Étude comparative de systèmes alimentaires de restauration collective publique en Région Grand Est
Mai 2020
Emilie Kassel, Yves Le Roux
2
Sommaire
Sigles et acronymes ... 5
Table des Illustrations ... 6
Table des figures... 6
Table des tableaux ... 6
Introduction ... 7
I. État de l’art du fonctionnement de la restauration collective scolaire ... 9
A. Sa place au sein de la Restauration Hors Domicile (RHD) ... 9
1. La Restauration Hors Domicile ... 9
2. La restauration collective ... 9
a) Une restauration à caractère social ... 9
b) Deux modes d’organisation pour la production des repas ... 10
(1) La production sur place ... 10
(2) La production en différé ... 10
c) Deux modes de gestion : directe ou concédée ... 11
d) La construction du prix ... 12
3. La restauration collective scolaire ... 13
a) L’école obligatoire ... 13
b) Un projet pédagogique et éducatif ... 14
c) Deux institutions : les secteurs publics et privés ... 14
(1) Les établissements publics... 14
(2) Les établissements privés ... 15
B. La compétence de restauration aux différentes échelles de collectivités ... 15
1. Les établissements du primaire ... 15
a) Une compétence facultative à l’échelle communale ... 15
b) Transfert de la compétence restauration ... 16
2. Les établissements du secondaire ... 16
a) La compétence des collectivités territoriales : département et région ... 16
b) La double gouvernance de la restauration dans le secondaire ... 18
3. Les établissements de l’enseignement supérieur : les CROUS ... 18
C. Le cadre juridique et réglementaire ... 18
1. Les règlementations et repères nutritionnels ... 19
a) Le GEM-RCN ... 19
b) Le Programme National Nutrition Santé (PNSS) ... 19
2. Les objectifs de la Loi EGAlim : transition alimentaire... 20
3. Le cadre des marchés publics ... 21
a) Les marchés publics en gestion directe : choix d’un fournisseur ... 23
b) Les marchés publics en gestion concédée : choix d’un prestataire ... 23
4. Le cadre des marchés privés ... 25
II. Présentation et analyse des systèmes d’approvisionnements alimentaires dans le Grand Est ... 26
A. Matériel et méthode... 26
B. La restauration scolaire élémentaire à l’échelle communale... 31
1. Nancy : prestation de service public avec Sodexo ... 31
a) Contexte du système alimentaire ... 31
b) Fiche identité ... 32
c) Schéma du système alimentaire ... 33
2. Troyes : Prestation de service public avec Sodexo ... 34
a) Contexte du système de restauration ... 34
b) Fiche identité ... 35
c) Schéma du système ... 36
3. Strasbourg : prestation de service public sans propriété de bâtiment ... 37
a) Contexte du système de restauration ... 37
b) Fiche identité ... 38
c) Schéma du système ... 39
4. Metz : assistance technique Elior ... 40
a) Contexte du système de restauration ... 40
b) Fiche identité ... 41
c) Schéma du système ... 42
5. Reims : gestion directe via la Caisse des écoles ... 43
a) Contexte du système de restauration ... 43
b) Fiche identité ... 44
c) Schéma du système ... 45
6. Quel modèle pour une alimentation durable à l’échelle communale ? ... 46
a) Les facteurs influençant l’organisation des SAT ... 46
b) Gestion des marchés publics ... 47
c) Position des collectivités sur les trois valeurs ... 48
(1) Un approvisionnement de qualité et de proximité ... 49
(2) Une alimentation accessible au plus grand nombre ... 50
(3) Partage de la valeur ajoutée ... 51
d) Efficacité de l’échelle communale ... 53
C. Restauration collective à l’échelle d’une Communauté de Communes : le bassin de Pompey, exemple d’un transfert de compétence ... 54
1. Contexte du système alimentaire ... 54
2. Schéma du système ... 55
3. Fiche identité ... 56
D. La restauration scolaire au collège à l’échelle départementale ... 57
1. Possibilité de gestion pour le département ... 57
2. Meurthe et Moselle : mise en place d’un Panier Collège ... 57
a) Contexte ... 57
b) Fiche identité ... 60
c) Schéma du système ... 61
3. Moselle : gestion directe d’une cuisine centrale ... 62
a) Contexte ... 62
b) Fiches identité ... 64
c) Schéma du système ... 66
4. Vosges : plateforme Agrilocal et accompagnement des chefs ... 67
a) Contexte ... 67
b) Fiche identité ... 69
c) Schéma du système ... 70
5. Quel modèle pour une alimentation durable à l’échelle départementale ? ... 71
a) Un ensemble de systèmes individuels ... 71
b) Gestion des marchés publics ... 71
c) Position sur les trois valeurs ... 72
(1) Un approvisionnement de qualité et de proximité ... 72
(2) Une alimentation accessible au plus grand nombre ... 73
(3) Partage de la valeur ajoutée ... 74
E. La restauration scolaire en lycée à l’échelle régionale ... 76
1. Contexte régional ... 76
2. Gestion de la restauration en lycée ... 77
3. Les groupements de commandes alimentaires ... 77
a) Rôle des groupements ... 77
b) Fonctionnement des groupements ... 78
c) Groupement de commandes et alimentation durable... 82
F. La restauration universitaire à l’échelle nationale : le CNOUS ... 84
1. Rôle du CNOUS ... 84
2. Organisation de la restauration... 84
3. Les stratégies du CROUS pour une alimentation durable ... 85
4
4. Présentation de deux CROUS en Grand Est ... 87
a) Le CROUS Lorraine ... 87
b) Fiche identité ... 88
c) Le CROUS de Strasbourg ... 89
d) Fiche identité ... 90
G. Un autre système de fonctionnement, le secteur de la santé : exemple du CHRU de Nancy 91 1. Les particularités du secteur hospitalier ... 91
2. Organisation des marchés publics ... 91
III. Quelle organisation pour une alimentation durable dans le/les restaurant(s) selon le niveau de collectivité ? Travail sur la faisabilité d’un centre de ressources multi-échelles pour la restauration collective en Grand Est ... 93
A. Construction d’un centre de ressources multi-échelles ... 93
1. Une réflexion globale pour une meilleure structuration de l’approvisionnement ... 93
a) Multiplicité des échelles d’approvisionnement : trouver un maillage pertinent ... 93
b) Structuration de la demande : aller au-delà des limites administratives ... 93
c) Structuration de l’offre : une accessibilité pour l’ensemble des agriculteurs ... 94
d) Centre de ressources : des outils au service de la coordination ... 94
2. Construction du centre de ressources autour des trois valeurs ... 95
a) Accessibilité au plus grand nombre à une alimentation saine et équilibrée ... 95
b) Approvisionnement en produits de proximité et de qualité ... 96
(1) Proximité et qualité, des définitions variables ... 96
(2) Double utilisation des marchés publics ... 97
c) Partage de la valeur ajoutée ... 97
3. Une mobilisation et un réagencement nécessaire des ressources humaines ... 98
B. Schéma de synthèse des SAT ... 99
C. Des modèles d’approvisionnement innovants ... 101
1. Groupement de commandes territorial ... 101
2. Société d’économie mixte à opération unique ... 101
3. Société publique locale ... 102
Conclusion ... 105
