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Reference
Réforme du Conseil de sécurité: Perspectives autour du sommet mondial de 2005 et développements récents
MAQUIL, Francis
Abstract
Le présent mémoire se fixe comme objectif d'analyser la portée institutionnelle des propositions de réformes concernant le Conseil de sécurité formulées en 2005, en accrochant leurs genèses dans le contexte géopolitique particulier et les raisons de leur non-aboutissement. La viabilité de ces suggestions va être scrutée en tenant compte notamment des réactions des principaux acteurs et commentateurs, pour évaluer les répercussions sur la suite des projets de réformes du Conseil de sécurité au sein du système de l'ONU.
MAQUIL, Francis. Réforme du Conseil de sécurité: Perspectives autour du sommet mondial de 2005 et développements récents. Master : Univ. Genève, 2010
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:18960
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Perspectives autour du sommet mondial de 2005 et développements récents
Francis Maquil 27 mai 2010
Version finale Université de Genève
Faculté de droit
Maîtrise de droit international et européen Professeur Nicolas Michel : Droit de l’ONU
Semestre d’automne 2009 – 2010
Le présent mémoire se fixe comme objectif d’analyser la portée institution- nelle des propositions de réformes concernant le Conseil de sécurité formulées en 2005, en accrochant leurs genèses dans le contexte géopolitique particulier et les raisons de leur non-aboutissement. La viabilité de ces suggestions va être scrutée en tenant compte notamment des réactions des principaux ac- teurs et commentateurs, pour évaluer les répercussions sur la suite des projets de réformes du Conseil de sécurité au sein du système de l’ONU.
Table des matières
1. Introduction 1
2. Composition du Conseil de sécurité 4
2.1. Taille . . . 5
2.2. Catégories de membres . . . 8
2.2.1. Nouveaux membres permanents ? . . . 8
2.2.2. Nouveaux membres semi-permanents ? . . . 10
2.2.3. Nouveaux membres non-permanents ? . . . 11
2.3. Critères de sélection . . . 11
2.3.1. Répartition géographique équitable . . . 12
2.3.2. Contribution au maintien de la paix et aux autres fins de l’Orga- nisation . . . 14
3. Système de votation 16 3.1. Droit de veto . . . 17
3.1.1. Droit de veto existant . . . 18
3.1.2. Extension du droit de veto . . . 19
3.2. Nemo judex in re sua. . . 20
4. Fonctions et pouvoirs 21 4.1. Relation entre le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale . . . 22 4.2. Conseil de sécurité, la règle de droit et le contrôle juridictionnel de ses actes 23
5. Procédure 25
6. Conclusions 27
A. Annexes I A.1. Liste des projets les plus importants de réforme . . . I A.2. Tableau représentatif de la répartition des sièges en fonction de la repré-
sentation géographique . . . III
B. Bibliographie IV
B.1. Livres . . . IV B.2. Articles . . . VII B.3. Sources électroniques et autres . . . VII B.4. Documents de l’ONU . . . VIII
B.4.1. Conseil de sécurité . . . VIII B.4.2. Assemblée générale . . . IX B.4.3. Secrétaire général . . . X B.4.4. Cour internationale de justice . . . XI
Abréviations
AG Assemblée générale des Nations Unies UA Union africaine
CE Communautés européennes CIJ Cour internationale de Justice
CJCE Cour de Justice des Communautés européennes CONU Charte des Nations Unies
CS Conseil de sécurité des Nations Unies
ECOSOC Conseil économique et social des Nations Unies
G-4 Groupe des Quatre, Réunion d’États pour une réforme : Al- lemagne, Brésil, Inde, Japon et 23 autres États
G-77 Groupe des pays en développement : 130 États
NAM Non-Aligned Mouvement, Mouvement des non-alignés : 115 États
OEWG Open-ended Working Group P-3 États-Unis, France, Royaume-Uni
P-5 Membres permanents du conseil de sécurité : Chine, États- Unis, France, Royaume-Uni, Russie
TUE Traité sur l’Union européenne UE Union européenne
UfC Uniting for Consensus : Réunion d’États pour une réforme : Argentine, Italie, Pakistan, République de Corée et 8 autres États
WEOG Western European and Others Group : Groupe des États de l’Europe occidentale et autres
1. Introduction
Le Conseil de sécurité est un organe principal1 de l’Organisation des Nations Unies ayant comme mission première le maintien de la paix et de la sécurité internationales.2 Ses fonctions et le caractère contraignant de ses décisions3 élèvent cet organe à compo- sition restreinte4 au sommet de lapyramide que constitue le système international.5
Le développement de ses activités6 à la fin de la guerre froide a ravivé les demandes de réforme à son sujet, émanant au départ surtout du NAM et G-777mais rejoint ensuite par un large nombre de pays.8 Les principaux griefs alors soulevés sont liés à sa composition, jugée insuffisamment représentative, et à son mode de fonctionnement, jugé impénétrable et réservé. Depuis, le Conseil a davantage perdu de sa crédibilité avec notamment les revers subis en Somalie, au Rwanda et en Bosnie, ainsi que plus récemment de son incapacité d’intervenir dans la crise irakienne.9L’Assemblée générale crée alors un groupe de travail10en 1993 qui a fonctionné jusqu’en début 2009, sans résultat concret.11
La multitude de propositions de réforme soumises12durant ces années démontre quelques aspects fondamentaux du sujet. Alors que l’intérêt de la plupart des États dans une re- structuration du Conseil est important et constant, les opinions divergent sur l’étendue et les modalités d’une réforme. Cependant, les cinq membres permanents étaient réticents à tout élargissement,13 même si leurs positions se sont assouplies depuis.14 L’attitude des P-5 est particulièrement décisive dans l’évaluation d’un projet de réforme, car tout
1. CONU article 7 2. CONU article 24 §1
3. CONU article 25 : Ambigu dans son application, il est entendu que seules les décisions sous le Chapitre VII sont obligatoires, voir notamment Cot et Pellet (2005), ainsi que Section 3 p.16
4. CONU article 23
5. Andrei Zolotov, Jr., Ivanoz plays down differences on Iraq, Moscow Times, 13 mai 2003, voir également Bosco (2009) p.242
6. Voir pour d’autres Weiss et Daws (2007) p.120 s., parlant d’un CS marginalisé pendant la guerre froide, ainsi que Bosco (2009) p.154 s.
7. South Center (1996),passim
8. Voir dans ce sens, AG résol. du 10 février 1993 sur la Question de la représentation équitable au Conseil de sécurité et de l’augmentation du nombre de ses membres, UN Doc. A/RES/47/62 et le rapport du Secrétaire général compilant les réponses écrites des États, UN Doc. A/48/264 et Add.1 - Add.10
9. Voir notamment : Weiss et Daws (2007) p.124 s.
10. Groupe de travail à composition non limitée sur la question de l’augmentation du nombre des membres du Conseil de sécurité, ainsi que d’autres questions ayant trait au Conseil de sécurité, AG résol. du 10 décembre 1993, UN Doc. A/RES/48/26
11. Wouterset al.(2009) p.145-149
12. Pour une liste représentative, voir Annexe A.1 p.I
13. Voir Réponses écrites dans UN Doc. A/48/264 précité, p.19, 40, 47, 88
14. Surtout le Royaume-Uni et la France se montrent plutôt favorable, voir notamment : Volger (2007) p.541 s., mais moins optimiste, Weiss et Daws (2007) p.663 s.
changement de la Charte sur le sujet du Conseil de sécurité – et sur tout autre sujet – doit avoir l’aval des P-5, conditionsine qua non pour l’aboutissement d’une réforme.15
À l’approche du sommet mondial de 2005, le Secrétaire général Kofi Annan a souhaité donner un nouvel élan à la réforme de l’Organisation toute entière et particulièrement au Conseil de sécurité. Ainsi, le Secrétaire général a présenté un rapport16 qui présente tout d’abord les dangers et défis contemporains17 auxquelles le système onusien doit faire face, y compris et avant tout le Conseil de sécurité, avant de proposer deux modèles concrets pour reformer cet organe. Trois propositions formelles18 de la part de groupes d’États ont été soumises, avec le but affiché de renforcer sa légitimité et son efficacité.
