REVUE AFRICAINE DE LA RECHERCHE JURIDIQUE ET POLITIQUE

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Numéro Varia

REVUE AFRICAINE DE LA RECHERCHE JURIDIQUE ET POLITIQUE

Une création de l’Association

Internationale des Jeunes Chercheurs

en Droits Africains (AIJCDA)

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REMERCIEMENTS AUX MEMBRES DU COMITE SCIENTIFIQUE

Nous tenons à remercier les différents membres du comité scientifique pour l’accompagnement de ce projet. Grace à vous, nous avons pu donner corps à ce projet. Voici sa toute première parution.

Nous tenons aussi à vous remercier pour votre patience, votre disponibilité, votre rigueur scientifique ainsi que pour vos orientations qui ont été bénéfiques à la réalisation de ce projet.

Trouver en ces quelques mots, toute la gratitude que mon équipe et moi avons pour vous.

Nous remercions aussi en particulier le professeur James MOUANGUE KOBILA qui, autour d’un échange très enrichissant, a suscité notre intérêt pour ce projet.

MIANO LOE Siastry Dorsey D’aquin Doctorant en Droit public,

Directeur Exécutif de la RARJP

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Revue accessible en ligne : www.rajcsjp.wordpress.com © Association Internationale des Jeunes Chercheurs en Droits Africains

Comité Scientifique :

James MOUANGUE KOBILA (Maitre de conférences en Droit public, Université de Douala-Cameroun) ;

Serge AKONO EVANG (Maitre de conférences en Science politique, Université de Douala- Cameroun) ;

AKONO OMGBA SEDENA (Maitre de conférences en Droit public, Université de Yaoundé II-Cameroun) ;

LOGMO Aaron (Maitre de conférences de Droit public, Université de Douala-Cameroun) ; Paterne MAMBO (Maitre de conférences en Droit public, Université de Cocody- Côte- Ivoire) ;

Lauréline FONTAINE (Maitresse de conférences en Droit public, Université de Paris 3 Sorbonne Nouvelle-France) ;

Virginie SAINT-JAMES (Maitresse de conférences en Droit public, Université de Limoges- France) ;

Stéphane BOLLE (Maitre de conférences en Droit public, Université Paul VALERY Montpellier 3- France) ;

Gilles J. GUGLIELMI (Professeur de Droit public, Université de Paris II Panthéon-Assas- France).

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A L’ATTENTION DES AUTEURS

Tout texte soumis à la Revue Africaine de la Recherche Juridique et Politique par un auteur doit être conforme aux indications suivantes :

Les articles devront compter entre huit milles (8 000) et dix milles (15 000) mots.

Le format de la recension est limité à mille (1000) mots.

Les articles devront être envoyés uniquement en fichiers Word (doc. ou docx) et envoyés par courriel aux adresses suivantes : rajcsjp@gmail.com ou oraxloe247@gmail.com

Police 12, Times New Roman, interligne 1,5 ; pas de feuille de style (pas de titre automatique) ;

Les références bibliographiques et les notes doivent être présentées de la manière suivante :

NOMS (Première lettre du ou des prénoms), Titre de l’ouvrage, lieu d’édition, maison d’édition, année, page/élément de la page cité. Exemple : CARTIER (E.), La transition constitutionnelle en France (1940-1945) : La reconstruction révolutionnaire de l’ordre juridique républicain, Paris, L.G.D.J., 2004, 643 pages/p. 256.

NB ; D’autres indications importantes existent et peuvent être téléchargées sur le site internet de la revue : https://rajcsjp.wordpress.com (chercher la fenêtre « recommandations aux auteurs »).

La revue reçoit aussi les articles en Anglais et venant du monde entier.

MIANO LOE Siastry Dorsey D’aquin Doctorant en Droit public,

Directeur Exécutif de la RARJP

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Sommaire :

Doctrine ……….………..4

NDZINA NOAH (J.-M.-N.), ‘‘Le pouvoir législatif’’ dans les constitutions des Etats post-crise : le cas centrafricaine », ………... ……5

BIKORO (J.-M.), « les incompatibilités dans le droit de la fonction publique des Etats d’Afrique noire francophone », ……….……….32

MVOGO (M.-C.) et ETALLA FOHOGANG (R.-D.), « Lecture juridique de la délocalisation des bureaux de vote en temps de crise au Cameroun », ...……….……….65

EWANE BITEG (A.-G.), « le pouvoir d’injonction du juge constitutionnel africain. Cas des Etats d’Afrique noire francophone », ……….…………..86

EKO MENGUE (A.-S.), « Le statut constitutionnel de la communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale au Cameroun », ……… ………118

BUNUNU NGONO (P.), « Les fonctions extra législatives du sénat dans les Etats d’Afrique noire francophone. Réflexion à partir des exemples du Cameroun et du Gabon », ………137

TAMA AYINDA (T.-O.), « Le conseil des ministres dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique noire francophone », ………...161

SIMO (E.), « La constitution centrafricaine de 2016 et le « droit d’origine externe », ………...191

Textes juridiques : Jurisprudences………...223

Thèses et Mémoires : ………...231

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DOCTRINE

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LES FONCTIONS EXTRA LEGISLATIVES DU SENAT DANS LES ETATS D’AFRIQUE NOIRE FRANCOPHONE.

