Université de Strasbourg Ecole nationale d’administration

Université de Strasbourg Ecole nationale d’administration

Juin 2016

Master spécialité Administration et finances publiques Parcours Administration Publique Spécialisée

soutenu par

Abdelghafour AOUAD

CIP Promotion Palmyre (2015-2016)

Sous la direction de Gérard MARCOU

Professeur agrégé de Droit public

Directeur du “Groupement de Recherche sur l’Administration Locale en Europe” (GRALE), Université Paris I, Panthéon-Sorbonne

L’impact du processus de la décentralisation au Maroc sur le rôle des walis et gouverneurs dans la mise en

œuvre et la coordination des politiques publiques

Remerciements

Je tiens à remercier vivement le Professeur Gérard MARCOU, qui a bien voulu diriger ce travail. Ses conseils précieux m’ont été d’un grand apport dans la réalisation de mon mémoire.

Mes remerciements vont naturellement à M. Fabrice LARAT, Directeur adjoint de la formation, directeur du CERA, et à toute l’équipe pédagogique et administrative de l’ENA, pour leur sympathie et leur collaboration.

Mes sincères remerciements vont, également, à toute l’équipe du centre de documentation, pour leur professionnalisme, leur disponibilité et leur aide.

Enfin, je remercie vivement mes collègues du Maroc qui m’ont apporté leur soutien lors de la réalisation de ce mémoire.

Abréviations et acronymes

BO Bulletin officiel

CAS Compte d’affectation spéciale

CCR Commission consultative de la régionalisation CRI Centre régional d'investissement

CTP Comité technique préfectoral ou provincial CTR Comité technique régional

DGCL Direction générale des collectivités locales

Dh Dirham

GID Système de gestion intégrée de la dépense

IGAT Inspection générale de l’administration territoriale INDH Initiative nationale pour le développement humain JORF Journal officiel de la République Française

MAPTAM Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles NOTRe Nouvelle organisation territoriale de la République

PAGER Programme d’approvisionnement groupé en eau potable des populations rurales PERG Programme d’électrification rurale global

PIACL Pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité PNCRR Programme national de construction des routes rurales

REMALD Revue marocaine d'administration locale et de développement

Sommaire

Introduction ... 1

Première partie : Les walis et gouverneurs acteurs du développement local ... 4

1. Les missions traditionnelles : un représentant de l’Etat gestionnaire et coordinateur ... 6

1.1. Un représentant de l’Etat coordinateur des services déconcentrés et gestionnaire de certains programmes gouvernementaux ... 6

1.1.1 La coordination des activités des services déconcentrés ... 6

1.1.2 La gestion déconcentrée de l’investissement ... 9

1.1.3 La gestion de certains programmes nationaux au niveau territorial ... 10

1.2. Un représentant de l’Etat tuteur des collectivités territoriales et exécutif des conseils des régions, des préfectures et des provinces ... 11

1.2.1 La tutelle sur les collectivités territoriales ... 12

1.2.2 L’exécution des délibérations des conseils des régions, des préfectures et des provinces ... 14

2. La dernière réforme de la décentralisation : du représentant de l’Etat tuteur et gestionnaire au représentant de l’Etat contrôleur et conseiller des collectivités territoriales ... 15

2.1. Les nouvelles missions ... 16

2.1.1 Le contrôle administratif ... 16

2.1.2 Le conseil et l’assistance ... 19

2.2. La décharge des walis et gouverneurs de certaines missions traditionnelles ... 20

2.2.1 La suppression de la tutelle ... 20

2.2.2 Le transfert de l’exécutif des régions, des préfectures et des provinces des walis et gouverneurs aux présidents des conseils élus ... 22

Deuxième partie : Impact de la réforme de la décentralisation sur le rôle des walis et gouverneurs ... 24

1. Effet de la réforme sur le rôle des walis et gouverneurs : le risque de "marginalisation" ... 24

1.1. Impact sur les missions ... 24

1.1.1 Impact du remplacement de la tutelle par le contrôle administratif ... 25

1.1.2 Impact du transfert de l’exécutif des régions, des préfectures et des provinces des walis et gouverneurs aux présidents des conseils élus ... 27

1.2. Impact sur l’organisation et le fonctionnement ... 29

1.2.1 Impact sur l’organisation ... 29

1.2.2 Impact sur le fonctionnement ... 32

2. Des pistes pour conforter le rôle des walis et gouverneurs : la poursuite des réformes pour éviter le déséquilibre des pouvoirs sur le territoire ... 33

2.1. La poursuite des réformes : vers de nouveaux champs d’intervention pour les walis et gouverneurs .... 33

2.1.1 La déconcentration... 33

2.1.2 La coordination des services déconcentrés ... 36

2.2. La poursuite des réformes : vers de nouveaux mécanismes et outils d’intervention ... 37

2.2.1 La contractualisation ... 37

2.2.2 Le dialogue Etat-collectivités territoriales ... 39

Conclusion ... 41

Bibliographie ... i

Annexes ... 1

1

Introduction

Le Maroc a engagé en 2015 une réforme importante de son système de décentralisation. Cette réforme vient consolider le processus graduel de transfert des compétences de l’Etat vers les collectivités territoriales¹, entamé dès les premières années de l’indépendance avec l’adoption de la première charte communale le 23 juin 1960. Ce processus fut conforté par d’importantes réformes successives, notamment, en 1976, 1997 et 2002².

Cette dernière réforme s’inscrit dans le cadre d’un vaste chantier de modernisation de l’État et d’amélioration de son efficacité par une valorisation de ses territoires et une gestion de proximité. Elle a été impulsée par une volonté de Sa Majesté le Roi Mohammed VI, qui n’a pas cessé depuis son intronisation d’appeler à la consolidation des acquis de la décentralisation et de la démocratie locale et à faire de la régionalisation le fondement de l’organisation territoriale du Royaume^{3, 4}.

L’émergence du projet de régionalisation avancée a été amorcée par la mise en place d’une Commission consultative de la régionalisation (CCR) en 2010⁵. Cette commission a mené une réflexion collective proactive en lançant une large concertation et un débat national ouvert et engagé, impliquant tous les acteurs concernés (départements ministériels, élus, partis politiques, syndicats et organisations professionnelles, universitaires, réseaux associatifs, etc.).

Les résultats des travaux de la CCR et ses recommandations ont été pris en considération lors de la réforme de la Constitution de 2011, qui a fait de la régionalisation avancée⁶ et de la libre administration⁷ des principes de base de l’organisation décentralisée du Royaume.

La concrétisation de cette réforme a été accomplie par l’adoption d’un nouveau découpage régional⁸ (voir annexe 1) et de trois lois organiques relatives aux régions⁹, aux préfectures et

1 « Les collectivités territoriales du Royaume sont les régions, les préfectures, les provinces et les communes. » article 135 de la Constitution du 29 juillet 2011.

2 Harsi Abdallah, Décentralisation et déconcentration administrative : Instruments de la proximité administrative, colloque maghrébin sur : « L’administration de proximité : concept et implications » organisé par la REMALD et l’Ecole Nationale de l’Administration, avec le concours de la Fondation Hanss Seidel, le jeudi 24 et vendredi 25 novembre 2005 au siège de l’ENA, Rabat.

