PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DU BUDGET ET D'APPROBATION DES COMPTES

R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E

ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

P R O J E T D E L O I D E R È G L E M E N T D U B U D G E T E T D ' A P P R O B A T I O N D E S C O M P T E S

QUINZIÈME LÉGISLATURE

ENREGISTRÉ À LA PRÉSIDENCE DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE LE 00 AVRIL 2021

N° XXXX

2020

221

Assemblée nationale

Constitution du 4 octobre 1958 Quinzième législature

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le xxxxxx

Projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020

Renvoyé à la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, à défaut de constitution d’une commission spéciale dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du règlement présenté au nom de M. Jean CASTEX Premier ministre par M. Olivier DUSSOPT Ministre délégué chargé des comptes publics

3

TABLE DES MATIERES

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS ... 5

Synthèse : Une mobilisation sans précédent en réponse à l’urgence sanitaire, économique et sociale, qui a permis de limiter les conséquences économiques et sociales de la crise de la Covid-19 ... 7

1. Grâce à la capacité de résilience de l’économie française, la dégradation du déficit public de la France est inférieure aux prévisions ... 10

1.1. Un environnement international dégradé ... 10

1.2. Une récession d’une ampleur jamais observée ... 10

1.3. Le solde public ... 11

1.4. La dette publique... 11

1.5. Eléments de comparaison internationale ... 12

2. Les comptes 2020 montrent l’ampleur de la réponse apportée par l’État à la crise ……… ... 13

2.1. Le déficit budgétaire fortement dégradé traduit les efforts massifs et sans précédent entrepris par le Gouvernement pour faire face à la crise sanitaire ... 13

2.2. Le résultat patrimonial connaît une dégradation sans précédent qui reflète la réponse à la crise ... 14

2.3. Un déficit en comptabilité nationale distinct du déficit budgétaire du fait de retraitements particuliers ... 23

3. Une chute importante des recettes de l’Etat consécutive à la contraction de l’activité en 2020 ... 26

3.1. Des recettes fiscales inférieures de 37 Md€ par rapport à la prévision initiale ... 26

3.2. Des recettes non fiscales qui augmentent malgré la chute des dividendes, notamment en raison d’amendes exceptionnelles ... 28

3.3. Un solde des comptes spéciaux en dégradation de -5,4 Md€ en 2020, du fait notamment de la mise en œuvre de dispositifs d’avances ... 29

4. Une augmentation sans précédent des dépenses en réponse à la crise sanitaire et à ses conséquences économiques ... 31

4.1. Les principes de gestion mis en œuvre depuis 2017 ont été maintenus malgré un impact substantiel de la crise sanitaire ... 32

4.2. Une exécution du budget de l’Etat fortement impactée par la crise sanitaire ... 32

4.3. Les dépenses du budget de l’Etat liées à la crise sanitaire sont pour une grande partie financées par la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » ... 35

4.4. Une évolution des dépenses du budget général expliquée par la mobilisation de moyens sans précédent pour répondre à l’urgence ... 36

4.5. Le plan de relance a commencé à produire des effets dès 2020 ... 38

4.6. Des reports qui traduisent une approche prudente ... 39

4.7. Des mouvements législatifs et réglementaires plus nombreux en raison de la crise sanitaire ... 40

4

4.8. Des restes à payer en hausse et des charges à payer et dettes fournisseurs qui se stabilisent. 46 4.9. Focus sur la masse salariale et les emplois : présentation pluriannuelle et encadré relatif aux

plafonds d’emplois ... 52

4.10. L'Etat est désormais créancier vis-à-vis de la Sécurité sociale...………58

4.11. Une hausse des transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales dans le cadre de la réponse à la crise économique et sanitaire ... 59

4.12. L’évolution de la contribution française au budget européen en réponse à la crise économique et sanitaire ... 62

4.13. Une performance budgétaire résiliente bien qu’atténuée par la crise sanitaire ... 64

ARTICLES DU PROJET DE LOI ET EXPOSÉ DES MOTIFS PAR ARTICLE ... 69

Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2020 ... 73

Article 1er Résultats du budget de l’année 2020 ... 75

Article 2 Tableau de financement de l’année 2020 ... 77

Article 3 Résultat de l’exercice 2020 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe ... 79

Article 4 Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement ... 83

Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement ... 93

Article 6 Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement ... 95

Article 7 Règlement des comptes spéciaux « Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage » et « Aides à l’acquisition de véhicules propres » ... 103

Article 8 Règlement des comptes spéciaux « Transition énergétique » et « Services nationaux de

transports conventionnés de voyageurs » ... 104

5

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS

6

7

Synthèse : Une mobilisation sans précédent en réponse à l’urgence sanitaire, économique et sociale, qui a permis de limiter les conséquences économiques et sociales de la crise de la Covid- 19

La loi de règlement est l’occasion pour le Gouvernement de rendre compte de la gestion de l’exercice de manière transparente et précise

Le projet de loi de règlement 2020, présenté en Conseil des ministres et déposé au Parlement le 14 avril 2021, marque l’aboutissement d’un processus d’anticipation du calendrier de dépôt du projet de loi de règlement (PLR) entamé en 2018 par le Gouvernement afin de faire bénéficier au Parlement et aux citoyens d’un temps de débat plus long dédié aux résultats de l’exécution budgétaire et de la gestion. Présenté en Conseil des ministres en même temps que le programme de stabilité, il contribue au débat d’orientation des finances publiques. Ce « chaînage vertueux », auquel ont concouru le Parlement, la Cour des comptes et les administrations, facilitera l’exercice par le Parlement de sa mission d’évaluation des politiques publiques, dont l’approche a été renouvelée et s’inscrit en cohérence avec la démarche de « Printemps de l’évaluation » menée par l’Assemblée nationale depuis 2018.

Le projet de loi de règlement 2020 présente en particulier l’impact budgétaire de la crise sanitaire et économique et des mesures d’urgence prises tant sur les dépenses que sur les recettes de l’Etat. Il est complété d’éléments d’analyse issus des trois comptabilités de l’Etat, permettant de disposer d’une vision budgétaire et en comptabilité nationale, mais également d’une vision patrimoniale des comptes publics.

Afin de répondre à la crise, le Gouvernement a mobilisé des moyens financiers sans précédent permettant de protéger les Français et de soutenir les entreprises

L’exécution 2020 a été bouleversée par la crise sanitaire, qui a nécessité une réponse économique et budgétaire d’une ampleur sans précédent de la part du Gouvernement. Celle-ci s’est traduite par l’adoption de quatre lois de finances rectificatives (LFR), dont la première présentée par le Gouvernement le 18 mars 2020, quelques jours après l’annonce du confinement et adoptée par le Parlement dès le 23 mars 2020, démontrant la réactivité de l’ensemble des acteurs face à cette situation inédite. Tous les projets de lois de finances rectificatives ont été soumis à l’examen du Haut conseil des finances publiques, dans les conditions requises par la loi organique.