REFLEXION A PARTIR DES EXEMPLES DU CAMEROUN ET DU GABON

Par

Paul BUNUNU NGONO*

Master en Droit Public

Université de Yaoundé II (Cameroun)

Longtemps ignorée du paysage politique et institutionnel des Etats d’Afrique noire francophone, l’institution sénatoriale est d’apparition récente dans les constitutions africaines¹. Elle doit sa venue à un ensemble de réformes politique, institutionnelle et constitutionnelle entreprises sur le continent au lendemain des années 90². Ces réformes

*Pour citer cet article, BUNUNU NGONO (P.), « Les fonctions extra législatives du sénat dans les Etats d’Afrique noire francophone. Réflexion à partir des exemples du Cameroun et du Gabon », RARJP, Numéro 1, Varia, Mai 2020, pp. 137-160.

1 Au lendemain des indépendances, les pays africains d’expression française dans leur immense majorité ont opté pour un régime monocaméral. D’après le Professeur Gerti HESSELING, cette option peut se justifier par le fait qu’on craignait au sein des nouveaux Etats que le Sénat favorise la division ethnique qui menaçait ainsi que le régionalisme que l’on craignait également. Compte tenu du contexte historique du Sénat en Europe et du souhait des Africains de supprimer les vieilles chefferies, il était logique de renoncer au Sénat. De ce fait, des anciennes colonies françaises, seule Madagascar, en 1960, choisit un régime bicaméral. Ce choix trouve sa source dans la « tradition malgache des notabilités » et au rôle important des provinces. Parmi les autres anciennes colonies d’Afrique, le Nigeria et l’ancien Congo belge connurent également un régime bicaméral au début des années 60. Pendant une courte période (janvier 1964–décembre 1965), le Dahomey (l’actuel Bénin) eut lui aussi un régime bicaméral avec la Chambre de réflexion qui comprenait deux sections : un conseil des anciens et une section socioéconomique. La Chambre de réflexion avait une fonction consultative. Voir, HESSELING (G.), Histoire politique du Sénégal, Paris, Karthala, 1985, 437 p ; HESSELING (G.), « Le sénat au Sénégal : une attraction secondaire ? », RAMANGASOAVINA (A.), « Le Sénat et les récentes modifications apportées à la Constitution de la République malgache », Revue Juridique et Politique d’Outre-mer : communauté, assistance, technique, coopération, vol. 17-1, 1965, pp 130-137 ; MANJAKAVELO (C.-J.-C.),

« Le Sénat malgache, (octobre 1958 à septembre 1969) », Annales de l’Université de Madagascar, Droit, vol. 7, 1970, pp 89-271 ;

2 En effet, au début des années 90, le vent de démocratisation qui soufflait sur le continent a fini par établir un contexte favorable à la décrispation de la vie politique. La logique autoritaire caractérisée par la personnification du pouvoir autour du président de la république, avait déclenché des soulèvements populaires au lendemain desquels une série de réformes visant des mutations politiques a été engagée. Ces mutations politiques ayant débouché sur des mutations constitutionnelles ont permis la transition vers le pluralisme politique et l’avènement de nouvelles institutions. Voir, BOURGI (A.), « L’évolution du constitutionnalisme en Afrique : du formalisme à l’effectivité », in Revue française de droit constitutionnel, n°52, 2002/4, pp. 721-748 ; CONAC (G.), (dir.), L’Afrique en transition vers le pluralisme politique, Paris, Economica, 1993

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visaient une meilleure prise en compte des exigences de démocratie et de l’Etat de droit³. L’atteinte de tels objectifs étant conditionnée par l’aménagement d’un environnement institutionnel et normatif adéquat, il était important pour les Etats africains pour une meilleure protection des droits fondamentaux et la consolidation de l’Etat de droit, d’instituer principalement une juridiction constitutionnelle spéciale et autonome⁴. De même, dans l’optique d’assoir la démocratie et surtout de « mieux corriger la représentation démocratique »⁵, la mise sur pied d’une seconde chambre au sein du parlement s’avérait nécessaire. Car, comme le rappelait le Professeur Patrice GELARD, le sénat est indispensable à la démocratie. Elle serait même à cette dernière « ce que la cour constitutionnelle est à l’Etat de droit. »⁶ Une réalité sans doute prise en compte par les constituants camerounais et gabonais, qui, respectivement à la suite des réformes constitutionnelles du 18 janvier 1996 et du 22 avril 1997 ont institué chacun une seconde chambre au sein parlement⁷.

Ainsi, cette rénovation institutionnelle et administrative du parlement⁸ a fait accroitre au sein de la doctrine un certain intérêt non seulement pour l’institution mais aussi et surtout pour l’activité parlementaire. Car, cette dernière se présente comme un élément fondamental qui contribue de manière considérable, à son émancipation⁹. La place importante reconnue au parlement au sein de l’Etat¹⁰ peut donc justifier l’opportunité et l’intérêt d’axer une étude sur l’une de ses chambres en l’occurrence le Sénat.

3 Voir à ce propos CONAC (G.), « Etat de droit et démocratie » in L’Afrique en transition vers le pluralisme politique, Paris, Economica, 1993 ; BOURGI (A.), « La réalité du nouveau constitutionnalisme africain », in Lecture et relecture de la Constitution de la Ve République, Colloque du 40é anniversaire, 7-8-9 octobre 1998 ;

4 Rappelons-le, au lendemain des indépendances, les Etats africains avaient en général institué des juridictions suprêmes (Cour suprême) comportant une chambre constitutionnelle chargée du contentieux constitutionnel.

Voir, MANGIN (G.), « Quelques points de repères dans l’histoire de la justice en Afrique francophone », in DU BOIS DE GAUDUSSON (J.) et CONAC (G.) (dir.), La justice en Afrique, Paris, La Documentation française, 1990, respectivement p. 13-20 ; 21-26

5 GELARD (P.), « A quoi peut donc bien servir une seconde chambre en démocratie ? », in Le nouveau constitutionalisme, Mélanges en l’honneur de Gérard CONAC, Paris, Economica, 2001, pp 139-148

6 Idem.

7 Ainsi à la lecture des constitutions actuelles du Gabon et du Cameroun respectivement les 35 alinéa 1 de la et 14 alinéa 2 on peut lire que le pouvoir législatif est représenté par un Parlement composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat.