3 Extraits des discours royaux sur la régionalisation : http://www.pncl.gov.ma/fr/Discours/Trone/Pages/default.aspx.

4 El Yaâcoubi Mohammed, La notion de régionalisation avancée dans les Discours Royaux, REMALD n° 94-95, septembre - décembre 2010, pages : 39-59.

5 Le discours Royal du 3 janvier 2010 d’installation de la CCR a constitué la référence majeure et la feuille de route de la régionalisation avancée : « […] la régionalisation élargie escomptée n'est pas un simple aménagement technique ou administratif. Elle traduit, plutôt, une option résolue pour la rénovation et la modernisation des structures de l'Etat, et pour la consolidation du développement intégré. […] Nous invitons la commission à s'attacher à mettre au point un modèle maroco-marocain de régionalisation, issu des spécificités de notre pays. […] Notre ambition nationale est de passer d'une régionalisation naissante à une régionalisation avancée. ».

6 L’article premier de la Constitution de 2011 dispose que : « […] L’organisation territoriale du Royaume est décentralisée.

El1e est fondée sur une régionalisation avancée ».

7 L’article 136 de la Constitution de 2011 dispose que : « L'organisation régionale et territoriale repose sur les principes de libre administration, de coopération et de solidarité […] ».

2

provinces¹⁰ et aux communes¹¹ (qualifiées ici des trois lois organiques de décentralisation) et l’organisation des élections locales en septembre 2015.

Outre ses apports relatifs à l’organisation territoriale et au renforcement des compétences des collectivités territoriales et de leurs autonomies administrative et financière, la réforme de la décentralisation a modulé la relation entre l’Etat et les collectivités territoriales. En effet, elle a concrétisé la libre administration des collectivités territoriales en remplaçant la tutelle sur leurs décisions et leurs actes par le contrôle administratif , tout en confiant aux présidents des conseils des régions, des préfectures et des provinces élus l’exécution de leurs délibérations à la place des walis et gouverneurs¹².

Ces derniers participaient, depuis l’indépendance du Maroc, à la mise en œuvre des politiques publiques et à leur coordination au niveau territorial. En tant que représentants de l’Etat au niveau territorial, ils assuraient plusieurs missions, notamment : la veille à l’exécution des décisions et directives du gouvernement, la coordination des activités des services déconcentrés, le contrôle a priori de certaines décisions des communes, l’exécution des délibérations des conseils régionaux, préfectoraux et provinciaux, y compris l’exécution de leurs budgets, etc.¹³

Les changements apportés par la nouvelle réforme de la décentralisation, notamment, ceux concernant la relation entre l’Etat et les collectivités territoriales, seraient de nature à affecter le rôle des walis et gouverneurs et auraient, certainement, des conséquences sur l’organisation et le fonctionnement des services déconcentrés du Ministère de l’Intérieur, ainsi que sur l’équilibre des pouvoirs au niveau territorial et l’évolution de la relation Etat-collectivités territoriales.

Faire une évaluation préliminaire des conséquences de cette réforme [puisque les nouvelles dispositions de la réforme viennent d’être mises en application après les dernières élections locales de 2015] serait d’un grand apport et permettrait de présager les écueils qui pourraient entraver la mise en œuvre de la réforme et d’essayer de répondre à certains questionnements et interrogations qui se sont fait jour dès sa mise en application, tels que :

8 Le nouveau découpage régional a divisé le Royaume en 12 régions au lieu de 16 (Décret n°2-15-10 du 20 février 2015, fixant le nombre des régions, leurs noms, leurs chefs-lieux et les préfectures et provinces les composant, BO n° 6340 du 05 mars 2015.

9 Loi organique n° 111-14 relative aux régions, promulguée par le Dahir n° 1-15-83 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18 février 2016.

10 Loi organique n° 112-14 relative aux préfectures et provinces, promulguée par le Dahir n° 1-15-84 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18 février 2016.

11 Loi organique n° 113-14 relative aux communes, promulguée par le Dahir n° 1-15-85 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18 février 2016.

12 Wali : équivalent du préfet de région en France - Gouverneur : équivalent du préfet de département en France.

13 Acharki Abdelaziz, Les walis et gouverneurs et la gouvernance territoriale à la lumière des dispositions de la nouvelle Constitution, REMALD n° 109-110, mars - juin 2013, pages : 101-113, (article en arabe).

3

Quel serait l’impact de la mutation des missions des walis et gouverneurs sur leur rôle dans la mise en œuvre et la coordination des politiques publiques ?

Y a-t-il un risque de "marginalisation" du rôle des représentants de l’Etat au niveau territorial ?

Quelles mesures faut-il mettre en place pour réussir la mutation du rôle des walis et gouverneurs et maintenir leur position en tant qu’acteurs actifs dans la promotion du développement local et la mise en œuvre des politiques nationales ?

Il importe de souligner, à ce niveau, qu’aucune évaluation des impacts de la dernière réforme de la décentralisation au Maroc n’a été réalisée à ce jour. Ce qui fait l’intérêt de cette réflexion qui pourrait être un point de départ pour engager un large débat, à l’échelle nationale, autour des questions sus-indiquées et essayer de préfigurer les solutions des problèmes qui peuvent surgir au fur et à mesure de la mise en œuvre des nouvelles mesures introduites par la dernière réforme de la décentralisation.

La démarche adoptée pour réaliser cette réflexion est basée, particulièrement, sur une analyse des textes juridiques régissant les missions des walis et gouverneurs, une consultation de rapports et de ressources bibliographiques nationales et internationales en relation avec le sujet, ainsi que l’exploitation d’informations issues de ma propre expérience professionnelle au niveau des services déconcentrés et centraux du Ministère de l’intérieur au Maroc et de mon stage à la Direction générale des collectivités locales en France.

De surcroît et sans vouloir s’engager dans une approche comparative, quelques enseignements de l’expérience française de décentralisation sont utilisés pour illustrer et mieux éclaircir les enjeux de la problématique étudiée.

Ainsi, des éléments de réponse peuvent être apportés aux différentes interrogations posées à travers une présentation des missions, traditionnelles et nouvelles, des walis et gouverneurs dans la mise en œuvre et la coordination des politiques publiques (partie I) et une analyse de l’impact des nouvelles mesures introduites par la dernière réforme de la décentralisation sur leur rôle dans ce domaine (partie II). Des propositions de mesures d’accompagnement pour la réussite de la mutation du rôle des représentants de l’Etat au niveau territorial seront présentées en conclusion.

4

Première partie : Les walis et gouverneurs acteurs du développement local

Les walis de régions et les gouverneurs de préfectures et de provinces représentent le pouvoir central au niveau territorial. Dès les premières années de l’indépendance, l’Etat unitaire centralisé a créé le corps des gouverneurs de provinces pour représenter l’Etat et jouer le rôle d’exécutif dans les provinces^14,15.

La qualité du gouverneur en tant que représentant de l’Etat sur le territoire a été acquise au fur et à mesure de l’évolution des processus de la déconcentration et de la décentralisation.

