ARRÊT DE LA COUR 1er juin 1999 *
Dans l'affaire C-319/97,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), par le Landskrona, tingsrätt (Suède) et tendant à obtenir, dans la procédure pénale poursuivie devant cette juridiction contre
Antoine Kortas,
une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation de l'article 100 A, paragra- phe 4, du traité CE (devenu, après modification, article 95, paragraphes 4 à 9, CE), ainsi que de la directive 94/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 1994, concernant les colorants destinés à être employés dans les denrées alimentaires (JO L 237, p. 13),
LA COUR,
composée de MM. G. C. Rodríguez Iglesias, président, P. J. G. Kapteyn, G. Hirsch et P. Jann (rapporteur), présidents de chambre, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, D. A. O. Edward, H. Ragnemalm et M. Wathelet, juges,
* Langue de procedure: le suédois.
avocat général: M. A. Saggio,
greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint,
considérant les observations écrites présentées:
— pour M. Kortas, par MM. Carl Michael von Quitzow et Alexander Broch, rättegångsombud,
— pour le gouvernement suédois, par Mm e Lotty Nordling, rättschef au département du commerce extérieur du ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,
— pour le gouvernement danois, par M. Jørgen Molde, chef de division au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,
— pour le gouvernement français, par Mm e s Kareen Rispal-Bellanger, sous- directeur du droit économique international et droit communautaire à la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, et Régine Loosli-Surrans, chargé de mission à la même direction, en qualité d'agents,
— pour le gouvernement néerlandais, par M. le professeur J. G. Lammers, en qualité d'agent,
— pour le gouvernement autrichien, par Mm e Christine Stix-Hackl, Gesandte au ministère fédéral des Affaires étrangères, en qualité d'agent,
— pour la Commission des Communautés européennes, par Mm e Lena Ström, membre du service juridique, en qualité d'agent,
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vu le rapport d'audience,
ayant entendu les observations orales de M. Kortas, représenté par MM. Cari Michael von Quitzow et Alexander Broch, du gouvernement suédois, représenté par Mm e Lotty Nordling et M. Inge Simfors, hovrättsassessor au département du commerce extérieur du ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, du gouvernement français, représenté par Mm e Régine Loosli-Surrans, du gouverne- ment néerlandais, représenté par M. Marc Fiersta, conseiller juridique adjoint au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, du gouvernement finlandais, représenté par Mm e Tuula Pynnä, conseiller juridique au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, et de la Commission, représentée par Mm e Lena Ström, à l'audience du 16 septembre 1998,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 28 janvier 1999,
rend 'le présent
Arrêt
1 Par ordonnance du 6 août 1997, parvenue à la Cour le 16 septembre suivant, le Landskrona tingsrätt a posé, en vertu de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), trois questions préjudicielles sur l'interprétation de l'article 100 A, paragraphe 4, du traité CE (devenu, après modification, article 95, para- graphes 4 à 9, CE), ainsi que de la directive 94/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 1994, concernant les colorants destinés à être employés dans les denrées alimentaires (JO L 237, p. 13, ci-après la «directive»).
2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'une procédure pénale engagée par le ministère public suédois à l'encontre de M. Kortas pour infraction aux dispositions relatives à l'utilisation d'additifs dans la composition de denrées alimentaires.
3 M. Kortas est prévenu d'avoir vendu dans son magasin, jusqu'au 15 septembre 1995, des produits de confiserie qu'il avait importés d'Allemagne et qui contenaient un colorant dénommé E 124 ou «rouge cochenille». Conformément à l'article 6 de la livsmedelslag (1971:511) (loi suédoise relative aux denrées alimentaires), ne peuvent être utilisés comme additifs que ceux qui ont été autorisés pour le produit alimentaire concerné. Pour la période allant du 1er janvier 1994 au 30 juin 1996, les additifs autorisés étaient mentionnés dans les annexes de la statens livsmedelsverks kungörelse (1993:33) om livsmedels- tillsatser (ordonnance de l'administration nationale des denrées alimentaires relative aux additifs alimentaires). Pour la période postérieure, ils sont énumérés dans la statens livsmedelsverks kungörelse (1995:31) med föreskrifter och allmänna råd om livsmedelstillsatser (ordonnance de l'administration nationale des denrées alimentaires contenant des instructions et des conseils généraux sur les additifs alimentaires), en vigueur depuis le 1er juillet 1996. Il ressort de ces instructions que le colorant E 124 n'est pas admis comme additif dans les confiseries. Par ailleurs, selon l'article 30 de la loi suédoise relative aux denrées alimentaires, l'interdiction est sanctionnée pénalement.
