Dossiers : 250-09-04-84 250-09-04-85
Décision : 12143
Date : 3 février 2022
Président : Gilles Bergeron
Régisseurs : André Rivet
Judith Lupien
OBJET : Demande, en vertu de l’article 43 de la Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche1, d’émission d’une ordonnance visant à empêcher Les Éleveurs de porcs du Québec d’entraver l’application de la Décision 12128 rendue le 23 décembre 2021 et de la Convention de mise en marché des porcs 2019-2022
Demande en irrecevabilité à l’égard de cette demande par Les Éleveurs de porcs du Québec
Demande urgente d’émission d’une ordonnance contre Olymel SEC en vertu de l’article 43 de la Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche
OLYMEL SEC
Organisme demandeur et mis en cause Et
LES ÉLEVEURS DE PORCS DU QUÉBEC
Organisme demandeur et mis en cause Et
ALIMENTS ASTA INC.
LES VIANDES DU BRETON INC.
Parties intéressées
DÉCISION
1 RLRQ, c. M-35.1.
LE CONTEXTE
[1] La production et la mise en marché des porcs au Québec sont encadrées par le Plan conjoint des producteurs de porcs du Québec2 (le Plan conjoint), par divers règlements pris en vertu de celui-ci et par une convention de mise en marché.
[2] Les Éleveurs de porcs du Québec (les ÉPQ) appliquent le Plan conjoint. Ils représentent l’ensemble des producteurs de porcs et, à ce titre, ont négocié la Convention de mise en marché des porcs 2019-2022 (la Convention) qui fixe les conditions de mise en marché du porc produit au Québec.
[3] En l’absence d’une organisation accréditée pour les représenter, les acheteurs de porcs sont tous parties à la Convention et ont participé à la négociation et à l’arbitrage de certains termes de celle-ci.
[4] Olymel SEC (Olymel), Aliments Asta inc. (Asta) et Les Viandes Du Breton inc.
(Du Breton) sont des acheteurs de porcs et des signataires de la Convention.
[5] Le 23 décembre 2021, la Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec (la Régie) rend la Décision 12128 dans le cadre d’une demande d’enquête et d’un grief relatifs à l’application de la Convention. Cette décision découle de l’intention annoncée par Olymel le 22 octobre 2021, conformément à la Convention, de réduire ses achats annuels de 1 250 000 porcs, soit 750 000 en provenance du Québec et 500 000 en provenance de l’Ontario, et ce, à compter du 28 février 2022.
[6] Dans cette décision, la Régie prononce l’ordonnance suivante :
ORDONNE à Olymel SEC de maintenir en approvisionnement en porcs du Québec au moins l’équivalent de ses assignations pour l’usine de Princeville, soit 720 000 porcs, dans le calcul de la réduction annuelle de ses approvisionnements de 1 250 000 porcs, annoncée le 22 octobre 20213.
[7] Olymel et les ÉPQ ne s’entendent pas sur l’application de cette ordonnance.
[8] Olymel adresse donc une demande urgente à la Régie afin qu’elle ordonne aux ÉPQ, au plus tard le 22 février 2022, de lui transmettre la liste des Sites de production complets, représentant un total annuel de 530 000 porcs de proximité, retirés de ses assignations à compter de cette date.
[9] Les ÉPQ soumettent que la demande d’Olymel est irrecevable et s’adressent également à la Régie afin qu’elle ordonne à Olymel de cesser de recevoir et d’abattre dans ses installations du Québec 10 000 porcs par semaine produits par elle ou ses filiales qu’elle contrôle, et ce, jusqu’à ce qu’elle se conforme à l’ordonnance émise dans la Décision 12128.
2 RLRQ, c. M-35.1, r. 280.
3 Éleveurs de porcs du Québec et Olymel, 2021 QCRMAAQ 180 (Décision 12128), p. 10.
[10] Avec le consentement des parties, les différentes demandes sont regroupées et entendues dans le cadre d’une seule séance publique prévue à cette fin.