Bibliographie ... 106
Sigles et acronymes
AB : Agriculture Biologique
AMO : Aide à la Maitrise d’Ouvrage AOC : Appellation d’Origine Contrôlée AOP : Appellation d’Origine Protégée
APAL : Association de Production Animale de L’Est
AROMA : Approvisionnement Régional Organisé pour une Meilleure Alimentation CA : Chambre d’Agriculture
CC : Communauté de Communes CD : Conseil Départemental
CNOUS : Centre National des Œuvres Universitaires et Scolaires CR : Conseil Régional
CROUS : Centre Régional des Œuvres Universitaires et Scolaires DEPP : Direction de l’Évaluation, de la Prospective et de la Performance EHPAD : Établissements d'Hébergement pour Personnes Âgées Dépendantes EPCI : Établissement Public de Coopération Intercommunal
EPLE : Établissement Public Local d’Enseignement EPML : Établissement Public des Métropoles Lorraines ETP : Équivalent Temps Plein
FAO : Food and Agriculture Organization of the United Nations FL : Les Fermiers Lorrains
FOGEC : Fédération des Organismes de Gestion des établissements de l’Enseignement Catholique
GEM-RCN : Groupement d’Études des Marchés en Restauration Collective et de Nutrition GHT : Groupements Hospitalier de Territoire
GMS : Grandes et Moyennes Surfaces
GPEM-DA : Groupe Permanent d’Études des Marchés de Denrées Alimentaires HCSP : Haut Conseil de la Santé Publique
HVE : Haute Valeur Environnementale
IFOAM : Fédération Internationale des Mouvements d’Agriculture Biologique IGP : Indication Géographique Protégée
MBCA : Manger Bio en Champagne-Ardenne PAT : Projet Alimentaire Territorial
PBL : Paysan Bio Lorrain
PNA : Programme National pour l’Alimentation PNSS : Programme National Nutrition Santé RC : Restauration Collective
RGE : Région Grand Est
RHD : Restauration Hors Domicile RUP : Région Ultrapériphérique SAT : Système Alimentaire Territorial SEM : Société d’Économie Mixte
SEMOP : Société d’Économie Mixte à Opération Unique SPL : Société Publique Locale
SRC : Société de Restauration Collective VA : Valeur Ajoutée
6
Table des Illustrations
Table des figures
Figure 1 Schéma des différentes branches de la Restauration Hors Domicile ... 9
Figure 2 Répartition du chiffre d’affaires entre les deux principaux modes de gestion de la restauration collective [11] ... 11
Figure 3 Répartition du coût global d'un repas en restauration collective [14] ... 12
Figure 4 Exemple de schéma de facturation en gestion concédée ... 13
Figure 5 Proportion d’établissements scolaires en gestion concédée [26] ... 15
Figure 6 Carte de la Région académique du Grand Est ... 17
Figure 7 Schéma de fonctionnement global des marchés [50] ... 21
Figure 8 Tableau des seuils pour les appels d’offres ... 22
Figure 9 Schéma général des grandes étapes d’une procédure d’appel d’offres suivant le code des marchés publics ... 22
Figure 10 Grille d'entretien acteurs ... 30
Figure 11 Synthèse du mode de gestion des collectivités analysées ... 46
Figure 12 Graphique des parts d'approvisionnement des communes en produits de qualité et de proximité ... 49
Figure 13 Tarification des repas des collectivités analysées ... 50
Figure 14 Schéma de fonctionnement des marges arrière ... 52
Figure 15 Les six territoires de Meurthe-et-Moselle [67] ... 58
Figure 16 Tarification des repas des départements étudiés ... 73
Figure 17 Carte des groupements de commandes de la Région Grand Est ... 78
Figure 18 Schéma de fonctionnement d'un groupement de commandes porté par un lycée ... 79
Figure 19 Exemple d’organisation des marchés et des lots ... 79
Figure 20 Schéma de fonctionnement d'un groupement de commandes ... 81
Figure 21 Carte du réseau des CROUS en France (2019) ... 84
Figure 22 Schéma de fonctionnement de la restauration universitaire publique ... 85
Figure 23 Schéma de fonctionnement de la restauration universitaire publique du CROUS Lorraine ... 87
Figure 24 Schéma de fonctionnement de la restauration universitaire publique du CROUS Strasbourg ... 89
Figure 25 Schéma de fonctionnement des marchés publics du CHRU de Nancy ... 92
Figure 26 Synthèse positionnement des SAT analysés sur les trois valeurs clés et les valeurs auxiliaires ... 99
Table des tableaux Tableau 1 Les catégories de restaurants collectifs et leur structure responsable [8] ... 10
Tableau 2 Classement des sociétés de restauration collective privées [13] ... 12
Tableau 3 Chiffres clés de l'académie régionale du Grand Est de 2019 [29] [30] [31] ... 17
Tableau 4 Exemple de tableau de notation et pondération des critères pour un appel d’offres, pour une prestation de produits labellisés AB [52] ... 24
Tableau 5 Tableau comparatif des étapes en amont de l'appel d’offres [53] ... 24
Tableau 6 Liste exhaustive des acteurs rencontrés ... 26
Tableau 7 Tarification 2020 de la restauration scolaire au lycée [74] ... 76
Tableau 8 Exemple de critères de notation et de pondération pour un marché de denrées alimentaires ... 80
Tableau 9 Faisabilité par rapport aux objectifs de la loi selon le SAT et les outils utilisés ... 100
Introduction
La restauration collective (RC) est apparue progressivement, évoluant avec notre société. Elle y occupe une place de plus en plus significative. La forme primitive de ce mode de restauration de masse émerge au sein du milieu hospitalier dès l’Antiquité et représente un service à caractère gratuit et caritatif. L’hôpital et l’hospice resteront longtemps les seuls à proposer ce service, avant que la RC s’étende peu à peu dans les milieux carcéraux et militaires [1].C’est au 19ème siècle que ce service arrive dans les établissements scolaires avec les lois Ferry et l’école obligatoire [2], tandis que la première cantine d’entreprise apparait à la fin de ce même siècle à la Banque de France. Après une longue période de statu quo de la restauration dans tous ces secteurs, la première guerre mondiale amorce une phase d’accélération dans son développement. Ce phénomène de démocratisation s’accentue durant la deuxième moitié du 20ème siècle. Aujourd’hui, la RC couvre de nombreux secteurs – l’enseignement, la santé, le social et le travail – dans le domaine public et privé. En France, c’est 1 repas sur 5 pris en dehors du foyer, dont un peu plus du tiers en RC, soit environ 3 milliards de repas par an [3].
La RC se caractérise par son ambition sociale. En effet, l’objectif est de produire des repas à un prix accessible au plus grand nombre. La RC est un service pratique et répond aux besoins de bases. Ainsi la cuisine « gastronomique » a longtemps été réservée à la restauration commerciale. Mais la dimension principalement caritative de la RC laisse progressivement place à d’autres qualités de service, tels que l’aspect diététique, nutritionnel ou encore qualitatif.
Les cuisines de production sont en effet soumises à un ensemble de règlementations et de recommandations visant à davantage tenir compte de la santé et de la satisfaction des convives.
