Les différentes lois de finances (cours)

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Les différentes lois de finances (cours)

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Les différentes lois de finances 2

Table des matières

Table des matières ... 2

Introduction ... 3

I - La loi de finances initiale ... 4

La structure de la loi de finances initiale ... 4

1 - La séparation de la LFI en deux parties s'est faite progressivement ... 4

2 - Les documents budgétaires... 4

La présentation de la loi de finances initiale ... 5

1 - La présentation issue de l'ordonnance de 1959 ... 5

2 - La présentation issue de la LOLF ... 5

II - La loi de finances rectificative ... 6

III - La loi de finances de règlement ... 7

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Introduction

L'article 2 de l'ordonnance de 1959 consacre l'existence de trois lois de finances. Cette distinction est reprise par la LOLF. L’on trouve, en premier chef, la loi de finances initiale (I) dont la présentation doit répondre à une double exigence : permettre une information suffisante du Parlement, et, depuis la LOLF, prendre en compte les exigences de management qui s'imposent, de nos jours, à l'Etat. Concrètement, la loi de finances initiale (LFI) se compose de deux parties : la première partie autorise la perception des recettes publiques et contient l'article d'équilibre ; quant à la seconde, elle correspond aux dépenses. La LOLF maintient cette distinction en deux parties, tout en apportant des aménagements. Par ailleurs, sont annexés à la LFI plusieurs documents destinés à informer le Parlement, le plus important étant le rapport sur la situation et les perspectives économique, sociales et financières du pays. Surtout, la LOLF a considérablement modifié la présentation de la LFI de manière à prendre en compte la nouvelle orientation des finances publiques, à savoir une logique de performance au travers d'objectifs à atteindre et d'indicateurs de performance : ainsi, la LF est divisée en missions elles-mêmes divisées en programmes, eux-mêmes divisés en actions. Le programme, qui regroupe plusieurs actions, est la marque du passage d'une culture des moyens à une culture du résultat. Les crédits sont, ainsi, spécialisés en fonction d'objectifs à atteindre. Et, des indicateurs de performance sont là pour mesurer l'efficacité de la dépense publique. La LOLF instaure, par ailleurs la fongibilité asymétrique : concrètement, cela signifie que les gestionnaires peuvent redéployer des crédits entre les titres, ce qui était impossible par le passé.

L’on trouve, ensuite, les lois de finances rectificatives (LFRi) dont l’objet est de modifier les autorisations initiales en fonction de nouvelles prévisions (II). Elles sont relativement fréquentes, surtout lorsque les conditions économiques sont difficilement prévisibles. Enfin, la dernière étape du processus budgétaire est matérialisée par la loi de finances de règlement (LFR) dont l’objet est de permettre au Parlement de contrôler l'exécution de la loi de finances précédente en constatant les résultats financiers de l'exercice écoulé, tant du point de vue des recettes que des dépenses (III). On peut, ainsi, mesurer la différence entre ce qui avait été prévu et ce qui a été réellement exécuté.

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I - La loi de finances initiale

La présentation du document budgétaire doit répondre a une double exigence : permettre une information suffisante du Parlement, et, depuis la LOLF, prendre en compte les exigences de management qui s'imposent, de nos jours, à l'Etat.

La structure de la loi de finances initiale

La LFI se compose de deux parties.

1 - La séparation de la LFI en deux parties s'est faite progressivement

- La loi des maxima de 1948 : un plafond de dépenses pour chaque ministère était d'abord fixé, avant que des lois de développement distinctes déterminent les crédits de façon spécialisée.

- L'ordonnance de 1959 a repris le principe de la séparation de la LFI en deux parties posé par le décret de 1956. La première partie autorise la perception des recettes publiques, contient l'article d'équilibre et autorisait le recours à l'emprunt. quant à la seconde, elle correspondait aux dépenses;

les crédits étant divisés entre services votés et mesures nouvelles. La présentation se faisait par titres.

- La LOLF maintient cette distinction en deux parties. La première partie comporte de nouveaux éléments : la description du besoin de financement de l'Etat et de ses modalités de couverture, la plafond de variation de la dette négociable, et le plafond d'autorisation des emplois rémunérés de l'Etat. Elle doit comporte l'autorisation de la perception des impots et l'évaluation de chaque recette fiscale. En matière de dépenses, elle fixe la plafond des dépenses du budget général, de chaque BA et CS. Les données générales de l'équilibre budgétaire y sont présentées.

Dans la seconde partie, la notion de services votés est abandonnée. Et l'autorisation parlementaire porte est donnée par mission.

2 - Les documents budgétaires

Aux états législatifs annexés à la LFI, plusieurs documents destinés à informer le Parlement existent.

Le plus important est le rapport sur la situation et les perspectives économique, sociales et financières qui présente les perspectives économiques et les prévisions de recettes et de dépenses pour les quatre année à venir, le tout en tenant compte des contraintes européennes. Il y a aussi le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget antérieur, et un rapport sur les PO et leur évolution. Plus généralement, chaque disposition ayant un impact sur les ressources ou les charges de l'Etat doit faire l'objet d'une analyse détaillée.

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La présentation de la loi de finances initiale

1 - La présentation issue de l'ordonnance de 1959

Jusque dans les années 50, la nomenclature budgétaire était d'inspiration administrative.

L'unité budgétaire était le chapitre. A partire de cette date, des préoccupation économiques changent la donne. Désormais, la présentation se fait en : ministères, titres, parties, chapitres, sections, articles et paragraphes.

