.à.d. qu’elles procèdent du comportement même des ministères. Ces derniers peuvent procéder à des sous-estimations systématiques des crédits pour obtenir le vote du parlement. (Par exemple les dépenses impopulaires).
Ou bien des surévaluations de crédits quand il s’agit par exemple de dépenses populaires.
Paragraphe 2. Les méthodes nouvelles d’évaluation de dépenses publiques:
A. Justification des méthodes nouvelles :
Avec la méthode classique il y a une reconduction presque automatique de la plupart des dépenses publiques même si leur utilité n’est pas évidente. Il y a donc un phénomène de rigidité de la dépense publique. Les nouvelles méthodes recherchent l’efficacité de la dépense publique. C’est pourquoi le budget de moyen est remplacé par le budget de performance. Ce budget de performance est fondé sur trois éléments : des objectifs, des résultats et une évaluation.
B. Les applications successives :
En matière de gestion budgétaire le modèle français était le modèle dominant jusqu’è la deuxième guerre mondiale. Par la suite il y a eu un développement au plan international d’expérience de budget de performance.
1. La rationalisation des choix budgétaires (RCB) :
C’est une technique d’élaboration des dépenses inventée par les USA sous l’appellation « planning programming budgeting system». La première expérience a été faite par Mac Namana ministre de la défense en 1961.
La RCB procède d’un processus qui comporte quatre phases :
• 1
ère phase : le planning c’est la définition des objectifs à atteindre à long terme par chaque ministre. Par exemple en matière de santé l’objectif c’est l’amélioration de la santé des populations.
• La 2
e phase : le programming : c’est le recensement des moyens les plus efficaces pour
atteindre les objectifs. On introduit donc le calcul économique. Ensuite on sélectionne le
meilleur moyen par la technique du calcul cout-avantage.
• 3
ephase : le budgeting : cela veut dire que chaque année on inscrit dans le budget les crédits nécessaires pour réaliser une tranche du programme.
• 4
e phase : le contrôle.
2. Les autres précédents dans le monde anglo-saxon :
Il y a d’abord le « management by objective » ; il s’agit de recentrer la gestion publique sur les objectifs à atteindre. Il a été appliqué sous la présidence de Richard Nixon. Il y a ensuite le budget base zéro. C’était sous la présidence de Jimmy Carter. Le principe est que le budget n’a pas en quelque sorte d’histoire. Chaque année tous ses éléments doivent être reconsidérés. Aujourd’hui c’est sous le vocable « budget de programme » que la nouvelle méthode est appliquée au sein de l’UEMOA
C. L’application du budget de performance dans la directive de l’UEMOA du 26 juin 2009 : 1. Le mécanisme du budget de programme :
Les budgets des différents ministères ne sont plus préparés et présentés par chapitre mais par programme. Ce sont les ministères eux-mêmes qui fixent leurs objectifs, les résultats attendus et qui élaborent les indicateurs de résultats pour l’évaluation des programmes.
2. Le cadre du budget de programme :
La programmation des dépenses se fait sur trois ans minimum. Les différents ministères font une programmation de leurs dépenses sur trois ans sous forme de cadre de dépenses sectorielles à moyen terme (CDSMT) ? Ces CDSMT servent de référence à leur programme qu’il présente chaque année dans le cadre de l’élaboration du projet de loi de finance de l’année ? Le projet de LFA lui-même s’appuie sur une programmation sur trois ans au moins des dépenses et des recettes. C’est le cadre macro budgétaire et macroéconomique du projet de loi de finance de l’année.
Se S ec ct ti io on n 2 2. . La prévision des recettes publiques :
On va appliquer successivement deux méthodes : une méthode ancienne appelée méthode de pénultième année et la méthode moderne dite de l’évaluation directe.
Paragraphe 1. La méthode ancienne :
Elle a été introduite en France en 1823 (durant la restauration) par joseph de Villèle alors ministre des finances. Il a été appliqué en France jusqu’à 1938. La méthode consiste à prendre comme référence pour l’évaluation des recettes, le montant des recettes effectivement recouvrées du dernier budget exécuté. C.à.d. on peut prendre comme référence le montant des encaissements de l’année N-1 pour la prévision des recettes de l’année N+1.
L’avantage de la méthode c’est la simplicité. Mais l’inconvénient c’est qu’elle conduit à une sous-évaluation des recettes en cas de croissance économique. C’est pourquoi il y a eu une tentative de perfectionnement de la méthode en complétant la pénultième année par un variable d’ajustement à savoir le système des quantièmes de majoration.
Le nouveau système consiste à augmenter le montant effectif des recettes du dernier budget exécuté de
la moyenne de croissance des recettes sur les dernières années. Le système était complexe. Il a été
abandonné par la suite et on était retourné à la pénultième simple jusqu’à 1938.
Paragraphe 2. La méthode moderne : l’évaluation directe :
On vise une fiabilité et une rentabilité des prévisions de recettes. Ici la base de l’évaluation c’est
On vise une fiabilité et une rentabilité des prévisions de recettes. Ici la base de l’évaluation c’est