En particulier, le respect des normes sanitaires est essentiel tout au long de la chaîne d’approvisionnement et de la fabrication des repas. En effet, la RC bénéficiant à des convives fragiles (séniors, enfants, malades), il est primordial d’assurer la qualité sanitaire des repas. Les scandales sanitaires de ces dernières années (de la vache folle en 1996 aux steaks avariés en 2019) ayant fortement impacté la confiance des convives, ceux-ci souhaitent avoir plus de garanties sur la traçabilité et l’origine des produits.
Les secteurs privés et publics admettent des modalités de fonctionnement différentes, puisque la RC publique est soumise au cadre des marchés publics. La commande publique doit donc respecter le principe de concurrence libre et non faussée des marchés, entrainant des contraintes supplémentaires notamment sur les conditions d’approvisionnement.
L’alimentation nécessite alors une réflexion globale allant du champ à l’assiette, la RC s’inscrit donc dans un véritable système alimentaire territorial (SAT) [4], qui comprend l’ensemble des acteurs impliqués de la production à la consommation ainsi que leur organisation et les jeux entre acteurs.
L’alimentation est également au cœur des enjeux de la transition et la loi Agriculture et Alimentation (EGAlim) adoptée en octobre 2018 prend en compte les changements sociétaux en abordant des thématiques centrales telles que le plastique, les signes d'identification de la qualité et de l'origine des produits, les régimes alternatifs végétalisés ou encore la construction du prix. Les acteurs des SAT, et en particulier les collectivités, doivent ainsi s’adapter et évoluer afin de respecter les règlementations et satisfaire les convives avec un budget limité.
Selon le secteur et selon l’échelle de collectivité, le fonctionnement du service de restauration diffère et les contraintes associées aussi. Ce travail fait état d’un ensemble de systèmes de RC publique dans le Grand Est. Il s’articule aussi avec le programme Interreg AROMA (Approvisionnement Régional Organisé pour une Meilleure Alimentation) qui cherche à améliorer l’approvisionnement alimentaire transfrontalier entre la France, la Belgique, l’Allemagne et le Luxembourg autant d’un point de vue qualitatif que quantitatif.
8 L’objectif est de comprendre les grands principes de fonctionnement de la RC, afin de faire ressortir les éventuels points de convergences dans l’optique d’une coopération à différentes échelles de collectivité. La RC est d’intérêt général et les politiques publiques sont un levier important sur celle-ci et ont une légitimité évidente quant à leurs actions. Au sein de la RC, la restauration scolaire est la cible principale des travaux présentés, c’est le secteur sur lequel les pouvoirs publics ont le plus d’influence et d’impact.
Mots clés : restauration hors domicile ; restauration collective ; marché public ; collectivité ; approvisionnement en produits de qualité et de proximité ; loi EGAlim ; système alimentaire territorial ; réglementation ; recommandation.
I. État de l’art du fonctionnement de la restauration collective scolaire
A. Sa place au sein de la Restauration Hors Domicile (RHD) 1. La Restauration Hors Domicile
Le marché de la RHD, ou restauration hors foyer, comprend l’ensemble des modes de restauration se prenant en dehors du foyer.
Le marché total de la RHD en France représente un chiffre d’affaires de 87 milliards d’euros en 2014, pour 10 milliards de repas servis [5]. Ce secteur est en croissance depuis ces dernières années : 1 repas sur 5 en France est consommé hors domicile. Ces chiffres montrent l’ampleur des enjeux économiques et de la filière RHD. A titre indicatif, le budget alimentaire total des ménages en France en 2014, regroupant la restauration à domicile et hors domicile, représente 232 milliards d’euros [6].
Dans le Grand Est, le nombre de repas en RHD s’élève à environ 800 millions par an, se répartissant au 2/3 pour la restauration commerciale et 1/3 pour la RC [7].
2. La restauration collective
a) Une restauration à caractère social
Un restaurant collectif a pour activité de servir des repas en collectivité, en dehors du foyer. Le client ne paie pas le prix total. En effet, une grande partie du coût est prise en charge par l’employeur, la collectivité ou toute organisation ayant dans ses statuts un espace de restauration dédié.
La RC est une des branches de la RHD, elle comprend 3 secteurs : santé et social, enseignement et monde du travail. L’autorité responsable diffère selon les établissements (cf.
Tableau 1).
RHD
Restauration commerciale
Sandwicheries Traditionnelle
Cafétérias Rapide
Restauration collective
Santé et social Enseignement
Travail
Circuits de vente alternatifs ou snacking libre-
service
Boulangerie-pâtisserie Charcutier-traiteur
Station service Food truck
GMS
62%** 24%**
14%**
** % du CA de la RHD en 2015
87*
54* 21* 12*
* en millions d’euros
Figure 1 Schéma des différentes branches de la Restauration Hors Domicile
10
Tableau 1 Les catégories de restaurants collectifs et leur structure responsable [8]
Catégorie Type d’établissement Responsabilité
Restauration scolaire publique
Restaurant scolaire municipal (crèche, école maternelle et
primaire)
Mairie ou intercommunalité selon la compétence
Collège Conseil Départemental
Lycée Conseil Régional
Université État/CROUS
Restauration
scolaire privée École, collège, lycée OGEC Restauration
médico-sociale
Hôpital Conseil d’Administration de l’établissement
Maison de retraite Mairie, intercommunalité selon la compétence
Restauration d’entreprise
Restaurant administratif État
Restaurant d’entreprise Comité d’entreprise ou direction Autres Armée, prison État via le Ministère compétent La RC se caractérise par son ambition sociale. En effet, l’objectif est de produire des repas à un prix accessible au plus grand nombre. Elle revêt une organisation complexe autour d’une multiplicité d’acteurs qu’il faut fédérer autour de mêmes valeurs, tout en prenant en compte les attentes et les freins spécifiques à chacun.
b) Deux modes d’organisation pour la production des repas
Il est important de distinguer la cuisine de production, lieu de fabrication des repas, et la salle de restauration, lieu de consommation des repas. Les deux entités peuvent se trouver sur le même site (sur place) ou pas (en différé), cela peut être lié à un choix de fonctionnement ou à des contraintes spatiales. La gestion du nombre de repas produits, des déchets et de la communication ne sont alors pas les mêmes, avec plus de contraintes pour le fonctionnement en différé.
(1) La production sur place
La restauration est dite sur place, ou en restauration directe, lorsque la cuisine est élaborée sur le même site que la salle de restauration. Les aliments sont cuits et gardés à température sur place.
(2) La production en différé
La restauration est en différé lorsqu’il y a une rupture temporelle ou spatiale entre le lieu de production et le lieu de restauration. Par exemple une cuisine centrale qui produit pour ses restaurants satellites. Les restaurants satellites réceptionnent les plats et les réchauffent avant de les servir.
La livraison peut être effectuée en liaison chaude ou en liaison froide. La liaison chaude nécessite de garder pendant le transport les repas à une température supérieure à 65°C pour éviter la prolifération de germes. En liaison froide les repas sont refroidis sur le site de production puis réchauffés sur le site de restauration selon des normes strictes. En pratique, la liaison chaude entraîne plus de contraintes logistiques et matérielles, la liaison froide est donc privilégiée dans la majorité des cas.
c) Deux modes de gestion : directe ou concédée
Les premiers restaurants collectifs étaient en gestion directe, ou autogérés, par les structures elles-mêmes. Le modèle de gestion concédée est apparu en 1934 avec la création de la société Sogeres, devenue par la suite Sodexo. Ce mode de gestion est devenu rapidement populaire dans les restaurants d’entreprise [9].