A partir des années 70 s'est juxtaposée à la présentation juridique une présentation économique et fonctionnelle permettant de classer les dépenses selon leur nature économique, et selon la fonction qu'ils remplissaient.

Par ailleurs, toute la répartition des crédits n'est pas décidée en LF. Ainsi, sous la IV°

République, le Parlement répartissait les crédits par grandes masses, tandis que la répartition détaillée était l'objet de décret de répartition. Mais, ces derniers, pour etre valables, devaient obtenir l'avis conforme des deux commissions des finances. En cas de conflit, c'est la Parlement qui tranchait. L'ordonnnance de 1959 a repris cette distinction et l'a poussée plus loin : s'agissant des services votés, l'autorisation était donnée en une seule fois pour tous les ministères; de plus l'intervention du Parlement pour les décrets de répartition n'est plus nécessaire. Mais, il faut préciser que la répartition des crédits décidée par les décrets de repartition devait etre conforme à la répartition prévue dans les annexes à la LF, ce qui limitait la liberté du Parlement.

2 - La présentation issue de la LOLF

La nouvelle nomenclature prend en compte la nouvelle orientation des finances publiques à savoir une logique de performance au travers d'objectifs à atteindre et d'indicateurs de performance.

Ainsi, la LF est divisée en missions elles-memes divisées en programmes, eux-memes divisés en actions. Ce changement a entrainé une simplification de la nomenclature : il y a ainsi 159 programmes en 2008 contre 850 chapitres par le passé. Pour rendre la LF plus lisibles, les charges budgétaires, à l'intérieur des programmes, seront à titre indicatif spécialisées par titres, à l'exception des dépenses de personnel pour qui c'est obligatoire. Par ailleurs, les programmes sont spécialisés par ministères, ce qui permet de responsabiliser les décideurs publics. En revanche, les missions peuvent relever de plusieurs ministères; elles regroupent, ainsi, des programmes, ayant la meme finalité, de plusieurs ministères. Un mission ne peut etre créée que par un LF d'initiative gouvernementale. Il faut, enfin, préciser que les crédits ouverts dans chaque programmes sont limitatifs, à l'exception notamment de ceux relatifs à la charge de la dette.

Quant aux crédits qui ne peuvent s'intégrer à aucun programme et dont l'efficacité ne peut etre mesurée, ils sont regroupés dans ce qu'on appelle une dotation. Il en existe de deux types : dépenses de pouvoirs publics et dotation pour provisions (par exemple, les dépenses pour calamités).

La LOLF instaure la fongibilité asymétrique : les gestionnaires peuvent redéployer des crédits entre les titres, ce qui était impossible par le passé. Cette règle a une limite :les dépenses de personnnel ne peuvent recevoir de crédits d'autres titres, mais il est possible de prélever des crédits sur les dépenses en personnel pour les affecter à d'autres titres.

Le programme, qui regroupe plusieurs actions, est la marque du passage d'une culture des moyens à une culture du résultat. Les crédits sont, ainsi, spécialisés en fonction d'objectifs à atteindre. Et, des indicateurs de performance sont là pour mesurer l'efficacité de la dépense publique.

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II - La loi de finances rectificative

Elles modifient les autorisations initiales en fonction de nouvelles prévisions. Elles sont relativement fréquentes, surtout lorsque les conditions économiques sont difficilement prévisibles.

Elles sont accompagnées de différents documents budgétaires. Puisqu'il s'agit ici de modifier la LFI, il faut informer le Parlement sur les modifications envisagées et les raisons des modifications.

Les documents doivent donc présenter les justifications économiques et budgétaires des modification envisagées, ainsi que la liste des changements d'affectation de crédits.

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III - La loi de finances de règlement

Elle permet de controler l'exécution de la LF précédente en constatant les résultats financiers de l'exercice écoulé, tant du point de vue des recettes que des dépenses. On peut, ainsi, mesurer la différence entre ce qui avait été prévu et ce qui a été réellement exécuté. Cette procédure était utilisé efficacement sous l'Ancien régime, puis il a perdu de l'intéret au début du XX° siècle, la LR étant, parfois, voté plusieurs années après l'exercice concerné. La LOLF lui redonne toute son importance.

La LOLF a considérablement augmenté le contenu de la LFR. Ainsi, en plus d'arreter le montant définitif des recettes et des dépenses et le sode budgétaire, elle fixe le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier. Par ailleurs, la LOLF a considérablement augmenté l'information du Parlement. Ainsi, différents documents doivent etre présentés au Parlement lors du dépot du PLR pour lui permettre de vérifier si les objectifs assignés à la LF ont été atteints. Ils visent à déterminer le montant des recettes et des dépenses de l'année écoulée, ventilés en section de fonctionnement et d'investissement. Par ailleurs, des rapports de performance doivent établir la liste des résultats obtenus et la différence avec les objectifs. Enfin, doivent etre joints au PLR le compte général de l'Etat ainsi que le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget précédent.

La LFR doit etre déposé avant le 1° juin. Surtout, dans le logique de performance intituée par la LOLF, la LFI de l'année n+1 ne peut etre discutée qu'après une première lecture par les deux assemblées de la LFR de l'année n-1. Cela permet, ainsi, au Parlement de controler l'exécution de la LF de l'exerice écoulé, et de vérifier si les objectifs ont été atteints avant de voter la prochaine LF.