Désigné comme « représentant de Sa Majesté le Roi et délégué du gouvernement dans la préfecture ou province où il exerce son commandement » (Dahir portant loi du 15 février 1977¹⁶), il devient représentant de l’Etat dans les provinces, les préfectures et les régions dans le texte de la Constitution du 13 septembre 1996.

La dernière Constitution de 2011, évoque pour la première fois, les walis¹⁷ de régions et les qualifie à côté des gouverneurs de préfectures et de provinces de « représentants du pouvoir central qui assurent, au nom du gouvernement l’application des lois, mettent en œuvre les règlements et les décisions gouvernementaux et exercent le contrôle administratif »¹⁸.

Le statut des walis et gouverneurs est régi par le Dahir n° 1-08-67 du 31 juillet 2008¹⁹. Ce sont des agents d’autorité relevant du cadre des gouverneurs, qui comprend le grade de gouverneur principal et le grade de gouverneur, destinés à occuper les fonctions de wali ou de gouverneur de préfecture ou de province. Ils sont nommés par Dahir Royal, après délibération en Conseil des Ministres, sur proposition du Chef du gouvernement et à l’initiative du Ministre de l’intérieur²⁰.

Les walis et gouverneurs ont une compétence de principe à l'égard d'une généralité de matières. Ce sont des autorités d'administration générale à l’inverse des autres chefs des services déconcentrés qui ont des missions techniques spécifiques (éducation, santé, agriculture, urbanisme, etc.)²¹. Leurs attributions ont été fixées par les différentes

14 Dahir n° 1-56-046 du 20 mars 1956 fixant le statut des gouverneurs.

15 Dahir n° 1-63-038 du 1^er mars 1963 portant statut particulier des administrateurs du Ministère de l'intérieur, BO n° 2629 du 15 mars 1963.

16 Dahir portant loi n° 1-75-168 du 15 février 1977 relatif aux attributions du gouverneur, tel qu'il a été modifié et complété, BO n° 3359 du 16 mars 1977.

17 La loi n° 47-96 relative à l’organisation de la région ne parlait que de "Gouverneur du chef-lieu de la Région" pour désigner le wali.

18 Article 145 de la Constitution de 2011.

19 Dahir n° 1-08-67 du 31 juillet 2008 relatif au corps des agents d'autorité, BO n° 5680 du 06 novembre 2008.

20 Article 49 de la Constitution de 2011.

21 Daoudi Imane, Les walis et gouverneurs et la réforme constitutionnelle au Maroc, REMALD n° 108, janvier - février 2013, pages : 69 - 77, (page 71) (article en arabe).

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Constitutions successives du Royaume²², ainsi que par d’autres textes, notamment, le Dahir portant loi n° 1-75-168 du 15 février 1977 relatif aux attributions du gouverneur et les lois fixant l’organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales. Quatre types de leurs attributions fondamentales peuvent être distingués, comme suit :

1- De représentation de l’Etat ; en veillant à l’application des Dahirs, lois et règlements et à l’exécution des directives du gouvernement au niveau territorial ;

2- De maintien de l’ordre public²³ ; en assurant la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques ;

3- De coordination des services déconcentrés de l’Etat au niveau territorial ; 4- Des missions auprès des collectivités territoriales.

Ainsi, à l’exception des missions de maintien de l’ordre public, toutes les autres attributions des walis et gouverneurs sont voués à la mise en œuvre et à la coordination des politiques publiques au niveau territorial. Pour des raisons liées à la démarche de l’étude, ces attributions seront présentées en deux catégories :

Des missions traditionnelles, que les walis et gouverneurs ont exercé depuis l’indépendance, notamment :

- La veille à l’application des lois et des décisions du gouvernement ;

- La coordination des activités des services déconcentrés de l’administration centrale ; - L’exécution des délibérations des assemblées préfectorales, provinciales et

régionales ;

- La tutelle sur les décisions et les actes des communes rurales ;

et des missions nouvelles, introduites par la dernière Constitution de 2011 et les trois lois organiques concrétisant la dernière réforme de la décentralisation, qui concernent :

- L’exercice du contrôle administratif ;

- L’assistance des présidents des collectivités territoriales et, notamment, les présidents des Conseils des régions dans la mise en œuvre des plans et des programmes de développement.

22 Article 95 de la Constitution du 07 décembre 1962, article 88 de la Constitution du 24 juillet 1970, article 89 de la Constitution du 15 mars 1972, article 96 de la Constitution du 04 septembre 1992, articles 101 et 102 de la Constitution du 13 septembre 1996 et article 145 de la Constitution du 29 juillet 2011.

23 L’article 3 du Dahir portant loi du 15 février 1977, stipule que « pour le maintien de l’ordre public, le gouverneur peut utiliser les forces auxiliaires, les forces de police et faire appel à la gendarmerie royale et aux forces armées royales dans les conditions prévues par la loi ».

6

1. Les missions traditionnelles : un représentant de l’Etat gestionnaire et coordinateur

Les walis et gouverneurs ont assuré depuis l’indépendance du Maroc des missions de coordination des services déconcentrés et de gestion de certains programmes gouvernementaux, ainsi que d’autres missions auprès des collectivités territoriales relatives, notamment, à l’exercice de la tutelle sur ces collectivités et à l’exécution des délibérations des conseils des régions, des préfectures et des provinces.

1.1. Un représentant de l’Etat coordinateur des services déconcentrés et gestionnaire de certains programmes gouvernementaux

Le Maroc est un Etat unitaire dans lequel les services centraux ont des représentations au niveau territorial. Afin de garantir la cohérence de l’action de l’Etat et la mise en œuvre des politiques publiques, le législateur a chargé dès les premières années de l’indépendance les gouverneurs de coordonner les activités des services déconcentrés. Cette mission de coordination a évolué pour accompagner le processus de décentralisation en intégrant des missions de gestion.

1.1.1 La coordination des activités des services déconcentrés

Les différentes Constitutions marocaines qui se sont succédé reconnaissent au gouverneur le pouvoir de coordination de l’action des services déconcentrés œuvrant sur son commandement.

La mission de coordination constitue le cœur de métier des walis et gouverneurs dans la mise en œuvre des politiques publiques au niveau territorial. Désignée au Dahir du 20 mars 1956²⁴ par « la liaison entre les services extérieurs des divers départements ministériels », elle a évolué ensuite en mission de coordination proprement dite avec le Dahir portant loi du 15 février 1977²⁵.

Cette mission a été renforcée par la Dahir du 6 octobre 1993²⁶, qui a donné la possibilité aux Ministres, Secrétaires d’État et sous-Secrétaires d’État de donner délégation au gouverneur pour signer ou viser tout acte concernant les activités de leurs services extérieurs dans les limites territoriales de la préfecture ou la province considérée. La même tendance a été poursuivie par le Décret du 20 octobre 1993²⁷, qui a fixé les principes généraux de la

24 Dahir du 20 mars 1956, Op. cit.

25 Dahir portant loi du 15 février 1977, Op. cit.

26 Dahir n° 1-93-294 du 6 octobre 1993 complétant le dahir n° 1-57-068 du 10 avril 1957 relatif aux délégations de signatures des Ministres, secrétaires d’Etat et sous-secrétaires d’Etat, BO n° 4223 du 06 Octobre 1993.