Compte tenu des divergences considérables entre ces cinq projets,19le Secrétaire général a préféré retirer ce point de l’ordre du jour du sommet20 pour ne pas se fixer un ca- lendrier artificiellement serré qui mettrait en péril les autres chantiers de remaniement de l’ONU,21 en particulier la réforme de la Commission des droits de l’homme22 et la création de la Commission de la consolidation de la paix.23
Pour surmonter la fatigue de réforme24 qui s’est installée après le sommet de 2005 et après des tentatives infructueuses de médiation de la part de la présidence de l’Assemblée générale en 2007,25 l’Assemblée prend la décision d’initier des négociations intergouver- nementales dans le cadre de séances plénières informelles.26 Sous la présidence de Zahir
15. Pour la procédure d’amendement ou de révision : CONU articles 108 et 109 : Suite à l’adoption de la résolution à la majorité de 2/3 par l’AG ou la conférence de révision (convoqué par l’AG et le CS conjointement), la mise en vigueur exige 2/3 (128 sur 192 États) de ratificationsincluantles ratifications des P-5, Cot et Pellet (2005) p.2191-2225
16. Préparé par un groupe de personnalités de haut niveau, intituléUn monde plus sûr : notre affaire à tous, UN Doc. A/59/565
17. Rapport précité, p.12, Les plus importants défis relevés étant : Les menaces d’ordre économique et social (pauvreté, maladies infectieuses,dégradation de l’environnement, etc.), Les conflits entre États, Les conflits internes (guerres civiles, génocide et autres atrocités, etc.), Les armes nucléaires, radiologiques, chimiques et biologiques, Le terrorisme, La criminalité transnationale organisée
18. G-4 Projet de résolution UN Doc. A/59/L.64 ; projet de résolution des États africains UN Doc.
A/59/L.67 ; « Uniting for Consensus » projet de résolution UN Doc. A/59/L.68 ; voir Annexe A.1 p.I 19. Voir Annexe A.1 p.I pour le résumé de ces propositions.
20. Weiss (2009) p.58 21. Fijalkowski (2005) p.xxi
22. Qui a mené à la création du Conseil des droits de l’homme, organe subsidiaire de l’Assemblée, créé par AG résol. du 8 mai 2006, UN Doc. A/RES/60/251
23. Organe consultatif intergouvernemental de l’ONU, créé conjointement par l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité le 20 décembre 2005, AG résol. UN Doc. A/RES/60/180 et CS résol. UN Doc.
S/RES/1645(2005)
24. Wouterset al.(2009) p.149
25. Désignation de « facilitateurs » le 8 février 2007
26. Par la décision 62/557, UN Doc. 62/49 (Vol. III) p.115, L’AG charge le OEWG de préparer ces négociations
Tanin,27 quatre cycles de négociations ont déjà été entamés, pour lesquelles le président Tanin a élaboré un plan de discussion des grandes questions28 sur la base des proposi- tions des États et du travail antérieur du OEWG. Un cinquième cycle est en cours de préparation pour mai 2010,29pour lequel le président Tanin a été sollicité30pour établir un texte sur lequel les négociations devront se baser par la suite.
Les cinq propositions, ainsi qu’un projet soumis en 200631esquissent les enjeux majeurs d’une réforme et seront donc analysés à travers ce travail. Le plan de discussion adopté lors de ces négociations suit de près la structure du Chapitre V de la Charte sur le Conseil de sécurité, répartissant les cinq domaines de discussion préconisés par la décision de l’Assemblée dans quatre sous-parties. Les questions relatives à la taille du Conseil, aux catégories de membres et à la représentation régionale sont regroupées dans une section sur la composition du Conseil de sécurité (Section 2 p.4). Les initiatives concernant le droit de veto ont été analysées dans une section sur la votation (Section 3 p.16).
Les suggestions sur les relations entre le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale ont été discutées dans une section plus large sur les fonctions et pouvoirs (Section 4 p.21).
Finalement, une section sur laprocédure (Section 5 p.25) a traité les propositions faites sur les méthodes de travail du Conseil de sécurité. Cette répartition définit clairement les quatre enjeux majeurs dans tout projet de réforme du Conseil, et formera le plan du présent travail. Compte tenu de l’importance accordée par les États à la question de la composition, cette dernière formera le cœur de la discussion, au détriment des autres parties.
27. S.E. Zahir Tanin, Ambassadeur de la République islamique d’Afghanistan
28. Voir lettre du Président Tanin du 17 mars 2009, en particulier p.4-5 (http://www.franceonu.org/
IMG/pdf_Cover_letter_overview_-_20090518_RP_Afghanistan.pdf) (vérifié le 1 avril 2010)
29. Voir lettre du Président Tanin du 11 mars 2010 (http://www.franceonu.org/IMG/pdf_Reforme_
CSNU-_Reponse_Afganistan_-_EN-3.pdf) (vérifié le 1 avril 2010)
30. Voir lettre co-signée par 138 États du 23 décembre 2009 (http://www.franceonu.org/IMG/pdf_
Lettre_des_138_et_reponse_du_President_des_negociations.pdf) (vérifié le 1 avril 2010)
31. Groupe « S-5 », projet de résolution UN Doc. A/60/L.49 sur « l’amélioration des méthodes de travail du Conseil de sécurité », voir Annexe A.1 p.I
2. Composition du Conseil de sécurité
Le Conseil de sécurité est composé de cinq membres permanents (P-5) et de dix membres non-permanents élus pour un mandat de deux ans, qui n’est pas renouvelable consécuti- vement.32Dans l’histoire de cet organe, une seule réforme formelle concernant le Conseil est entrée en vigueur, en 1965 à la suite de la vague de décolonisation et l’accroissement substantiel des membres de l’ONU,33augmentant le nombre de membres non-permanents de six à dix.34 La même résolution, sans amender formellement la charte, introduit la répartition géographique actuelle.35
Les raisons sous-jacentes aux trois angles de discussion – taille, statut de membres et mode de sélection – tiennent à la perception que la composition du Conseil n’est plus re- présentative de la Communauté internationale et que sa légitimité en souffre.36En effet, la composition géographique au Conseil ne correspond plus à la composition contempo- raine de l’Assemblée générale face aux vagues de décolonisation et du démembrement du bloc soviétique. En effet, il apparait notamment que le groupe des États d’Europe occi- dentale et autres (par la suite : WEOG) est manifestement sur-représenté au Conseil,37et ce d’autant plus avec l’élargissement de l’Union européenne vers l’Est. Trois membres per- manents38le représentent, et ce groupe peut compter sur deux membres non-permanents.