8

Les mesures prises par l’Etat en 2020 ont été massives pour faire face à la crise économique et sanitaire, en particulier :

• un dispositif massif de prêts garantis aux entreprises, doté d’une autorisation maximale à hauteur de près de 300 Md€ ;

• des mesures fiscales et sociales, comme le report des échéances de paiement de certains prélèvements obligatoires (52 Md€) ou encore le remboursement anticipé des crédits d’impôts (14 Md€) et l’exonération de certaines cotisations sociales, compensées à la sécurité sociale par le budget de l’Etat ;

• des ouvertures de crédits massives pour soutenir financièrement les entreprises, les ménages et les collectivités territoriales. Ainsi, sur le budget de l’Etat, ce sont près de 79 Md€ de crédits (9 Md€

environ, sur le champ des budgets ordinaires des ministères et près de 70 Md€ sur la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire ») qui ont été ouverts en cours de gestion pour financer notamment le dispositif exceptionnel d’activité partielle, le fonds de solidarité, les interventions de l’Etat au capital d’entreprises publiques fragilisées par la crise (SNCF, Air France), pour préserver le pouvoir d’achat des plus précaires, en particulier les jeunes, mais également pour soutenir les secteurs économiques les plus touchés par la crise.

Ces mesures se traduisent par le déficit budgétaire le plus élevé de notre histoire contemporaine, soit 178,1 Md€, ce qui représente un quasi doublement du déficit voté en loi de finances initiale (93 Md€), imputable pour moitié à la hausse des dépenses et pour l’autre moitié à la baisse des recettes liées à la crise.

Les objectifs en dépense fixés en loi de finances initiale ont donc été revus. Une cible actualisée sur la norme de dépenses a été retenue lors de la présentation du quatrième projet de loi de finances rectificative. Hors effets de la crise sanitaire, l’exécution 2020 respecte néanmoins globalement le niveau fixé en LFI sur ce même périmètre.

Malgré la crise, le Gouvernement a maintenu les modalités de gestion qui prévalent depuis 2017, de manière à assurer la responsabilisation effective des gestionnaires : aucune ouverture et annulation de crédits par décret d’avance pour la troisième année consécutive, des dégels de crédits très limités au 1^er semestre, la promulgation d’une loi de finances rectificative de fin de gestion dès le 30 novembre, limitant les mouvements de fin de gestion et octroyant quasi-automatiquement les reports.

L’action menée par le Gouvernement depuis le début du quinquennat a rendu l’économie française plus solide et compétitive, ce qui a permis de répondre rapidement et massivement aux conséquences de la crise économique

La baisse des prélèvements obligatoires initiée par le Gouvernement dès 2018 s’est poursuivie en 2020, à destination des ménages comme des entreprises. La réforme de la taxe d’habitation sur les résidences principales s’est poursuivie en 2020, avec la suppression de la dernière tranche pour 80 % des contribuables les moins aisés. Les ménages ont par ailleurs bénéficié de près de 5,0 Md€ de baisses d’impôt sur le revenu, par la réforme du barème mise en place par la loi de finances pour 2020 à partir du 1^er janvier 2020. Les entreprises ont quant à elles continué de bénéficier des mesures d’allègements de cotisations sociales en contrepartie de la suppression du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en 2019, permettant une meilleure lisibilité des dispositifs et un allègement tangible et contemporain du coût du travail. Dans le même temps, la trajectoire de baisse du taux normal de l’impôt sur les sociétés s’est poursuivie en 2020, atteignant le seuil de 28 % avant de s’établir à 26,5 % en 2021 puis finalement arriver à sa cible de 25 % en 2022. Décidées dans l’objectif de soutenir le pouvoir d’achat des ménages et rendre l’économie française plus solide et compétitive, ces baisses de prélèvements obligatoires ont contribué à atténuer l’effet de la crise économique et sanitaire pour les ménages comme pour les entreprises.

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Le Gouvernement a par ailleurs massivement soutenu les entreprises face à la crise dès le mois de mars 2020, en mettant en place, au-delà des dispositifs de soutien direct, l’accélération du traitement des remboursements et dégrèvements des principales impositions, ou encore l’octroi de capacités de modulation de paiement des acomptes et de report des échéances fiscales, en plus de la mise en place à l’automne de mesures d’exonérations de charges sociales pour les entreprises fermées à cause de la crise.

Le rebond de l’économie française en 2021 sera favorisé par la baisse des impôts de production prévue par le Plan de relance, qui prévoit la réduction de moitié de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et des taxes foncières des établissements industriels. Cette mesure, d’un coût de 20 Md€ pour l’Etat sur 2021-2022, donnera plus de marge de manœuvre aux entreprises dans le contexte de reprise, tout en étant compensée intégralement et de façon dynamique par l’Etat aux collectivités territoriales.

Chiffres clés

- 178,1

Le déficit budgétaire de l’État en milliards d’euros

260

Les émissions de dette à moyen et long termes de l’État en milliards d’euros

9,2 %

Le déficit public rapporté au PIB publié le 26 mars 2021 par l’Insee

10

1. Grâce à la capacité de résilience de l’économie française, la dégradation du déficit public de la France est inférieure aux prévisions

1.1. Un environnement international dégradé

L’année 2020 a été marquée par un recul de l’activité mondiale (- 3,4 %), sans précédent depuis la Seconde Guerre mondiale, après avoir ralenti en 2019 (+ 2,7 %). Dans un contexte d’incertitudes sanitaire et économique élevées, le commerce mondial s’est très fortement replié. Il recule, pour la première fois depuis la grande crise financière, de − 6,3 % en 2020 (après un ralentissement déjà marqué en 2019, à + 0,3 %).

En 2020, la zone euro est particulièrement affectée par la crise sanitaire et l’activité recule de façon inédite (− 6,6 % après +1,3 % en 2019). Profondément marquée par l’évolution de l’épidémie et les mesures de restriction au premier semestre, l’activité a ensuite évolué en fonction de l’intensité des mesures, du redressement de la demande extérieure et des effets d’apprentissage. L’activité reste en fin d’année, en-deçà de son niveau pré-crise, avec de fortes disparités selon les pays et les secteurs. Les services, plus exposés aux interactions sociales et aux mesures sanitaires, demeurent particulièrement affectés.

Dans ce contexte, la demande mondiale adressée à la France a fortement reculé, recul légèrement plus marqué que celui du commerce mondial en 2020, en raison de la forte exposition de la France aux pays de la zone euro.

D’après les résultats détaillés des comptes nationaux du 4^ème trimestre, publiés par l’Insee, l’activité a reculé de − 8,2 % sur l’ensemble de l’année, et se situait toujours, en fin d’année, environ – 5 % sous son niveau d’avant crise. Cette chute historique est le fait de la propagation de l’épidémie et des mesures prophylactiques prises pour l’enrayer. Le deuxième confinement en novembre a eu un impact nettement moins important sur l’activité que le premier, illustrant la meilleure adaptation de l’économie française aux conditions sanitaires.

1.2. Une récession d’une ampleur jamais observée

Le recul de la consommation (− 7,0 %) a été massif en raison des restrictions sanitaires imposées une partie de l’année. Les soutiens budgétaires (stabilisateurs automatiques et mesures gouvernementales) ont largement contribué à la protection des revenus des ménages et des entreprises. Sur l’ensemble de l’année, le pouvoir d’achat global des ménages est en hausse de + 0,6 % malgré le recul historique de l’activité. La résistance du pouvoir d’achat a conduit à l’accumulation d’une épargne élevée, qui sera susceptible d’être progressivement consommée avec la levée des restrictions sanitaires. La vigueur du rebond de la consommation au 3^ème trimestre 2020 montre que cette préservation du pouvoir d’achat permettra à l’économie de repartir pleinement une fois la pandémie terminée.