27 Décret n° 2-93-625 du 20 octobre 1993 relatif à la déconcentration administrative, BO n° 4227 du 03 novembre 1993.

7

répartition des attributions et des moyens entre les services centraux et les services extérieurs et par le décret du 30 octobre 2008²⁸, qui a abrogé et remplacé celui du 6 octobre 1993.

La mission de coordination allait connaître un essor exceptionnel avec la Constitution de 1996 qui a érigé cette mission de "la coordination" à "la gestion". L’article 102 dispose : « Dans les provinces, les préfectures et les régions, les gouverneurs représentent l'Etat et veillent à l'exécution des lois. Ils sont responsables de l'application des décisions du gouvernement et, à cette fin, de la gestion des services locaux des administrations centrales ». Néanmoins, dans la pratique, ce vœu du constituant n’a pas été concrétisé. Le pouvoir exécutif n’a pas suivi et n’a pas mis en place les outils nécessaires pour transformer la coordination en gestion comme fut le cas en France, par exemple, avec le décret de 1993²⁹ et celui de 2004³⁰.

A cet égard, la dernière Constitution de 2011 a rectifié le tir en revenant à la mission originale de coordination. Elle précise, dans son article 145, que « sous l’autorité des Ministres concernés, les walis et gouverneurs coordonnent les activités des services déconcentrés de l’administration centrale et veillent à leur bon fonctionnement ».

« Cette utilisation oscillatoire des termes et concepts qui visent à déterminer la nature de la relation qui devrait lier les walis et gouverneurs aux services déconcentrés montre qu’il y a une difficulté à la préciser et par conséquent à déterminer les pouvoirs des walis et gouverneurs à l’égard desdits services »³¹.

Les mécanismes de mise en œuvre de la mission de coordination sont explicités par les dispositions du Dahir du 15 février 1977, tel qu’il a été modifié par le Dahir du 6 octobre 1993 et se résument comme suit :

L’impulsion, le contrôle et le suivi des activités des services extérieurs et des établissements publics ;

La reddition des comptes sur les conditions d’exécution des directives et instructions ministérielles à l’échelle du commandement ;

La centralisation de l’information concernant les activités des services extérieurs ; Le contrôle de l’activité des fonctionnaires et agents des services extérieurs.

Par ailleurs, les gouverneurs sont dotés d’un outil pour accomplir leur mission de coordination. Il s’agit du comité technique préfectoral ou provincial (CTP). Ce comité,

28 Décret n° 2-05-768 du 30 octobre 2008 relatif à la délégation de signature des ministres, secrétaires d'Etat et sous- secrétaires d'Etat, BO n° 5688 du 4 décembre 2008.

29 Décret n° 92-604 du 1^er juillet 1992 portant charte de la déconcentration, JORF n° 0154 du 04 juillet 1992.

30 Décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements, JORF n° 0102 du 30 avril 2004.

31 Serraji Mekki, Place et pouvoirs des walis et gouverneurs dans la Constitution de 2011, REMALD, n° 111, juillet-août 2013, pages : 25-45, (page 40) (article en arabe - traduction libre).

8

présidé par le gouverneur, a été institué par le Dahir portant loi du 15 février 1977 et a été redynamisé en 1993 suite à la lettre Royale adressée au Ministre d’Etat à l’intérieur et à l’information³². Le CTP est composé du Secrétaire général de la préfecture ou province, des chefs de cercles, des chefs des services extérieurs des administrations centrales de l’Etat, des directeurs des établissements publics et de toute personne jugée qualifiée par le gouverneur. Il se réunit au moins une fois par mois. Ce comité constitue l’instrument privilégié de mise en œuvre de la coordination et du contrôle de l’action de l’Etat au niveau préfectoral ou provincial. Il assure le suivi du déroulement normal des services publics. Il fait le point sur l’état d’avancement des investissements et des travaux d’équipements de l’Etat et des établissements publics, en cours de réalisation sur le territoire provincial ou préfectoral, et examine les difficultés rencontrées et les solutions proposées pour y remédier.

A signaler que les walis exercent les mêmes missions de coordination au niveau des préfectures et provinces chefs-lieux des régions. Cependant, il n’existe pas d’instance de coordination à l’échelle régionale. La majorité des services déconcentrés ont une représentation au niveau préfectoral et provincial.

Sur le plan pratique, force est de constater que le pouvoir de coordination des walis et gouverneurs demeure nettement insuffisant. Ils n’ont pas de pouvoir effectif sur les chefs des services déconcentrés. En effet, le pouvoir hiérarchique, sur ces derniers, demeure, sans partage, entre les mains de leurs Ministres. Ces derniers détiennent, également, le pouvoir de création de ces services extérieurs et de leur répartition géographique. Celle-ci peut être, parfois, différente du découpage administratif.

Par opposition, dans le système français, par exemple, le préfet est le chef de l’ensemble des services déconcentrés de l’Etat. Il arrête l'organisation fonctionnelle et territoriale des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat placés sous son autorité, conformément aux orientations des Ministres dont ils relèvent et après avoir recueilli l'avis des chefs des services intéressés. De plus, le préfet est l'ordonnateur secondaire des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat et donne son avis sur leurs projets de budgets³³. Toutes ces mesures permettent au préfet d’assurer au mieux son rôle de coordination.

De plus, les chefs des services déconcentrés n’ont pas le pouvoir de décision et ne peuvent pas honorer leurs engagements vis-à-vis des walis et gouverneurs. Ils doivent souvent retourner à leurs services centraux et à leurs Ministres, pour la prise de décision.

32 Lettre de Sa Majesté le Roi Hassan II au Ministre de l’Etat à l’intérieur et à l’information relative à la création au sein de chaque préfecture ou province, d’un conseil fonctionnant sous la présidence du wali ou gouverneur et regroupant les délégués provinciaux ou préfectoraux de l’ensemble des départements ministériels, 1993.

33 Décret n° 2004-374 du 29 avril 2004, Op. cit.

9

Ceci vide les réunions des comités techniques préfectoraux ou provinciaux (CTP), principal outil de coordination, de leur objet. Les représentants des départements centraux à l’échelle locale ne pouvant s’engager, ni sur les décisions, ni sur les moyens à mettre en place pour la résolution de certains problèmes.

Ce sont là les raisons principales de l’échec de l’outil CTP, dont "la mise en œuvre" n’a pas permis d’atteindre des résultats probants. Cette situation a été compliquée par la non publication du texte réglementaire fixant les attributions de ce comité, prévu par le Dahir portant loi du 15 février 1977. De ce fait, de nombreux walis et gouverneurs ne veillent plus à l’organisation de ces réunions, ni à leur périodicité. Ils les remplacent par des réunions occasionnelles spécifiques chaque fois qu’ils le jugent nécessaire.

Un autre aspect important réside dans une sorte de réticence de la part des services centraux qui tardent à se libérer des tâches de gestion et d’exécution et n’activent pas le mécanisme de délégation aux walis et gouverneurs. Les dispositions du Dahir du 6 octobre 1993, et du décret du 20 octobre 1993 (article 3) qui stipulent que « les Ministres peuvent donner délégation aux gouverneurs pour agir en leur nom et signer ou viser tous les actes concernant les activités de leurs services extérieurs dans les limites territoriales de la préfecture ou la province concernée », restent sans application. La seule exception enregistrée dans ce sens, est la délégation des actes relatifs à l’investissement aux walis de régions, qui est le fruit d’une volonté Royale³⁴.