Aujourd’hui, ce sont les deux modes de gestion qui régissent la RC :
La gestion directe ou autogérée : l’organisation et la production des repas sont assurées par l’établissement, l’entreprise ou la collectivité responsable.
La gestion concédée ou déléguée : la structure délègue la totalité ou une partie de l’organisation et de la production à une entreprise privée professionnelle, appelée société de restauration collective (SRC) [10].
Le schéma suivant illustre la répartition entre ces deux modes de gestion (cf. Figure 2).
Figure 2 Répartition du chiffre d’affaires entre les deux principaux modes de gestion de la restauration collective [11]
La gestion directe se retrouve surtout en milieu scolaire (59%), d’autant plus que le niveau d’étude est élevé, et dans le secteur de la santé (68%). Cette forte tendance s’expliquerait par un « fort engagement historique et militant de leurs créateurs » [12]. Ce choix implique la maîtrise de la gestion des ressources humaines, financières et matérielles (de l’achat des denrées au service des repas), de même que la maîtrise juridique, budgétaire et sanitaire.
La gestion concédée est très populaire dans le monde de l’entreprise (74%) car, ce service ne constituant pas leur cœur de métier, elles préfèrent l’externaliser. En effet, les SRC se sont rapidement professionnalisées pour proposer un service en accord avec la demande des consommateurs, toujours plus économique tout en respectant les contraintes de ce type de marché. Aujourd’hui, c’est un marché très concentré, dominé par une poignée de sociétés nationales telles qu’Elior, Sodexo et Compass, et de sociétés multirégionales telles qu’Api Restauration et Convivio. Le tableau ci-dessous établit un classement des 5 premières SRC dans le secteur de la RC. Le chiffre d’affaires total de ces sociétés est supérieur au montant présenté
12 car elles se sont diversifiées dans d’autres secteurs comme l’évènementiel, le service à la personne, etc.
Tableau 2 Classement des sociétés de restauration collective privées [13]
Groupes
CA HT 2018, million d’€
CA HT 2017, million d’€
Évolution Millions de repas 2018
Millions de
repas 2017 Évolution
Sodexo
France 2680 2721 -1,50% 311 313,1 -0,60%
Elior Group 2198,3 2204,5 -0,30% 290,4 291,8 -0,50%
Compass Group France
1181 1184 -0,20% 206 206 0%
Api
Restauration 616 564 9,20% 162,3 150 8,20%
Convivio 151,8 141 7,60% 41,9 40 4,60%
d) La construction du prix
Une des premières exigences du consommateur en RC est le prix. La structure qui propose le service se doit d’avoir une bonne maîtrise de ses coûts si elle veut être attractive tout en restant rentable. La construction du prix se fait en fonction des principaux postes de dépenses, dont les proportions varient en fonction du mode de fonctionnement, du domaine et des différentes charges (cf. Figure 3).
Figure 3 Répartition du coût global d'un repas en restauration collective [14]
On constate que le principal poste de dépense est celui des ressources humaines, tandis 50%
25%
15%
10%
Répartition du coût global d'un repas
Moyens humains Denrées alimentaires Fonctionnement Investissement 4,00€
2,00€
1,20€
1,00€
Coût Total : 8,20€ / repas
Source Realisab 2014
que le coût denrée représente 25% du total. Si cette part semble présenter une faible marge de manœuvre sur le prix total, une variation de quelques centimes pour le coût denrée est un levier important pour les cuisines.
En RC, les convives ne paient pas le prix du coût total, puisqu’une partie du coût du repas est prise en charge par la collectivité ou l’entreprise, ce montant varie selon les établissements et les politiques engagées.
En gestion directe, la collectivité prend directement en charge une partie du coût. Par exemple, pour les collèges du département de la Moselle, le coût de production moyen est de 7,58€ et tous les parents payent le même prix de 3,60€ par repas [15]. Les 3,98€ restants sont financés par le département.
En gestion concédée, il existe plusieurs modèles financiers : la SRC peut facturer soit directement aux convives soit au donneur d’ordre. Le coût global du repas dépendra des charges supportées par le donneur d’ordre et la SRC. Un exemple est proposé dans la figure 4.
Figure 4 Exemple de schéma de facturation en gestion concédée
Quel que soit le système, le coût pour le convive est, la plupart du temps, inférieur au coût réel du repas. Le différentiel étant supporté par le donneur d’ordre.
3. La restauration collective scolaire
En 2019, plus de 12 millions d’élèves fréquentent les 62 000 établissements scolaires en France [16]. Parmi eux, deux enfants sur trois en moyenne, soit plus de 7 millions d’élèves, mangent à la cantine scolaire au moins une fois par semaine [17]. La majorité d’entre eux (66%) la fréquente au moins 3 fois par semaine [18]. De plus, on observe une augmentation de la fréquentation des cantines au cours des 20 dernières années, notamment suite à la mise en place en 1997 d’aides financières aux familles à faibles revenus [19].
a) L’école obligatoire
Le 28 mars 1882, la loi Jules Ferry rend l’école laïque et obligatoire pour les enfants de 6 à 13 ans. En 1936, la limite d’âge supérieure est réévaluée à 14 ans, et passe à 16 ans révolus en 1959. En juillet 2019, la loi Blanquer rend l’instruction obligatoire dès 3 ans et instaure une obligation de formation jusqu’à 18 ans.
Le principe de gratuité est présent dans les établissements primaires publics dès 1882 et a été étendu à l’enseignement secondaire public en 1933.
14 Au 19ème siècle, les caisses des écoles sont des établissements publics sous contrôle des préfets et sont destinés à encourager et faciliter la fréquentation des écoles en accordant des récompenses aux élèves sérieux et en aidant les plus démunis. Bien que le service de restauration soit facultatif [20], la loi Ferry a entrainé une très forte fréquentation des établissements scolaires et une multiplication des cantines. Les caisses des écoles voient alors leur rôle renforcé dans la distribution de repas chauds gratuits ou à bas prix et deviennent un service public d’une grande importance pour les mairies [2].
b) Un projet pédagogique et éducatif
Les choix alimentaires des enfants et adolescents sont guidés par leurs préférences alimentaires et les aliments mis à leur disposition [21]. De manière générale, les enfants aiment ce qu’ils connaissent et mangent ce qu’ils aiment [22]. L’acquisition des habitudes alimentaires résultent d’un ensemble de facteurs qu’il est important d’identifier dans le but de développer un accompagnement et des stratégies efficaces. Ces facteurs sont macro-économiques (politique et offre alimentaire), environnementaux (établissement, milieu social) et individuels (personnel et entourage) [19], et la combinaison de ces facteurs conditionne les comportements alimentaires des convives. L’éducation nutritionnelle constitue un levier important pour orienter les enfants et adolescents vers l’adoption d’une alimentation saine et équilibrée. De plus, les jeunes convives sont plus enclines à développer de la néophobie alimentaire, générant un rejet des produits nouveaux, ce qui participe en grande partie au gaspillage alimentaire. La transition vers une alimentation durable nécessite d’informer, de sensibiliser et d’accompagner l’ensemble du personnel de restauration et des élèves [23].
