SECRÉTARIAT DU COMITÉ DES MINISTRES
Contact: Zoe Bryanston-Cross Tel: 03.90.21.59.62
Date: 25/06/2020 DH-DD(2019)223-rev
Documents distributed at the request of a Representative shall be under the sole responsibility of the said Representative, without prejudice to the legal or political position of the Committee of Ministers.
Meeting: 1383rdmeeting (29 September - 1 October 2020) (DH)
Item reference: Action Report (23/06/2020)
Communication from Italy concerning the case of ELIA SRL v. Italy (Application No. 37710/97)(French only)
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Les documents distribués à la demande d’un/e Représentant/e le sont sous la seule responsabilité dudit/de ladite Représentant/e, sans préjuger de la position juridique ou politique du Comité des Ministres.
Réunion : 1383eréunion (29 septembre - 1 octobre 2020) (DH)
Référence du point : Bilan d’action (23/06/2020)
Communication de l’Italie concernant l’affaire ELIA SRL c. Italie (requête n° 37710/97)
Rappresentanza permanente d’Italia presso il Consiglio d’Europa
Ufficio dell’Agente del Governo davanti alla Corte europea dei Diritti dell’Uomo Groupe d’affaires Elia S.R.L. c. Italie
Bilan d’action
Groupe d’affaires Elia S.R.L. c. Italie
Nom de l’affaire N° de requête Arrêt définitif le
Elia S.R.L. 37710/97 02/11/2001 ; 22/10/2004
(satisfaction équitable)
Rossitto 7977/03 10/12/2009
Maioli 18290/02 12/10/2011
Résumé des affaires
Ce groupe d’affaires a trait à la violation du droit de propriété des requérants, en raison du refus par les autorités, sur la base de décisions administratives ayant expirées (adoptées en vue d’une expropriation), de leur permettre de construire sur leur terrain.
La violation porte sur l’entrave à la pleine jouissance du droit de propriété des requérants, sur l’inaction des autorités, ce qui a engendré un état d’incertitude total sur le sort des propriétés des requérants, sur l’inexistence de tout recours interne effectif susceptible de remédier aux situations litigieuses et sur l’absence d’indemnisation.
La Cour a estimé que les requérants ont eu à supporter une charge spéciale et exorbitante qui a rompu le juste équilibre devant régner entre, d’une part, les exigences de l’intérêt général et, d’autre part, la sauvegarde du droit au respect des biens (violation de l’article 1 du Protocole no.
1).
Mesures individuelles a. Satisfaction équitable
Le Gouvernement italien souhaite tout d’abord indiquer que l’ensemble des sommes allouées dans ces affaires par la Cour européenne au titre de la satisfaction équitable ont été payées.
Plus particulièrement, dans l’affaire Elia S.R.L., la Cour européenne a alloué la somme de 1 000 000 EUR pour dommage matériel, 7 500 EUR pour frais et dépens encourus au niveau national et 4 000 EUR pour frais et dépens exposés dans la procédure devant la Cour. Ces sommes ont été payées le 06 juillet 2005.
SERVICE DE L’EXECUTION DES ARRETS DE LA CEDH
23 JUIN 2020
Dans l’affaire Rossitto, la Cour a alloué la somme de 130 000 EUR pour dommage matériel, 5 000 EUR pour dommage moral et 5 000 EUR pour frais et dépens. Ces sommes ont été payées le 10 février 2010.
Dans l’affaire Maioli, la Cour a alloué la somme globale de 150 000 EUR pour dommage matériel et 5 000 EUR pour dommage moral. Ces sommes ont été payées le 14 décembre 2011.
b. Autres mesures individuelles
Le Gouvernement italien souhaite rappeler que dans les affaires où il y a eu réitération d’une interdiction en vue d’expropriation, l’article 39 du Répertoire, créé par le décret-présidentiel no.
327 de 2001, successivement modifié par un décret législatif no. 302 de 2002 et entré en vigueur le 30 juin 2003, constitue un remède mis à la disposition des éventuels requérants.
D’ailleurs, par sa décision Sebastiano Tiralongo et Sebastiana Carbe contre Italie (Requête no. 4686/06) du 27 novembre 2012, la Cour européenne a considéré que cet article existait à un degré suffisant de certitude et apparaissait donc théoriquement efficace. Elle a par ailleurs conclu
« que le recours prévu par l’article 39 du Répertoire était accessible. A cet égard, elle observe que l’argument des requérants selon lequel n’étant pas rétroactif, le Répertoire ne s’appliquerait pas à des interdictions imposées avant son entrée en vigueur […], est démenti par la Cour de cassation, qui, dans sa décision no 1741 du 26 janvier 2007 (Rv. 594983) a précisé que si, comme en l’espèce, les actes réitérant les interdictions ont été adoptés avant le 30 juin 2003 (date d’entrée en vigueur du Répertoire), le tribunal – et non la cour d’appel – est compétent à examiner la demande d’indemnisation […] ».