L’investissement des entreprises a reculé de − 9,6 % sur l’ensemble de l’année, un recul moins fort que ce que la baisse de l’activité aurait suggéré, obtenu grâce à l’activité partielle et au fonds de solidarité, qui ont préservé autant que possible la situation financière des entreprises. L’action du Gouvernement et de la Banque centrale européenne a également permis de garantir un accès à la liquidité pour les entreprises, ce qui a permis d’éviter une baisse trop prononcée de l’investissement.

11

Les échanges extérieurs ont contribué sensiblement à la baisse du PIB, de l’ordre de - 1,4 point, du fait de la forte exposition de la France à des secteurs particulièrement touchés par les conséquences de l’épidémie, notamment le secteur aéronautique. La balance touristique de la France, habituellement fortement excédentaire, a également pâti de l’effondrement du tourisme international.

L’action du Gouvernement, en particulier les politiques de soutien à l’emploi, a permis de contenir l’effet des restrictions sanitaires sur l’emploi avec des destructions d’emplois importantes mais bien moins marquées que le recul de l’activité (- 350 000 destructions d’emplois salariés marchands fin 2020 par rapport à fin 2019).

L’inflation a baissé à + 0,5 % en 2020 après + 1,1 % en 2019, principalement en raison du recul des prix des produits pétroliers.

1.3. Le solde public

En 2020, le déclenchement de l’épidémie de Covid-19 et ses conséquences expliquent le creusement du déficit à un niveau historiquement élevé de 9,2 % du PIB, en raison principalement de l’ampleur de la récession et de son effet sur les recettes publiques, et des mesures massives de soutien adoptées pour lutter contre l’épidémie et soutenir l’économie.

La révision importante par rapport à la prévision de déficit sous-jacente à la LFR 4, de 11,3 % du PIB, s’explique essentiellement par la résilience de l’activité qui était prévue en recul de - 11 % contre -8,2 % d’après les derniers chiffres de l’Insee.

1.4. La dette publique

La dette des administrations publiques au sens de Maastricht s’est établie à 115,7 % du PIB fin 2020, contre 119,8 % dans la prévision de la LFR 4 2020. Cette révision à la baisse du ratio d’endettement s’explique par les révisions favorables du solde public et un PIB moins dégradé que prévu, avec une révision de la croissance en 2020 qui s’ajoute à la révision à la hausse du niveau du PIB en 2019 par l’Insee. L’institut a ainsi également révisé à la baisse le ratio d'endettement public en 2019 (97,6 % du PIB contre 98,1 % auparavant).

2017 2018 2019 2020

Solde des adm inistrations publiques (Md€)

Ensem ble des adm inistrations publiques -68 -54,1 -74,7 -211,5

Administrations publiques centrales -74,5 -68,5 -88,1 -159

dont État -70,1 -66 -85,7 -182

dont Organismes divers d'administration centrale -4,4 -2,6 -2,4 23,1

Administrations publiques locales 1,6 2,7 -1,1 -4,2

Administrations de sécurité sociale 4,9 11,7 14,5 -48,3

Solde des adm inistrations publiques (% du PIB)

Ensem ble des adm inistrations publiques -3 -2,3 -3,1 -9,2

Administrations publiques centrales -3,2 -2,9 -3,6 -6,9

dont État -3,1 -2,8 -3,5 -7,9

dont Organismes divers d'administration centrale -0,2 -0,1 -0,1 1,0

Administrations publiques locales 0,1 0,1 0,0 -0,2

Administrations de sécurité sociale 0,2 0,5 0,6 -2,1

So urce : INSEE,26 mars 2021. Do nnées au sens de la co mptabilité natio nale.

L'ÉVOLUTION DU DÉFICIT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

12

1.5. Eléments de comparaison internationale

Les déficits publics en zone euro se sont fortement creusés en 2020. Selon les prévisions d’automne de la Commission, le déficit public agrégé de la zone euro a bondi de 8 points pour atteindre 8,8 % du PIB en 2020. L’action combinée des stabilisateurs automatiques, pour moitié, et des mesures discrétionnaires adoptées pour faire face à la pandémie, pour une autre moitié, ont creusé ces déficits dans une ampleur largement supérieure à celle de la crise financière de 2008-2009, pendant laquelle le déficit public en zone euro avait augmenté de l’ordre de 4 points de PIB. Ces hausses des déficits publics sont généralisées à tous les États membres de la zone euro, mais de manière hétérogène cependant, en raison d’un impact de la crise sur le PIB plus ou moins fort en fonction des États membres. Parmi les grands pays de la zone euro, le déficit public 2020 serait ainsi attendu à 6 % du PIB en Allemagne, 11 % en Italie et 12 % en Espagne selon la Commission (9,2% en France).

La dégradation des déficits publics et la contraction des PIB en zone euro ont provoqué une hausse substantielle des ratios de dette publique. Au niveau de la zone euro, la dette publique, qui avait diminué ces dernières années pour atteindre 86 % du PIB en 2019, devrait augmenter d’environ 15 points pour atteindre 102 % du PIB selon les prévisions d’automne de la Commission. Ces hausses de dettes publiques concernent tous les États membres de la zone euro, mais dans des proportions différentes, en raison de hausses du déficit et de chutes du PIB hétérogènes. Si l’augmentation de la dette publique devrait être de l’ordre de 10 points de PIB en Allemagne, elle serait de 25 points en Italie et en Espagne (115,7% en France).

13

2. Les comptes 2020 montrent l’ampleur de la réponse apportée par l’État à la crise

2.1. Le déficit budgétaire fortement dégradé traduit les efforts massifs et sans précédent entrepris par le Gouvernement pour faire face à la crise sanitaire

Le solde budgétaire s’établit à - 178,1 Md€ en 2020, soit une dégradation de - 84,9 Md€ par rapport à la loi de finances initiale (- 93,1 Md€).

Le contexte de la crise sanitaire et économique s’est traduit par un effort sans précédent des finances de l’Etat afin de soutenir l’activité, qui est à l’origine d’un déficit budgétaire bien supérieur à celui atteint en 2010 (- 148,8 Md€) à la suite de la crise de 2008. Il s’élève à près du double du déficit constaté en 2019 (- 92,7 Md€), déjà dégradé par rapport à 2018 (- 76,0 Md€), notamment du fait de la transformation du CICE en exonérations de cotisations.

Ainsi, par rapport à la loi de finances initiale pour 2020, le solde budgétaire affiche une baisse de - 85 Md€, qui s’explique principalement par 40,9 Md€ de dépenses supplémentaires consenties au titre de la seule mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » (montant hors fonds de concours) et par une dégradation des recettes fiscales nettes de 37,0 Md€. Cette baisse des recettes est portée par les impôts les plus sensibles à la conjoncture, principalement la TVA (- 12,2 Md€), l’impôt sur les sociétés (- 11,9 Md€) et la TICPE (- 5,7 Md€).