1.1.2 La gestion déconcentrée de l’investissement

L'évolution de la politique de la déconcentration que le Maroc a essayé de mener en parallèle avec la décentralisation a été marquée par une étape importante, qui a fait du représentant de l’Etat au niveau régional l’acteur clé de l’investissement au niveau local.

En effet, devant l’échec des efforts incitants les services centraux à déléguer leurs pouvoirs aux responsables des services déconcentrés ou bien aux walis et gouverneurs³⁵, une initiative Royale³⁶ visant à promouvoir l’investissement a permis de reconfigurer le rôle des services territoriaux, à travers trois mesures :

1- La création, sous la responsabilité des walis de régions des centres régionaux d'investissement (CRI), ayant deux fonctions essentielles (chacune correspondant à un guichet) : l’aide à la création d'entreprises et l’aide aux investisseurs ;

34 Lettre Royale au Premier ministre relative à la gestion déconcentrée de l'investissement, BO n° 4970 du 17 janvier 2002.

35 Harsi Abdallah, Op. cit (page 10).

36 Lettre Royale au Premier ministre relative à la gestion déconcentrée de l'investissement, Op. cit.

10

2- Le transfert des pouvoirs nécessaires de la part des Ministres aux walis de régions pour conclure ou édicter au nom de l'État des actes liés au secteur de l’investissement³⁷ ; 3- La délégation au profit des walis de région d'une partie du pouvoir de tutelle exercé

jusqu’à lors par le Ministère de l’intérieur, notamment, les actes d’approbation de certaines délibérations à caractère financier³⁸.

Après que les délégations sus-indiquées ont été données par les ministres concernés et les centres régionaux d’investissements ont été crées³⁹, les walis de régions sont devenus les premiers responsables de la promotion et de la gestion des investissements au niveau territorial et des acteurs principaux dans la mise en œuvre des politiques publiques d’investissement et d’attractivité des territoires. Ils sont chargés de délivrer les autorisations et de signer les actes administratifs afférents aux investissements dont le montant est inférieur à 200 millions de Dh.

Malgré que le bilan de l’expérience des CRI soit mitigé⁴⁰, elle demeure l’une des expériences réussies de réforme de l’administration marocaine, dans la mesure où elle a permis de déconcentrer l’investissement et de créer une concurrence entre les régions pour attirer le maximum d’investissements.

1.1.3 La gestion de certains programmes nationaux au niveau territorial

Les walis et gouverneurs sont chargés occasionnellement de la gestion de certains programmes nationaux au niveau territorial. Ces programmes ont généralement une portée nationale, un pilotage interministériel et un financement sous forme des comptes d’affectation spéciaux (CAS). Les walis et gouverneurs sont institués sous-ordonnateurs et ils sont chargés de gérer lesdits programmes.

Parmi ces programmes, nous citons l’exemple du programme national de lutte contre les effets de la sécheresse mené dans les années 2000 et l’Initiative nationale pour le développement humain (INDH)⁴¹ lancée en 2005. Cette dernière est le modèle type d’une politique publique interministérielle, dont la mise en œuvre et la coordination incombent en

37 Il s’agit des contrats de vente ou de location concernant les immeubles du domaine privé de l'Etat - des actes d'autorisation d'occupation du domaine public et du domaine forestier - des autorisations d'installation ou d'exploitation des activités industrielles, agro-industrielles et minières et des autorisations d'ouverture et d'exploitation des établissements touristiques, le classement et le contrôle desdits établissements, la délivrance des diverses licences ou autorisations particulières nécessaires à l'exploitation de ces établissements.

38 Il s’agit des actes d'approbation des délibérations pour : les marchés et les conventions passés par les collectivités locales, lorsque leur montant ne dépasse pas 10 millions de Dh - les décisions de transfert de crédit d'une rubrique à une autre, à l'intérieur du budget des collectivités et les actes d'acquisition et de cession de terrains des collectivités locales.

39 Les CRI ont été créés par le Décret Royal n° du 7 janvier 2002.

40 Challot Hakim, Le rapport Mckinsey sur les failles des CRI, lavieeco.com, 30 décembre 2011, consultable sur : http://lavieeco.com/news/economie/le-rapport-mckinsey-sur-les-failles-des-cri-21033.html.

41 Lancée par Sa Majesté le Roi Mohammed VI dans son Discours à la nation, Rabat, 18 mai 2005 pour lutter contre la pauvreté, l’exclusion sociale et la précarité.

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grande partie aux walis et gouverneurs. En effet, les représentants de l’Etat sont impliqués dans toutes les étapes de la mise en œuvre des projets INDH depuis la programmation jusqu'au suivi de l’exécution et l’évaluation.

En tant que présidents des comités régional, préfectoral ou provincial de développement humain, les walis et gouverneurs sont impliqués dans la programmation et la sélection des projets. Lesdits comités évaluent, valident et accordent le financement pour les projets de lutte contre pauvreté et la précarité proposés par les comités locaux de développement humain (constitués des représentants des associations, des élus et des autorités locales).

Par ailleurs, les walis et gouverneurs sont désignés sous-ordonnateurs des dépenses imputés sur le compte d’affectation spéciale "fonds de soutien à l’INDH"^42,43. Ils sont de ce fait responsables de l’exécution des projets. Leurs services sont chargés de préparer les études nécessaires, lancer les appels d’offres et veiller sur la bonne exécution des projets.

Ils assurent, également, le suivi et l’évaluation des projets INDH à travers un "reporting"

mensuel adressé au Ministère de l’intérieur, via le système d’information mis en place à cet effet, et des rapports périodiques sur l’état d’avancement physique et financier des projets.

En somme, les walis et gouverneurs sont les gestionnaires de l’INDH. Ils assurent le pilotage des programmes au niveau territorial et pour ce, ils sont investis d’un pouvoir de décision et d’arbitrage et sont garants de la cohérence globale des projets et de leur concordance avec les valeurs et les principes de base de l’initiative. Ils sont, également, l’interlocuteur unique du comité de pilotage stratégique de développement humain, présidé par le Chef du gouvernement.

L’expérience de l’INDH et ses modalités de mise en œuvre pourraient constituer un modèle à suivre pour faire évoluer le rôle des walis et gouverneurs dans la mise en œuvre des politiques publiques.

1.2. Un représentant de l’Etat tuteur des collectivités territoriales et exécutif des conseils des régions, des préfectures et des provinces

Le début de l’expérience marocaine de décentralisation a été marqué par deux mesures fondamentales que l’Etat a mis en place pour sauvegarder ses intérêts ; d’une part, il a lié le transfert des compétences aux collectivités territoriales à une tutelle renforcée, et d’autre part, il a confié l’exécution de leurs délibérations au représentant de l’Etat. Cette situation n’a pas

42 Décret n° 2-05-1016 du 19 juillet 2005 portant création d’un compte d’affectation spéciale n° 3.1.04.06 intitulé « fonds de

soutien à l’initiative nationale pour le développement humain », BO n° 5340 du 4 août 2005.