En outre, en raison de l’élargissement de l’Union européenne, il peut être considéré qu’un troisième État du groupe de l’Europe orientale représente les visions de ce groupe quand ce dernier vient de l’Union européenne.39 Dans le cas improbable que Chypre soit élu à
32. CONU article 23
33. 1945 : 50 États ; 1963 : 113 États ; 1993 : 184 États ; 2010 : 192 États ; voir site des Nations Unies (http://www.un.org/fr/members/growth.shtml) (vérifié le 1 avril 2010)
34. AG Résol. du 17 décembre 1963 sur laquestion d’une représentation équitable au Conseil de sécurité et au Conseil économique et social, UN Doc. 1991 (XVIII), entrée en vigueur le 31 août 1965 ; voir également Cot et Pellet (2005) p.867 s. sur CONU article 23, ainsi que p.935 s. sur CONU article 27 sur les modalités de vote, voir infra Section 3 p.16
35. Afrique : 3, Asie : 2, Amérique latine et Caraïbe : 2, Europe occidentale et autres : 2, Europe orientale : 1 ; en pratique, il y a toujours un État arabe, voir Aust (2005) p.213 ; la résolution abroge donc legentlemen’s agreement de Londres de 1946 (Amérique latine : 2, Commonwealth britannique : 1, Moyen-Orient : 1, Europe occidentale : 1, Europe orientale : 1) voir notamment Cot et Pellet (2005) p.872, ainsi que Sous-section 2.3 p.11
36. Loweet al.(2008) p.27 s. ; pour NAM et G-77, voir South Center (1996) p.105
37. Voir annexe A.2 p.III : Ce groupe représente 15 % des membres de l’ONU (27 + 2 sur 192 États) (Les États-Unis ne font formellement pas partie d’aucun groupe, mais pour les élections et en pratique, sont considérés faire partie de WEOG ; Israël a obtenu un siège entier sur base temporaire, Context Public Policy Communications (2009) p.16), alors que 33 % des sièges du CS sont occupés par ce groupe
38. Royaume-Uni, France et États-Unis
39. p.ex. Slovaquie : 2006-2007, dans ce sens, voir article 24 TUE sur la politique extérieure commune de l’UE et article 34 § 2 TUE sur le devoir d’information et de concertation sur les travaux au Conseil de sécurité concernant les membres représentés au Conseil., voir également Wouterset al.(2006) p.49 s.
un siège du groupe d’Asie, et ce en même temps que la configuration pré-citée, l’Union européenne sera représentée par six membres, WEOG par sept membres. La composition des membres permanents va dans le même sens, laissant deux groupes géographiques, l’Afrique et l’Amérique latine et Caraïbes sans siège permanent. Les demandes récentes de l’UA vont dans le sens d’accorder à deux États africains un statut permanent. Sur un autre registre, le groupe G-4 avance avant tout l’argument de la contribution à la paix et la sécurité internationales, et veut quant à lui rendre compte du rôle et de la position de certains États sur la scène internationale en leurs conférant le statut de membre permanent tout en tenant compte des revendications des États africains pour les rallier à leur proposition.
Les propositions et les prises de vues depuis 1993 proposent ainsi généralement un certain élargissement du nombre de membres au Conseil de sécurité (Sous-section 2.1 p.5), même s’il n’y a pas de consensus sur la taille idéale de l’organe restreint. Les catégories de membres - membres permanents, membres non-permanents - (Sous-section 2.2 p.8) est un sujet de grande importance et d’intérêt de la part des États, mais aussi de profondes divergences40 entre les différents groupes qui se sont constitués. Finalement, au-delà de ces différentes approches, la question de lasélection des membres(Sous-section 2.3 p.11) doit être traitée, selon notamment une représentation géographique équitable respectivement selon la contribution au maintien de la paix.
2.1. Taille
La discussion sur un élargissement du Conseil implique une réflexion majeure sur le binôme de l’efficacité et la représentativité. La notion de représentativité fond l’argu- mentation des protagonistes d’un élargissement, alors que les opposants à un changement profond de la taille du Conseil avancent la nécessité d’un Conseil efficace.
L’ajout de nouveaux sièges au Conseil permettrait d’impliquer davantage de pays avec des arrières-plans culturels, de niveau de développement et de structures sociologiques différents à son travail. La considération de spécificités régionales découlant d’un nombre plus élevé de membres pourrait dans le cas optimal améliorer la vision des problèmes et situations auxquels le monde est confronté aujourd’hui et au mieux en comprendre les vrais enjeux. Les résolutions et décisions du Conseil gagneraient vraisemblablement en qualité, en devenant plus adéquates et mieux adaptées aux situations particulières.
En même temps, on départirait éventuellement d’une vision monolitique des réponses
40. Wouterset al.(2009) p.147
à ces mêmes situations, et réduire ainsi l’emprise de quelques États (en particulier des États-Unis) sur le travail du Conseil de sécurité. Cependant,Thomas Weiss est d’avis qu’un quelconque élargissement ne permettra pas de constituer un organe véritablement représentatif et que sonactivisme pourrait être mis en danger.41
Le déploiement de plus de ressources humaines42 consacrées au travail du Conseil per- mettrait de répondre à une charge de travail croissante avec la diversité des probléma- tiques et sujets abordés. Dans le même sens, la possibilité de tenir davantage de consul- tations permettrait d’avoir une meilleure compréhension et acceptation des décisions du Conseil, et en affermir la légitimité et l’efficacité vers l’extérieur.43 L’exemple des régime de sanctions ou encore celui des missions de maintien de la paix montre que la mise en œuvre efficace des décisions dépend largement de leur acceptation par la communauté internationale toute entière.
L’argument primaire dans le sens dustatu quo ou dans le sens d’un élargissement limité tient au fait que la responsabilité qui est conférée au Conseil par la Charte des Nations Unies, lemaintien de la paix et de la sécurité internationales, nécessite un organe qui est capable de prendre desaction[s] rapide[s] et efficace[s].44 La réactivité face à une crise, c’est-à-dire la capacité de prendre des décisions promptes serait mise en danger par la considération de positions multiples afin de parvenir à un consensus ou un vote affirmatif sur une résolution. Ainsi, le Conseil perdrait un atout majeur par rapport à la majorité des organes de l’Organisation, il ne serait plus en mesure de prendre des décisions fortes et efficientes en réponse aux situations d’urgences45 tel qu’il a été conçu en 1945 par les grandes puissances.46
À la lumière de l’activité d’autres entités politiques internationales ou supra-nationales, le processus de décision dépend largement de la volonté politique et la capacité de trouver un consensus sur une question donnée.47En considérant en particulier le fonctionnement du Conseil de l’Union européenne48il apparait qu’il y a effectivement des difficultés qui peuvent surgir dans le cours de négociations, parce qu’il y a plus d’intérêts à concilier.
Cependant deux différences majeures sont à relever dans la comparaison de ces deux
41. Weiss (2009) p.55-56
42. Le nombre de personnel attaché au Conseil varie par délégation entre 180 (États-Unis) et 5 ; pour une analyse de la charge de travail : Dedring (2008) p.4 s.
43. Voir dans ce sens les arguments présentés dans Bosco (2009) p.203 s.
44. CONU article 24
45. Müller (2001) p.64, Weiss (2009) p.56 46. Daillieret al.(2009) p.938
47. Baboet al.(2008) p.89
48. Une des institutions de l’Union européenne (TUE article 13 §1), organe décisionnel de l’UE com- posée de ministres des vingt-sept pays membres, voir notamment Cartouet al.(2002) p.99
Conseils. Premièrement, la gravité des situations soumises au Conseil de sécurité ne laisse souvent ni beaucoup de choix dans les options, ni beaucoup de marges d’appréciation objective de la nécessité d’action et facilite la prise de décisions.