QUESTIONS EN LITIGE
[11] La Régie doit répondre aux questions suivantes : 1. La demande d’Olymel est-elle recevable?
2. La mise en œuvre de la Décision 12128 proposée par Olymel est-elle conforme à cette décision et aux modalités prévues à la Convention?
3. Selon la réponse à la question précédente, y a-t-il lieu d’accorder une ordonnance temporaire conformément à la demande des ÉPQ?
ANALYSE ET DÉCISION
[12] Pour les motifs qui suivent, la Régie conclut qu’il n’y a pas lieu de rejeter la demande d’Olymel pour les motifs d’irrecevabilité soulevés par les ÉPQ. De plus, il y a lieu, dans les meilleurs délais, et ce, au plus tard le 22 février 2022, que les ÉPQ et Olymel s’entendent et appliquent les dispositions prévues à la Convention afin de permettre à Olymel de réduire ses approvisionnements annuels en provenance du Québec de 530 000 porcs, le tout conformément à l’ordonnance rendue par la Régie le 23 décembre 2021 dans la Décision 12128. Enfin, puisque la mise en œuvre proposée par Olymel est conforme à l’ordonnance prononcée dans la Décision 12128 et aux modalités prévues à la Convention, il n’y a pas lieu d’émettre une ordonnance temporaire comme le demandent les ÉPQ.
- La demande en irrecevabilité des ÉPQ
[13] Les ÉPQ soutiennent essentiellement que la demande d’ordonnance d’Olymel est irrecevable parce que :
la demande vise une interprétation de la Décision 12128 de la Régie;
la Régie est dessaisie (functus officio) du dossier ayant mené à la Décision 12128;
la Décision 12128 fait l’objet d’une demande d’homologation devant la Cour supérieure du Québec.
[14] La Régie considère que l’ordonnance émise dans la Décision 12128 est claire et ne nécessite aucune interprétation. La demande d’Olymel vise à assurer le respect de cette ordonnance et son application, notamment en ce qui concerne les articles 4.2 et suivants de la Convention. Il s’agit en fait de l’étape qui, en l’absence d’entente entre les parties, suit logiquement l’ordonnance.
[15] Quant au concept de functus officio, la Régie tire les enseignements suivants des décisions des tribunaux supérieurs à cet égard.
[16] Dans l’affaire Chandler c. Alberta Association of Architects, la Cour suprême du Canada se prononce comme suit sur l’application de cette règle aux tribunaux administratifs :
Je ne crois pas que le juge Martland ait voulu affirmer que le principe functus officio ne s’applique aucunement aux tribunaux administratifs. Si l’on fait abstraction de la pratique suivie en Angleterre, selon laquelle on doit hésiter à modifier ou à rouvrir des jugements officiels, la reconnaissance du caractère définitif des procédures devant les tribunaux administratifs se justifie par une bonne raison de principe. En règle générale, lorsqu’un tel tribunal a statué définitivement sur une question dont il était saisi conformément à sa loi habilitante, il ne peut revenir sur sa décision simplement parce qu’il a changé d’avis, parce qu’il a commis une erreur dans le cadre de sa compétence, ou parce que les circonstances ont changé. Il ne peut le faire que si la loi le lui permet ou s’il y a eu un lapsus ou une erreur au sens des exceptions énoncées dans l’arrêt Paper Machinery Ltd.
v. J.O. Ross Engineering Corp., précité.
Le principe du functus officio s’applique dans cette mesure. Cependant, il se fonde sur un motif de principe qui favorise le caractère définitif des procédures plutôt que sur la règle énoncée relativement aux jugements officiels d’une cour de justice dont la décision peut faire l’objet d’un appel en bonne et due forme. C’est pourquoi j’estime que son application doit être plus souple et moins formaliste dans le cas de décisions rendues par des tribunaux administratifs qui ne peuvent faire l’objet d’un appel que sur une question de droit. Il est possible que des procédures administratives doivent être rouvertes, dans l’intérêt de la justice, afin d’offrir un redressement qu’il aurait par ailleurs été possible d’obtenir par voie d’appel.