4 Le colorant E 124 fait cependant partie de ceux dont l'utilisation dans les confiseries est autorisée par la directive. En effet, l'article 2, paragraphes 1 et 2, de cette dernière prévoit que les substances énumérées à l'annexe I de la directive peuvent être utilisées comme colorants dans les denrées alimentaires sous certaines conditions d'emploi, telles que définies dans les annexes III à V. Le colorant E 124 fait partie de ces substances, dont l'emploi est autorisé à concurrence d'une concentration totale de 50 mg/kg ou de 50 mg/1.
s En vertu de son article 9, les Etats membres étaient tenus de mettre en vigueur, au plus tard le 31 décembre 1995, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive, laquelle a été adoptée sur le fondement de l'article 100 A du traité.
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6 Aux termes de cet article 100 A, paragraphe 4:
«Lorsque, après l'adoption d'une mesure d'harmonisation par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, un Etat membre estime nécessaire d'appliquer des dispositions nationales justifiées par des exigences importantes visées à l'article 36 [du traité CE (devenu, après modification, article 30 CE)] ou relatives à la protection du milieu de travail ou de l'environnement, il les notifie à la Commission.
La Commission confirme les dispositions en cause après avoir vérifié qu'elles ne sont pas un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre Etats membres.
Par dérogation à la procédure prévue aux articles 169 et 170 [devenus articles 226 et 227 CE], la Commission ou tout État membre peut saisir directement la Cour de justice s'il estime qu'un autre État membre fait un usage abusif des pouvoirs prévus au présent article. »
7 Le royaume de Suède est devenu membre de la Communauté en vertu de l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne (JO 1994, C 241, p. 21, et JO 1995, L 1, p. 1, ci- après l'«acte d'adhésion»), signé le 24 juin 1994 avec effet au 1er janvier 1995.
8 L'article 151 de l'acte d'adhésion accordait aux nouveaux Etats membres la possibilité de demander certaines dérogations temporaires à des actes des institutions arrêtés entre le 1er janvier 1994 et la date de signature du traité d'adhésion. Le paragraphe 2 de cette disposition prévoit:
«A la demande dûment motivée d'un des nouveaux Etats membres, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut prendre, avant le 1er janvier 1995, des mesures comportant des dérogations temporaires à des actes des institutions arrêtés entre le 1er janvier 1994 et la date de signature du traité d'adhésion. »
9 Conformément à l'article 151 de l'acte d'adhésion, le 26 juillet 1994, le royaume de Suède a introduit auprès de la Commission une demande tendant à l'autoriser à maintenir l'interdiction de l'utilisation du colorant E 124 dans les denrées alimentaires. Il semble que des discussions entre le gouvernement suédois et la Commission aient eu lieu, dont il serait ressorti que le royaume de Suède ne pourrait pas obtenir la dérogation nécessaire au maintien de l'interdiction dudit colorant.
10 Le 5 novembre 1995, le gouvernement suédois a notifié à la Commission une demande de dérogation, conformément à l'article 100 A, paragraphe 4, du traité, et lui a fait part de son intention de maintenir l'application des dispositions nationales en vigueur concernant ledit colorant. Il a notamment fait valoir, à l'appui de sa demande, qu'il pourrait y avoir des menaces pour la santé dans le cas où l'utilisation de certains des colorants autorisés dans la directive serait admise en Suède. En effet, ceux-ci sont connus pour engendrer parfois chez l'homme des réactions d'hypersensibilité, telles que l'urticaire et l'asthme, ce qui explique la réticence de cet État membre à l'égard de tels colorants.
1 1 La Commission s'est abstenue de répondre à la notification du gouvernement suédois. A la suite d'une question posée par la Cour, elle a indiqué, par lettre du 16 juillet 1998, qu'une décision serait adoptée dans un avenir proche.
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12 En raison des dispositions de l'article 2, paragraphes 1 et 2, de la directive qui autorisent, sous certaines conditions, l'utilisation du colorant E 124 dans la composition des confiseries, M. Kortas a fait valoir que les poursuites engagées à son encontre étaient fondées sur une législation nationale contraire au droit communautaire et devaient donc être classées. Le ministère public a soutenu, en revanche, que le royaume de Suède devait être regardé comme ayant obtenu une dérogation aux dispositions de la directive, dans la mesure où la Commission n'avait pas réagi, pendant des années, à la notification de cet État membre.