Deuxièmement, alors que les décisions du Conseil de l’Union ont un impact direct dans les États le composant, il est moins récurrent que les intérêts des États associés à la prise de décision dans l’organe restreint onusien soient directement et immédiatement en jeu. Malgré une responsabilité accrue reposant sur les membres permanents concernant les implications financières des missions de maintien de la paix, le financement de ces- dernières est, en règle générale, reparti selon une clé de distribution établi par l’Assemblée générale sur la base du produit intérieur brut de chaque État membre de l’ONU.49 L’analyse de la contribution aux contingents de troupes dégage un résultat similaire, et révèle même une certaine réticence des membres permanents à détacher du personnel pour ces missions.50
Sur la base de ces éléments, et malgré les similitudes apparentes, il ne serait donc pas opportun de prendre l’exemple du fonctionnement du Conseil de l’UE comme référence et comme un argument fort contre un élargissement du Conseil de sécurité.
La majorité des pays s’accorde sur le fait qu’un Conseil d’au-delà de vingt-cinq membres ne pourra plus fonctionner de façon adéquate. Néanmoins, les propositions présentées en 2005 convergent autour d’un Conseil de vingt-cinq.51 Pourtant, les États-Unis avant tout sont réticents à un élargissement trop massif, et proposent comme solution de com- promis un élargissement à un maximum de vingt ou vingt-et-un membres52 face aux demandes continues d’une vaste part des États. À côté des arguments relatifs à l’ef- ficacité du Conseil, le rôle prépondérant des P-5 est mis à risque avec plus d’acteurs d’importance géopolitique régionale ou mondiale.53 Non seulement est-il important de s’entendre sur la taille finale du Conseil, mais il faut également s’interroger sur le statut des nouveaux acteurs.
49. D’autres formes de financement ont été expérimentées, et la délégation à des organisations régio- nales se profile davantage. Voir notamment Weiss et Daws (2007) p.683 s. ainsi que Siekman (1991) p.155 s. pour l’état de la discussion sur le financement des missions de maintien de la paix à la fin de la guerre froide
50. Pour des résumés mensuels des contributions de troupes, voir site des Nations Unies sur les missions de maintien de la paix (http://www.un.org/en/peacekeeping/contributors/) (vérifié le 15 mai 2010)
51. Proposition du groupe de haut niveau : 24 membres Propositions « G-4 » et UfC : 25 membres
Proposition de l’Union africaine : 26 membres
52. Volger (2007) p.541, ainsi que Weiss (2009) p.58in fine 53. Pour les implications en terme de vote, voir Section 3 p.16
2.2. Catégories de membres
L’augmentation du nombre de membres au Conseil de sécurité suscite une interroga- tion immédiate sur la catégorie de membres à augmenter - membres permanents ou membres non-permanents. Les cinq propositions se dénotent largement sur cette ques- tion. D’une part, le « modèle A » l’Union africaine et le « groupe des Quatre » préconisent l’extension des deux catégories, membres permanents et non-permanents. Puis, le « mo- dèle B » propose une nouvelle catégorie de membres, élus pour un mandat plus long et rééligibles. Finalement, UfC propose l’élargissement de la seule catégorie des membres non-permanents.
2.2.1. Nouveaux membres permanents ?
La demande des États africains et des États parties du « G-4 » pour la création de nouveaux sièges repose sur différentes approches. La proposition de l’Union africaine suggère six nouveaux sièges permanents et cinq nouveaux sièges non-permanents, la deuxième propose également six sièges permanents, mais uniquement quatre membres non-permanents. Les questions relatives à l’accroissement de la dernière catégorie vont être discutées un peu plus loin. L’UA et le « G-4 » ont différents arguments à la base de leurs revendications pour la création de nouveaux sièges permanents.
L’argumentation principale de l’UA tient au déséquilibre manifeste entre les différentes régions géographiques quant à la répartition des sièges permanents existants.54Prenant en compte l’impossibilité d’éliminer ces privilèges,55l’UA prône que chaque groupe géo- graphique ait un nombre équitable de membres permanents siégeant au Conseil. Il s’agit ainsi de raffermir leur position au sein de l’ONU, ainsi que de réduire la prédominance des pays anciens colonisateurs par rapport aux anciens pays colonisés. Ainsi, le conti- nent africain devrait avoir deux sièges permanents,56 l’Amérique latine et Caraïbes un siège permanent, l’Europe occidentale et autres États un, l’Asie deux sièges supplémen- taires. L’UA est intransigeant dans l’attribution de tous les privilèges dont les membres permanents actuels bénéficient, surtout l’attribution du droit de veto.57
54. Seul 3 des 5 groupes régionaux ont ce privilège : Asie (1), Europe orientale (1), Europe occidentale et autres (3)
55. CONU article 108 et 109, pour les raisons du veto sur tout changement de la Charte : Loweet al.
(2008) p.82 s.
56. Sur base d’un système de rotation à l’intérieur du groupe africain : Cede et Sucharipa-Behrmann (2001) p.306
57. Voir infra pour la question du veto (Section 3 p.16)
Le « G-4 », composé en premier lieu de l’Allemagne, du Brésil, de l’Inde et du Japon, fondent ses revendications sur le rôle de ces quatres pays dans la situation géopolitique actuelle ainsi que sur leurs contributions substantielles au maintien de la paix et de la sécurité internationales. Ces quatre États aspirent donc à des sièges permanents par leurs statuts sur la scène mondiale et leur importance régionale. Pour rallier le groupe africain à cette proposition, ils réclament également deux sièges permanents pour le continent africain, sans pouvoir en spécifier les bénéficiaires.
Quelques difficultés particulières apparaissent en relation avec le statut de membres permanents et de la création de nouveaux sièges permanents. En 1945, il s’agissait de donner aux grandes puissances du monde une responsabilité accrue dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales. En outre, cette composition reflète lerapport de force établi après la fin de deuxième guerre mondiale.58La première critique à la création de nouveaux membres permanents et qui s’applique également aux P-5 dans une certaine mesure, correspond à la pérennisation d’une situation géopolitique d’un moment dans l’histoire. Autant l’implication d’États influents peut être justifiée aujourd’hui, à long terme, autant le risque existe que ce même État perd son poids économique, militaire et géopolitique. La critique peut être résumée de la façon suivante : Ce statut est une
« garantie d’éternité »,59unfait accompli qui ne permet plus de reconsidérer leur position au vue de leur poids ou de leurs politiques.60
Alors qu’il y a un effort constant de démocratisation des relations inter-étatiques au sein des Nations Unies, ce mouvement va à l’encontre de ces progrès. Est-ce qu’on peut justifier de nouvelles discriminations sur la base de l’existence d’anciennes ? L’argument de la légitimité accrue d’un Conseil élargi perd de sa valeur quand on veut créer de nouveaux sièges permanents. Sa crédibilité pourrait même en souffrir si les candidats auto-proclamés sont retenus, comme chacun a au moins un pays de sa région qui conteste sa candidature.61
Un des avantages de la permanence ou semi-permanence est la possibilité d’acquérir une expérience considérable dans le travail du Conseil62 et de se faire entendre. Depuis 1946 les membres permanents ont également pu profiter de l’élection quasi-automatique
58. Cot et Pellet (2005) p.868 59. Baboet al.(2008) p.75
60. En considérant notamment la place du Royaume-Uni et de la France actuellement, celle de la Russie après la dissolution de l’Union soviétique : Sands et Klein (2009) p.39
61. Müller (2001) p.65 s. : À la candidature de l’Allemagne s’oppose l’Italie, celle du Brésil l’Argentine et le Mexique, à celle de l’Inde le Pakistan, et à celle du Japon la Corée du Sud, et en Afrique, le choix devra être fait avant tout entre l’Afrique du Sud, l’Égypte, le Nigeria
62. Bailey et Daws (1998) p.138 s.
dans d’autres instances onusiennes à composition restreinte, un point qu’un papier de travail argentin63 caractérise de «de facto permanent membership ». En argumentant qu’un membre permanent doit assumer un rôle particulier au sein de l’Organisation, l’Allemagne et le Japon ont augmenté substantiellement leurs contributions financières, à tel point que ce sont, derrière les États-Unis, les plus importants bailleurs de fonds de l’Organisation.64
L’opposition de la Chine à la candidature du Japon65, l’incertitude sur les candidats africains et les problématiques générales liés à un tel projet sont d’autant de facteurs, sans être exhaustifs, qui rendent une réforme dans ce sens improbable voire impossible.