Les dépenses sous norme pilotable se sont établies à 285,8 Md€, en augmentation de 6,4 Md€ par rapport à la norme inscrite dans la loi de finances pour 2020, en raison de la consommation des crédits ouverts dans les différentes LFR afin de couvrir les besoins supplémentaires liés à la crise sanitaire.

Enfin, le solde des comptes spéciaux connait une nette dégradation par rapport à la prévision à l’équilibre de la LFI pour 2020 (- 5,4 Md€), qui s’explique essentiellement par la mise en place de dispositifs d’avances en soutien aux acteurs économiques et aux organismes publics pour faire face à la crise sanitaire, et par la dégradation du solde du compte d’avances aux collectivités territoriales.

2017 2018 2019

DÉPENSES BG + PSR 382,8 386,2 392,2 400,4 478,8 443,4 51,2 43,0 -35,4

RECETTES FISCALES NETTES 295,6 295,4 281,3 293,0 249,2 256,0 -25,3 -37,0 6,7

RECETTES NON FISCALES 13,8 13,9 14,0 14,4 16,3 14,8 0,8 0,4 -1,5

SOLDE COMPTES SPECIAUX - HORS FMI 5,5 0,8 4,1 -0,1 -9,9 -5,4 -9,5 -5,4 4,4

SOLDE BUDGETS ANNEXES 0,1 0,1 0,2 0,0 -0,1 0,0 -0,1 0,0 0,1

SOLDE ÉTAT - HORS FMI -67,7 -76,0 -92,7 -93,1 -223,3 -178,1 -85,4 -84,9 45,2

LFI 2020 LFR 4

2020 Écarts à l'exécution 2020

(en Md€) Exécution

définitive

Exécution définitive

Exécution

définitive LFI LFR 4 Exécution

définitive

Exécution 2019

14

2.2. Le résultat patrimonial connaît une dégradation sans précédent qui reflète la réponse à la crise

2.2.1. La dégradation du résultat patrimonial en 2020 reflète les impacts en charges et produits de la crise sanitaire

Le résultat patrimonial de l'exercice 2020 s’établit à - 165,6 Md€, en baisse de 81,0 Md€ par rapport à l’exercice 2019 (- 84,6 Md€). Cette dégradation, qui est essentiellement liée aux impacts de la crise sanitaire, ramène le résultat patrimonial à son plus bas niveau historique (- 112 Md€ en 2010), illustrant l’ampleur et la rapidité des mesures mises en œuvre en réponse à la crise. En effet, cette dégradation résulte principalement de l’effet combiné d’une augmentation sans précédent des charges nettes (+77,0 Md€) et d’une baisse des produits régaliens nets de 4,1 Md€.

Compte de résultat 2020

2020 2019 2020 2019

retraité retraité

- de fonctionnement 270 173 271 368 - 1 195 - de fonctionnement 78 508 76 966 1 543 - d'intervention 273 409 206 079 67 330 - d'intervention 50 056 43 118 6 938

- financières 71 221 45 490 25 731 - financiers 29 524 23 105 - 8 000

- régaliens nets 291 114 295 195 - 4 081 TOTAL DES CHARGES (I) 614 803 522 936 91 867 TOTAL DES PRODUITS (II) 449 202 438 384 10 818 - 165 601 - 84 552 - 81 049 SOLDE DES OPÉRATIONS DE L'EXERCICE (III = II - I)

CHARGES (en M€) PRODUITS (en M€)

Variations 2020/2019

Variations 2020/2019

-56,3

-138

-148,8

-90,7 -87,1 -74,9

-85,6

-70,5 -69,1 -67,7

-76,0

-92,7

-178,1 -73,1

-97,7

-112

-86,5

-92,8

-59,6

-77,3

-82,5 -75,6

-61,0 -51,9

-84,6

-165,6 -66,2

-116,1

-122,9

-92,4

-85,1 -70,2 -74,3 -73,3 -75,9 -70,1 -66,0

-85,7

-182,0

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Evolution des résultats 2008 à 2020 (en Md€)

Solde d'exécution des lois de finances Résultat patrimonial de l’État Déficit de l'État en comptabilité nationale

15

2.2.1.1. Une baisse des produits régaliens nets principalement due aux effets de la crise sanitaire sur l’activité économique

La diminution de 4,1 Md€ des produits régaliens nets s’explique par une baisse du produit net de TVA (- 10,7 Md€) consécutive au repli de la consommation et au rehaussement de la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale. Elle s’explique également par la baisse du produit net de TICPE (- 3,9 Md€) sous l’effet de la réduction des déplacements et de la consommation de carburants et la hausse de la contribution française au budget de l’Union européenne (impact de - 2,7 Md€), en particulier pour financer le rehaussement des dépenses en réponse à la pandémie de Covid-19

La dégradation des produits régaliens nets en comptabilité générale est très en-deçà de celle enregistrée par la comptabilité budgétaire du fait de la prise en compte des produits en droits constatés ; en outre, cette diminution est atténuée par la forte progression du produit net d’impôt sur les sociétés (+ 24,8 Md€), en particulier liée à une baisse de 17,6 Md€ des obligations fiscales qui venaient grever son produit à la suite de la transformation au 1er janvier 2019 du CICE.

2.2.1.2. Une forte progression des charges d’intervention essentiellement liée aux mesures de soutien financier à destination des entreprises et des ménages confrontés à l’épidémie de Covid-19

• le dispositif exceptionnel de chômage partiel pris en charge par l’État (+ 15,9 Md€) ;

• la mise en œuvre du fonds de solidarité pour les entreprises (+ 14,9 Md€) ;

• la compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements sociaux (+ 3,8 Md€) ;

• le versement d’aides exceptionnelles de solidarité aux ménages modestes et aux jeunes (+ 2,0 Md€).

194,4 191,7

163,0

223,4 22,4

41,7

295,2 291,1

84,6

165,6 Structure du compte de résultat 2019 - 2020 (en Md€)

Résultat patrimonial

Produits régaliens

Charges financières nettes

Charges d'intervention nettes

Charges de fonctionnement nettes

2020 2019 retraité

16

En réponse à la crise, l’Etat a déployé une large palette de dispositifs, qui se traduisent de manière différenciée dans les comptes

En réponse à la crise sanitaire et afin de déployer les leviers les plus efficients, des modalités d’action diversifiées ont été mobilisées, dont la traduction dans les comptes montre des impacts de court, moyen et long termes, certains ou potentiels, très différents.

Outre les mesures fiscales, trois grands blocs d’actions se dégagent :

1 - les dispositifs d’intervention, en particulier le fonds de solidarité et l’activité partielle, qui se traduisent par la comptabilisation de charges d’intervention, de charges à payer et de provisions pour transfert (correspondant à des décaissements futurs quasi-certains). Les engagements hors bilan comptabilisés à ce titre, permettent d’anticiper des charges futures en cas de maintien de ces actions exceptionnelles.