43Arrêté du Premier ministre n° 3-108-05 du 30 novembre 2005, instituant messieurs les walis et gouverneurs en qualité de sous-ordonnateurs des dépenses imputées sur le compte d’affectation spéciale n° 3.1.04.06 intitulé « fonds de soutien à l’initiative nationale pour le développement humain ».

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changé depuis lors, sauf dans le cas des communes, pour lesquelles l’exécution des délibérations a été confiée au président du conseil élu depuis la réforme de 1976⁴⁴.

1.2.1 La tutelle sur les collectivités territoriales

La mise en place de la décentralisation au Maroc a été marquée par une tutelle renforcée de l’Etat sur les collectivités territoriales. Qu’il s’agisse de la décentralisation communale, provinciale et préfectorale ou régionale, le législateur a constamment maintenu l’exercice de la tutelle sur les actes des élus et sur les délibérations et les décisions des conseils.

Ainsi, tous les textes régissant les collectivités territoriales lui ont consacré une place privilégiée. La tutelle constitue, en fait, le procédé nécessaire de la défense de l’intérêt général contre les éventuels excès des collectivités décentralisées⁴⁵.

Ce choix s’explique naturellement par le fait que, la politique de décentralisation, au sens moderne, demeure finalement relativement récente au Maroc et ne saurait être aussi développée que dans les pays où sa pratique remonte à plus d’un siècle⁴⁶.

La tutelle sur les collectivités territoriales est exercée principalement par le Ministère de l’intérieur et par les walis et gouverneurs dans des domaines fixés par la loi.

Cette tutelle concerne les délibérations des conseils et les « élus ». Elle prend les formes suivantes (voir annexe 2) :

a. La tutelle sur les délibérations :

Elle se manifeste par l’approbation de certaines délibérations prises par les conseils des collectivités territoriales, l’opposition motivée dans les cas de nullité ou d’annulabilité et le visa des actes réglementaires pris par les présidents des conseils des communes.

b. La tutelle sur « les élus » :

Il s’agit des décisions de démission, de suspension, de dissolution et de révocation prononcées à l’encontre des conseils élus, de leurs membres, présidents ou vice-présidents dans les cas prévus par les lois de la décentralisation.

Ces décisions sont prononcées soit par décret motivé (dissolution et révocation des conseils et révocation de leurs membres y compris les présidents et vice-présidents), soit par arrêté du Ministre de l’intérieur (suspension des conseils et de leurs membres y compris les présidents

44 Dahir portant loi n° 1-76-583 du 30 septembre 1976 relatif à l'organisation communale, BO n° 3335-bis du 01 octobre 1976.

45 Benabdallah Mohammed Amine, Propos sur la décentralisation territoriale au Maroc, Mélanges offerts au professeur Jacques Moreau, Ed. Economica, Paris, 2003.

46 Ibid.

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et vice-présidents et démission d’office des leurs membres y compris les présidents et vice- présidents).

De plus, en cas de suspension, de dissolution d’un conseil ou de démission de tous ses membres en exercice, ou lorsqu'un conseil ne peut être constitué, le Ministère de l’intérieur dans le cas des régions, préfectures, provinces et communes urbaines⁴⁷ et le wali ou gouverneur dans le cas des communes rurales, sont chargés de désigner une délégation spéciale pour remplir les fonctions du conseil.

c. Le pouvoir de substitution :

Les walis et gouverneurs disposent d’un pouvoir de substitution qu’ils peuvent exercer lorsque le président du conseil régional, préfectoral, provincial ou communal refuse ou s'abstient de prendre les actes qui lui sont légalement impartis. Dans ce cas, le wali ou le gouverneur peut, après l'en avoir requis, y procéder d'office.

Dans la pratique, le pouvoir de substitution semble agir plus comme « épouvantail » que comme mesure courante de dépasser « les blocages »⁴⁸.

Par ailleurs, il y a lieu de souligner que la tutelle n’est pas toujours prévue uniquement par les textes qui régissent directement les collectivités territoriales, mais elle est prévue, également, par d’autres textes, tels que le décret des marchés publics qui conditionnait la validité des marchés des régions, des préfectures, des provinces et des communes à leur approbation par l'autorité compétente⁴⁹. Il s’agit du Ministre de l’intérieur ou son délégué pour les marchés dont le montant dépasse 10 millions de Dh, du wali pour les marchés des régions, préfectures et provinces dont le montant est inférieur ou égal à 10 millions de Dh et entre 2 millions et 10 millions pour les communes et du gouverneur pour les marchés des communes dont le montant est inférieur à 2 millions de Dh⁵⁰.

La tutelle se manifeste, également, par les interventions de l’Inspection générale de l’administration territoriale (IGAT). En 2014, 93 missions d’inspection ont été dépêchées par l’Administration centrale (Ministère de l’intérieur) et ont abouti à 63 décisions, dont la suspension des dirigeants communaux reste la sanction la plus dominante avec 31 décisions.

Le recours à la justice reste peu utilisé avec un nombre de 16 affaires qui ont été déférées devant les tribunaux⁵¹.

47 Les lois relatives à l’organisation communale distinguaient deux types de communes urbaines et rurales.

48 Rapport sur la régionalisation avancée, livre II, rapports thématiques, Commission consultative de la régionalisation, Rabat, 202 pages (page 28).

49 Articles 144 et 152 du Décret n° 2-12-349 du 20 mars 2013 relatif aux marchés publics, BO n° 6140 du 4 avril 2013.

50 Arrêté du Ministre de l’intérieur n° 3610.13 du 12 décembre 2013, fixant les autorités habilitées à approuver les marchés des régions, des préfectures, des provinces et des communes, BO n° 6214 du 19 décembre 2013.

51 Bennajah Younes, Collectivités territoriales : la tutelle serre la vis, Les Eco, 12 janvier 2015, pages 18-32.

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En somme, l’exercice de la tutelle donnait aux walis et gouverneurs un droit de regard sur la légalité et l’opportunité des décisions et actes des collectivités territoriales. Elle servait de levier pour veiller, d’une part, au respect des lois et règlements, et d’autre part, à la convergence des actions menées au niveau territorial par lesdites collectivités avec les programmes et les politiques nationaux, ainsi qu’au respect des orientations et des directives de la politique générale du gouvernement.

1.2.2 L’exécution des délibérations des conseils des régions, des préfectures et des provinces

Les gouverneurs ont été chargés de l’exécution des délibérations des provinces [et préfectures] depuis la première loi d’organisation des provinces de 1962 et par toutes les Constitutions successives du Royaume. De même, pour les régions depuis la première loi d’organisation des régions de 1997, c’est le gouverneur de la province chef-lieu de la région (wali) qui assure le rôle d’exécutif.

La décentralisation provinciale et régionale n’a pas été aussi développée que la décentralisation communale⁵², puisque depuis pour la réforme de 1976, l’exécution des délibérations des conseils des communes a été confié au président du conseil.