2.2.2. Nouveaux membres semi-permanents ?
Le « modèle B » essaie d’innover, et recommande aux États de créer une nouvelle caté- gorie entre le statut des membres permanents et le statut des membres non-permanents, à côté d’un seul siège de membre non-permanent classique à ajouter aux dix existants.
À huit nouveaux membres serait attribué ce statut à mandat prolongé de quatre ans et reconductible. Ainsi, certains États sont davantage responsabilisés dans le processus, sans perdre l’élément de contrôle de la part des autres États du groupe. Idéalement, ces membres quasi-permanents doivent assurer leur réélection par la pertinence de leur position sur la scène mondiale, la qualité de travail et le niveau d’engagement. Ainsi, ils ne perdront pas le contact avec leur région d’origine respective, à laquelle ils resteront
« accountable ».66 Cette possibilité peut exclure d’emblée des petits et moyens États de ces postes de membres semi-permanents67 à raison des engagements financiers et hu- mains sur une durée plus longue que ceux à supporter dans le cadre du statut de membre non-permanent actuel.
Ce projet, délaissé dans les discussions en 2005, a l’inconvénient majeur de créer un système élaboré et complexe qui instaurerait un niveau de distinction et de discrimination supplémentaire. Une telle stratification entre États va également à l’encontre de la théorie de l’égalité souveraine68 de tous les membres des Nations Unies.
63. UN Doc. A/50/47/Add.I , 9 Septembre 1996, voir également dans ce sens : Bailey et Daws (1998) p.139-140
64. AG Résol. 61/237 : États-Unis d’Amérique : 22 % (Plafonné par décision politique), Japon : 17 %, Allemagne : 9 % ; voir également Bourantonis (2005) p.50 s.
65. Allant jusqu’à tolérer voire soutenir des manifestations anti-japonaises en Chine, voir Müller (2001) p.57
66. Dans ce sens : Wouterset al.(2009) p.148 67. Wouterset al.(2009) p.149
68. CONU article 2 § 1, Cot et Pellet (2005) p.399 s.
2.2.3. Nouveaux membres non-permanents ?
La proposition de « Uniting for Consensus » (UfC)propose l’élargissement du nombre des membres non-permanents, en levant cependant l’interdiction actuelle de réélection immédiate. Le nombre de membres non-permanents serait, selon ce plan, doublé, et per- mettrait à vingt États de siéger à côté des P-5. À part la place particulière laissée aux P-5, aucune distinction formelle est faite, même si les groupes régionaux pourraient s’accorder que les États les plus importants soient réélus de façon récurrente. L’ « accountability » est particulièrement appréciable dans ce cas de figure, en ne donnant pas de position véritablement privilégiée à aucun État, notamment grâce à la durée relativement courte du mandat. Le contrôle de la part des pairs et la nécessité de les convaincre à chaque échéance de vote pourrait être bénéfique pour l’implication dans le travail du Conseil et dans les engagements pris par l’État candidat.
Les positions figées des États africains et la persistance du groupe « G-4 » par rap- port aux sièges permanents dans le Conseil rendent très improbable un accord ralliant deux-tiers des États incluant les P-5. Force est de constater que les discussions dans les négociations inter-gouvernementales traitent avant tout de la question des modalités d’un élargissement. Cependant, il sera utile dans cette perspective de discuter les cri- tères de sélection pour les membres non-permanents utilisés aujourd’hui, ou à appliquer lorsqu’une réforme aboutira.
2.3. Critères de sélection
La discussion sur les critères de sélection des États à siéger au Conseil de sécurité est primordiale dans l’analyse de la représentativité de cet organe restreint, et ce, nonobstant du fait de l’aboutissement d’une réforme sur l’élargissement telle que discutée dans les deux sous-sections précédentes, puisqu’une révision de ces méthodes et critères peuvent également s’opérer sans l’intervention d’une réforme formelle de la Charte.
Encore faut-il s’entendre sur la définition de représentation ou de représentativité,69 en prenant en compte les responsabilités premières incombant aux membres du Conseil, indépendamment de leur statut respectif. D’une part, cela pourrait impliquer que ces États sont investis par le groupe électoral du pouvoir d’accomplir ses fonctions au nom de ce groupe.70 D’autre part, la notion de représentativité d’un ensemble géographique implique que les États, tout en étant désigné par cet ensemble, ne l’engagent pas, et
69. Pour une discussion détaillée, voir Fassbender (1998) p.294-301, ainsi que Bailey (1969) P.11 s.
70. Définition deReprésentation dans Salmon (2001) p.981
participent aux travaux du Conseil dans leur propre qualité.71 Au vue des fonctions,72 il n’est pourtant pas indiqué que les membres soient liés par des instructions de leur groupe géographique. Dans ce sens, bien qu’il puisse être utile de reconsidérer le nombre et l’étendu des groupes géographiques afin de permettre une meilleure représentativité, l’indépendance du Conseil est primordial pour lui permettre de répondre de ses fonctions sans contraintes extérieures.
La Charte73 prévoit deux critères principaux distincts et hiérarchisés à considérer lors de l’élection des dix membres non-permanents.
CONUArticle 23 § 1 (extraits)
1. [. . .] Dix autres Membres de l’Organisation sont élus, à titre de membres non permanents du Conseil de sécurité, par l’Assemblée générale qui tient spécialement compte, en premier lieu, de la contribution des Membres de l’Organisation au maintien de la paix et de la sécurité internationales et aux autres fins de l’Organisation, et aussi d’une répartition géographique équitable. [. . .] (emphase ajoutée)
La prééminence apparente du critère decontribution au maintien de la paix a été érodée par la pratique des États depuis le début des Nations Unies, au profit d’une répartition selon des groupes géographiques. Ce n’est qu’au sein des cinq groupes respectifs que les États considèrent éventuellement le critère de contribution, même si, en pratique, ces élections sont influencées par des considérations diverses,74 dont des priorités géostraté- giques.
Pour parfaire un éventuel élargissement ou pour améliorer le système actuel, il est primordial de s’interroger sur la signification de répartition géographique équitable avant de se pencher sur la notion de contribution au maintien de la paix et de la sécurité internationales et aux autres fins de l’Organisation.