8 MONEMBOU (C.), La séparation des pouvoirs dans le constitutionnalisme camerounais contribution à l’évolution constitutionnelle, Thèse de doctorat Ph.D. Université de Yaoundé II, 2011, p. 261

9 Idem.

10 En effet, les constitutions reconnaissent au parlement une place centrale au sein de l’Etat, ainsi par exemple on peut lire au terme de l’article 4 de la constitution du Cameroun que : « l’autorité de l’Etat est exercée par : le président de la République et le parlement »

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Seulement, il y va de la nécessité de le rappeler, une étude sur l’institution sénatoriale dans le monde en général et les Etats d’Afrique noire francophone en particulier ne constitue pas à proprement parler une innovation. La seconde chambre du parlement a fait l’objet de plusieurs réflexions que ce soit dans le cadre général des études de droit constitutionnel¹¹, ou spécifique des études portant sur l’institution parlementaire¹². Elle a donc fait couler beaucoup d’encres et de salives notamment pour ce qui est de son opportunité ou de sa nécessité dans un Etat unitaire¹³. La tâche est ainsi d’autant plus difficile pour nous lorsque nous abordons cette étude car le risque de jeter dans des redits parait élevé, ce qui contribuerait à réduire considérablement l’intérêt de la thématique. Néanmoins, deux éléments peuvent nous permettre d’écarter très rapidement cette hypothèse.

Primo, loin de vouloir refaire le débat, on peut traduire le rejet que subit l’institution sénatoriale dans le contexte africain, par cette conception générale qui résume l’essentiel du travail parlementaire aux tâches législative et financière¹⁴. La participation mesurée du Sénat à ces travaux, conséquence de son implication diluée dans le cadre des travaux législatifs¹⁵ et de son exclusion dans le cadre de l’exercice de la fonction financière¹⁶, contribuent à le

11 Voir de façon non exhaustive, DUVERGER (M.), Institutions politiques et droit constitutionnel. Paris, PUF, coll. THEMIS 1980, 540 p ; ARDANT (P.), MATHIEU (B.), Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, LGDJ, 30^e éd., 2018-2019, 640 p ; HAMON (F.), TROPER (M.), Droit constitutionnel, Paris, LGDJ, 40^e éd., 2019-2020, 900 p ; OWONA (J.), Droits constitutionnels et institutions politiques du monde contemporain.

Etude comparative, Paris, l’Harmattan, 2010, 732 p ; OLINGA (A.D.), La constitution de la République du Cameroun, Yaoundé, Presses de l’UCAC, 2006, 326 p ;

12 Voir de façon non exhaustive, SOMALI (K.), Le parlement dans le nouveau constitutionnalisme en Afrique.

Essai d’analyse comparative à partir des exemples du Benin, du Burkina Faso et du Togo. Thèse de doctorat en droit public, Université de Lille-2, 2008, 495 p ; MOMO (B.), « Le parlement camerounais », Lex Lata, n° 023- 024, 1996 ;

13 Plusieurs auteurs se sont divisés sur la question. Le débat avait été lancé en France par Maurice Duverger dans son ouvrage de droit constitutionnel en s’interrogeant de la manière suivante : « le parlement doit-il être composé d’une seule chambre ou de plusieurs ? » dans le contexte africain, des auteurs tels que Jean-Claude EKO’O EKOUAFANE, Bernard MOMO, Célestin KEUTCHA TCHAPNGA ont considérablement contribué à nourrir le débat. Voir utilement, KEUTCHA TCHAPNGA (C.), « Droit constitutionnel et conflits politiques dans les États francophones d’Afrique noire », in Revue française de droit constitutionnel, PUF, n° 63, 2005/3 pp. 451-491 ; EKO’O EKOUAFANE (J-C.), Le Sénat au Cameroun et en Afrique, l’Harmattan, 2011, p 77

14 MOMO (B.), « Le parlement camerounais », op.cit., pp. 23-24.

15 Ceci est plus visible en cas de divergence d’opinion entre les deux chambres au moment de l’adoption d’un texte de loi. En effet, aux termes des articles 30 al. 3 du texte constitutionnel camerounais et l’article 58 (a) (3) de celui gabonais, en cas de désaccord entre les deux chambres, le Président de la République (Cameroun) ou le Gouvernement (au Gabon) peut demander à l’Assemblée Nationale de se prononcer en dernier ressort ou de déclarer caduc le texte en question.

16 Par fonction financière du parlement, on entend, la participation des assemblées parlementaires à l’adoption de la loi des finances. A la lecture des différents textes constitutionnels, on constate que l’Assemblée Nationale s’est vue attribuer l’exclusivité de la compétence en matière d’adoption du budget de l’Etat. Les termes des dispositions de l’article 16 alinéa 2 (b) de la constitution camerounaise et 48 al. 1 de la constitution gabonaise sont sans équivoque et postulent qu’ « au cours de l’une des sessions, l’Assemblée Nationale vote le budget de l’Etat… ». Aucune disposition parallèle ne fait mention du Sénat.

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considérer comme une institution mineure¹⁷ et par conséquent inutile. Seulement, sa fonction de représentation des collectivités territoriales décentralisées qui est l’une de ses fonctions extra législatives, fait de lui un acteur et un moteur incontournable du processus de décentralisation. Un processus de décentralisation dont le parachèvement et la consolidation sont des enjeux majeurs pour les Etats du Cameroun et du Gabon.