En exécutant les délibérations des conseils élus des régions, des préfectures et des provinces, les walis et gouverneurs assuraient, entre autres, l’exécution de leurs budgets, la réalisation des projets et la conclusion des marchés et contrats. Ceci était considéré au départ comme un moyen d’assister ces entités peu préparées à des tâches de gestion et d’optimiser les dépenses publiques⁵³.

Ils disposaient d’un budget qui leur permettait d’intervenir dans différents secteurs ; social, d’aménagement urbain et d’infrastructures et de participer au financement de certains programmes et politiques nationales à la place de certaines collectivités qui n’arrivaient pas à honorer leurs engagements. Les programmes nationaux d’équipement, tels que le programme d’électrification rurale global (PERG), le programme d’approvisionnement groupé en eau potable des populations rurales (PAGER) et le programme national de construction des routes rurales (PNCRR) constituent des exemples illustratifs pour ce type d’intervention.

Cette marge de manœuvre dont disposaient les représentants de l’Etat, leur permettait d’assurer l’équilibre entre les collectivités relevant de leurs commandements en réalisant des projets d’infrastructure et de développement dans les collectivités moins nanties. De même,

52 El Yaâcoubi Mohammed et Harsi Abdallah, Rapport sur le cadre conceptuel, législatif et réglementaire des processus de décentralisation et de régionalisation au Maroc, Contribution au Rapport RDH 50, 2005, pages 174-216 (page 179).

53 Rapport sur la régionalisation avancée, livre II, rapports thématiques, Op. cit (page 28).

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de répondre à quelques besoins des citoyens que certains conseils élus, s’abstiennent à assurer pour une raison ou une autre, notamment, de nature politique.

Par ailleurs, et au fur et à mesure de l’avancée du processus de décentralisation, le législateur a mis en place des mesures pour garantir les droits des collectivités territoriales, tels que le contreseing nécessaire du président du conseil régional à tout acte d’exécution par le wali, ou la possibilité pour les conseils régionaux, préfectoraux ou provinciaux d’interpeller les walis et gouverneurs sur l’exécution de leurs décisions et délibérations ou encore les possibilités de recours auprès du Ministre de l’intérieur ou du Premier Ministre ou auprès des tribunaux administratifs. Dans les faits, les recours auprès des tribunaux administratifs ne sont pratiquement jamais utilisés, les usages ont voulu que les conflits se règlent « à l’amiable ».

Cependant, la mission d’exécution des délibérations des régions, préfectures et provinces par les représentants de l’Etat a été souvent considérée par certains auteurs comme une limite organique à l’autonomie de ces collectivités⁵⁴. De surcroît, la cohabitation sur le territoire entre les walis et gouverneurs et les présidents des conseils des régions, des préfectures et des provinces n’était pas égalitaire. Les représentants de l’Etat mieux formés, mieux entourées et dotés du pouvoir d’exécution sont mieux perçus par la population locale et ont éclipsé les présidents élus.

Les élus et les partis politiques réclamaient que ce rôle d’exécution leur revient. Cette réclamation a été satisfaite avec la dernière réforme de la Constitution de 2011, qui a précisé au niveau de son article 138 que : « les présidents des conseils des régions et les présidents des autres collectivités territoriales exécutent les délibérations et décisions de ces conseils. ».

2. La dernière réforme de la décentralisation : du représentant de l’Etat tuteur et gestionnaire au représentant de l’Etat contrôleur et conseiller des collectivités territoriales

La dernière réforme de la Constitution de 2011 a constitué une nouvelle étape du développement de la décentralisation et de la régionalisation au Maroc. C’est l'aboutissement des expériences et des réformes accumulées par le Maroc depuis plus d'un demi-siècle. Il était donc temps de passer à une nouvelle phase de décentralisation et de démocratie locale, fondée sur le renforcement de l'autonomie administrative et financière des collectivités territoriales, la consolidation de leurs compétences dans le cadre de la libre administration et l’amélioration des règles de bonne gouvernance.

Ainsi, la libre administration a été placée au rang de principe constitutionnel qui s’impose au législateur et à toutes les autres autorités administratives. L’article 136 de la Constitution de

54 El Yaâcoubi Mohammed et Harsi Abdallah, Op. cit (page 179).

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2011 dispose que : « L’organisation régionale et territoriale repose sur les principes de libre administration, de coopération et de solidarité. Elle assure la participation des populations concernées à la gestion de leurs affaires et favorise leur contribution au développement humain intégré et durable. ».

Ce principe a été repris dans les trois lois organiques relatives aux régions, aux préfectures et provinces et aux communes⁵⁵, qui l’explicitent au fait que « chaque collectivité territoriale dispose, dans la limite de ses compétences, du pouvoir de délibérer de manière démocratique et du pouvoir d'exécuter ses délibérations et ses décisions, conformément aux dispositions des textes législatifs et réglementaires ».

Cette conception de la libre administration signifie une coupure avec les pratiques traditionnelles qui ont prévalu, jusqu’à présent, dans l’exercice de la décentralisation territoriale au Maroc, notamment, celle en relation avec l’exécution des délibérations des assemblées élus et leur contrôle. L’Etat était donc obligé de se doter de nouvelles missions pour accompagner la libre administration, tout en conservant son unité et l’unité de son ordre juridique.

2.1. Les nouvelles missions

La mise en œuvre de la libre administration des collectivités territoriales a induit deux impératifs pour l’Etat ; d’une part, renforcer, les compétences décisionnelles et exécutives des conseils élus, notamment, pour les régions, préfectures et provinces, et d’autre part, mettre en place un système de contrôle adapté garantissant la sécurité juridique et les intérêts nationaux.

L’exécution et le suivi de la mise en œuvre de ces mesures ne pouvant être pilotés du niveau central, le représentant de l’Etat au niveau territorial a été chargé de ces nouvelles missions.

2.1.1 Le contrôle administratif

Le contrôle administratif est la principale nouvelle mission constitutionnelle confiée aux walis et gouverneurs en vertu de l’article 145⁵⁶ de la Constitution de 2011. Il contribue à garantir la prééminence des intérêts nationaux, à assurer une application uniforme de la règle de droit sur le territoire national et à concrétiser, in fine, l’égalité devant la loi des citoyens⁵⁷.

Les trois lois organiques relatives aux régions, aux préfectures et provinces et aux communes ont consacré un chapitre à part au contrôle administratif⁵⁸. Il ressort de la lecture de ces textes

55 Article 4 de la loi organique n° 111-14, article 3 de la loi organique n° 112-14 et article 3 de loi organique n° 113-14.

56 L’article 145 de la Constitution de 2011 dispose que : « Dans les collectivités territoriales, les walis de régions et les gouverneurs de préfectures et de provinces représentent le pouvoir central. Au nom du gouvernement, ils assurent l’application des lois, mettent en œuvre les règlements et les décisions gouvernementaux et exercent le contrôle administratif. [...] ».

57 Daoudi Imane, Op.cit. (page 70) (article en arabe).

58 Chapitre III (articles 113 à 115) de la loi organique n° 111-14, chapitre III (articles 106 à 109) de la loi organique n° 112- 14 et chapitre IV (articles 115 à 118) de loi organique n° 113-14.