2.3.1. Répartition géographique équitable
Déjà en 1963, la sous-représentation des pays décolonisés a poussé l’Organisation à adapter non seulement le nombre de membres non-permanents, mais également de redé- finir la clé de distribution en fonction des développements géopolitiques. Outre de fixer
71. Définition deReprésentativitédans Salmon (2001) p.984 72. Voir CONU article 24 et Chapitre VI, VII, VIII et XII
73. CONU article 23 § 1, voir commentaire de Cot et Pellet (2005) p.867 s.
74. Bosco (2009) p.187in fine: parlant deregional horse trading
le nombre de membres non permanents, la résolution de 196375 introduit la répartition géographique actuelle76 en abrogeant le gentlemen’s agreement de Londres de 1946.77 Le mouvement de la décolonisation s’est davantage poursuivi, et a à nouveau renversé l’équilibre.78 Le réflexe premier serait de calculer le nombre de membres au Conseil pro- portionnellement au nombre de pays dans un groupe géographique,79 et il semble que les propositions sur la table ont suivi cemodus operandi.80
Surtout la proposition africaine avance que même les membres permanents d’un Conseil élargi soient choisis avant tout selon une représentation géographique, considérant qu’il doit y avoir un équilibre entre les différentes régions du monde également dans cette catégorie. Cependant, au-delà de l’aspect purement géographique et régional, les groupes régionaux ne reflètent pas forcément une cohésion interne qui permettrait une repré- sentation adéquate. Dans ce sens, certains auteurs81 avancent un découpage plus fin, en groupes géographiquement cohérents et de taille plus réduite.82 Le Japon a avancé également l’idée de la représentation en fonction de la population,83 alors même que ce critère serait en contradiction avec l’égalité souveraine.84
Il semble que d’autres critères émergent pour définir les ensembles d’États à représen- tation. Par exemple, en comparaison aux quatre autres groupes, le groupe « WEOG » se caractérise par la particularité d’être composé en grande partie selon une conver- gence géopolitique.85 Cette cohérence politique de tout le groupe le singularise, au vue des autres groupes, surtout le groupe asiatique, qui est particuliérement composite. La conception géographique des groupes a l’avantage majeur d’être relativement objectif
75. AG Résol. 1991 (XVIII) du 17 décembre 1963 entrée en vigueur le 31 août 1965 sur la question d’une représentation équitable au Conseil de sécurité et au Conseil économique et social
76. Afrique : 3, Asie : 2, Amérique latine et Caraïbe : 2, Europe occidentale et autres : 2, Europe orientale : 1 ; En pratique, il y a toujours un État arabe, soit dans le groupe asiatique, soit dans le groupe africain, voir Aust (2005) p.213
77. Amérique latine : 2, Commonwealth britannique : 1, Moyen-Orient : 1, Europe occidentale : 1, Europe orientale : 1, voir notamment Cot et Pellet (2005) p.872
78. Volger (2007) p.500
79. Afrique et Asie : 27.6 %, Amérique latine : 17.2 %, Europe occidentale : 15.1 %, Europe orientale : 12.0 %
80. Voir Annexe A.2 p.III pour une représentation numérique de ces propositions 81. Voir O’Brien (1996) dans Fleurence (2000) p.74 s.
82. Dans le même sens, la Jordanie s’exprime en 1993 pour une distribution des sièges à pourvoir en sous-groupes régionaux , voir UN Doc. A/48/264/Add.1 p.11 et 12
83. Brochure préparée par le ministère japonais des affaires étrangères http://www.mofa.go.jp/
policy/un/pamph0704.pdf(vérifié le 1 avril 2010)
84. CONU article 2 § 1 : L’Organisation est fondée sur le principe de l’égalité souveraine de tous ses Membres. (emphase ajoutée)
85. Avec des États de l’Amérique du Nord (Canada et États-Unis) et du Proche Orient (Israël) et de l’Asie (Japon, Australie, Nouvelle-Zélande)
dans son application. Uniquement certains États particuliers, tel Israël, ne peuvent pas faire partie de leur groupe à cause de conflits régionaux.
Selon un autre motif de convergence, l’Organisation de la Conférence islamique reven- dique une représentation adéquate dans toute réforme du Conseil de sécurité, sans exiger expressément la création d’un groupe électoral en soi pour ce groupe d’États.86Pourtant, cette revendication est en contradiction avec l’approche régionale adoptée depuis 1965, et ne devrait pas constituer un critère de sélection.87
2.3.2. Contribution au maintien de la paix et aux autres fins de l’Organisation Ce critère, primaire selon la lettre de l’article 23 de la Charte, n’a pas trouvé l’intérêt des délégations dans le cadre des discussions sur la réforme88qui ne se consacrent avant tout à lareprésentation géographique équitable. Pourtant, et à juste titre, dans son commentaire de l’article 23,Madjid Benchikhsouligne l’importance de la contribution au maintien de la paix et aux autres fins de l’Organisation.89Il semble primordial de choisir des pays dédiés à la promotion de la paix, des droits de l’homme et du développement pour donner à cet organe la volonté et la crédibilité dans l’accomplissement de ses tâches.
Les candidats à un siège permanent du groupe des Quatre ont invoqué leur contribu- tion pour souligner le bien-fondé de leurs revendications,90 notamment en relevant les contributions absolues au budget régulier de l’ONU ainsi qu’aux budgets des institutions spécialisées,91 sans oublier la part de personnel militaire et civil détaché aux diverses missions des Nations Unies. Ce qui semble primer dans le choix de membres permanents, autant en 1945 qu’en 2010, c’est l’importance systémique qu’un État détient par sa situa- tion géopolitique dans la réalisation des activités du Conseil.92Au vue des changements rapides, notamment face aux progrès faits par certains pays en voie de développement,
86. Communiqué final de la réunion annuelle de coordination des ministres des affaires étrangères des États membres de l’Organisation de la Conférence islamique, du 25 septembre 2009, UN Doc. A/64/614 p.35, § 35
87. Voir dans ce sens : Cede et Sucharipa-Behrmann (2001) p.307 88. Dans ce sens, Cot et Pellet (2005) p.875
89. Cot et Pellet (2005) p.876 s.
90. Voir notamment pour la candidature de l’Allemagne : Site du ministère allemand des affaires étrangères (http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Aussenpolitik/InternatOrgane/
VereinteNationen/ReformVN/ReformSR-Fragen.html) (vérifié le 1 avril 2010), ainsi que pour la can- didature du Japon : Brochure préparée par le ministère japonais des affaires étrangèreshttp://www.
mofa.go.jp/policy/un/pamph0704.pdf(vérifié le 1 avril 2010) ; ainsi que Cede et Sucharipa-Behrmann (2001) p.304
91. Cede et Sucharipa-Behrmann (2001) p.305
92. Pour une analyse du choix des membres permanents actuels, pour d’autres : Fassbender (1998) p.163 -170
de plus en plus de pays pourront réclamer un siège permanent, et ce, d’autant que les menaces à la paix et la sécurité internationales ainsi que des réponses tentent de se régionaliser.93
Il ne sera pourtant pas opportun d’appliquer cette analyse de contributions militaire et financière absolues aux candidats non-permanents, puisqu’elle ne prend ni en compte l’apport relatif aux opérations des Nations Unies, ni les efforts pacifiques, non-militaires, qu’un État peut fournir pour la promotion de la paix et de la sécurité internationales.
Ainsi, il apparaît que des petits et moyens pays peuvent contribuer activement par une diplomatie pro-active, à réunir les parties et ainsi désamorcer des crises. Cette approche pacifique est également dans le sens de la Charte, puisque le recours à la force et à la coercition ne devrait être entendu en dernier ressort. De plus, les opérations qui ne jouissent pas du soutien des parties au conflit risquent bien souvent de courir à l’échec, comme l’a montré les opérations en Somalie. La diplomatie multilatérale ne peut pas résoudre tout conflit, mais le système de la Communauté internationale devrait en faire sa pierre angulaire.
La répartition des sièges n’étant pas inscrite dans la Charte, une redistribution des sièges non-permanents actuels par résolution de l’Assemblée générale est envisa- geable et sera nécessaire dans le cadre d’une réforme formelle. Il sera donc possible d’affiner les groupes géographiques, et d’adapter la répartition des postes de membres non-permanents en conséquence. D’autre part, les États devraient appliquer davantage le critère de contribution à la paix lors des élections à ces sièges. Ces possibilités sont, d’un point de vue procédural, beaucoup plus facile à mettre en œuvre, et ont également l’avan- tage de n’exclure aucunement une réforme profonde par la suite, ni un ré-agencement périodique de la répartition en fonction de profonds développements géopolitiques.