En effet, le Sénat dispose d’un ensemble de moyens que lui offrent les textes constitutionnels pour mieux défendre les collectivités territoriales décentralisées. Dans ces collectivités territoriales décentralisées, sa fonction extra-législative peut revêtir deux formes.

Dans un premier temps, il peut s’agir de son initiative constitutionnelle et, dans un second, il faut souligner que le Sénat peut provoquer un contrôle de constitutionnalité. C’est à travers ces deux actions que cette assemblée parlementaire contribue en matière constitutionnelle à renforcer la décentralisation. Cet aspect des choses souvent ignoré par certains observateurs pourrait ainsi justifier du manque d’intérêt accordé à cette institution. Cette étude participe donc à révéler toute la pertinence de l’institution sénatoriale dans la gouvernance des Etats en développement comme le Cameroun et le Gabon, lorsqu’on sait que ces derniers ont fait de la décentralisation l’instrument d’impulsion du développement.

Secundo, l’apparition récente du Sénat dans le paysage institutionnel des Etats africains participe davantage à promouvoir la démocratie et à consolider l’Etat de droit. Les sénateurs disposent d’un droit de saisine du juge constitutionnel acteur incontournable de la régulation de l’équilibre institutionnelle. De même, les sénateurs participent de la mise en accusation du Président de la République, du gouvernement et des Hauts responsables de l’Etat. Cette fonction bien qu’obstruée dans sa mise en œuvre fait du Sénat une institution non des moindres au Sein de l’Etat.

Dès lors, la présente étude qui se propose de s’attarder sur les traits caractéristiques des fonctions extra législatives du Sénat, pourrait permettre de mieux cerner sa valeur et sa place dans le jeu démocratique au Cameroun et au Gabon. Mais avant d’y arriver, il sied au préalable de préciser le contenu des termes qui composent la présente thématique. Il importe de savoir prioritairement ce qu’est une fonction et partant une fonction extra législative.

D’emblée, notons avec le professeur Gérard CORNU qu’une fonction désigne l’

« ensemble des actes qu’un organe déterminé est appelé à faire (…) »¹⁸ dans l’optique de

17 OWONA (J.), Droit constitutionnel et régimes politiques africains, Berger-Levrault, Paris, 1985, p.226.

18 CORNU (G.), Vocabulaire juridique. Paris, PUF, 2010, p. 461

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réaliser un service d’un but supérieur et commun. L’orientation qui est donnée ici à la fonction se rapproche de celle d’une attribution. Pour leur part, les Professeurs Michel DEVILLIERS et Armel LE DIVELLEC sans définir la notion de fonction, font plutôt allusion d’une part, aux fonctions juridiques de l’Etat¹⁹ et à celles d’un pouvoir public constitutionnel.²⁰ Ainsi, on peut y lire que par fonctions d’un organe constitutionnel, il faut entendre un « pouvoir constitutionnel attribué à une institution.. »²¹ Il découle de l’analyse de cette définition qu’une « fonction se traduit par une compétence juridique ou bien, le plus souvent, elle se décompose elle-même en une pluralité de compétences »²². Cette dernière définition nous permet de voir que la notion de fonction renvoie à la compétence. Et dans le cadre de ce travail, nous ne nous éloignerons pas fondamentalement de cette appréhension.

Ainsi, on assimilera la fonction à la compétence.

Sur la base de ce qui précède, la fonction extra législative peut être appréhendée par le biais d’un raisonnement à contrario en précisant dans un premier temps, le sens de la fonction législative. En effet, la fonction législative peut être entendue, au sens de l’article 26 alinéa 1 du texte constitutionnel camerounais et de l’alinéa 1 de l’article 36 de la constitution gabonaise, comme étant la compétence du parlement qui consiste à faire des lois.

Dans un raisonnement à contrario, on peut appréhender les fonctions extra législatives du Sénat comme les compétences autres que celles qui sont relatives à la législation. En d’autres termes, ce sont des fonctions qui n’ont rien à voir avec la fonction de législation reconnue au parlement. Parler donc des fonctions extra législatives du Sénat²³, revient à s’attarder sur les compétences de la seconde chambre du parlement n’ayant rien à voir avec le fait de voter la loi ou de légiférer. Il s’agit ici de la loi au sens strict. Dans le cadre de cette étude on exclura les procédures pouvant conduire à l’élaboration, la modification ou à la révision de la constitution. Elles entrent à notre avis dans le cadre des fonctions extra législatives compte tenu de la spécificité de l’organe intervenant.

19 DEVILLIERS (M.) et LE DIVELLEC (A.), Dictionnaire du droit constitutionnel, Paris, Dalloz, « Sirey », 2009, p. 158

20 Ibid. p. 159

21 Idem.

22 Idem.

23 Dans son étymologie, le mot Sénat vient du latin « senex » qui traduit l’idée de sagesse et de prestige. Mais dans son acception contemporaine le Sénat désigne la seconde chambre du parlement. Voir, DEVILLIERS (M.) et LE DIVELLEC (A.), Dictionnaire du droit constitutionnel, Op.cit., p. 310

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Cependant, même s’il est constamment invoqué au sein de la doctrine un certain déclin du parlement²⁴ dans le monde, l’intérêt d’une étude sur l’institution parlementaire demeure.

Avec les mutations du droit public²⁵ et particulièrement l’influence du droit communautaire²⁶, le parlement se renouvelle et avec lui ses fonctions. De ce fait, on peut se poser la question de savoir : quelle analyse peut-on faire des fonctions extra législatives du Sénat dans les Etats d’Afrique noire francophone ? À partir d’une mobilisation des textes, et surtout de l’interprétation de la pratique parlementaire gabonaise et camerounaise, le constat qui se dégage est que l’on peut faire une analyse duale des fonctions extra législatives du Sénat.