Les principales opérations de cette nature sont les trois dispositifs principaux de la mission « Plan d’urgence », les aides exceptionnelles aux ménages et aux jeunes, auxquelles il faut ajouter des aides sectorielles aux entreprises et aux opérateurs, notamment dans le domaine de la culture, ainsi que de nombreuses mesures du plan de relance. Ainsi, le fonds de solidarité pour les entreprises, qui permet de soutenir financièrement les entreprises dont la viabilité est menacée par les conséquences de la crise sanitaire, représente en 2020, au compte de résultat, des charges d’intervention pour transfert aux entreprises, d’un montant total de 14,9 Md€

et, au passif du bilan, des charges à payer pour 3,1 Md€ et des provisions pour transfert de 1,5 Md€ au titre des demandes en attente rattachées aux droits ouverts au titre de 2020, ayant donc vocation à être décaissés début 2021. L’absence d’engagement hors bilan pour ce dispositif traduit son caractère exceptionnel. La prise en charge de l’activité partielle et la compensation à la sécurité sociale des allègements de cotisations sociales représentent des charges d’intervention en 2020 à hauteur, respectivement, de 15,9 Md€ et de 3,8 Md€, l’activité partielle entraîne par ailleurs la constatation de charges à payer de 1,1 Md€ et des provisions de 2,2 Md€, qui, rattachées à l’exercice, ont vocation à être décaissées début 2021. Si des engagements hors bilan sont comptabilisés au titre de ces mesures, par exemple au titre du plan de relance, ils ne correspondent pas à la totalité de la programmation mais à une projection pluriannuelle des charges induites par les actions d’ores et déjà mises en œuvre en 2020.

2 - les garanties, qui donnent lieu à des charges très faibles en 2020, génèrent en revanche des provisions pour appels en garantie et des engagements hors bilan pour l’ensemble de l’encours représentant le risque de décaissements potentiels maximal auquel est exposé l’Etat.

La comptabilité générale distingue ainsi clairement entre le montant maximal des garanties autorisé en loi de finances, les montants correspondant à des prêts effectivement autorisés et garantis, comptabilisés en engagements hors bilan à hauteur des encours des prêts tirés et non tirés, soit une mesure du risque financier maximal auquel l’Etat est exposé sur la durée de vie du dispositif, et les provisions pour risques comptabilisés au titre des appels en garantie, c’est-à-dire les montants que l’Etat est susceptible de décaisser au titre de ces garanties à la suite des défaillances de ses bénéficiaires.

Par exemple, pour les prêts garantis par l’Etat (PGE), l’encours maximal autorisé est de 300 Md€ et en 2020, sont comptabilisés hors bilan, les engagements donnés au titre de la part de la dette garantie par l’Etat, représentant un total (part tirée et part non tirée) de 101,0 Md€, auxquels s’ajoutent 18 M€ au titre de l’affacturage. Au bilan, les provisions pour risques d’appel en garantie représentent 6,2 Md€. Au compte de résultat, seuls 5,3 M€ d’appels en garantie sont comptabilisés en 2020 et une commission rémunérant le garant de 360 M€ est inscrite en produits.

17

3 - les opérations de renforcement des capitaux propres et les prêts et avances aux entreprises, qui augmentent en particulier la valeur nette des immobilisations financières. Ces opérations comptabilisées en dépenses en comptabilité budgétaire représentent un enrichissement de l’actif au sens de la comptabilité patrimoniale

Les principales opérations de cette nature s’inscrivent en 2020 dans le cadre du plan de relance : il s’agit par exemple de l’augmentation de capital de SNCF SA à hauteur de 4,05 Md€ ou de la participation à hauteur de 150 M€ à la création du fonds d’investissement aéronautique ainsi que les avances versées aux collectivités locales (0,4 Md€) et à Ile-de-France Mobilités (1,2 Md€) pour compenser leurs pertes de recettes fiscales et d’exploitation.

2.2.1.3. Une baisse des charges de fonctionnement nettes principalement due au changement de statut du groupe SNCF

2.2.1.4. Une hausse des charges financières nettes en particulier liée à la reprise de la dette SNCF Réseau par l’État

En 2020, les charges financières nettes s’établissent à 41,7 Md€. Elles subissent une forte augmentation de 19,3 Md€ par rapport à l’exercice 2019. Cette progression résulte essentiellement de la reprise de la dette de SNCF Réseau par l’État au 1^er janvier 2020, pour un montant de 25 Md€. Cela entraine la hausse des autres charges financières qui s’établissent à 28,9 Md€ au 31 décembre 2020. Les intérêts financiers s’élèvent à 37,2 Md€ et sont en diminution de 0,5 Md€ par rapport à l’exercice 2019.

Les charges de fonctionnement nettes de l’État s’élèvent à 191,7 Md€ en 2020, en baisse de 2,7 Md€ par rapport à 2019.

Elles sont constituées à 78 % de charges de personnel, qui progressent de 1,8 Md€ en raison de l’augmentation des rémunérations versées, notamment dans les secteurs prioritaires (Éducation nationale, Police et Gendarmerie nationales, Armées, etc.). Les achats non stockés de matières et fournitures progressent de 880 M€ en 2020 par rapport à 2019 en raison de la pandémie de Covid-19. Les fournitures de matériel médical (masques, tests, etc.) s’accroissent de 609 M€ et les équipements de postes de travail de 127 M€ dans un contexte de développement du télétravail et des visioconférences.

Les subventions pour charges de service public, qui s’élèvent à 31,6 Md€, s’inscrivent en légère hausse de 739 M€ par rapport à l’exercice 2019 malgré la forte mobilisation de certains opérateurs, notamment sociaux et culturels, dans la réponse à la crise sanitaire.

Les autres charges de fonctionnement indirect diminuent de 3,1 Md€. Cette évolution s’explique principalement par celle des charges versées aux entreprises en raison de la transformation du groupe SNCF en société anonyme induisant un changement de traitement comptable des mesures de soutien de l’État à l’égard de la société.

18

2.2.2. Un bilan marqué par une forte dégradation du passif

BILAN 2020

ACTIF (en M€) 2020 2019 retraité Variations

2020/2019

Immobilisations incorporelles et corporelles 541 171 538 595 2 575

Immobilisations financières 379 207 358 231 20 976

Stocks 29 491 29 298 193

Créances 97 734 93 017 4 717

Trésorerie active 113 185 51 035 62 150

Autres 8 197 9 056 - 859

TOTAL ACTIF (I) 1 168 985 1 079 233 89 752

PASSIF (en M€)

Dettes financières 2 047 157 1 846 184 200 973

Dettes non financières 281 382 270 510 10 872

Provisions pour risques et charges 160 977 147 805 1 636

Trésorerie passive 156 230 126 822 29 407

Autres 59 449 59 141 308

TOTAL PASSIF HORS SITUATION NETTE (II) 2 705 195 2 450 462 102 704

SITUATION NETTE (III = I - II) -1 536 210 -1 371 229 - 164 981

509,5 508,1

358,2 379,2

211,5 281,7

1 846,2 2 047,2

270,5

281,4 147,8

161,0 186,0

215,7

Actif 2019 Actif 2020 Passif 2019 Passif 2020

Autres postes du passif Provisions pour risques et charges Dettes non financières Dettes financières Autres actifs

Immobilisations financières Immobilisations corporelles

1 079,2 1 169,0

2 450,5

2 705,2 Structure du bilan 2019 - 2020 (en Md€)

19

Au bilan, les comptes de l’Etat pour 2020 montrent un maintien de la croissance des actifs nets de l’Etat (+89,8 Md€), qui traduit en premier lieu l’effort d’investissement de l’Etat, notamment dans le cadre des actions du plan de relance, Cette progression est ainsi principalement liée au renforcement des immobilisations financières (+ 21,0 Md€).