1 3 La juridiction de renvoi, saisie de l'affaire en première instance, s'est demandée si, dans un tel cas, la directive prime les dispositions nationales et doit se voir reconnaître un effet direct. Il ressort des circonstances de l'affaire au principal que, bien que les faits pour lesquels M. Kortas est poursuivi se soient produits avant l'échéance du délai de transposition de la directive, à savoir le 31 décembre 1995, il doit être fait application de la loi pénale en vigueur lors du prononcé du jugement. En effet, l'article 5 de la lag (1964:163) om införande av brottsbalken (loi suédoise mettant en œuvre le code pénal) prévoit: «La peine est fixée selon la loi en vigueur à la date de la commission du délit. Si une autre loi est en vigueur au moment du prononcé du jugement, la loi appliquée est celle qui prévoit une exemption de peine ou une peine plus légère». Dans la mesure où les dispositions de la directive seraient plus favorables pour M. Kortas que celles du droit national, il importerait donc de savoir si cette dernière comporte un effet direct.
14 C'est dans ces conditions que le Landskrona tingsrätt a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions suivantes:
« 1) Une directive adoptée sur la base de l'article 100 A du traité de Rome peut- elle avoir un effet direct?
2) Dans l'affirmative, une telle directive peut-elle avoir un effet direct même lorsque l'État a introduit une demande conformément à l'article 100 A, paragraphe 4, du traité de Rome ?
3) En cas de réponse affirmative à la deuxième question, dans quelle mesure la réponse à la question de l'effet direct est-elle affectée par la demande de l'État durant les périodes suivantes:
a) entre la demande et la réponse
b) depuis la réponse ? »
Sur la recevabilité des questions préjudicielles
15 Les gouvernements danois et néerlandais soutiennent que la solution du litige au principal ne dépend pas de la réponse aux questions préjudicielles, dans la mesure où celui-ci concerne des faits qui se sont produits avant l'échéance du délai de transposition de la directive et que les États membres ne sauraient, envers leurs ressortissants, assumer des obligations découlant d'une directive avant l'expira- tion d'un tel délai.
16 A cet égard, il suffit de relever que la juridiction de renvoi, appelée à statuer dans une affaire pénale, doit appliquer la loi la plus douce au moment du prononcé de son jugement. Dans la mesure où les dispositions de la directive sont plus favorables à M. Kortas que celles du droit national applicable, les questions posées répondent donc à un besoin objectif pour le prononcé du jugement.
17 Dans ces conditions, la recevabilité des questions préjudicielles ne saurait faire de doute au regard de la date de mise en vigueur de la directive.
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18 Par ailleurs, le gouvernement français s'interroge sur la recevabilité de la deuxième question, la réponse à celle-ci n'étant pas nécessaire, selon lui, à la solution du litige au principal. Il soutient que le royaume de Suède n'ayant pas participé à la procédure d'adoption de la directive, dès lors qu'il n'était pas encore membre de la Communauté, il ne pourrait pas se prévaloir de l'article 100 A, paragraphe 4, du traité.
19 A cet égard, il suffit de relever qu'il ne ressort nullement des termes de l'article 100 A, paragraphe 4, du traité qu'un État qui est devenu membre de l'Union européenne postérieurement à l'adoption d'une directive ne pourrait se prévaloir de ladite disposition à l'égard de cette directive.
Sur la première question
20 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande en substance si une directive est susceptible d'avoir un effet direct alors même qu'elle a pour base juridique l'article 100 A du traité et que le paragraphe 4 de cette disposition ouvre aux États membres la faculté de demander une dérogation à la mise en œuvre de cette directive.
21 Selon une jurisprudence constante (voir, notamment, arrêts du 19 janvier 1982, Becker, 8/81, Rec. p. 53, point 25; du 22 juin 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, Rec. p. 1839, point 29, et du 17 septembre 1996, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio e.a., C-246/94 à C-249/94, Rec. p. I-4373, point 17), dans tous les cas où des dispositions d'une directive apparaissent, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, les particuliers sont fondés à les invoquer devant le juge national à l'encontre de l'État, soit lorsque celui-ci s'abstient de transposer dans les délais la directive en droit national, soit lorsqu'il en fait une transposition incorrecte.