D’un côté, l’exercice de certaines fonctions présente des défaillances. De l’autre, l’enjeu que représente d’autres fonctions pour l’équilibre des pouvoirs au sein de l’Etat contribue fortement à percevoir l’institution sénatoriale comme indispensable à la consolidation de la démocratie et de l’Etat de droit. D’ailleurs, le sénat est considéré par la doctrine constitutionnelle africaine comme une « solution constitutionnelle des conflits politiques.»²⁷

Tout compte fait, on ne saurait parler des fonctions extra législatives du Sénat sans toutefois les identifier. Selon les textes constitutionnels du Cameroun et du Gabon, le parlement « …contrôle l’action du gouvernement. »²⁸. En tant que seconde chambre du parlement, le sénat dispose des compétences en matière de contrôle de l’action gouvernementale. De même, les articles 20 alinéa 1 de la loi constitutionnelle camerounaise et 35 alinéa 3 de celle du Gabon disposent que : « le Sénat représente les collectivités territoriales décentralisées »²⁹. La seconde fonction extra législative du sénat est celle de représentation.

Enfin, les constituants ont également jugé utile d’attribuer au sénat des compétences en matière constitutionnelle et exécutive. Ainsi, en matière constitutionnelle par exemple le

24 Sur le déclin du parlement, voir, CHANDERNAGOR (A.), Un parlement pour quoi faire ?, Paris, Gallimard Première édition, coll. Idées, n°122, 1967, 192 p., AVRIL (P.), Les français et leur parlement, Paris, Casterman, coll. Politique-Histoire, 1972, 145 p ; DUPRAT (J-P.), « La crise des assemblées parlementaires françaises », in, Etudes offertes à Jean-Marie AUBY, Paris, Dalloz, 1992, pp. 493-513 ; BIRNBAUM (P.), HAMON (F.), TROPER (M.), Réinventer le parlement, Flammarion, 1977, 223 p.

25 Lire utilement, ONDOA (O.) et ABANE ENGOLO (P.E.) (dir.), Les transformations contemporaines du droit public en Afrique, Paris, l’Harmattan, 2017

26 Sur l’influence du droit communautaire sur les parlements en Afrique lire utilement, SIMO (E.), Droit Institutionnel CEMAC et Parlements des Etats-membres. Réflexions sur les rapports de systèmes-organes, Thèse de Doctorat Ph.D. Université de Yaoundé 2, année académique 2016-2017

27 KEUTCHA TCHAPNGA (C.), « Droit constitutionnel et conflits politiques dans les Etats francophones d’Afrique noire », Op.cit. p. 456.

28 Cf. article 14 alinéa 2 de la constitution du Cameroun et 36 alinéa 1 de la constitution du Gabon

29 Cette expression est propre au constituant camerounais. La constitution gabonaise parle plutôt de la

« représentation des collectivité locales ». Voir, article 35 alinéa 3

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Sénat participe à la désignation des membres de la juridiction constitutionnelle³⁰ et peut saisir ladite juridiction dans l’essentiel des matières relevant de sa compétence.³¹ En matière exécutive, le sénat participe de la garantie de la continuité de la fonction présidentielle. Ainsi, la vacance de la présidence de la république est assurée par le Président du Sénat ou par son suppléant³². De même des constituants ont défini les matières dans lesquelles l’avis du Sénat est nécessaire avant toute action du gouvernement. Dès lors, l’analyse des fonctions extra législatives du sénat nous permet d’observer d’une part, une fragilité apparente de la fonction de contrôle (I) et d’autre part la portée significative des fonctions non relatives au contrôle (II).

I. LA FRAGILITE APPARENTE DE LA FONCTION DE CONTROLE Lorsque l’institution sénatoriale ne participe pas à l’élaboration de la loi, celle-ci ne cesse pas d’être utile. En effet, les textes constitutionnels ont assigné aux assemblées parlementaires, une fonction de contrôle. Conformément à leurs dispositions, « le parlement légifère et contrôle l’action du gouvernement »³³ peut-on y lire. On peut appréhender cette fonction de contrôle en distinguant d’une part le contrôle politique et d’autre part du contrôle juridictionnel.

Seulement, bien que constituant un moyen essentiel dans le jeu institutionnel, la fonction de contrôle du sénat présente une certaine fragilité. Celle-ci peut s’observer d’une part à travers l’exercice mesuré du contrôle politique (A), et d’autre part au moyen de la dilution de l’implication de la fonction de contrôle juridictionnel (B).

A. L’EXERCICE MESURE DU CONTROLE POLITIQUE

En droit constitutionnel, il existe deux types de contrôle politique du gouvernement par le parlement. Le contrôle informatif³⁴ et le contrôle avec mise en œuvre de la responsabilité du gouvernement³⁵. Ce dernier est encore appelé un contrôle sanction.

30 Voir, respectivement articles 51 alinéa 2 de la constitution du Cameroun et 89 alinéa 3 de la constitution du Gabon.

31 Voir, les articles 47 alinéa 2, 48 alinéa 3 de la constitution du Cameroun et les articles 85, 87 et 88 de la constitution du Gabon

32 Voir, article 6 alinéa 4 (a) de la constitution du Cameroun et article 13 alinéa 1 de la constitution du Gabon

33 Cf. article 14 alinéa 2 de la constitution du Cameroun. Au Gabon c’est l’article 36 de la Constitution dit définit lesdites fonctions du parlement. Il énonce en substance que : « le Parlement vote la loi, consent l’impôt et contrôle l’action du pouvoir exécutif dans les conditions prévues par la présente Constitution ».