Le passif de l’État augmente de 254,7 Md€ en raison d’une progression sans précédent des dettes financières (+ 201 Md€). Cette hausse est principalement due à l’augmentation du besoin de financement de l’État dans le contexte exceptionnel engendré par la crise sanitaire de la Covid-19, mais comprend également des hausses liées à l’accroissement des charges à payer et des provisions pour risques et charges qui permettent d’porte également la trace, dans les dettes non financières, des décaissements futurs potentiels liés aux opérations mises en œuvre dans le cadre de la réponse à la crise.

De ces évolutions de l’actif et du passif résulte une dégradation de la situation nette de l’État de 165 Md€, qui s’établit à - 1 536,2 Md€ en 2020.

2.2.2.1. Une baisse des immobilisations corporelles atténuée par la poursuite des efforts d’investissement de l’État

La valeur nette des immobilisations corporelles a diminué de 1,4 Md€ en 2020. Cette évolution s’explique principalement par la réévaluation annuelle des infrastructures routières et un écart de réévaluation négatif sur les actifs autoroutiers et ouvrages hydrauliques concédés. Cette baisse est néanmoins compensée par des réévaluations du parc immobilier à usage d’habitation et de bureaux, des mises en service qui intègrent de sections autoroutières concédées ainsi que des matériels militaires en cours (sous-marin « Barracuda », l’avion de transport A400M, l’aéronef Rafale et la frégate FREMM).

2.2.2.2. Une progression des immobilisations financières afin de préserver les acteurs économiques stratégiques

La valeur des immobilisations financières de l’État progresse de 21 Md€, en particulier du fait :

• Des dispositifs de soutien dans le cadre de la crise sanitaire : les avances à Air France-KLM de 3 Md€, l’avance de 1,2 Md€ versée à Île-de-France Mobilités et de la souscription par l’État d‘obligations d’EDF pour un montant de 1 Md€ ;

• De la progression de la valeur d’équivalence des entités contrôlées (+ 13,9 Md€) et notamment celle du groupe SNCF (+ 21,5 Md€) liée principalement à la reprise de 25 Md€ de dettes de SNCF Réseau par l’État.

2.2.2.3. Une augmentation des dettes non financières et des provisions qui reflète notamment l’impact des engagements pris par l’État en réponse à la crise économique

Les dettes non financières augmentent de 10,9 Md€, du fait notamment :

• du maintien à un niveau élevé des primes constatées sur les nouvelles émissions d’OAT (+ 2,00 Md€) ;

• d’une forte diminution des charges à payer au titre du CICE suite à sa suppression en 2019 (- 7,6 Md€) ;

• d’une progression significative des dettes non financières relatives aux transferts aux entreprises, principalement au titre des charges à payer au titre des mesures d’urgence : fonds de solidarité pour les entreprises (3,1 Md€) et prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel (1,1 Md€) ; L’augmentation des provisions pour risques et charges (+ 13,2 Md€) s’explique en partie par la comptabilisation des provisions relatives aux dispositifs exceptionnels mis en place dans le cadre de la crise sanitaire, essentiellement du fait de la constitution :

• de provisions pour engagements (+7,0 Md€) principalement au titre du risque d’appel en garantie sur les nouveaux dispositifs créés pour répondre à l’impact sur les entreprises et l’emploi de la crise sanitaire, et au premier chef les prêts garantis par l’Etat (PGE) ;

• de provisions pour charges de transferts (+11,2 Md€), notamment au titre des dispositifs d’intervention déployés en réponse à la crise.

20

2.2.3. Un solde patrimonial meilleur que le solde budgétaire en 2020, illustrant le caractère d’investissement de certaines dépenses

Pour l’exercice 2020, le passage du solde budgétaire au résultat patrimonial fait ressortir un écart positif de 12,5 Md€ qui s’explique principalement :

• pour 18,7 Md€ par l’amélioration des immobilisations financières :

o certaines opérations mises en œuvre en réponse à la crise, en particulier celles du plan de relance, présentent un caractère d’investissement, et donc de renforcement du patrimoine de l’Etat. Ainsi, les opérations de renforcement exceptionnel des capitaux propres des entreprises dans lesquelles l’Etat détient des participations, afin de soutenir les capacités de rebond et de croissance des filières fragilisées par la pandémie de Covid-19 (aéronautique, transports, etc.), viennent renforcer la valeur nette des immobilisations financières et expliquent 16,0 Md€ d’écart positif entre les comptabilités.

o de même, les opérations de transformation du groupe SNCF en sociétés anonymes ont conduit à constater, en comptabilité patrimoniale uniquement, un produit de cession de 7,5 Md€ du fait de l’augmentation de la valorisation du groupe SNCF à la suite de sa transformation.

• pour 10,1 Md€ par l’effet du décalage de fait générateur dans la constatation des dépenses et des charges :

o un premier facteur est celui des opérations notamment en réponse à la crise mises en œuvre sous la forme d’avances, par exemple l’activité partielle qui donne lieu à des avances à l’Agence de services et de paiement ou les opérations de soutien aux entreprises gérées par Bpifrance. Elles n’auront un impact sur le résultat patrimonial que lors de leur versement aux bénéficiaires finaux et impactent le solde à hauteur de 4,0 Md€. ;

o un deuxième facteur est celui de la baisse des charges à payer au titre du CICE, enregistrées par la comptabilité générale, pour un impact de + 7,6 Md€.

Il est remarquable qu’en 2020 l’effet d’amélioration du solde de ces opérations liées à l’investissement dans l’économie dépasse l’impact baissier du déploiement massif des interventions de soutien à l’activité, l’emploi et la solidarité, pour lesquelles la comptabilité générale recense des charges futures certaines ou probables, en particulier des charges à payer d’intervention (impact de - 5,6 Md€), des provisions pour risques ou charges ainsi que l’impact négatif de la reprise de la dette SNCF.

Les principaux facteurs de dégradation du solde sont les suivants :

• la progression des provisions pour risques et charges sur le résultat patrimonial pour - 11,3 Md€, en partie au titre des dispositifs exceptionnels mis en place dans le cadre de la crise sanitaire (provisions pour transfert au titre des dispositifs d’intervention comme le fonds de solidarité, l’activité partielle, les aides exceptionnelles aux publics fragiles, aux jeunes et aux collectivités locales et provisions pour engagements en particulier au titre des appels en garantie des dispositifs tels que le PGE) ;

• l’incidence des opérations comptables traitées en trésorerie (- 14,6 Md€), sans impact sur le solde budgétaire, en particulier la reprise par l’État de la dette de SNCF Réseau (- 25,0 Md€) et, en sens inverse, l’étalement des primes nettes de décotes sur OAT (+ 9,8 Md€).