Il convient de souligner que les requérants dans les affaires Elia S.R.L. et Rossitto jouissent de la faculté d’user cette voie de recours, accessible et disponible.
Plus précisément, dans l’affaire Elia S.R.L., où un plan général d’urbanisme a été adopté en premier lieu le 29 décembre 1967 et approuvé le 20 novembre 1974 par la région du Latium, l’adoption d’un plan détaillé d’urbanisme par la municipalité le 22 mars 1999 est venue imposer à nouveau une interdiction absolue de construire en vue d’expropriation. De ce fait, la requérante peut saisir les juridictions internes sur la base de l’article 39 du Répertoire pour toute demande de réparation d’un éventuel préjudice survenu après l’arrêt sur la satisfaction équitable rendu par la Cour européenne, devenu définitif le 22 octobre 2004. Il convient à ce titre de préciser que l’acte venu réitérer l’interdiction ayant été adopté avant le 30 juin 2003 (date d’entrée en vigueur du Répertoire), c’est le tribunal – et non la cour d’appel – qui est compétent pour examiner la demande d’indemnisation (voir en ce sens l’arrêt de la Cour de cassation, première section, no. 1741 du 26 janvier 2007, Rv. 594983).
Dans l’affaire Rossitto, où un plan général d’urbanisme a été approuvé le 31 janvier 1972 par la région de Sicile et un plan détaillé d’urbanisme a été approuvé par le Conseil municipal d’Avola le 7 avril 1988, l’adoption de variantes de ces plans entre décembre 2000 et octobre 2002 est venue
imposer à nouveau une interdiction absolue de construire en vue d’expropriation.Comme indiqué précédemment, la requérante peut saisir à présent les juridictions internes (en l’espèce le tribunal) sur la base de l’article 39 du Répertoire pour toute demande de réparation d’un éventuel préjudice survenu après l’arrêt de la Cour européenne devenu définitif le 10 décembre 2009.
D’autre part, dans l’affaire Maioli, il convient de souligner que si le terrain litigieux a été soumis à un permis d’exproprier assorti d’une interdiction de construire en vertu d’un plan général d’urbanisme approuvé le 23 septembre 1975, lui-même renouvelé à différentes reprises, ces limitations se sont terminées en 2007-2008. Comme la Cour européenne le décrit dans son arrêt, des accords préliminaires de vente des droits de construire et du terrain, conclus en 2005 et valides jusqu’au 30 mai 2008, prévoyaient que leurs effets seraient déployés à la condition qu’un plan d’urbanisme soit approuvé. Ce plan d’urbanisme a été approuvé le 27 février 2007 et publié au bulletin régional le 26 avril 2007. Par conséquent, le Gouvernement considère que le paiement de la satisfaction équitable octroyée permet en soi de répondre au constat de violation de la Convention, qui portait exclusivement sur l’existence d’un permis d’exproprier et de limitations de construire de manière continue entre 1975 et 2008.
Par conséquent, le Gouvernement italien considère qu’aucune autre mesure individuelle n’est nécessaire dans les affaires Elia S.R.L., Rossitto et Maioli.
Mesures générales
En premier lieu, le Gouvernement italien souhaite indiquer que le constat de violation de l'article 1 du Protocole no 1 dans ces affaires ne concerne pas les permis d'exproprier et les interdictions de construire en tant que tels. Comme la Cour européenne l’a rappelé dans ses différents arrêts, dans un domaine aussi complexe et difficile que l’aménagement du territoire, les États contractants jouissent d’une grande marge d’appréciation pour mener leur politique urbanistique.
La Cour a toujours souligné que les ingérences litigieuses répondaient aux exigences de l’intérêt général en tant que telles. Dans ces affaires, le constat de violation provient d’un manque d’équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.
Le Gouvernement souhaite rappeler que le droit de propriété est garanti en droit interne par l’article 42 §§ 2 et 3 de la Constitution italienne dans les termes suivants : « la propriété privée est garantie et reconnue par la loi, qui en détermine les modes d’acquisition et de jouissance, ainsi que les limites, dans le but d’assurer sa fonction sociale et de la rendre accessible à tous. La propriété privée peut être expropriée, dans les cas prévus par la loi, et sous réserve d’indemnisation, pour des raisons d’intérêt général ».
Il souhaite en outre souligner que l’état actuel du droit est le fruit d’un long processus de maturation, développé au fur et à mesure par des évolutions d’origines législatives, réglementaires et jurisprudentielles.