34 ARDANT (P.), Institution politiques et droit constitutionnel. Paris, LGDJ, 7^e éd., 1995, p. 548

35 Ibid. p.554

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Cependant, dans le contexte camerounais et gabonais, les deux chambres parlementaires n’ont pas les mêmes pouvoirs de contrôle. Car, seule l’assemblée nationale est susceptible d’engager la responsabilité politique du gouvernement et peut pousser ce dernier à la démission. On observe ainsi une réduction du contrôle politique du Sénat à un contrôle essentiellement informatif³⁶ (1), ce qui implique l’exclusion du Sénat de l’exercice du contrôle sanction (2).

1. La réduction du contrôle politique du Sénat à un contrôle informatif

Tout comme l’Assemblée Nationale, le Sénat bénéficie de prérogatives en matière de contrôle de l’action du gouvernement. Il s’agit de moyens mis à sa disposition dans l’optique de questionner et même de contester l’exécutif sur le plan politique³⁷. Ces moyens constituent les différents pouvoirs reconnus à cette institution pour mener à bien sa mission. Il s’agit d’une part du pouvoir de s’informer et d’autre part du pouvoir d’investigation.

Le Sénat exerce son pouvoir de s’informer par le biais d’un certain nombre de moyens au premier rang desquels, les questions. Par définition, une question est une « demande d’information adressée à un ministre sur un sujet précis »³⁸. Elle constitue en théorie l’un des meilleurs moyens dont disposent les parlementaires pour obtenir un renseignement du gouvernement³⁹. Elles peuvent être écrites ou orales⁴⁰ et représentent le droit à l’information des sénateurs⁴¹.

Pour ce qui est des questions écrites, elles sont considérées comme étant extérieures ou dérogatoires à la procédure parlementaire⁴², les questions écrites ont pour but « d’obtenir du gouvernement, c'est-à-dire en l’occurrence des administrations intéressées, des réponses les plus détaillées possibles à des questions souvent elles- mêmes précises »⁴³. Il s’agit d’une prérogative individuelle d’un membre du Sénat.⁴⁴ Elle ne s’exerce pas de façon collective. De

36 EKO’O EKOUAFANE (J-C.), Le Sénat au Cameroun et en Afrique. Op.cit., p. 81

37 NORTHON (P.), « La nature du contrôle parlementaire », Pouvoirs, n°134, 2010, p. 17

38 ARDANT (P.), Institutions politiques et Droit constitutionnel. Op.cit., p. 548

39 ARDANT (P.), Les Institutions de la V^e République, Hachette, 1995, p. 114

40 Voir, articles 355 alinéa 1 de la constitution du Cameroun et 61 alinéa 1 de la constitution gabonaise.

41 MOMO (B.), « Le Parlement camerounais », op.cit. p.24.

42 AVRIL (P.) et GICQUEL (J.), Droit parlementaire, Paris, Montchrestien, 3^e éd., 2004, p284

43 MAUS (D.) « Le Sénat, l’Assemblée Nationale et le gouvernement », Pouvoirs n° 44, 1988, p.26.

44 DOSIERE (R.) « Le contrôle ordinaire », Pouvoirs, n° 134, 2010, p.40.

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même et relativement aux questions orales, on en distingue régulièrement deux types, à savoir, les questions orales sans débat⁴⁵ et les questions orales avec débats⁴⁶.

Dans le cadre de l’exercice de son pouvoir d’investigation, le sénat use des commissions. Une commission parlementaire désigne une « formation restreinte et interne de l’Assemblée (…) chargée de préparer la délibération en séance publique de cette assemblée, que ce soit en matière législatives(…) ou en matière de contrôle du gouvernement »⁴⁷. Elle a la particularité de faciliter le contrôle du gouvernement par le parlement et occupe une place importante dans l’activité parlementaire⁴⁸. On distingue d’une part les commissions d’enquêtes⁴⁹ et d’autre part les commissions permanentes.

En théorie, les commissions d’enquêtes peuvent être définies comme une sorte de

« Commissions parlementaires temporaires créées par une assemblée aux fins de participer aux missions de contrôle et d’évaluation du pouvoir exécutif et de son administration. »⁵⁰ D’un point de vue finaliste, elles visent en un mot à recueillir un maximum d’éléments d’information⁵¹ sur des faits déterminés ou dans une certaine mesure, la gestion des services publics.⁵² C’est cet aspect qui permet d’apprécier l’importance des commissions d’enquête parlementaire dans le contrôle de l’institution gouvernementale, car que ce soit en ce qui concerne l’Assemblée nationale, ou en ce qui concerne le Sénat, les Commissions d’enquêtes contrôlent considérablement le pouvoir exécutif.

En outre, le pouvoir d’investigation du Sénat est également assuré par les commissions permanentes. Contrairement aux commissions d’enquêtes, les commissions permanentes sont instituées pour la durée d’une législature et dont les membres sont élus à la représentation des groupes et renouvelées chaque année⁵³ c’est du moins ce qui ressort des dispositions législatives réglementant l’organisation et le fonctionnement du Sénat au Cameroun et au

45 ARDANT (P.), Les Institutions de la V^e République, Op.cit., p. 114.

46 Ibid. p. 115

47 DEVILLIERS (M.) et LE DIVELLEC (A.), Dictionnaire du droit constitutionnel, Op.cit., p. 55

48 AVRIL (P.) et GICQUEL (J.), Droit parlementaire, op.cit., p. 273.

49 Lire dans ce sens l’alinéa 1 de l’article 90 de la loi n°2013/006 du 10 juin 2013 portant règlement intérieur du Sénat camerounais et de l’article 118 du règlement intérieur du Sénat gabonais de 1998 modifié en 2014

50 DEVILLIERS (M.) et LE DIVELLEC (A.), Dictionnaire du droit constitutionnel, Op.cit., p. 52

51 Ibid. p. 55

52 Idem.

53 KUAKIVI (K.A.A.), Les secondes chambres du parlement dans les Etats francophones : le cas du Burundi, de la France, du Gabon et du Sénégal, Thèse de doctorat en droit public. Université de Gand (Belgique) et Université de Lomé (Togo), 2011, 370 p.