Les gouvernements voient dans la restauration scolaire un moyen d’éducation nutritionnelle. En 1951, une recommandation de l’Unesco prévoit qu’un restaurant soit annexé à toute nouvelle construction d’école pour le caractère éducatif du repas pris en temps scolaire [24]. Aujourd’hui, de nombreux programmes existent dans cette perspective d’éducation nutritionnelle, qu’ils résultent d’une initiative gouvernementale comme le programme « Plaisir à la cantine » pour les collèges, ou encore d’une initiative individuelle selon les établissements comme c’est le cas dans la commune de Mouans-Sartoux [25]. Ces démarches occasionnent des changements d’habitudes dans la cuisine de production et dans la salle de restauration. Il est alors nécessaire d’éduquer au goût, d’autant plus avec l’introduction de produits de saison et de produits peu ou non transformés.
c) Deux institutions : les secteurs publics et privés (1) Les établissements publics
Les établissements publics dépendent du Ministère de l’Éducation Nationale, l’enseignement y est gratuit. Les établissements publics sont soumis au cadre des marchés publics pour l’achat de matière ou de prestation. La répartition des établissements entre la gestion de leur restauration en directe et en concédée dépend du niveau scolaire (cf. Figure 5), la gestion directe étant plus largement adoptée dans le second degré et le supérieur. Au sein de l’enseignement supérieur, la restauration universitaire (RU) dans le cadre du CROUS est quant à elle exclusivement en gestion directe [12].
Figure 5 Proportion d’établissements scolaires en gestion concédée [26]
(2) Les établissements privés
Les établissements privés en contrat, c’est-à-dire faisant partie de la Fédération des Organismes de Gestion des établissements de l’Enseignement Catholique (FOGEC), représentent 14%, 22% et 20% des effectifs des élèves scolarisés respectivement pour le primaire, le collège et le lycée [27]. L’enseignement privé est payant pour les familles et les établissements ont la possibilité d’être en partie financés par des fonds publics, mais le service de restauration n’est pas couvert par ses subventions.
En 2016, le marché de la restauration scolaire s’élève à 5,5 milliards d’euros et l’enseignement privé représente 19% de ce marché soit environ 1 milliard d’euros [28].
B. La compétence de restauration aux différentes échelles de collectivités Dans les niveaux primaire et secondaire, l’équipe pédagogique et administrative dépend du Ministère de l’Éducation Nationale mais ce sont les collectivités territoriales qui sont responsables de l’organisation des restaurations scolaires. Elles définissent également les tarifs applicables, en fonction de certains critères prévus par la règlementation.
1. Les établissements du primaire
En 2019, la Région Grand Est (RGE) comptabilise environ 4 700 établissements du premier degré et un peu moins de 520 000 élèves y sont scolarisés [29] [30] [31].
a) Une compétence facultative à l’échelle communale
Pour les écoles maternelles et élémentaires, le service de restauration relève de la compétence des communes. Cependant, il s’agit d’une compétence facultative. En effet, les dépenses destinées à la restauration scolaire ne font pas parties des dépenses obligatoires, c’est un « service public local facultatif » [32]. Les communes sont libres de choisir l’organisation et le mode de gestion qu’elles souhaitent adopter.
Dans le cas où le service de restauration est proposé et est pris en charge par la commune - que ce soit en gestion directe ou concédée - certaines obligations doivent être respectées.
L’inscription à ce service est un droit pour tous les enfants scolarisés, aucune discrimination
51%
7% 9%
62%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Enseignement public 1er degré
Enseignement public 2nd degré
Enseignement supérieur
Enseignement privé
Proportion d'établissements scolaires en gestion concédée
16 sur la situation ou le niveau social de l’élève n’est tolérée [33]. Il doit également garantir un temps de repas d’au moins 30 minutes et proposer des menus variés contenant des portions adaptés à leur âge.
b) Transfert de la compétence restauration
La commune peut déléguer cette compétence à une autre commune, à un établissement public de coopération intercommunal (EPCI) ou à une caisse des écoles.
Le transfert de compétence aux EPCI existe surtout dans les territoires ruraux, où le faible maillage urbain et la faible densité de population poussent les communes à mutualiser leurs effectifs pour assurer au mieux certains services publics tels que la restauration [34] [35].
Créées par la loi du 10 avril 1867, les caisses des écoles sont des établissements publics locaux dont les compétences élargies contribuent au rayonnement de l’école primaire. Plusieurs communes peuvent se réunir pour la formation et l’entretien d’une même caisse des écoles. Le rôle des communes y est prépondérant et le président du comité de la caisse est généralement le maire ou son adjoint. En 1882, on recense 19 000 caisses des écoles, mais depuis 2001, elles peuvent être dissoutes si elles n’ont procédé à aucune action comptable au cours des trois dernières années.
2. Les établissements du secondaire
Les établissements du secondaire, aussi appelés établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), sont une entité de droit public dotée de la personnalité morale et chargée d'une activité de service public dont la spécialité est l'enseignement. On distingue les collèges et les lycées dont la collectivité territoriale en charge diffère.
a) La compétence des collectivités territoriales : département et région
La RGE compte 10 départements et est divisée en 3 académies : Nancy-Metz, Reims et Strasbourg (cf. Figure 6).
Figure 6 Carte de la Région académique du Grand Est
Les effectifs des établissements et des élèves se répartissent comme suit (cf. Tableau 3).
Tableau 3 Chiffres clés de l'académie régionale du Grand Est de 2019 [29] [30] [31]
Académie Nancy-Metz Reims Strasbourg Total
Collèges
Nombre
d’établissements 257 160 170 587
Nombre
d’élèves 108 923 63 616 89 674 262 213
Lycées
Nombre
d’établissements 151 140 95 386
Nombre
d’élèves 76 433 50 269 60 462 187 164
Le département est en charge des collèges et assure plusieurs missions :
Le fonctionnement, la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations et l'équipement.
L’organisation de la restauration scolaire et fixe le prix du repas.
Le recrutement et la gestion des personnels d’entretien et du service de restauration.
La Région est en charge des lycées et assure les mêmes missions que le département pour ces derniers.
Contrairement aux établissements du premier degré, la restauration scolaire est une compétence obligatoire des collèges et des lycées. Cela signifie que les dépenses destinées à la restauration font parties des dépenses obligatoires des collectivités [36].
18 b) La double gouvernance de la restauration dans le secondaire La loi de décentralisation de 2004 vise une redistribution de certaines compétences entre l’État et les différents niveaux territoriaux. En particulier, cette réforme transfère aux collectivités territoriales les compétences qu’elles semblent être à même de mieux maîtriser, telles que les missions d'entretien, d'accueil, d'hébergement, de restauration et d’équipement des établissements scolaires pour les départements et les régions [37]. L’application de cette réforme entraîne également le transfert des agents participants à ces missions qui travailleront désormais pour le compte des départements et régions. Les collèges et lycées ont donc une équipe pédagogique et administrative dépendantes du Ministère de l’Éducation Nationale et des personnels d’entretien et de restauration dépendant du département ou de la région.
