Il s’agit de crédits disponibles à la fin de l’exercice N reporté sur l’exercice N+1. Le décret portant report ne peut être pris qu’après la clôture des comptes de l’exercice N- des finances sur la base duquel le décret est pris doit indiquer les mesures permettant des financements de reports donc il n’y aura pas dérogation du solde arrêté par la loi de finance de l’année N+1.
T T T i i i t t t r r r e e e I I I . . . L’ELABORATION DU BUDGET :
Deux points seront étudiés. Le premier porte sur les méthodes (ou techniques) d’élaboration du budget (Chapitre Un). Le second point porte sur la procédure d’élaboration du budget (Chapitre Deux).
C Ch C h ha a ap p pi i it t tr r re e e U U Un n n Les méthodes d’élaboration (ou évaluation) du budget : S
Se ec ct ti io on n 1 1. . Les prévisions des dépenses publiques : Paragraphe 1. L’évaluation classique
A. L’exposé de la méthode :
Elle est fondée sur la distinction entre services votées et mesures nouvelles. Les services votées sont
les crédits nécessaire pour que les services publics fonctionnement dans des conditions au moins
aussi favorables que celles de l’année précédente. Ils sont donc reconduits pratiquement d’année en
année. L’art.34 de la LOLF de 2011 le définit comme étant le minimum de dotation que le
gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les
conditions qui ont été approuvées l’année précédente par l’assemblée nationale. Pour les dépenses
ordinaire le montant est égale au montant des crédits de l’année précédente diminués des inscription
non renouvelables et augmentés pour tenir compte de l’incidence en année pleines de mesures approuvées par le parlement ou décidées par le gouvernement.
Pour les dépenses en capital c’est le montant des autorisations de programme prévus par une loi de programme ajustée dans les mêmes condition que celles prévues pour les dépenses ordinaires. C’est pourquoi en loi de finance on parle de services votés réévalués.
Quant aux mesures nouvelles il n’y a pas de définition dans la LOLF. On peut dire que ce sont des dépenses nouvelles c.à.d. de nouveaux choix des pouvoir publics. Le montant total des mesures nouvelles est égal au montant total des crédits diminués du montant total des services votés. On a ainsi une fourchette qui constitue la marge de manœuvre du gouvernement.
B. Les limites de la méthode classique d’évaluation des dépenses publiques :
Il y a des limites objectives qui tiennent à des considérations économiques. Il y a des évènements qui rendent les évaluations erronées. C’est par exemple l’augmentation du prix du pétrole, du prix des biens d’équipement etc. mais les erreurs peuvent être volontaires c.à.d. qu’elles procèdent du comportement même des ministères. Ces derniers peuvent procéder à des sous-estimations systématiques des crédits pour obtenir le vote du parlement. (Par exemple les dépenses impopulaires).
Ou bien des surévaluations de crédits quand il s’agit par exemple de dépenses populaires.
Paragraphe 2. Les méthodes nouvelles d’évaluation de dépenses publiques:
A. Justification des méthodes nouvelles :
Avec la méthode classique il y a une reconduction presque automatique de la plupart des dépenses publiques même si leur utilité n’est pas évidente. Il y a donc un phénomène de rigidité de la dépense publique. Les nouvelles méthodes recherchent l’efficacité de la dépense publique. C’est pourquoi le budget de moyen est remplacé par le budget de performance. Ce budget de performance est fondé sur trois éléments : des objectifs, des résultats et une évaluation.
B. Les applications successives :
En matière de gestion budgétaire le modèle français était le modèle dominant jusqu’è la deuxième guerre mondiale. Par la suite il y a eu un développement au plan international d’expérience de budget de performance.
1. La rationalisation des choix budgétaires (RCB) :
C’est une technique d’élaboration des dépenses inventée par les USA sous l’appellation « planning programming budgeting system». La première expérience a été faite par Mac Namana ministre de la défense en 1961.