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Gabon⁵⁴. On peut y lire en substance que, « chaque année, après l’élection du bureau, le sénat constitue neuf (09) commissions générales pour l’étude des affaires qui lui sont soumises ». Leur fonction première demeure la préparation du travail législatif⁵⁵ puisque, faut- il le souligner ces commissions sont spécialisées en fonction des matières relevant du domaine de la loi.

En plus, les commissions permanentes jouent un rôle important à la fois dans l’information de la chambre haute et le contrôle de l’action gouvernementale. Il faut aussi souligner que très souvent, à leur demande, les commissions permanentes peuvent se voir octroyer des pouvoirs d’enquêtes sur les domaines de leur compétence⁵⁶. Ce contrôle aurait d’avantage eu de la valeur faisant ainsi de lui un contrôle plus efficace s’il était parachevé par un contrôle sanction, malheureusement exclusivité de l’Assemblée Nationale.

2. L’exclusion du Sénat de l’exercice du contrôle sanction

Le contrôle parlementaire permet de rendre l’exécutif comptable de ses actions et d’assurer l’application efficace et effective des politiques par ce dernier. Il est alors perçu comme un indicateur de bonne gouvernance, car, c’est à travers son exercice rigoureux que le Parlement garantit l’équilibre des pouvoirs et affirme son rôle en tant que défenseur des intérêts du peuple.

La distinction opérée en droit constitutionnel autour de la nature du contrôle politique peut témoigner de l’importance de cette fonction. Le parlement dispose non seulement d’un droit d’information mais aussi d’un pouvoir de sanction. La répartition inégalitaire de ce pouvoir au sein des assemblées parlementaires dans les Etats africains en particulier, dilue la mise en œuvre efficace de cette arme fondamentale dont bénéficie le Parlement en démocratie.

Cette option est l’ouvre des constituants camerounais et gabonais. Ainsi, on peut y lire en parcourant les différents textes constitutionnels que « le gouvernement est responsable devant l’assemblée nationale (…) »⁵⁷. Or, les articles 14 alinéa 1 de la constitution du Cameroun et 35 alinéa 1 de la constitution gabonaise disposent clairement que : « le pouvoir législatif est exercé par le parlement qui comprend deux chambres : l’Assemblée nationale et

54 Il s’agit notamment de l’article 25 de la loi n°2013/006 du 10 juin 2013 portant règlement intérieur du Sénat au Cameroun et l’article

55 Idem.

56 OLINGA (A.D.), La Constitution de la république du Cameroun, Op.cit., p. 110

57 Cf. article 11 alinéa 2 de la constitution du Cameroun et article 20 alinéa 3 de la constitution du Gabon

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le Sénat. » Le constat qui se dégage est que les constituants ont exclu des compétences du Sénat la mise en œuvre de la responsabilité politique du gouvernement, perçue par une bonne tranche de la doctrine comme un contrôle sanction⁵⁸. Cette hypothèse peut se vérifier en ce qui concerne la question de confiance qu’en ce qui concerne également la motion de censure.

L’on entend par question de confiance en droit constitutionnel, un mécanisme par lequel, dans un régime parlementaire, le chef du gouvernement engage devant les parlementaires élus au suffrage universel la responsabilité du gouvernement dont il a la charge première. D’un point de vue théorique, la question de confiance peut prendre deux formes⁵⁹. Dans un premier temps, elle peut intervenir au moment de la formation, par le chef de l’Etat, d’une nouvelle équipe gouvernementale. Dans ce cadre, elle prendra la forme d’une investiture. Dans une seconde acception, elle peut intervenir pendant l’exercice des fonctions gouvernementales. Dans ce cas, le refus des membres du parlement de renouveler la confiance au gouvernement provoque la démission de ce dernier et prend la forme d’une sanction.

Aux termes des dispositions de l’article 34 alinéa 2 de la constitution du Cameroun et 63 alinéa 1 de la constitution gabonaise, « le Premier Ministre peut, après délibération du conseil ministériel, engager devant l’Assemblée Nationale la responsabilité du gouvernement, en posant la question de confiance(…) ». Il apparaît que la question de confiance est posée devant l’Assemblée nationale. Il revient alors aux seuls députés d’y répondre de manière positive ou négative. De manière positive, l’Assemblée Nationale peut accorder sa confiance au gouvernement. Dans ce cas, le gouvernement reste en fonction. De manière négative, deux hypothèses sont envisageables. La première porte sur le programme d’action du gouvernement. Il est alors question d’un exposé des intentions et des projets assortis des différentes mesures destinées à leur mise en œuvre. La seconde porte sur le programme de politique générale prononcé par le Premier Ministre, au nom de toute l’équipe gouvernementale qu’il dirige. Alors, dans l’une comme dans l’autre hypothèse, si l’Assemblée Nationale refuse sa confiance au gouvernement, celui-ci est condamné à la démission. Dans le même ordre d’idées, le Sénat est également exclu de la motion de censure.