Par conséquent, il ne faudrait pas appliquer le principe de façon stricte lorsque la loi habilitante porte à croire qu’une décision peut être rouverte afin de permettre au tribunal d’exercer la fonction que lui confère sa loi habilitante. C’était le cas dans l’affaire Grillas, précitée.
De plus, si le tribunal administratif a omis de trancher une question qui avait été soulevée à bon droit dans les procédures et qu’il a le pouvoir de trancher en vertu de sa loi habilitante, on devrait lui permettre de compléter la tâche que lui confie la loi. Cependant, si l’entité administrative est habilitée à trancher une question d’une ou de plusieurs façons précises ou par des modes subsidiaires de redressement, le fait d’avoir choisi une méthode particulière ne lui permet pas de rouvrir les procédures pour faire un autre choix.
Le tribunal ne peut se réserver le droit de le faire afin de maintenir sa compétence pour l’avenir, à moins que la loi ne lui confère le pouvoir de rendre des décisions provisoires ou temporaires. Voir Huneault c. Société centrale d’hypothèques et de logement (1981), 41 N.R. 214 (C.A.F.)4.
(notre soulignement)
[17] Un peu plus tard, dans l’affaire Doucet-Boudreau c. Nouvelle-Écosse (Ministre de l’Éducation), la Cour suprême du Canada rappelle que :
76 […] De plus la règle du functus officio ne s’applique pas lorsque le juge de première instance n’entend pas modifier un jugement définitif. Rien n’indiquait que la déclaration de compétence incluait un pouvoir de modifier le dispositif de l’affaire5.
[18] Dans l’affaire 9256-0929 Québec inc. c. Turcot, la Cour d’appel du Québec précise également des paramètres importants dans l’application de la règle :
4 Chandler c. Alberta Association of Architects, 1989 CanLII 41 (CSC), [1989] 2 RCS 848, p. 861-862.
5 Doucet-Boudreau c. Nouvelle-Écosse (Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62 (CanLII), [2003] 3 RCS 3., par. 76.
[39] […] La règle functus officio n’implique pas que le décideur ne peut plus entendre aucune demande de quelque nature qu’elle soit une fois la décision sur le fond rendue.
Elle signifie seulement qu’il ne peut modifier ou revenir sur cette décision, sous réserve des dispositions de la loi qui pourraient lui permettre de la modifier selon certaines conditions, comme c’est le cas en matière de révision, révocation ou correction d’erreurs.
Néanmoins, cette règle n’empêche pas la CRT d’exercer les pouvoirs que la loi lui attribue pour se prononcer a posteriori sur une question accessoire qui ne remet pas en question cette décision.
[40] En somme, bien que je partage l’analyse de la juge quant à l’application souple de la règle du functus officio et la réserve implicite de compétence par déduction nécessaire et logique, j’estime qu’en l’espèce, l’article 114 CT accorde à la CRT le pouvoir de se prononcer sur la demande en continuité d’entreprise des intimés. Cette demande fondée sur des faits postérieurs à la décision n’enfreint pas la règle du functus officio. En refusant d’exercer sa compétence à l’égard de la demande en continuation d’entreprise et en forçant les intimés à la faire valoir devant les tribunaux communs qui n’ont pourtant aucune compétence pour ce faire, le commissaire a rendu une décision déraisonnable en ce qu’elle prive les intimés de faire valoir un droit que lui reconnaît la loi, s’il s’avère applicable6.
(nos soulignements)
[19] Enfin, plus récemment, la Cour suprême du Canada assouplit encore une fois la règle du functus officio dans l’affaire Société Radio‐Canada c. Manitoba. Elle s’exprime comme suit quant à l’étendue de l’application de cette règle :
[35] Cela dit, functus officio n’est qu’un de plusieurs principes de droit conçus pour favoriser le caractère définitif d’une décision. En effet, vu qu’il est intrinsèquement lié à l’inscription du jugement formel et que ses exceptions sont relativement restreintes, notre Cour a décrit la règle du functus officio comme ayant une portée étroite (Reekie, p. 222- 223; voir aussi Wong, p. 555-556). Donc, bien que notre jurisprudence reconnaisse que cette norme importante serve cet objet nécessaire, aucune règle n’a le monopole du caractère définitif.