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que les walis et gouverneurs exercent le contrôle administratif sur la légalité des arrêtés des présidents et des délibérations des conseils des collectivités territoriales. Ainsi, sont considérés comme nulles de plein droit, les délibérations et les arrêtés ne faisant pas partie des attributions du conseil de la collectivité territoriale ou de son président, ou ceux pris en violation des dispositions des textes législatifs et réglementaires en vigueur.

Tout litige à ce sujet est examiné par le tribunal administratif. Ce dernier statue sur la demande de nullité après sa saisine, à tout moment, par le gouverneur pour les communes, les préfectures et les provinces, alors que pour les régions cette saisine est confiée à l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur.

Pour exercer le contrôle administratif, des copies des procès-verbaux des sessions, des délibérations des conseils des collectivités territoriales et des arrêtés pris par leurs présidents, dans le cadre du pouvoir réglementaire, doivent être notifiées aux walis pour les régions et aux gouverneurs pour les communes, les préfectures et les provinces, contre récépissé, dans un délai maximum de quinze jours ouvrables pour les communes et de dix jours pour les régions, les préfectures et les provinces. Le délai mentionné est comptabilisé à partir de la date de clôture de la session ou la date de prise desdits arrêtés.

De même, pour les communes, des copies des arrêtés individuels en matière d'urbanisme doivent être obligatoirement notifiés au gouverneur, dans un délai maximum de cinq jours à compter de leur délivrance au concerné.

En cas de violation des dispositions des textes législatifs et réglementaires en vigueur, le représentant de l’Etat notifie son opposition motivée au président du conseil de la collectivité concernée dans un délai maximum de trois jours ouvrables à compter de la date de la réception de la délibération. Le conseil concerné est appelé, dans ce cas, à faire un nouvel examen de la délibération adoptée.

En cas de maintien de la délibération objet d'opposition, le juge des référés du tribunal administratif est saisi de l’affaire. Il statue sur la demande de suspension d'exécution dans un délai de 48 heures à compter de la date d'introduction de la demande auprès du greffe dudit tribunal. Cette saisine emporte suspension de l'exécution de la délibération jusqu'à ce que le tribunal statue sur ladite demande.

Le tribunal administratif statue sur la demande de nullité dans un délai maximum de trente jours à compter de la date de sa saisine. Il doit notifier obligatoirement une copie du jugement

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à l’autorité l’ayant saisie⁵⁹ et au président du conseil concerné dans un délai de dix jours de son prononcé.

En absence d’opposition, les délibérations des conseils des collectivités territoriales deviennent exécutoires à l'expiration du délai d'opposition sus-indiqué.

Concernant le contrôle administratif des « élus », les trois lois organiques de la décentralisation ont adopté une démarche similaire à celle appliquée lorsque les collectivités étaient soumises à la tutelle, tout en encadrant mieux l’exercice de ce contrôle et en mettant en place un ensemble de règles qui explicitent aux élus leurs droits et obligations.⁶⁰ Ainsi, les membres des conseils élus y compris les présidents des conseils et leurs vice-présidents peuvent être suspendus ou révoqués dans des cas où ils commettent des actes contraires aux lois et règlements en vigueur, portant atteinte à l'éthique du service public et aux intérêts de la collectivité ou ils n’assurent pas les responsabilités et les tâches qui leur incombent. De même, le conseil élu peut être suspendu ou dissous dans les cas où les intérêts de la collectivité sont menacés pour des raisons touchant au bon fonctionnement du conseil ou si ce dernier s'abstient de remplir ses missions (voir annexe 3).

Toutes ces sanctions sont prononcées par le tribunal administratif. Les walis et gouverneurs ou l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur n’a de pouvoir que de saisir le tribunal administratif en cas d’infraction.

De surcroît, les walis et gouverneurs conservent un pouvoir de substitution, lorsque le président s'abstient de prendre les actes qui lui sont impartis. Cette substitution est conditionnée par une décision de justice constatant ledit état d'abstention.

Par ailleurs, le système marocain de contrôle administratif se caractérise par la conservation du visa préalable à l’exécution de certaines délibérations (voir annexe 4), dans un délai de vingt jours à compter de la date de leur réception. Il s’agit, notamment, des délibérations relatives aux :

- Documents de planification des collectivités territoriales ; - L’organisation de leur administration ;

- Le budget et les délibérations ayant une incidence financière sur les dépenses et les recettes, notamment, les emprunts, les garanties, la fixation des tarifs des taxes, des redevances et droits divers et la cession des biens et leur affectation ;

59 Le gouverneur pour les communes, les préfectures et les provinces et l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur pour les régions.

60 Bahi Mohamed, Le contrôle de légalité des collectivités territoriales à la lumière des nouvelles lois organiques, REMALD n° 124, septembre - octobre 2015, pages : 35-50, (page 37) (article en arabe).

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- La coopération décentralisée et le jumelage avec les collectivités territoriales étrangères ;

- La gestion déléguée et la création des sociétés de développement.

Le visa sus-indiqué est confié au gouverneur pour les délibérations des communes, préfectures et provinces à l’exception de celles relatives à la gestion déléguée et à la création des sociétés de développement, dont le visa relève de la compétence de l’autorité gouvernementale chargée de l'intérieur, au même titre que celui des délibérations des régions.

Toutefois, le visa est réputé comme accordé, si aucune décision n'est prise au sujet de l'une desdites délibérations, à l'expiration du délai prévu.

Par ailleurs, « malgré que le texte constitutionnel désigne le wali ou le gouverneur comme étant les seules autorités habilités à exercer le contrôle administratif sur les collectivités territoriales, force est de constater dans les textes de lois organiques la persistance de l’intervention du service central du Ministère de l’intérieur dans le contrôle des collectivités territoriales »⁶¹. Cette implication du Ministère de l’intérieur dans le contrôle administratif pose la question de la validité constitutionnelle de cette implication.

2.1.2 Le conseil et l’assistance

La Constitution du 29 juillet 2011 confie aux walis et gouverneurs une mission de conseil et d’assistance aux présidents des collectivités territoriales. L’article 145 de la Constitution stipule que : « Les walis et gouverneurs assistent les présidents des collectivités territoriales et, notamment, les présidents des conseils des régions dans la mise en œuvre des plans et des programmes de développement. ».

La portée de cette assistance est générale, elle ne se limite pas uniquement au conseil juridique, ou au seul domaine de la gestion administrative, mais elle couvre, également, les domaines de planification, de programmation et d’exécution des politiques de développement, notamment, au niveau régional.

Néanmoins, il faut signaler que les lois d’organisation des collectivités territoriales qui étaient en vigueur avant la dernière réforme de la décentralisation ont introduit les bases de cette mission de conseil et d’assistance aux conseils élus. La loi n° 78-00 portant charte communale⁶² dispose, dans son article 68, que les pouvoirs de tutelle ont pour but, entre autres, d'assurer l'assistance et le concours de l'administration.

61 El Alami El Habib, Le contrôle des collectivités territoriales au Maroc : Quel rôle pour le Ministère de l’intérieur ?, REMALD, n°122-123, mai-août 2015, pages : 125-135 (pages 134 et 135).

62 Loi n° 78-00 portant charte communale, promulguée par le Dahir n° 1-02-297 du 3 octobre 2002, BO n° 5058 du 21 novembre 2002.