58 A la lecture des différentes constitutions, l’Assemblée Nationale dispose de deux moyens de droit pouvant permettre d’engager la responsabilité politique du gouvernement. Il s’agit de la motion de censure et de la question de confiance. Le premier relève de l’initiative de la chambre basse du parlement et la seconde relève de l’initiative du gouvernement et notamment du premier ministre. Voir, articles 34 de la constitution du Cameroun et articles 63 à 66 de la constitution gabonaise

59 ONDOA (M.), « Une résurrection : le régime parlementaire camerounais », AFSJP, n°2, Juin-Décembre 2002, p.17.

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La motion de censure est également un moyen de mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement. C’est un moyen de contrôle à l’initiative de l’Assemblée Nationale. L’initiative de l’Assemblée Nationale est un « instrument de mise en jeu explicite de la responsabilité politique du gouvernement par une assemblée dans un régime parlementaire »⁶⁰. Ainsi, aux termes des dispositions de l’article 34 alinéa 3 de la constitution du Cameroun et 64 alinéa 1 de la celle du Gabon, « l’Assemblée Nationale peut mettre en cause la responsabilité du gouvernement par le vote d’une motion de censure… ». Il ressort clairement que le Sénat est exclu de la mise en œuvre de la motion de censure, celle-ci étant l’apanage de l’Assemblée Nationale. Cette situation témoigne bien du caractère fragile au pire insignifiant du contrôle politique du gouvernement. Cette fragilité peut également s’observer sur la fonction de contrôle juridictionnel.

B. LA DILUTION DE L’IMPLICATION A LA FONCTION DE CONTROLE JURIDICTIONNEL

Le contrôle juridictionnel du sénat est justifié par des exigences démocratiques. Car,

« le lien nécessaire entre le pouvoir et la responsabilité apparait(…) comme un principe du constitutionnalisme démocratique »⁶¹. A titre de rappel, à l’ère du constitutionnalisme autoritaire, le président de la République était considéré comme « l’alpha et l’oméga » du paysage politique et institutionnel⁶². Notamment parce que ce dernier était au « centre de tout. »⁶³.

Il était donc inimaginable d’envisager la mise en œuvre de la responsabilité pénale de ce dernier. Son régime de responsabilité étant aménagé de façon rédhibitoire. Ce qui, à première vue, occulte la fonction juridictionnelle des Assemblées parlementaires dans les Etats d’Afrique noire francophone entrainant ainsi à questionner sa réalité. Ce questionnement est justifié d’une part par l’encadrement rigoureux des conditions d’exercice de ce contrôle (1) et l’exclusion relative des sénateurs de la composition de la Haute cour de justice (2).

60 DUHAMEL (O) et MENY (Y), Dictionnaire constitutionnel, PUF, 1992, p. 223

61 AVRIL (P.), « Pouvoir et responsabilité » Op.cit., p. 9

62 NGUELE ABADA (M.), « Ruptures et continuités constitutionnelles en république du Cameroun : Réflexion à propos de la réforme du 18 janvier 1996 », RADIC, 1998, p.310.

63 CONAC (G.) « Portait du chef d’Etat », Pouvoirs, n° 1985, p. 121.

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1. L’encadrement rigoureux des conditions de mise en accusation du Président de la République

Avec le printemps juridique⁶⁴ du début des années 1990 en Afrique, on a vu une consécration formelle⁶⁵ de la responsabilité pénale du président de la République. La tâche de la mise en accusation et du jugement de ce dernier incombe exclusivement au parlement.

C’est dans ce sens qu’on peut parler du contrôle juridictionnel du Sénat, c’est à- dire la possibilité pour cette assemblée parlementaire de mettre en accusation et de juger le chef de l’Etat⁶⁶. Mais, en dehors de ce dernier, les autres autorités font l’objet du contrôle juridictionnel du Sénat⁶⁷.

Seulement, les conditions de mise en accusation du Président de la république interrogent quant à la réalité de cette fonction. Il s’agit spécialement du quota requis et du procédé de vote pour sa mise en accusation. Ainsi, à la lecture du texte constitutionnel gabonais, notamment en son article 78 alinéa 2, « le Président de la République est mis en accusation par le Parlement statuant à la majorité des deux tiers de ses membres, au scrutin public. » le constituant camerounais n’est pas loin de cette logique et exige également un vote identique au scrutin public et à la majorité des quatre cinquième 4/5 des membres du parlement⁶⁸.

Deux constats peuvent être faits à la lecture de cette disposition constitutionnelle, le premier étant relatif au nombre de sénateurs requis et le second au caractère public dudit vote.

Pour ce qui est du premier constat, en opérant une arithmétique pour déterminer le nombre de sénateurs requis, on peut affirmer sans ambages que le quota des sénateurs sur le nombre que compte cette institution⁶⁹ est 80 pour le Cameroun et 86 pour le Gabon⁷⁰. Un nombre qui complexifie la mise en accusation du Président de la République, mais qui témoigne quand même de ce que les sénateurs ne sont pas exclus de cette mise en accusation.

64 MONEMBOU (C.), La séparation des pouvoirs dans le constitutionalisme camerounais, Op.cit., p. 255.

65 TAMA AYINDA (T.H.), La responsabilité des gouvernants en droit constitutionnel : l’exemple camerounais.

Mémoire de DEA, Université de Yaoundé II, 2011, p. 13

66 AVRIL (P.) et GICQUEL (J.), Droit parlementaire. Op.cit., p. 288

67 Idem.

68 Voir. Article 53 alinéa 1

69 L’institution sénatoriale compte 100 sénateurs par opposition à l’Assemblée nationale qui compte centre quatre-vingt.

70 Le sénat actuel soit en exercice dont le dernier renouvellement a été effectué en 2014 compte 102 sénateurs.

Même si à la suite d’une réforme électorale de 2018, le nombre de sénateurs a été réduit à 52