22 L'appréciation relative à l'effet direct ne saurait dépendre du fait que, en raison de la base juridique d'une directive, les Etats membres disposent de la faculté de demander à la Commission une dérogation à la mise en œuvre de cette directive s'ils l'estiment nécessaire. En effet, l'aptitude générale d'une directive à produire un effet direct n'est nullement fonction de sa base juridique mais seulement de ses caractéristiques intrinsèques, telles que rappelées au point précédent du présent arrêt.
23 Il convient donc de répondre à la première question qu'une directive est susceptible d'avoir un effet direct alors même qu'elle a pour base juridique l'article 100 A du traité et que le paragraphe 4 de cette disposition ouvre aux États membres la faculté de demander une dérogation à la mise en œuvre de cette directive.
Sur les deuxième et troisième questions
24 Par ses deuxième et troisième questions, qu'il convient d'examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande en substance si l'effet direct d'une directive dont le délai de transposition a expiré est affecté par la notification d'un Etat membre, effectuée conformément à l'article 100 A, paragraphe 4, du traité, tendant à la confirmation de dispositions nationales dérogatoires à cette directive.
25 A titre liminaire, il convient de rappeler que l'État membre qui a l'intention de continuer à appliquer, après l'expiration du délai de transposition ou après l'entrée en vigueur d'une mesure d'harmonisation visée à l'article 100 A, paragraphe 1, du traité, des dispositions nationales dérogeant à cette mesure est tenu de les notifier à la Commission.
26 Il y a lieu de rappeler également que la Commission doit s'assurer que l'ensemble des conditions permettant à un État membre de se prévaloir de l'exception prévue I - 3 1 6 9
à l'article 100 A, paragraphe 4, sont réunies. A cet effet, elle doit vérifier si les dispositions en cause sont justifiées par les exigences importantes mentionnées à l'article 100 A, paragraphe 4, premier alinéa, et ne constituent ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre États membres.
27 La procédure prévue à cette disposition vise à garantir qu'aucun État membre ne pourra appliquer une réglementation nationale qui déroge aux règles harmonisées sans en avoir obtenu la confirmation par la Commission.
28 En effet, ainsi qu'il ressort de la jurisprudence de la Cour (arrêt du 17 mai 1994, France/Commission, C-41/93, Rec. p. I-1829, points 29 et 30), les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui sont de nature à entraver les échanges intracommunautaires seraient vidées de leur effet si les États membres conser- vaient la faculté d'appliquer unilatéralement une réglementation nationale qui y déroge, et un Etat membre n'est, dès lors, autorisé à appliquer les dispositions nationales notifiées en vertu de l'article 100 A, paragraphe 4 du traité qu'après avoir obtenu de la Commission une décision les confirmant.
29 La juridiction de renvoi demande s'il n'existe pas une exception à ce principe dans le cas où la Commission ne réagit pas à une notification dont elle a été saisie par un État membre.
30 A cet égard, les gouvernements suédois, danois, français, néerlandais et autrichien soutiennent que le principe posé par la Cour dans l'arrêt France/Commission, précité, ne doit pas s'appliquer lorsque la réponse de la Commission n'intervient pas aussitôt que possible ou dans un délai raisonnable. La notification par le royaume de Suède ayant eu lieu en 1995 et aucune réponse de la Commission n'étant intervenue jusqu'à ce jour, les principes de sécurité juridique et de confiance légitime exigeraient que, après un tel laps de temps, la confirmation des dispositions nationales par la Commission soit réputée acquise.
31 Les gouvernements suédois et autrichien prétendent que le délai dont dispose la Commission en la matière pourrait s'inspirer du délai de deux mois que la Cour a considéré comme raisonnable dans le cadre de la procédure de l'article 93 du traité CE (devenu article 88 CE) en matière de contrôle des aides étatiques (voir arrêt du 20 mars 1984, Allemagne/Commission, 84/82, Rec. p. 1451, point 11), alors que le gouvernement français propose de s'inspirer de la notion de «bref délai» telle qu'elle est utilisée dans le cadre de la mise en œuvre de la directive 89/107/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les additifs pouvant être employés dans les denrées destinées à l'alimentation humaine (JO 1989, L 40, p. 27).