[36] Il est utile de faire la distinction entre le pouvoir de connaître du fond, perdu par application de la règle du functus officio, et la compétence qui existe pour superviser le dossier judiciaire. Comme je m’efforcerai de l’expliquer plus loin, même lorsqu’un tribunal a perdu le pouvoir de connaître du fond d’une affaire pour avoir inscrit son jugement formel, il demeure compétent pour contrôler son propre dossier à l’égard d’une instance généralement considérée comme étant une affaire accessoire, mais indépendante (voir, p. ex., GEA Refrigeration Canada Inc. c. Chang, 2020 BCCA 361, 43 B.C.L.R. (6th) 330, par. 185-186).
[37] Le pouvoir de surveillance à l’égard du dossier judiciaire est reconnu depuis longtemps comme une caractéristique de la compétence de tous les tribunaux (Procureur général de la Nouvelle-Écosse c. MacIntyre, 1982 CanLII 14 (CSC), [1982] 1 R.C.S. 175, p. 189; voir aussi Société Radio-Canada c. La Reine, 2011 CSC 3, [2011] 1 R.C.S. 65, par. 12). Comme l’a fait remarquer le juge Goudge dans CTV Television Inc. c. Ontario Superior Court of Justice (Toronto Region) (2002), 2002 CanLII 41398 (ON CA), 59 O.R.
(3d) 18 (C.A.), [TRADUCTION] « il est important de se rappeler que la compétence du tribunal à l’égard de ses propres dossiers est ancrée dans la politique publique essentielle favorisant l’accès aux rouages des tribunaux » (par. 13). En particulier, les tribunaux doivent assurer le respect du solide principe, protégé par la Constitution, de la publicité des débats judiciaires, tout en demeurant sensibles aux « importants intérêts
6 9256-0929 Québec inc. c. Turcot, 2016 QCCA 308 (CanLII), par. 39-40.
publics divergents » que cette publicité des débats peut mettre en péril (Vancouver Sun (Re), 2004 CSC 43, [2004] 2 R.C.S. 332, par. 26 et 28).
[38] Le besoin d’établir un juste équilibre entre ces intérêts publics fondamentaux ne disparaît pas du seul fait que l’ordonnance sur le fond est définitive et aurait pu être portée en appel. On peut avoir accès aux dossiers judiciaires même lorsque l’instance est arrivée à terme. De fait, d’importantes décisions au sujet de la publicité du dossier judiciaire peuvent devoir être prises après la fin de l’instance sur le fond (voir, p. ex., R. c.
Wagner, 2017 ONSC 6603; R. c. Henry, 2012 BCCA 374, 327 B.C.A.C. 190). Si la compétence à l’égard de la publicité des débats judiciaires cessait lorsque l’ordonnance officielle sur le fond était inscrite, les tribunaux perdraient la maîtrise de leur propre dossier sans raison valable. Prenez par exemple le cas où aucune ordonnance limitant la publicité des débats judiciaires n’est rendue avant l’inscription du jugement formel sur le fond et où l’on constate par la suite qu’il faut protéger un intérêt public important. À mon humble avis, conclure que ce pouvoir est entièrement perdu une fois l’ordonnance formelle sur le fond inscrite risque de mettre à mal la bonne administration de la justice au service d’une interprétation de la règle du functus officio qui est étrangère à son objectif.