93. Ainsi, les organisations régionales (UA, UE, ASEAN) ainsi que d’autres organisations (OTAN) jouent un rôle croissant dans les missions de maintien de la paix
3. Système de votation
Par rapport à la Société des Nations, la prise de décision au sein de l’organe restreint de l’Organisation des Nations Unies n’est plus régie par consensus – attribuant ainsi à chaque membre un droit de veto –, mais par une légère majorité qualifiée, en attribuant toutefois à cinq nations le droit de veto.94 Les puissances invitantes de la conférence de San Francisco ont pu imposer la « formule de Yalta »,95 sur la base de deux considé- rations majeures. Premièrement, il était considéré nécessaire de leur consacrer ce droit pour assurer leur présence dans l’Organisation, qui pouvait les restreindre dans leurs politiques.96 Deuxièmement, à l’époque, aucune action coercitive n’était véritablement envisageable sans l’accord ou contre la volonté et l’aval de ces États à ces décisions.97 Outre l’élément de prestige que tant la permanence que le droit de veto octroie aux P-5, l’Organisation et plus particulièrement le Conseil fonctionnent depuis largement selon leurs règles de jeux.
CONU Article 27
1. Chaque membre du Conseil de sécurité dispose d’une voix.
2. Les décisions du Conseil de sécurité sur des questions de procédure sont prises par un vote affirmatif de neuf membres.
3. Les décisions du Conseil de sécurité sur toutes autres questions sont prises par un vote affirmatif de neuf de ses membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents, étant entendu que, dans les décisions prises aux termes du Chapitre VI et du paragraphe 3 de l’Article 52, une partie à un différend s’abstient de voter.
(emphase ajoutée)
Cet article 27 établit les modalités de vote au sein du Conseil, en posant le principe de la majorité qualifiée (§ 2 et § 3) ainsi que le droit de veto des membres permanents sur toutes questions autres que procédurales. Une version limitée du principe d’abstention dans le cas d’implication dans un différend est également fixé dans la deuxième phrase du § 3.
94. Voir notamment Kolb (2008) p.149, Bailey (1969) p.13, pour la signification constitutionnelle du droit de veto : Fassbender (1998),passim
95. Attribution de sièges permanents assortis du droit de veto pour l’Union soviétique, les États-Unis, le Royaume-Uni et la Chine, la France rejoignant ce groupe que tardivement avec la conférence de San Francisco ; voir pour d’autres, Bailey (1969) p.12
96. Pour une analyse sur la pertinence contemporaine de cet argument : Loweet al.(2008) p.133 s.
97. Kamath (2007) p.66, Sands et Klein (2009) p.38
La majorité requise pour l’adoption d’une décision dépend de la taille de l’organe restreint, et donc au final dépend de l’étendue d’un éventuel élargissement. Le ratio ne pose cependant pas de grandes difficultés, oscillant autour des trois-cinquièmes des voix positives de tous les membres.98 L’enjeu majeur de cette question dans le cas d’un élargissement constitue la question de la minorité de blocage, le veto collectif. Ainsi, comme reflété dans la section précédante, un Conseil élargi demandera un travail de consultation accru en amont de la prise de décision afin d’assurer une majorité.
Les demandes de reformes se concentrent sur les questions relatives au droit de veto (Sous-section 3.1 p.17) ainsi que de façon plus marginale sur le principe Nemo judex in re sua (Sous-section 3.2 p.20).
3.1. Droit de veto
«The veto is as much a fact of life as the realities it reflects.»99
Le droit de veto constitue le privilège de pouvoir prévenir l’adoption d’une décision qui autrement serait entrée en vigueur. Depuis la conférence de San Francisco de 1945, il y a eu des tentatives répétées pour limiter son utilisation.100 Le droit de veto attribué aux P-5 est considéré comme une entrave institutionnalisée à l’égalité souveraine sur laquelle la communauté internationale est théoriquement basée,101 mais reflète en même temps les inégalités et les rapports de force sur la scène internationale après la deuxième guerre mondiale.102
L’interprétation faite à l’article 27 (3) de la Charte constitue une réforme informelle qui a permis d’assouplir le droit de veto. En contradiction avec le sens ordinaire du paragraphe, l’abstention, l’absence ou la non-participation d’un Membre permanent lors d’un vote sur une question de substance ne sont pas comptabilisées comme un vote négatif.103 Cette pratique a permis de garder une certaine marge de manœuvre au Conseil, surtout pendant la guerre froide, en laissant s’exprimer un message politique de désaccord, sans
98. De 1946 à 1965, 7 voix sur 11 (63 % des voix), depuis, 9 voix sur 15 (60 % des voix) 99. Bailey (1969) p.53
100. Bailey (1969) p.48 s., Notamment par des résolutions de l’Assemblée générale : UN Doc. 40(I), 117 (II), 267 (III)
101. Voir CONU article 2 § 1, ainsi que Evans (2006) p.222-224 102. Cede et Sucharipa-Behrmann (2001) p.303
103. Voir également Conforti (2005) p.65 s., qui soutient la thèse de la création d’une règle de droit cou- tumier, voir cependant Amerasinghe (2005) p.50, cette interprétation a été confirmé par :Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, avis consultatif C.I.J. Recueil 1971, p. 22.
pour autant bloquer totalement l’action du Conseil.
La problématique du veto s’articule sur deux axes. Premièrement, il s’agit d’aborder les propositions de reforme du veto par rapport à son utilisation actuelle (3.1.1). Deuxiè- mement, l’éventuelle extension de ce privilège à de nouveaux membres permanents sera brièvement traitée (3.1.2 p.19).
3.1.1. Droit de veto existant
La pratique a montré que le droit de veto rend une action improbable quand un des membres permanents est impliqué dans un conflit,104même si une intervention du Conseil serait souhaitable. Une série d’États, et notamment le groupe « S-5 » soumettent l’idée de justifications honnêtes dans le cadre d’une utilisation raisonnable et responsable de ce droit. Un vote négatif d’un membre permanent devrait ainsi être dûment motivé et publié avec les raisons sous—jacentes. D’autre part, selon cette proposition, l’émission d’un veto serait interdit en cas de génocide, crimes contre l’humanité et graves violations du droit humanitaire. Alors que pendant la période de la guerre froide, l’utilisation du droit de veto était fréquente,105 peu de vetos ont été émis depuis lors. Cependant, une des critiques récurrentes du droit de veto attaque le caractère arbitraire ou injustifié de son utilisation pour défendre les intérêts propres ou ceux d’alliés. La France en particulier prône l’utilisation responsable du droit de veto, l’engagement volontaire de ne l’utiliser que dans le cadre du chapitre VII. Toutes ces propositions tiennent a encadrer cette prérogative, en créant une responsabilité politique incombant à ses détenteurs. À ce stade, toute limitation voire même abolition du droit de veto requièrt le consentement des cinq,106 ce qui ne semble guère envisageable.
Contrairement à la période de la guerre froide, depuis 1990, un usage modéré a été fait de ce droit.107 D’une part, ce développement s’explique par une convergence des positions et une volonté de négociations entre les P-5, d’autre part, les vetos cachés évitent de présenter à un vote formel un projet de résolution voué à l’échec à cause de l’opposition signalée par un ou plusieurs membres permanents.