32 Le gouvernement néerlandais suggère de retenir un délai de six mois, à l'instar de ce qui est prévu à l'article 95, paragraphe 6, CE. En effet, il ressort de cette nouvelle rédaction, qui modifie et remplace celle de l'article 100 A, paragraphe 4, du traité, que, si la Commission ne s'est pas prononcée dans un délai de six mois suivant la notification des dispositions nationales, celles-ci sont réputées approuvées.
33 A cet égard, force est de constater que l'article 100 A, paragraphe 4, du traité ne fixe aucun délai à la Commission pour se prononcer sur les dispositions nationales qui lui ont été notifiées. L'absence de limite temporelle à l'intervention de la Commission est d'ailleurs corroborée par le fait que le législateur communautaire a estimé nécessaire, dans le traité d'Amsterdam, d'imposer à cette dernière un délai de six mois pour procéder à la vérification desdites dispositions. Cependant, il est constant qu'un tel délai n'existait pas à la date à laquelle le royaume de Suède a effectué la notification de sa demande de dérogation à la directive.
34 L'absence de délai en la matière ne saurait cependant dispenser la Commission de l'obligation d'agir, dans le cadre de ses responsabilités, avec toute la diligence requise. En effet, l'article 100 A, paragraphe 4, premier alinéa, du traité concerne des dispositions nationales qu'un État membre estime justifiées par des exigences importantes visées à l'article 36 du traité ou relatives à la protection du milieu de travail ou de l'environnement.
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35 Dans ces conditions, la mise en œuvre du système de notification prévu audit article 100 A, paragraphe 4, exige une coopération loyale entre la Commission et les Etats membres. En ce qui concerne ces derniers, il leur incombe, en vertu de l'article 5 du traité CE (devenu article 10 CE), de notifier le plus tôt possible les dispositions nationales incompatibles avec une mesure d'harmonisation qu'ils entendent continuer à appliquer. La Commission, quant à elle, doit faire preuve de la même diligence et examiner aussi rapidement que possible les dispositions nationales qui lui ont été soumises. Il apparaît que tel n'a manifestement pas été le cas pour l'examen de la notification concernée par l'affaire au principal.
36 Si une absence de diligence de la part de la Commission à la suite d'une notification effectuée par un État membre dans le cadre de l'article 100 A, paragraphe 4, du traité peut donc être constitutive d'une violation des obligations qui lui incombent, une telle violation n'est toutefois pas de nature à affecter la pleine application de la directive concernée.
37 Si l'État membre estime que la Commission viole ses obligations, il peut, conformément aux dispositions du traité, en particulier celles de l'article 175 du traité CE (devenu article 232 CE), saisir la Cour en vue de faire constater cette violation et, le cas échéant, demander par voie de référé l'adoption des mesures provisoires nécessaires.
38 II convient dès lors de répondre aux deuxième et troisième questions que l'effet direct d'une directive dont le délai de transposition a expiré n'est pas affecté par la notification d'un État membre, effectuée conformément à l'article 100 A, paragraphe 4, du traité, tendant à la confirmation de dispositions nationales dérogatoires à cette directive, et ce quand bien même la Commission s'est abstenue de réagir à une telle notification.
Sur les dépens
39 Les frais exposés par les gouvernements suédois, danois, français, néerlandais, autrichien et finlandais, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs,
LA COUR,
statuant sur les questions à elle soumises par le Landskrona tingsrätt, par ordonnance du 6 août 1997, dit pour droit:
1) Une directive est susceptible d'avoir un effet direct alors même qu'elle a pour base juridique l'article 100 A du traité CE (devenu, après modification, article 95 CE) et que le paragraphe 4 de cette disposition ouvre aux Etats membres la faculté de demander une dérogation à la mise en œuvre de cette directive.
2) L'effet direct d'une directive dont le délai de transposition a expiré n'est pas affecté par la notification d'un État membre, effectuée conformément à l'article 100 A, paragraphe 4, du traité CE (devenu, après modification, I - 3173
article 95, paragraphes 4 à 9, CE), tendant à la confirmation de dispositions nationales dérogatoires à cette directive, et ce quand bien même la Commission s'est abstenue de réagir à une telle notification.
Rodríguez Iglesias Kapteyn Hirsch Jann Mancini
Moitinho de Almeida
Edward Ragnemalm Wathelet
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 1er juin 1999.
Le greffier
R. Grass
Le président
G. C. Rodríguez Iglesias