En matière d’urbanisme, les municipalités ont le pouvoir d’adopter des plans généraux d’urbanisme, qui doivent concerner le territoire communal dans son intégralité. Un plan général d'urbanisme (piano regolatore generale, “PRG”) est un acte à durée indéterminée.
Les limitations au droit de disposer de la propriété, telles qu’une interdiction de construire, sont imposées lors de l’adoption desdits plans généraux d’urbanisme. Pareille interdiction peut notamment viser une expropriation (« vincolo preordinato all’esproprio »), lorsque le terrain en question est affecté à un usage public ou à la réalisation de bâtiments ou d’infrastructures publics.
Lorsqu’un PRG est adopté par une municipalité, celui-ci doit être approuvé par un organe compétent. L’approbation du PRG relève de la compétence des régions. Lorsqu’il réglemente de manière précise l’aménagement du territoire, le PRG peut être exécuté de plano. Toutefois, très fréquemment, l’application du PRG requiert un acte complémentaire, qui est le plus souvent un plan détaillé d’urbanisme (« piano particolareggiato ») qui a, lui, une durée déterminée. Dans une telle hypothèse, il incombe à la municipalité d’en adopter un.
En vertu de la loi no. 1187 de 1968 portant modification de la loi d’urbanisme, les interdictions en vue de l’expropriation d’un terrain, ainsi que les interdictions de construire deviennent caduques si l’expropriation n’a pas lieu ou si aucun plan d’urbanisme d’exécution, notamment un plan d’urbanisme détaillé, n’est adopté dans un délai de cinq ans.
Actuellement, comme la Cour de cassation a pu l’indiquer dans un arrêt no. 8384, sec. I du 31 mars 2008, Rv. 602677, l’autorité administrative, à l’expiration d’un plan détaillé d’urbanisme ou si celui-ci n’a pas été adopté, a le devoir soit de réitérer les interdictions de construire soit d’attribuer une nouvelle destination urbanistique au terrain.
Dans l’hypothèse où il y a eu réitération d’une interdiction de construire en vue d’expropriation, c’est l’article 39 du « Répertoire », créé par le décret-présidentiel no. 327 de 2001 et modifié par le décret législatif no. 302 de 2002, qui trouve à s’appliquer.
Ce recours indemnitaire est venu répondre aux constatations de la Cour constitutionnelle italienne qui, par un arrêt no. 179 du 12-20 mai 1999, a déclaré incompatible avec la Constitution l’absence de disposition légale prévoyant une forme d’indemnisation dans les cas où l’administration renouvelait un permis d’exproprier ou une interdiction de construire de telle sorte que le droit de propriété s’en trouvait gravement atteint.
Ce texte dispose que :
1. En l’attente d’une réorganisation organique de la matière, en cas de réitération d’une interdiction en vue d’expropriation (vincolo preordinato all’esproprio) ou d’une interdiction en substance expropriatrice (vincolo sostanzialmente espropriativo) est due au propriétaire une indemnité, proportionnée à la mesure du préjudice effectivement subi.
2. Lorsque le paiement d’une indemnité n’est pas prévu dans les actes ayant les effets décrits au paragraphe 1, l’autorité qui a ordonné la réitération de l’interdiction est tenue à fixer l’indemnité, dans un délai de deux mois à partir du jour de la réception d’une demande de paiement dûment
étayée et à la verser dans les trente jours suivants, faute de quoi sont dus également les intérêts légaux.
3. Par un acte d’assignation devant la cour d’appel dans le district de laquelle se trouve le terrain, le propriétaire peut attaquer l’évaluation faite par l’autorité. L’opposition doit être introduite, sous peine d’irrecevabilité, dans un délai de trente jours à compter de la notification de l’acte d’évaluation.
4. Après expiration du délai de deux mois prévu au paragraphe 2, le propriétaire peut demander à la cour d’appel de fixer l’indemnité.
5. On ne tient pas compte de l’indemnité fixée aux termes des paragraphes qui précèdent si le terrain est par la suite exproprié.
Comme mentionné ci-dessus (voir mesures individuelles), la Cour européenne, dans une décision Sebastiano Tiralongo et Sebastiana Carbe contre Italie (Requête no. 4686/06) du 27 novembre 2012, a considéré que l’article 39 du Répertoire existait à un degré suffisant de certitude et apparaissait donc théoriquement efficace.
Par la suite, la Cour européenne a eu l’occasion de réitérer sa position dans des affaires ultérieures (voir les décisions du 15 janvier 2013 Paolo di Pietro et Maria Caruso, requête no 5868/06 ; Vincenza Marino et autres, requête no 9743/07 ; Adelina Materazzo et autres, requête no 34936/07 ; Segesta SAS, requête no 60901/09 ; Maria Traina, requête no 37635/05 et la décision SOC. Boadicea property services co. Limited et autres, requête no 15865/09 du 19 février 2013).