Cependant, le fonctionnement du service de restauration résulte de la collaboration de l’équipe de cuisine, dont le chef de cuisine, et du gestionnaire de l’établissement, en charge des dépenses et des facturations des achats de biens et de services de tout l’établissement. Dans les collèges et lycées, le chef de cuisine est un employé départemental ou régional, tandis que le gestionnaire dépend du Ministère de l’Éducation Nationale. Ce dernier n’est pas soumis à l’autorité hiérarchique de la collectivité et ne peut être qu’incité à mettre en place les potentielles volontés politiques territoriales, et cela malgré le fait que ce sont les collectivités qui attribuent le budget de fonctionnement aux établissements. De plus, le chef d’établissement dépend également du Ministère de l’Éducation Nationale, et c’est à lui que revient le pouvoir d’ordonner tout changement [38]. Les cuisiniers sont dépendants des gestionnaires pour leur budget et les marchés publics. Une entente défaillante entre les deux parties peut vite freiner l’avancement des projets au sein de la restauration.
Le fonctionnement du service de restauration repose alors sur l’entente et la coopération entre ces trois acteurs ceint d’une double gouvernance.
3. Les établissements de l’enseignement supérieur : les CROUS
Les établissements de l’enseignement supérieur dépendent du Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche (à quelques exceptions près). Pour l’année 2018- 2019, 2,68 millions d’étudiants étaient inscrits [39], et les prévisions estiment les inscriptions à un peu plus de 2,7 millions pour l’année suivante [40]. L’enseignement privé rassemble environ 20% des effectifs du supérieur [39].
Le CNOUS (Centre National des Œuvres Universitaires et Scolaires), a pour but de faciliter les conditions de vie des étudiants en leur proposant des services d’hébergement, de restauration et d’accompagnement social et financier. A l’échelle régionale, le CNOUS se partage en un réseau de 27 CROUS répartis sur toute la France. En 2018 le CNOUS totalise 69 millions de repas servis dans 750 structures de restauration [41]. Une étude de 2016 révèle que 43% des étudiants déclarent manger au CROUS de manière régulière [42] et bien que la fréquentation des restaurants universitaires reste minoritaire, le CNOUS est un des acteurs majeurs de la RC de l’enseignement supérieur.
C. Le cadre juridique et réglementaire
La RC est soumise à un ensemble de normes et réglementations européennes strictes, qui permettent de donner des garanties sanitaires et un cadre pour l’achat des denrées. Les restaurants collectifs sont soumis aux marchés publics encadrés par l’Europe pour l’achat des denrées.
1. Les règlementations et repères nutritionnels
L’école remplit avant tout une fonction éducative et sociale, en permettant à tous les enfants d’avoir accès à une éducation et en proposant des plats chauds à bas prix. La cantine scolaire est depuis longtemps vue comme le lieu où les enfants issus des familles défavorisées avaient accès au seul repas équilibré de la journée. La première circulaire relative à l’hygiène en restauration scolaire date de mars 1968 et la première circulaire sur l’alimentation des écoliers a été rédigée par l’Éducation Nationale en 1971 [24]. Ce document rappelle les principes de la composition des menus et reste centré sur la lutte contre la dénutrition. Jusque dans les années 1980, les préoccupations étaient alors essentiellement énergétiques et nutritionnelles [43]. La question des enfants en surpoids apparait ensuite et se manifeste par de vives critiques envers la cantine scolaire en termes d’équilibre alimentaire et de diététique.
Ainsi les préoccupations sont passées « d’enjeux d’accès à l’alimentation à ceux d’accès à une alimentation nutritionnellement qualitative » [44], ce qui s’est traduit par la mise en place de règlementations de plus en plus exigeantes sur l’alimentation.
a) Le GEM-RCN
Le groupement d’études des marchés en restauration collective et de nutrition, plus couramment appelé le GEM-RCN, est un guide pratique offrant des recommandations sur la qualité nutritionnelle des repas servis en RC [45]. Il est le successeur du groupe permanent d’études des marchés de denrées alimentaires (GPEM-DA) dont les premières recommandations sur la nutrition datent de 1999. Le GEM-RCN met à jour ce document en 2007, en 2011, puis en 2013 pour tenir compte des avancées des travaux de recherches et des autres règlementations sur la nutrition.
Les menus doivent être élaborés sur un minimum de 20 repas successifs avec des contrôles sur la fréquence de certains plats et un contrôle des grammages. Des recommandations spécifiques sont données sur le sel, le pain, les sauces et l’eau. Jusqu’en 2011, l’ensemble de ces recommandations ont un caractère volontaire dans leur application.
En 2011, un arrêté rend obligatoire l’application d’une partie des recommandations sur les fréquences et les grammages pour la restauration scolaire des établissements de plus de 80 couverts. Cette obligation s’étend à tous les restaurants scolaires en 2012 [46]. En 2013, l’obligation concerne désormais tous les restaurants collectifs des secteurs de l’enseignement et de la santé (y compris le secteur pénitencier).
b) Le Programme National Nutrition Santé (PNSS)
Le programme national nutrition santé, ou PNNS, est lancé en 2001 par le Ministère de la Santé, puis est prolongé en 2006 et en 2011. Il a pour objectif d’améliorer la santé de la population en agissant sur la nutrition, qui s’entend comme l’équilibre entre l’alimentation et l’activité physique. Le programme base ses actions sur les objectifs nutritionnels fixés par le Haut Conseil de la Santé Publique (HCSP). Le rôle du PNNS est principalement d’accompagner les dynamiques des acteurs et d’assurer la cohérence des messages délivrés. La marque
« PNNS » quant à elle est garante de la validité et de l’intérêt de ce qui est proposé pour la santé [47].
Le PNNS s’est fixé plusieurs objectifs tels que la réduction du surpoids chez l’enfant ou la réduction de consommation de sel et de sucre. La mise en place de campagnes de sensibilisation et d’information est complétée par des plans d’actions visant des objectifs plus précis comme le Plan Obésité [47].
20 Le PNNS 2019-2023 [48] expose parmi ses objectifs celui de « mieux manger en restauration hors foyer » qui englobe la réduction des inégalités sociales et de santé, et l’amélioration de la qualité nutritionnelle des repas en RC au travers de 5 actions :
Action 1 : Élaborer, publier et diffuser les nouvelles recommandations nutritionnelles en restauration collective, notamment scolaire.
Action 2 : Adapter le Nutri-Score à la restauration collective et commerciale.
Action 3 : Mettre en œuvre un choix de menus dirigés dans le secondaire.
Action 4 : Inciter les gestionnaires des distributeurs automatiques des espaces publics à proposer des aliments et des boissons plus sains.
Action 5 : Soutenir les collectivités et les acteurs économiques pour aller vers la substitution du plastique dans les cuisines centrales.
Pour chaque action sont indiqués les pilotes d’action, les acteurs à impliquer ainsi que les indicateurs de réussite.
2. Les objectifs de la Loi EGAlim : transition alimentaire
La loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, autrement appelée loi EGAlim, a été promulguée le 1er novembre 2018 à l’issue des États Généraux de l’Alimentation lancés en 2017. Cette loi poursuit trois objectifs principaux [49].