La RCB procède d’un processus qui comporte quatre phases :
• 1
èrephase : le planning c’est la définition des objectifs à atteindre à long terme par chaque ministre. Par exemple en matière de santé l’objectif c’est l’amélioration de la santé des populations.
• La 2
ephase : le programming : c’est le recensement des moyens les plus efficaces pour
atteindre les objectifs. On introduit donc le calcul économique. Ensuite on sélectionne le
meilleur moyen par la technique du calcul cout-avantage.
• 3
ephase : le budgeting : cela veut dire que chaque année on inscrit dans le budget les crédits nécessaires pour réaliser une tranche du programme.
• 4
ephase : le contrôle.
2. Les autres précédents dans le monde anglo-saxon :
Il y a d’abord le « management by objective » ; il s’agit de recentrer la gestion publique sur les objectifs à atteindre. Il a été appliqué sous la présidence de Richard Nixon. Il y a ensuite le budget base zéro. C’était sous la présidence de Jimmy Carter. Le principe est que le budget n’a pas en quelque sorte d’histoire. Chaque année tous ses éléments doivent être reconsidérés. Aujourd’hui c’est sous le vocable « budget de programme » que la nouvelle méthode est appliquée au sein de l’UEMOA
C. L’application du budget de performance dans la directive de l’UEMOA du 26 juin 2009 : 1. Le mécanisme du budget de programme :
Les budgets des différents ministères ne sont plus préparés et présentés par chapitre mais par programme. Ce sont les ministères eux-mêmes qui fixent leurs objectifs, les résultats attendus et qui élaborent les indicateurs de résultats pour l’évaluation des programmes.
2. Le cadre du budget de programme :
La programmation des dépenses se fait sur trois ans minimum. Les différents ministères font une programmation de leurs dépenses sur trois ans sous forme de cadre de dépenses sectorielles à moyen terme (CDSMT) ? Ces CDSMT servent de référence à leur programme qu’il présente chaque année dans le cadre de l’élaboration du projet de loi de finance de l’année ? Le projet de LFA lui-même s’appuie sur une programmation sur trois ans au moins des dépenses et des recettes. C’est le cadre macro budgétaire et macroéconomique du projet de loi de finance de l’année.
Se S ec ct ti io on n 2 2. . La prévision des recettes publiques :
On va appliquer successivement deux méthodes : une méthode ancienne appelée méthode de pénultième année et la méthode moderne dite de l’évaluation directe.
Paragraphe 1. La méthode ancienne :
Elle a été introduite en France en 1823 (durant la restauration) par joseph de Villèle alors ministre des finances. Il a été appliqué en France jusqu’à 1938. La méthode consiste à prendre comme référence pour l’évaluation des recettes, le montant des recettes effectivement recouvrées du dernier budget exécuté. C.à.d. on peut prendre comme référence le montant des encaissements de l’année N-1 pour la prévision des recettes de l’année N+1.
L’avantage de la méthode c’est la simplicité. Mais l’inconvénient c’est qu’elle conduit à une sous-évaluation des recettes en cas de croissance économique. C’est pourquoi il y a eu une tentative de perfectionnement de la méthode en complétant la pénultième année par un variable d’ajustement à savoir le système des quantièmes de majoration.
Le nouveau système consiste à augmenter le montant effectif des recettes du dernier budget exécuté de
la moyenne de croissance des recettes sur les dernières années. Le système était complexe. Il a été
abandonné par la suite et on était retourné à la pénultième simple jusqu’à 1938.
Paragraphe 2. La méthode moderne : l’évaluation directe :
On vise une fiabilité et une rentabilité des prévisions de recettes. Ici la base de l’évaluation c’est essentiellement la variable économique qui est le PIB. Ainsi une prévision basée sur une croissance économique donne plus de recette attendues et moins de dépense. A l’inverse une prévision basée sur une croissance faible donne des estimations contraires.