Dès un arrêt no. 12185 du 25 mai 2007 (Rv. 597121), les sections réunies de la Cour de cassation ont clarifié que les juridictions civiles sont compétentes pour connaître d’une demande visant à obtenir une indemnité pour la réitération d’interdictions en substance expropriatrices, lorsque le demandeur ne conteste pas la légitimité des actes administratifs imposant les interdictions (voir également, dans ce sens : Cour de cassation, sections réunies, arrêt no. 11097 du 15 mai 2006, Rv.
588614, et décision no. 22997 du 9 décembre 2004, Rv. 580240).
La Cour de cassation avait d’ailleurs préalablement indiqué que si les actes réitérant les interdictions avaient été adoptés avant le 30 juin 2003 (date d’entrée en vigueur du Répertoire), le tribunal – et non la cour d’appel – était compétente pour examiner la demande d’indemnisation (voir Cour de cassation, première section, décision no 1741 du 26 janvier 2007, Rv. 594983).
S’il est vrai qu’en l’état actuel du droit, aux termes de la jurisprudence des cours nationales, seule la période faisant suite au renouvellement d’un permis d’exproprier, une fois celui-ci entré en vigueur, est en principe indemnisable au sens de l’article 39 du Répertoire (voir Cour de cassation, première section, décision no 1741 du 26 janvier 2007, Rv. 594983), cette position n’est cependant pas incompatible avec la Convention européenne, comme la Cour européenne elle-même avait pu le rappeler dans cette même décision Sebastiano Tiralongo et Sebastiana Carbe contre Italie :
« 45. Certes, le recours en question ne vise que la réitération d’une interdiction de construire, et la Cour constitutionnelle elle-même a précisé que l’obligation d’indemniser ne concerne que la période après l’expiration de la phase de la franchise […]. Cependant, la Cour a déjà eu l’occasion d’affirmer que l’absence d’indemnisation pour cette période n’était pas de nature à rompre l’équilibre entre les intérêts de la collectivité et ceux du propriétaire (Katte Klitsche de la
Grange c. Italie, 27 octobre 1994, §§ 47-48, série A no293-B, et Predil Anstalt c. Italie (déc.), no 31993/96, 14 mars 2002).
Dans l’hypothèse où l’administration viendrait à demeurer inactive à l’expiration d’un plan d’urbanisme, le propriétaire du terrain litigieux faisant l’objet d’une interdiction de construire ne reste cependant pas sans remède et peut demander à l’autorité régionale d’intervenir ou faire déclarer que le silence de l’administration est illégitime. En cas de nouvelle inertie de l’administration, celle-ci peut être attaquée devant les juridictions administratives (voir l’arrêt du Conseil d’Etat, section IV, 20 mai 1996, no. 664) qui peuvent ordonner à la municipalité de déterminer la nouvelle affectation des immeubles concernés, sans toutefois pouvoir se substituer aux autorités compétentes dans le choix de la destination.
Dans cette hypothèse, une fois l’inaction constatée par les juridictions administratives, si l’administration viendrait à demeurer toujours inactive, le propriétaire peut demander la réparation intégrale du dommage subi car il y aurait alors lésion de l’intérêt à la certitude quant à la possibilité d’une utilisation rationnelle et adéquate de la propriété, et le propriétaire lésé aurait droit à la réparation du préjudice subi (voir en ce sens les arrêts de la Cour de cassation n. 14333 de 2003
; n. 1754 de 2007 ; n. 8384 de 2008 ; n. 26546 de 2014).
Il faut d’ailleurs indiquer que cette indemnisation est autonome et cumulable avec toute
indemnité ultérieure portant sur l’éventuelle expropriation du bien (voir en ce sens les arrêts de la Cour de cassation n. 14774 de 2012 ; n. 22992 de 2014; n. 9302 de 2010).
Conclusion
Le Gouvernement italien considère que les informations fournies dans le présent bilan d’action permettent de démontrer qu’un remède effectif a été mis en place au niveau national. La jurisprudence de la Cour de cassation permet d’évaluer positivement l’impact, en termes d’effectivité, des mesures adoptées. Telle évaluation positive a été par ailleurs confirmée par la Cour Européenne des droits de l’homme (décision Sebastiano Tiralongo et Sebastiana Carbe c.
Italie, requête n. 4686/06 du 27 novembre 2012), qui a considéré la nouvelle voie de recours comme étant accessible et conforme aux exigences de la Convention.
A la lumière de ce qui précède, le Gouvernement estime avoir adopté les mesures nécessaires pour se conformer à l’arrêt de la Cour et avoir rempli les obligations découlant de l’article 46 paragraphe 1 de la Convention. Il demande, en conséquence, au Comité des Ministres de bien vouloir clôturer les affaires en examen.