Pour satisfaire ces ambitions, la loi demande aux restaurants collectifs publics d’introduire une part d’au moins 50% de produits aux mentions particulières citées ci-après, et une part d’au moins 20% de produits issus de l’AB d’ici le 1er janvier 2022. Les produits rentrant dans le cadre des 50% sont (art. L.230-5-1- I du CRPM) :
Les produits acquis en prenant compte du coût des externalités environnementales au long de leurs cycles de vie ;
Les produits bénéficiant d’autres signes de qualité ou mentions valorisantes (le périmètre fait débat) ;
Les produits bénéficiant de l’écolabel « pêche durable » ;
Les produits bénéficiant du logo RUP ;
Les produits issus d’exploitations ayant la certification environnementale (uniquement HVE à compter du 1er janvier 2030) ;
Les produits équivalents
Et le développement de l’acquisition de produits issus du commerce équitable ainsi que ceux issus des projets alimentaires territoriaux (art. L.230-5-1-II du CRPM) Il est important de préciser qu’une des volontés initiales était d’introduire plus de produits locaux et de qualité dans les restaurants. Or, ici, il est intéressant de noter qu’aucune mention n’est faite sur les produits « locaux » ou de « proximité », une des raisons étant que ces notions sont complexes et ne font pas consensus. De plus, ces termes sont contraires au principe de libre concurrence des marchés publics.
Payer le juste prix aux producteurs, pour leur
permettre de vivre dignement de leur
travail.
Renforcer la qualité sanitaire, environnementale et
nutritionnelle des produits.
Favoriser une alimentationsaine, sûre et durable pour
tous.
Cette loi incite aussi fortement à renforcer la lutte contre le gaspillage alimentaire tout au long de la filière. La loi impose également aux cantines scolaires, au plus tard le 30 octobre 2019 et pour deux ans (à titre expérimental), de proposer un menu végétarien par semaine avec protéines animales (lait et œufs acceptés) et végétales et d’évaluer son impact sur le gaspillage alimentaire, le taux de fréquentation et le coût des repas.
Et au 1er janvier 2025, les contenants alimentaires de cuisson, de réchauffe ou de service en plastique à usage unique seront interdits.
La commande publique se voit imposer des procédures complexes et contraignantes.
Malgré cela, les collectivités peuvent tout de même essayer d’atteindre leurs objectifs via un travail plus conséquent et plus fin en amont, suivi d’un contrôle rigoureux.
3. Le cadre des marchés publics
Les collectivités sont soumises au cadre des marchés publics, et cela qu’elles soient en gestion directe ou concédée. Cependant, en fonction du mode de gestion, l’utilisation des marchés publics et les procédures n’ont pas la même finalité (cf. Figure 7). En gestion directe, la collectivité rédige des appels d’offres pour choisir directement son fournisseur de denrées alimentaires, et en gestion concédée la collectivité rédige des appels d’offres pour choisir un prestataire privé, qui choisira lui-même ses fournisseurs de denrées alimentaires via le marché privé.
Figure 7 Schéma de fonctionnement global des marchés [50]
Dans les deux cas, les procédures et réglementations appliquées aux marchés publics sont complexes et contraignantes. Le code des marchés publics stipule que chaque achat de collectivité doit faire l’objet d’un appel d’offres pour assurer :
La liberté d’accès aux marchés publics pour tout fournisseur.
L’égalité de traitement des candidats.
La transparence des procédures.
Il est important d’ajouter que les mentions géographiques ou le terme « local » sont interdits dans les appels d’offres car ils sont considérés comme discriminatoires et sont contraires aux
22 principes précédents.
La liberté d’accès est garantie par la publicité, c’est-à-dire les moyens de diffusion mis en œuvre pour que l’offre soit visible. En fonction du montant de l’appel d’offres, il existe des seuils de publicité qui désignent quelles plateformes doivent être utilisées pour la diffusion de l’appel d’offres (cf. Figure 8).
Figure 8 Tableau des seuils pour les appels d’offres
L’égalité de traitement est garantie par la rigoureuse procédure à mettre en œuvre pour l’appel d’offres. Comme pour la publicité, des seuils de procédures indiquent quelle démarche adopter (cf. Figure 9).
Figure 9 Schéma général des grandes étapes d’une procédure d’appel d’offres suivant le code des marchés publics
Retrait du dossier Rédaction du dossier d’appel
d’offres selon la procédure Pouvoir adjudicateur
Réponse des candidats Publicité selon les seuils
Rédaction du dossier de candidature Définition des besoins
Définition des critères de sélection et de notation Définition des seuils de procédure
Candidat potentiel (Fournisseur ou Prestataire)
Mise en concurrence
Vérification des capacités professionnelles, techniques et
financières des candidats
Choix du candidat
Notation des critères Pondération des critères +
Et enfin la transparence permet à tous les candidats de s’assurer que les deux premiers principes, liberté d’accès et égalité de traitement, aient été respectés.
Cependant, selon le mode de gestion, l’utilisation des marchés publics n’a pas la même finalité, et les procédures d’appel d’offres sont légèrement différentes.
a) Les marchés publics en gestion directe : choix d’un fournisseur En gestion directe, le donneur d’ordre passe par les marchés publics pour l’achat direct des denrées et donc le choix du fournisseur. Le marché fonctionne alors en lots de denrées, établis par le donneur d’ordre. La collectivité doit établir finement ses besoins en quantité de produits et répartir les produits en catégories, ce qu’on appelle allotir. Par exemple :
Lot 1 : Beurre, crème et lait pasteurisé
Lot 2 : Viande de bœuf
Lot 3 : Pommes et poires
Les fournisseurs répondent ensuite à l’appel d’offres pour un ou plusieurs lots et la collectivité choisit selon les procédures vues précédemment. C’est sur la rédaction fine et réfléchie de ces lots que l’on va pouvoir jouer pour favoriser l’approvisionnement en produits locaux. En effet, plus un lot est précis et réduit, plus il sera facile pour un producteur local d’y répondre. Cela nécessite un travail de terrain pour avoir une connaissance fine des producteurs et de leurs produits, et ce travail de récupération des données est ce que l’on appelle le sourcing.
Si on sait qu’une exploitation locale fait des yaourts issus de l’AB de 100g en pot, on précisera dans les caractéristiques du produit souhaité « yaourt AB en pot de 100g » au lieu de simplement « yaourt » [51].
Il faut toutefois être vigilant pour ne pas tomber dans la pratique du « saucissonnage », qui consiste à découper un marché important en parts plus petites afin de rester en dessous des procédures formalisées plus contraignantes. Cette pratique est interdite car c’est une infraction aux règles d’exécution des marchés.