[39] Reconnaître que cette compétence subsiste après la fin de l’instance sous- jacente n’est pas incompatible avec les objectifs du caractère définitif des procédures et de la stabilité des jugements liés à la règle du functus officio. La réparation accordée en vertu de ce pouvoir laisse intacts le fond de l’instance sous-jacente et les motifs qui l’appuient. Bien que certaines requêtes interlocutoires, par exemple les requêtes portant sur l’admissibilité d’éléments de preuve, puissent avoir un impact sur la décision définitive au fond, la décision concernant l’accès au dossier judiciaire n’a aucune incidence sur l’instance sous-jacente ou sur l’appel dont elle peut faire l’objet. La règle du functus officio témoigne du transfert du pouvoir décisionnel à l’égard des jugements définitifs de la cour de première instance à la cour d’appel (Chandler, p. 860, citant In re St. Nazaire Co.
(1879), 12 Ch. D. 88). Cette règle n’a jamais eu pour but de restreindre la capacité de ces tribunaux d’instance inférieure d’être maîtres de leurs propres dossiers en ce qui concerne ces décisions7.
(notre soulignement)
[20] À la lumière de ces décisions, la Régie retient une certaine souplesse dans l’application de la règle du functus officio, notamment à l’égard des tribunaux administratifs. La Régie ne se considère donc pas comme functus officio aux fins d’entendre la présente demande d’Olymel.
Elle ne revient pas sur la Décision 12128, ni sur les faits qui la soutiennent, ni sur l’interprétation de la Convention qui en est faite et encore moins sur l’ordonnance qui en découle. Dans le cas présent, il s’agit d’une demande justifiée par des circonstances nouvelles, accessoirement liées à celles qui ont conduit à la décision de décembre 2021. Autrement dit, la demande d’Olymel s’inscrit dans la continuité du dossier à l’origine de la Décision 12128, mais en est indépendante.
[21] Par ailleurs, la demande d’homologation de la Décision 12128 déposée par les ÉPQ devant la Cour supérieure du Québec ne vise pas à en obtenir une révision judiciaire.
L’ordonnance rendue par la Régie en sortira intacte et sa portée sera la même une fois l’homologation prononcée, le cas échéant.
7 Société Radio‐Canada c. Manitoba, 2021 CSC 33, par. 35-39.
[22] Pour tous ces motifs, la demande d’émission d’une ordonnance présentée par Olymel est donc recevable.
- La demande d’Olymel
[23] Les faits qui ont suivi la Décision 12128 sont simples et peuvent se résumer comme suit :
Olymel revoit la répartition de sa réduction annuelle annoncée en octobre 2021, d’un total de 1 250 000 porcs, selon leur provenance. Elle exprime cet exercice sous la forme d’un tableau au paragraphe 22 de sa demande :
Réduction initiale annoncée par Olymel
Réduction révisée conformément à la Décision 12128
Porcs produits au Québec 750 000 530 000
Porcs produits hors Québec 500 000 720 000
Total 1 250 000 1 250 000
Olymel identifie certains producteurs situés hors Québec et leur annonce qu’elle doit réduire ou réduire davantage ses approvisionnements auprès d’eux;
Le 5 janvier 2022, les ÉPQ communiquent avec Olymel afin de planifier l’application de la Décision 12128. C’est à ce moment que les ÉPQ précisent que, selon leur interprétation, Olymel ne réduira ses approvisionnements annuels au Québec que d’environ 30 000 porcs, à compter du 28 février 2022;
Olymel exprime son désaccord avec cette interprétation de la Décision 12128;
Au cours d’échanges subséquents, il appert que tant Olymel que les ÉPQ maintiennent leur compréhension respective de la Décision 12128;
En dernier recours, les procureurs des deux parties s’échangent des lettres exprimant chacun la position ferme, tant des ÉPQ que d’Olymel, sur l’application de la Décision 12128.
[24] L’ordonnance émise dans la Décision 12128 est claire. Dans ce contexte, et par respect pour les ÉPQ pour qui cette clarté semble moins évidente, le tableau d’Olymel reproduit au paragraphe précédent traduit intégralement, mathématiquement et sans ambiguïté l’ordonnance émise par la Régie dans sa Décision 12128. La mise en œuvre de cette ordonnance proposée par Olymel est conforme aux dispositions de la Convention.