21

-2 000 -1 500 -1 000 - 500 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Situation nette et poids de la dette financière de l'État (en Md€)

Passif net Dette financière Situation nette

2.2.4. Évolution de la situation nette et poids de la dette

Le graphique ci-dessous illustre le poids de la dette dans le passif de l’État et sa croissance continue entre 2010 et 2020. La situation nette, qui constitue la différence entre l’actif et le passif de l’État, se dégrade de 165 Md€ entre 2019 et 2020.

Le tableau ci-dessous illustre le poids déterminant de la dette financière de l’État dans la dette publique au sens du Traité de Maastricht. En effet, la dette financière de l’État constitue l’essentiel de la dette publique, qui lui ajoute la dette des autres administrations publiques (ODAC, APUL et ASSO), des éléments de trésorerie passive de l’État comme les dépôts des correspondants du Trésor et les dettes de l’État à l’égard d’organismes tiers (en 2020 il s’agit principalement de la dette de la SNCF reprise par l’Etat pour 25,0 Md€).

(en Md€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

retraité 2020

Situation nette -757 -835 -910 -938 -1 018 -1 115 -1 210 -1 262 -1 296 -1 371 -1 536

Passif net 1 648 1 763 1 859 1 907 2 007 2 097 2 184 2 275 2 348 2 450 2 705

Dette financière 1 255 1 339 1 412 1 481 1 551 1 602 1 647 1 711 1 781 1 846 2 047

Dette publique 1 632 1 754 1 868 1 953 2 038 2 101 2 189 2 259 2 315 2 380 2 650

22

2.2.5. Les engagements hors bilan

Le compte général de l’État recense les engagements hors bilan de l’État, qui n’ont d’impact ni sur le bilan, ni sur le compte de résultat, mais sont des passifs éventuels, et partant, des dépenses futures potentielles qui correspondent à des obligations incombant à l’État. Ils peuvent être de plusieurs natures :

• des obligations certaines de l’État, qui n’entraîneront de sortie de ressources qu’en cas de réalisation de certains événements ou risques : ce sont par exemple les mécanismes assurantiels (par exemple les mécanismes de réassurance de la Caisse centrale de réassurance ou de BPI AE renforcés dans le cadre de la réponse à la crise) ou les garanties de dettes ou de passifs (également développés ou renforcés dans le cadre de la réponse à la crise, par exemple les prêts garantis par l’Etat (PGE) ou la garantie des emprunts de l’Unédic) ;

• des obligations de l’État à l’égard de tiers dans le cadre de la mise en œuvre de politiques publiques : l’engagement hors bilan évalue ainsi la charge potentielle, dont le montant est encore susceptible de varier, projetée sur un horizon pluriannuel long, en fonction d’hypothèses sur l’avenir (démographie des bénéficiaires du dispositif, taux d’actualisation des flux futurs, réformes des dispositifs, etc.). Ils retracent également l’impact de long terme potentiel de dispositifs d’intervention mis en place en réponse à la crise ou dans le cadre du plan de relance.

Le recensement des engagements hors bilan dans le compte général de l’État permet ainsi d’identifier des dépenses futures potentielles sur un horizon pluriannuel de moyen-long terme.

Au 31 décembre 2020, les principaux engagements hors bilan connaissant des variations significatives sont :

• les engagements de retraite de l’État, essentiellement au titre de ses fonctionnaires civils et militaires, qui représentent 2 851 Md€, soit une hausse de 371,2 Md€ entre 2019 et 2020. Cette augmentation est essentiellement imputable à l’évolution du taux d’actualisation appliqué, en partie compensée par l’amélioration du niveau de cotisations ;

• la dette garantie par l’État au titre des engagements pris dans le cadre d’accords bien définis : elle augmente de 114,3 Md€ pour s’établir à 319,7 Md€ en 2020, principalement du fait des dispositifs de garantie mis en œuvre aux plans national et européen en réponse à la crise sanitaire, économique et

23

sociale, en particulier le PGE (100 Md€), la garantie de la dette de l’Unédic dans le contexte de la crise sanitaire, qui augmente de 13,5 Md€ pour s’établir à 43,6 Md€ ;

• les autres engagements hors bilan pris dans le cadre d’accords bien définis sont principalement composés des engagements au titre de la protection des épargnants (épargne réglementée) pour 487,8 Md€, en hausse de 37,4 Md€ en 2020 en raison de la hausse de l’encours de ces produits d’épargne ;

• les engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l’État augmentent de 151,1 Md€ à fin 2020, principalement du fait de la hausse de l’engagement au titre des régimes sociaux de retraite (SNCF, RATP, etc), qui croît de 86,4 Md€ essentiellement du fait du taux d’actualisation appliqué, de l’AAH (+20,8 Md€) du fait de la montée en puissance du dispositif à la suite de sa réforme, et du service public de l’énergie (+10,5 Md€ au titre du soutien aux énergies renouvelables électriques et de la production de bio-méthane).

2.3. Un déficit en comptabilité nationale distinct du déficit budgétaire du fait de retraitements particuliers

En 2020, sur le seul périmètre État, le solde d’exécution du budget s’établit à – 178,1 Md€ contre un déficit en comptabilité nationale de – 182,0 Md€, soit un écart de - 3,9 Md€ dû au traitement différent de certaines opérations dans les deux comptabilités.

Les développements ci-dessous correspondent aux dernières données disponibles, publiées par l’Insee en mars 2021.

Cet écart de - 3,9 Md€ s’explique de la manière suivante :

• le retraitement en opérations financières de certaines opérations budgétaires améliore le solde de 7,2 Md€. En 2020, ces opérations reflètent en premier lieu le soutien financier assuré par l’État pour aider les autres administrations publiques et les entreprises à faire face aux conséquences de la crise sanitaire. Le prêt de 3,0 Md€ accordé à Air France constitue l’opération la plus importante. Dans le cadre du soutien financier aux acteurs du secteur des transports, l’État a en outre accordé des avances aux exploitants d’aéroports touchés par la crise de Covid-19 au titre des dépenses de sûreté- sécurité (0,3 Md€), ainsi que des avances à Île-de-France Mobilités (1,2 Md€). Les crédits accordés par le fonds de développement économique et social ont augmenté de 0,2 Md€. Outre les flux de crédits, les opérations budgétaires comptabilisées en opérations financières comprennent également les achats et ventes d’obligations et d’actions. En 2020, l’État a souscrit aux obligations convertibles en actions EDF, pour 1,0 Md€, et Safran, pour 0,1 Md€ tandis qu’il a cédé des titres de La Poste (1,1 Md€) et de la Société de financement local (0,3 Md€). Enfin, l’État a procédé en 2020 à une nouvelle dotation du Fonds pour l’innovation et l’industrie auprès de la Banque publique d’investissement (1,9 Md€). Les fonds associés n’étant pas consommables, cette dotation ne constitue pas une dépense de l’État en comptabilité nationale ;