Le travail d’allotissement demande beaucoup de temps et de connaissances juridiques pour la personne en charge. C’est pourquoi, il est important de noter que les établissements publics en gestion directe adhèrent majoritairement à des groupements de commandes. Un groupement de commandes, ou groupement d’achats, est spécialisé dans les procédures de marchés. Il s’occupe de l’ensemble des démarches, depuis la création des lots jusqu’à l’attribution des fournisseurs. Ils regroupent l’ensemble des besoins des adhérents pour lancer les procédures. Cela permet de mutualiser la demande et de réaliser des économies d’échelles importantes qui entraînent ainsi une baisse significative des prix des produits. Il est en revanche difficile lorsqu’on adhère à un groupement d’achats de faire valoir l’ensemble de ses critères d’achat.
b) Les marchés publics en gestion concédée : choix d’un prestataire En gestion concédée, le donneur d’ordre utilise les marchés publics pour choisir le prestataire qui reprendra tout ou partie du service de restauration. Pour cela la collectivité réalise un dossier dans lequel elle met toutes les conditions du marché. Elle doit définir précisément ses besoins, les catégories de produit qu’elle souhaite retrouver dans le marché et établir sur quels critères elle va évaluer le candidat. Ces critères sont ensuite pondérés, ce qui permet au donneur d’ordre de favoriser certains points, cela peut être le prix, la qualité des produits proposés, la politique sociale de la société etc. Le tableau 4 présente un exemple de prestation pour des produits labellisés AB avec les critères pondérés et les notes.
24
Tableau 4 Exemple de tableau de notation et pondération des critères pour un appel d’offres, pour une prestation de produits labellisés AB [52]
Le donneur d’ordre reçoit les candidatures, fait la mise en concurrence selon les critères définis et attribue le marché au candidat ayant obtenu la meilleure note. Par la suite, le prestataire (ou SRC), sera soumis au marché privé pour l’achat des denrées.
Pour les deux modes de gestion, les premières étapes en amont de la rédaction du dossier sont déterminantes pour assurer un approvisionnement en produits de qualité et de proximité.
Il est capital de comprendre que dans le respect des principes du code des marchés publics, la mention géographique est interdite dans les appels d’offres, car celle-ci est contraire à la libre concurrence. Pour pallier cela, il est conseillé de réaliser un travail en amont de la rédaction de l’appel d’offres, via les quelques étapes de marchés publics qui sont résumées dans le tableau suivant pour la gestion directe et concédée.
Tableau 5Tableau comparatif des étapes en amont de l'appel d’offres [53]
Les étapes Achat public en gestion directe Achat public en gestion concédée
Définir les besoins Définir et caractériser très finement
ses besoins Définir et caractériser très finement ses besoins Sourcing = recherche
des fournisseurs locaux potentiels, pour comprendre leur
fonctionnement
Inscrire des produits disponibles localement (sans dénomination
géographique)
Définir les produits disponibles localement (sans dénomination géographique)
Rédaction de l’appel d’offres
Allotir : réduire et adapter la taille des lots pour permettre à un maximum de
fournisseurs de répondre
Déterminer un cahier des charges précis et contrôlable : c’est l’appel d’offres qui définit
les attentes
Créer des marchés ou des lots spécifiques (bio, fermier par exemple),
ciblée sur l’offre locale inventoriée
Exiger une transparence dans les achats de denrées alimentaires : demander un mémoire
technique au candidat. Ce mémoire peut retracer le travail avec les producteurs, la capacité à introduire des produits de qualité, la
saisonnalité…
Choix des critères d’attribution du
marché
Choisir des critères pertinents qui soient ajustés aux besoins
Choisir des critères pertinents qui soient ajustés aux besoins et jouer sur la notation en pondérant les critères de façon à privilégier
ceux qui concernent les produits locaux Contrôle du bon
déroulement du
Garder un bon contact commercial avec le fournisseur
Mettre en place par le biais d’un comité de suivi, des actions d’évaluation de l’application
4. Le cadre des marchés privés L’utilisation des marchés privés concerne :
Les établissements scolaires privés.
Les entreprises privées.
Les sociétés de restauration collective privées.
Les associations.
Les marchés publics et privés ne répondent pas aux mêmes règlementations. Les marchés privés offrent la possibilité au donneur d’ordre de faire du démarchage commercial et limitent considérablement les démarches administratives (le cadre règlementaire étant beaucoup moins strict). Les maîtres d’ouvrages ou sociétés privées décident eux-mêmes des règles d’attribution de leur marché. En effet, ni le code civil ni celui du commerce n’encadrent les modalités d’attribution des marchés. Si cela offre de nombreux avantages à la société privée, cela ne la protège pas de tout non plus. C’est pourquoi il est fortement conseillé de respecter les grands principes de mise en concurrence et de publicité qui se font dans le cadre des marchés publics, ainsi que de le rédiger dans des contrats écrits. Malgré les contraintes que cela présente, le sérieux de ces démarches garantit le bon déroulement du marché. Il n’en reste pas moins que les sociétés privées restent relativement libres dans leur choix d’attribution des marchés [51].
marché du cahier des charges demandé
26
II. Présentation et analyse des systèmes d’approvisionnements alimentaires dans le Grand Est
A. Matériel et méthode
L’analyse a été menée sur 13 systèmes alimentaires territoriaux, à différentes échelles de collectivité : commune, Communauté de Communes (CC), département, région, université ; et sur deux secteurs : enseignement et santé.
Pour interroger les acteurs, l’approche sociologique a été choisie car elle permet d’aller plus loin dans l’entretien qualitatif, d’approfondir les motivations et les freins des acteurs. La méthode choisie se situe entre l’entretien semi-directif et l’entretien approfondi, et se fait nécessairement en face à face. Le support d’entretien est indispensable pour structurer l’échange et limiter les oublis. Le questionnaire utilisé regroupe les principales thématiques à aborder ainsi que des sous-questions permettant de guider l’entretien (cf. Figure 10). Au total, 23 entretiens ont été réalisés (pour certains entretiens, plusieurs acteurs étaient présents). Les personnes interrogées ont été informées de l’écriture d’un rapport et ont donné un accord oral, mais aucun papier de consentement n’a été signé sur l’utilisation des données. Cependant, les chiffres et données clés, ainsi que le schéma de fonctionnement du système ont été corrigés et validés par les acteurs en amont de la rédaction.
Pour chaque système, plusieurs éléments de synthèse sont produits à partir des données confirmées par les acteurs, à destination de l’analyse :
La rédaction d’une partie posant le contexte général du système alimentaire territorial.
Une fiche d’identité regroupant les informations et chiffres clés.
Un schéma de fonctionnement général du système d’approvisionnement représentant les principaux flux et acteurs impliqués.
En plus de ces entretiens, d’autres personnes ont été contactées ou rencontrées lors d’évènements professionnels, afin d’apporter des compléments d’informations sur le fonctionnement des systèmes. La liste exhaustive de l’ensemble des acteurs rencontrés est exposée ci-dessous en indiquant leur fonction.
Tableau 6 Liste exhaustive des acteurs rencontrés
Système Personnes contactées pour un entretien formel ou informel
Nancy
Chargé de mission au cabinet du maire de Nancy
Directrice adjointe à l’éducation de la mairie de Nancy
Directrice adjointe à l’éducation en charge de l’administration générale de la mairie de Nancy
Responsable projet alimentaire territorial niveau national chez Sodexo
Directeur d’exploitation Grand Est chez Sodexo
Responsable suivi clients chez Sodexo de la cuisine centrale de Nancy
Président de l’AMO Cantinéo
Directrice d’une école maternelle de la ville de Nancy
Metz
Directeur du pôle éducation de la mairie de Metz
Responsable temps périscolaire du pôle éducation de la mairie de Metz
Responsable de la cuisine centrale et diététicienne de la ville de Metz
Responsable restauration de la cuisine centrale de la ville de Metz chez Elior Reims Directeur de la caisse des écoles