[25] Enfin, les ÉPQ estiment que les producteurs indépendants feront les frais de cette interprétation si elle est retenue. Sur ce point, la Régie doit s’en tenir au texte de la Convention, qui reflète l’entente intervenue entre les parties.
[26] Les ÉPQ affirment qu’une telle application de la Décision 12128 va à l’encontre de l’interprétation qu’a faite la Régie de l’article 2.3 de la Convention dans la Décision 118308, notamment en ce qui concerne le pourcentage des approvisionnements d’Olymel en provenance de l’extérieur du Québec. Or, la Régie a disposé de cette question dans sa Décision 12128 de la façon suivante :
[28] La détermination d’une plus grande proportion de porcs produits au Québec dans l’approvisionnement d’Olymel n’est pas incompatible avec l’interprétation que faisait la Régie, dans sa Décision 11830, de l’article 2.3 de la Convention. Au contraire, ce n’est qu’une modalité d’application en fonction d’un contexte différent. La Régie ne s’est pas prononcée sur un pourcentage acceptable d’approvisionnements hors Québec, mais sur le fait qu’une partie de ses achats effectués à l’extérieur du Québec n’est pas incompatible avec la notion de priorité énoncée à cet article de la Convention.
[27] Le temps presse. Les ÉPQ ont grandement insisté sur l’urgence et les impacts de la décision d’Olymel de réduire ses approvisionnements. Dans ce contexte, le dossier ayant mené à la Décision 12128 a été traité en urgence par la Régie à la fin de 2021, et ce, en soulignant la grande collaboration de toutes les parties impliquées. Dans l’objectif d’assurer une mise en marché efficace et ordonnée du porc au Québec, il est surprenant que nous n’en soyons rendus qu’à ce point-là dans l’application de la Décision 12128. Il est plus que souhaitable, comme la Régie l’a souligné à plusieurs reprises dans la Décision 12128, que les parties cessent de s’enliser dans l’adversité et s’assurent rapidement d’appliquer les mécanismes prévus à la Convention afin d’être prêtes pour la fin de février qui approche à grands pas.
- La demande des ÉPQ
[28] Puisque la mise en œuvre de la Décision 12128 proposée par Olymel est conforme à cette décision et aux modalités prévues à la Convention, il n’y a pas lieu d’émettre une ordonnance temporaire comme le demandent les ÉPQ.
POUR CES MOTIFS, LA RÉGIE DES MARCHÉS AGRICOLES ET ALIMENTAIRES DU QUÉBEC :
REJETTE la demande en irrecevabilité des Éleveurs de porcs du Québec;
ACCUEILLE la demande d’émission d’une ordonnance d’Olymel SEC;
ORDONNE aux Éleveurs de porcs du Québec de transmettre à Olymel SEC, au plus tard le 22 février 2022, la liste des Sites de production complets, représentant un total annuel de 530 000 porcs de proximité, retirés de ses assignations à compter de cette date;
8 Demande de suspendre et de modifier certaines dispositions de la Convention de mise en marché des porcs 2019-2022 et Demande d’ordonnance quant au respect de l’article 2.3 de celle-ci, Décision 11830, 10 juin 2020.
REJETTE la demande d’émission d’une ordonnance temporaire des Éleveurs de porcs du Québec.
(s) Gilles Bergeron (s) André Rivet
(s) Judith Lupien
Me Louis Coallier, Dufresne Hébert Comeau Pour Les Éleveurs de porcs du Québec
Me Mathieu Leblanc-Gagnon, Fasken Martineau DuMoulin SENCRL Pour Olymel SEC
Me Madeleine Lemieux, Paradis, Lemieux, Francis Pour Aliments Asta inc.
Me Mélissa Devost, Norton Rose Fulbright Canada SENCRL Pour Les Viandes Du Breton inc.
Séance publique tenue par moyen technologique Zoom le 2 février 2022 et diffusée en direct sur YouTube.