• les « corrections en droits constatés » améliorent le solde de 3,8 Md€ mais masquent plusieurs opérations de sens contraires. L’enregistrement des dépenses de crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi au moment de la reconnaissance de la créance par l’administration, et non au moment de son utilisation par les entreprises, améliorent le solde de 6,5 Md€ en 2020 : les créances constatées sont en effet résiduelles alors que les dépenses fiscales restent élevées. Par ailleurs, les dépenses ou recettes de contentieux ne sont enregistrées en comptabilité nationale qu’au moment de leur jugement définitif, après épuisement des recours. Ainsi, les paiements de l’État dans le cadre du contentieux l’opposant à l’entreprise Orange ne sont pas entièrement repris : ils sont corrigés des recettes reçues à ce titre, de 2,1 Md€, qui n’avaient pas été comptabilisées en 2013. En 2020, le produit des amendes prononcées par l’autorité de la concurrence mais ayant fait l’objet d’appels (1,8 Md€) n’est pas repris en comptabilité nationale. De même, les dépenses de l’État au titre du contentieux sur le précompte

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ne sont pas reprises (1,5 Md€) et améliorent le solde de comptabilité nationale en comparaison avec la comptabilité budgétaire. Enfin, un ensemble de corrections de droits constatés consiste à comptabiliser les dépenses de subventions accordées par l’État à la date de leur fait générateur et non à leur date de décaissement. En 2020, les principales dépenses de crise sont par conséquent supérieures à leur coût budgétaire : c’est le cas en particulier des aides versées par le fonds de solidarité (+ 4,5 Md€ de dépenses en comptabilité nationale en comparaison avec le coût budgétaire), des compensations des exonérations de cotisations (+ 4,0 Md€) et des allocations d’activité partielle (+0,6 Md€) ;

• Les autres opérations non budgétaires dégradent le solde de 14,9 Md€. La reprise de dette de SNCF Réseau vis-à-vis de la caisse de la dette publique est comptabilisée en dépense et grève le déficit de 25 Md€. À l’inverse, l’enregistrement des intérêts en droits constatés améliore le solde de 10,6 Md€, principalement au titre des primes et décotes, qui sont de nouveau élevées en 2020 (9,8 Md€) et ne font pas partie du calcul du solde d’exécutionbudgétaire.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution de ces écarts entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale de 2017 à 2020.

(en Md€) 2017 2018 2019 2020

Solde d'exécution des lois de finances -67,8 -76,1 -92,9 -178,1

Opérations budgétaires traitées en opérations financières -6,4 2,3 0,0 7,2

Corrections de droits constatés -4,6 2,9 -3,4 3,8

Opérations non budgétaires affectant le besoin de financement 8,7 4,9 10,6 -14,9

Déficit de l'État en comptabilité nationale -70,1 -66,0 -85,7 -182,0

Résultat patrimonial de l’État -61,1 -51,7 -84,6 -165,6

* Note : Le solde d’exécution des lois de finances est entendu hors BA dans le tableau supra

-92,4 -85,1

-70,2 -74,3 -73,3 -75,4 -70,1 -66,0

-85,7

-182,0

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Déficit de l'État en comptabilité nationale de 2011 à 2020 (en Md€)

25

Chiffres clés (en Md€)

- 178,1

Solde budgétaire 2020

- 165,6

Résultat patrimonial

- 182,0

Solde en comptabilité nationale

26

3. Une chute importante des recettes de l’Etat consécutive à la contraction de l’activité en 2020

3.1. Des recettes fiscales inférieures de 37 Md€ par rapport à la prévision initiale

2017 2018 2019

Recettes fiscales nettes 295,6 295,4 281,3 293,0 249,2 256,0 -25,3 -37,0 6,7

Impôt net sur le revenu 73,0 73,0 71,7 75,5 73,2 74,0 2,3 -1,5 0,8

Impôt net sur les sociétés 35,7 27,4 33,5 48,2 32,7 36,3 2,9 -11,9 3,6

Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques 11,1 13,7 11,3 12,5 6,4 6,9 -4,5 -5,7 0,5

Taxe sur la valeur ajoutée nette 152,4 156,7 129,0 126,0 112,0 113,8 -15,2 -12,2 1,7

Autres recettes fiscales nettes 23,4 24,6 35,8 30,8 24,8 25,0 -10,8 -5,8 0,1

Exécution

définitive Exécution 2019 LFI 2020 LFR 4

2020 Écarts à l'exécution 2020

(en Md€) Exécution

définitive

Exécution

définitive Exécution LFI LFR

définitive

69 69 72 73 73 72 74

35 34 30 36 27 34 36

13 14 16 11

14 13 7

138 142 144 152 157

129

114

18 22 22 23 25

34

25

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Évolution des recettes fiscales nettes de 2014 à 2020 (en Md€)

Autres RFN TVA TICPE IS IR

274 280 284 296 295

281

256

27

Les recettes fiscales nettes ressortent à 256,0 Md€ en 2020, en baisse de 37,0 Md€ par rapport à la loi de finances initiale. Cette nette diminution s’explique à titre principal par les effets de la crise sanitaire sur l’activité et la consommation, qui ont affecté en premier lieu les recettes d’impôts sur les sociétés et de taxe sur la valeur ajoutée.

Les recettes d’impôts sur les sociétés sont inférieures de -11,9 Md€ aux prévisions de la LFI principalement en raison du recul du bénéfice fiscal provoqué par la crise, traduit dans le rendement de l’impôt par le recours à l’autolimitation des entreprises – celles-ci ayant limité les versements d’acomptes par anticipation de la baisse de leur bénéfice fiscal.

Les recettes d’impôt sur le revenu sont en moins-value de - 1,5 Md€ par rapport à la LFI du fait de la diminution des salaires liée à la crise. Cette moins-value reste mesurée en raison du caractère partiellement contemporain de l’impôt, le recours des contribuables à la modulation des taux ayant été constaté dans des proportions moindres qu’anticipé.

Les recettes de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) nette sont inférieures de - 5,7 Md€ aux prévisions de la LFI s’expliquant principalement par la diminution des recettes brutes totales (- 5,1 Md€) du fait des fortes baisses de consommation de carburants occasionnées par les confinements, ainsi que par les mécanismes de garanties de transferts aux collectivités. La dégradation de la part revenant au budget général par rapport à la prévision initiale s’explique aussi par une hausse de 0,5 Md€

du transfert au compte d’affectation « Transition énergétique » en loi de finances rectificative n°4 pour 2020, du fait de dépenses supplémentaires. En outre, les remboursements et dégrèvements de TICPE ont augmenté de 0,2 Md€ par rapport à la LFI.

Les mécanismes de garanties des transferts de TICPE aux collectivités ont fait porter à l’Etat l’essentiel de la baisse du rendement de la TICPE totale en 2020

En raison des dispositifs de garantie des ressources des collectivités au titre des charges transférées, l’Etat a assumé l’essentiel de la baisse de TICPE en 2020. En effet, alors que la TICPE brute a diminué spontanément de -15% en 2020 par rapport au montant prévu en LFI, la part revenant au budget général a diminué de -38%.

Ce maintien des transferts de TICPE aux collectivités territoriales résulte de la garantie constitutionnelle des droits à compensation au titre des transferts de compétences. L’Etat verse ainsi aux collectivités une part supplémentaire de TICPE en cas d’insuffisance du produit fiscal de la fraction de TICPE en fin de gestion.