La méthode moderne comprend deux niveaux : le premier c’est le niveau macro fiscal ; c’est celle qu’on vient de voir. Elle consiste à évaluer à partir des taux de croissance. Au Sénégal elle est effectuée par l’agence nationale de la prévision. Le deuxième niveau est le niveau micro fiscal ; c’est l’évaluation du produit de chacune des grandes sources de recettes notamment fiscales. Les informations sont données par les différentes administrations financières (régies financières) que sont les impôts, les douanes et le trésor. Les projections sont ensuite ajustées en fonction d’un certain nombre de facteurs comme les remboursements et les dégrèvements fiscaux, les défauts de payement etc.
La méthode de l’évaluation directe est appliquée aujourd’hui au Sénégal. Son avantage c’est la simplicité quand il s’agit d’impôts directs c.à.d. les impôts assis sur des revenus. L’inconvénient c’est son incertitude pour les impôts indirects comme les TVA. La raison c’est que la TVA est basée sur la conjoncture économique.
C Ch C h ha a ap p pi i it t tr r re e e D D De e eu u ux x x La procédure d’élaboration du budget :
Nous exposerions successivement la question des acteurs et celles des différentes étapes de la procédure à savoir le calendrier budgétaire.
S
Se ec ct ti io on n 1 1. . Les acteurs :
Paragraphe 1. La préparation du budget, un monopole de l’exécutif :
Cela résulte de l’art.42 de la constitution qui prévoie que c’est le président de la république qui détermine le politique de la nation. Cela résulte également de l’art.55 de la LOLF de 2011 qui pose que c’est le ministre chargé des finance qui prépare le projet de lois de finances qui sont adoptées en conseil des ministre.
Il y a une atténuation à ce monopole de l’exécutif avec les débats d’orientation budgétaires. Il s’agit pour le gouvernement de déposer devant le parlement un rapport indiquant les grandes options du budget en préparation. Ce rapport fait l’objet de discussion mais il n y a pas de vote. L’organe qui est chargé de la préparation du budget au sein du ministère de l’économie et des finances (MEF) c’est la direction du budget qui est une des directions de la direction générale des finances.
Paragraphe 2. La place prééminente du ministre de l’économie et des finances : C’est le MEF qui prépare le projet de loi de finance. Après le vote de la LFA c’est lui qui met en place les crédits et à cette occasion il communique aux différents ministères les indications et recommandations pour une bonne gestion des crédits mis à leurs dispositions.
En outre au cours de l’exécution du budget il dispose d’un pouvoir général de régulation budgétaire.
Enfin il est l’ordonnateur unique du budget des différents ministères. Mais dans sa fonction de préparation et d’exécution du budget il est assisté d’un ministre délégué.
La place prééminente du MEF s’explique aussi par le fait qu’il est à la tête de directions générales très importantes (direction générale impôts et domaine, direction générale comptabilité publique, direction générale du budget).
Se S ec ct ti io on n 2 2. . Le calendrier budgétaire :
Ce calendrier est régi par le décret 2009-85 du 30 janvier 2009. Il s’agit de rappeler les principales étapes du processus de préparation du projet de loi de finance dont la responsabilité incombe au MEF.
• Calendrier de préparation de la loi de finances
Janvier
Avril
Lettre circulaire du MEF aux ministères techniques
(dépenses) Vote de la loi de finances
Fixation des prévisions de recettes
Note sur la situation économique et les besoins
de financement de l’Etat
Début des arbitrages de dépenses
(DGF)
Début des travaux de préparation de la loi de finances (recettes)
Fin des arbitrages (MEF –PM)
Dépot du projet de loi de finances a
l’Assemblée
nationale Février
Mars
Mai
Juin Juillet
Aout Septembre Octobre
Novembre Décembre
Conférences budgétaires (depenses) Adoption de projet de
LF en Conseil des ministres