104. Un exemple plus récent est le conflit en Irak, impliquant les États-Unis, rendant le Conseil de sécurité incapable de réagir de façon adéquate, voir pour une approche systématique de situations de non-action de la part du CS : Lowe et al. (2008) p.494 s., Patil (2001) passim, ainsi que la liste des projets de résolutions ayant fait l’objet d’un veto formelhttp://www.un.org/fr/documents/sc_vetos.
shtml(vérifié le 1 avril 2010)
105. 236 sur 261 vétos ont été émis entre 1946 et 1985 ; voirhttp://www.globalpolicy.org/(vérifié le 1 avril 2010)
106. Toujours d’actualité : Bailey (1969) p.27 107. Muracciole (2006) p.82 ainsi que liste précitée
Plusieurs formes de veto ont été identifiées par la doctrine qui peuvent avoir un impact particulier sur la prise de décision, dont le double veto et le veto renversé. Le premier procédé consiste à soumettre la décision portant sur le caractère procédural ou substan- tiel d’une question aux exigences d’une question substantielle. Les défendeurs de cette pratique invoquent la chain of events theory, consistant à classer comme question sub- stantielle toute décision qui amorce le processus vers une décision sur fond. Cependant, la question préliminaire sur la nature d’une question et la majorité requise pour en dé- cider n’est pas soumise à une pratique constante et un-équivoque.108 Le veto renversé concerne les décisions de terminaison ou de modification d’une action décidée auparavant.
Compte tenu notamment de l’impact de sanctions, une prudence accrue peut résulter de ce procédé.
Les recommandations avancées tendent à circonscrire l’usage du veto, à en limiter l’im- pact sur le travail du Conseil. Des membres permanents, seuls le Royaume-Uni et la France soutiennent une limitation volontaire de cette prérogative pour améliorer l’effica- cité de l’ONU et pour réduire l’impression d’application de double standards dans son action.
3.1.2. Extension du droit de veto
En première ligne, la proposition de l’Union africaine entend étendre toutes les pré- rogatives détenues par les P-5 aux nouveaux membres permanents, y compris le droit de veto. Le groupe des Quatre voudrait laisser les nouveaux quinze ans sans ce droit, et reconsidérer alors la question lors d’une conférence de revision et d’évaluation de la réforme à entreprendre. Dans tous les cas, les mêmes problématiques resurgissent que concernant l’application de ce droit par les P-5. Étendre le droit de veto à d’autres États réduirait, dans les yeux de beaucoup de commentateurs et de représentants, l’effectivité de l’action du Conseil de sécurité. Comme le décritEckart Klein, l’extension du droit de veto créerait encore plus de potentiel d’empêchement et irait a l’encontre des efforts d’efficacité.109 Les membres sont moins amenés à négocier et à trouver des compromis viables face à un campement sur les positions respectives. Dans le travail du Conseil, il faudrait probablement prendre encore plus d’intérêts essentiels en considération, ce qui affectera grandement son fonctionnement efficace.
108. Conforti (2005) p.69, ainsi que Bailey (1969) p.19 109. dans Baboet al.(2008) p.91 s.
3.2. Nemo judex in re sua
Ce principe, qui soutient l’abstention de vote d’un pays partie à un différend, est codi- fié dans la CONU dans l’article 27 (3)110 mais ne s’applique seulement qu’aux décisions prises sous le chapitre VI111et sous l’article 52 (3).112Il est regrettable qu’il ne s’applique ni au Chapitre VII113 ni à l’article 94 § 2 de la Charte sur la mise en œuvre des décisions de la Cour internationale de justice.114 Par conséquent, si un membre permanent est impliqué dans un tel litige, il peut bloquer l’action du Conseil de sécurité.115 L’effec- tivité de l’action du Conseil de sécurité en est largement réduite, bien que l’esprit de cette limitation est dans la conception que les membres permanents ont la responsabilité d’entériner et soutenir les décisions prises sous le chapitre VII.
Au final, la réforme du droit de veto se limite à un changement dans l’attitude vis-à-vis de son utilisation. Il reste à souhaiter que les cent-quatre-vingt-sept autres États peuvent faire assez de pression sur les P-5 pour que ces derniers respectent les recommandations émises.
110. Suivant le Pacte de la Société des Nations, Article 15 § 6 et 10, voir Fassbender (1998) p.328-331 111. Chapitre relatif au règlement pacifique des différends
112. dans le chapitre VIII sur les accords régionaux : article 52 (3) Le Conseil de sécurité encourage le développement du règlement pacifique des différends d’ordre local par le moyen de ces accords ou de ces organismes régionaux, soit sur l’initiative des États intéressées, soit sur renvoi du Conseil de sécurité
113. Chapitre relatif à l’action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression 114. Conforti (1996) p.75 s. ainsi queActivités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. États-Unis d’Amérique),fond, Arrêt, C.I.J. Recueil 1986, p. 14
115. Les P-5 en font usage, comme le montrent les situations délaissées par le CS : Géorgie, Irak, Tchéchénie, Tibet ; pour une analyse de ces situations : Loweet al.(2008)passim
4. Fonctions et pouvoirs
Le Conseil de sécurité a développé dans les soixante ans d’existence une compréhen- sion très large dans l’interprétation de ses compétences, et ce surtout dans les années qui suivent la fin de la guerre froide. Si cela est souhaitable d’un point de vue d’ac- tion en faveur de la paix et de la sécurité internationales,116 sa crédibilité a souffert ces dernières années, notamment avec les échecs en Somalie, au Rwanda et en Bosnie.117 L’ONU y a atteint ses limites, notamment concernant les ressources financières, les pos- sibilités logistiques et les capacités humaines. Après unexcès d’optimisme, un déluge de critique s’est abattu sur l’Organisation, qui s’est par la suite tourné vers une plus grande régionalisation des missions.118
En relativisant ces échecs, Serge Sur qualifie le Conseil de monstre tératologique119 ayant des attributions législatives, exécutives et judiciaires.120 Cette métaphore dénote bien l’omnipotence théorique du Conseil,121 qui semble être juridiquement uniquement limité par les buts et principes de la Charte, par le biais de son article 24.122 Cependant, pour le moment, les actes du Conseil de sécurité ne sont pas directement soumis à un contrôle judiciaire, que ce soit par la Cour internationale de justice ou un autre organe juridictionnel.123 La pratique actuelle ne permet pas non plus un contrôle institutionnel des décisions du Conseil, et il convient alors de préciser ses relations avec l’Assemblée générale (4.1 p.22). La seule sanction politique est le non-respect individuel des décisions, de la part des États-membres, notamment quand il s’agit de faire respecter des sanctions et blocages.
En outre, une analyse des améliorations possibles dans le cadre de la prise de décision face àla règle de droit et du contrôle juridictionnel (4.2 p.23) s’avère nécessaire, compte tenu des imprécisions qui s’installent au fil des négociations. Ces compromis ont leur valeur pour arriver à un consensus politique, mais il faudra mettre cela dans la balance avec la mise en œuvre effective des résolutions, notamment quand il s’agit de missions de maintien de la paix.
116. Voir pour d’autres : Coicaud et Heiskanen (2001) p.324
117. Pour une revue de ces échecs, voir Muracciole (2006) p.105, un récit sur les causes au Rwanda : Ambrosetti (2009) p.199 s.,
118. Voir notamment Muracciole (2006) p.81-84, Weiss et Daws (2007) p.125 s.
119. Sur (2004) p.55
120. Dans le même sens : Malla (2007) p.31 121. Akande (1997) p.315 s.
122. Cot et Pellet (2005) p.898-901 : Renvoi aux articles 1 et 2 de la Charte 123. Voir notamment Rubenstein et Farrall (2009) p.124 s.
