1. Effet de la réforme sur le rôle des walis et gouverneurs : le risque de "marginalisation"
1.2. Impact sur l’organisation et le fonctionnement
La réforme de la décentralisation va induire des changements profonds dans le rôle des walis et gouverneurs sur le territoire. De ce fait, elle aura des effets sur la structure et le fonctionnement des services déconcentrés du Ministère de l’Intérieur.
1.2.1 Impact sur l’organisation
L’organisation des wilayas, préfectures et provinces82, services déconcentrés du Ministère de
l’intérieur, respectivement au niveau des régions, des préfectures et des provinces, est régie
par l’arrêté du Ministre de l'intérieur n° 611-05 du 23 février 200583, qui prévoit neuf (9)
divisions et vingt-quatre (24) services au niveau des préfectures et des provinces chefs-lieux des régions (wilayas) et sept (7) divisions et dix-huit (18) services pour les autres préfectures et provinces.
Les divisions et services sus-visés assuraient, avant la dernière réforme de la décentralisation, les missions qui incombent aux wilayas, préfectures et provinces en tant que services déconcentrés du Ministère de l’intérieur, mais aussi les missions des collectivités territoriales [régions, préfectures et provinces], puisque les walis et gouverneurs étaient l’organe exécutif desdites collectivités. Les services, les moyens de travail et les locaux étaient communs entre les services déconcentrés du Ministère de l’intérieur et les collectivités correspondantes. Les présidents des conseils régionaux, préfectoraux et provinciaux n’avaient pratiquement pas d’administration à l’exception d’un secrétaire général et quelques chargés de mission et
d'études pour les présidents des conseils des régions84 et un chef de cabinet et deux chargés de
82
Wilaya : équivalent de la préfecture de région - préfecture et province : équivalent de préfecture de département, il est nommé préfecture lorsque la majorité de son territoire est situé au milieu urbain et province lorsqu’il est dominé par des territoires ruraux. Les services déconcentrés du Ministère de l’intérieur préfecture ou province ont la même appellation que les collectivités territoriales correspondantes (préfecture ou province).
83
Arrêté du ministre de l'intérieur n° 611-05 du 23 février 2005 fixant l'organisation des préfectures, des provinces, des préfectures d'arrondissements et des pachaliks, BO n° 5322 du 2 Juin 2005.
84
30
mission pour les présidents des conseils des préfectures et des provinces85. Ils sont détachés
de l'administration ou recrutés par voie contractuelle.
La première conséquence de la dernière réforme de la décentralisation sur l’organisation est
en relation avec le transfert du pouvoir exécutif des walis et gouverneurs aux présidents des conseils élus est la nécessité de doter ces derniers par une administration en bonne et due forme, capable de gérer les affaires du conseil et d’exécuter ses décisions et ses délibérations. Ainsi, un partage du personnel, mais aussi, des moyens du travail et des locaux doit être effectué entre les services des walis et gouverneurs et ceux des collectivités territoriales concernées.
A cet égard, il faut signaler que le personnel des wilayas, préfectures et provinces est généralement rétribué sur le budget général de l’Etat et sur le budget régional, préfectoral ou provincial. La répartition du personnel peut se faire sur une base budgétaire, mais les deux entités "service déconcentré" et "collectivité territoriale" risquent d’être lésées de point de vue quantitative et qualitative, étant donné que le nombre et les profils du personnel n’est pas le même pour tous les types de budgets. La solution la plus adaptée serait de faire une répartition basée sur les profils. Chaque entité doit recevoir le personnel qui a les qualifications et l’expérience nécessaires pour exercer ses missions. La loi organique n° 112-14 relative aux préfectures et provinces prévoit dans son article 227 que : « les fonctionnaires relevant du
budget des assemblées préfectorales et provinciales seront redéployés entre ces assemblées et les services de l'administration territoriale du Ministère de l'intérieur par arrêté conjoint de l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur et de l'autorité gouvernementale chargée des finances dans un délai maximum de 30 mois à compter de la date de promulgation de ladite loi organique ».
De même, pour les meubles et les immeubles relevant des préfectures et provinces, la même loi organique prévoit dans son article 228 une redistribution entre les assemblées préfectorales et provinciales et les services territoriaux du Ministère de l’intérieur et renvoie sur un arrêté conjoint de l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur et de l'autorité gouvernementale chargée des finances pour fixer la régularisation de la situation de ces biens dans un délai maximum de 30 mois à compter de la date de promulgation de la loi organique sus-visée. A noter que pour les régions, la loi organique n° 111-14 relative aux régions a prévu dans son article 256 (et dernier) que les biens immeubles et meubles des régions existantes, ainsi que leurs fonctionnaires et agents seront transférées aux régions qui prendront leur place. Aucun
85
Article 39 de la loi 79-00 relative à l'organisation des collectivités préfectorales et provinciales, promulguée par le Dahir n° 1-02-269 du 3 octobre 2002, BO n° 5058 du 21 novembre 2002.
31
partage ne sera effectué avec les wilayas. Cette décision est justifiée par le fait que les effectifs relevant des budgets régionaux ne sont pas nombreux. En somme, les 12 régions comptent 414 fonctionnaires sur un total de 147.637 fonctionnaires rétribués sur les budgets
des collectivités territoriales86. Aussi, il faut souligner que les wilayas sont en même temps
préfectures ou provinces chefs-lieux des régions et vont bénéficier à cet effet du partage des moyens et des effectifs avec les préfectures ou provinces correspondantes.
La deuxième conséquence serait une révision de l’organisation des wilayas, provinces et
préfectures. En effet, au vu des nouvelles missions confiées au walis et gouverneurs (contrôle administratif et conseil) et des missions dont ils ont été déchargés (tutelle et exécution des délibérations des régions, des préfectures et des provinces) il s’avère nécessaire de revoir l’organisation de leurs services. Cette révision doit se manifester, d’une part, par la création d’une entité (au moins de niveau service) chargée du contrôle administratif et du conseil juridique. Cette entité peut être rattachée à la Division des collectivités locales, qui est la division qui s’occupe des affaires des collectivités locales au niveau des wilayas, préfectures et provinces (voir organigramme type d’une province en annexe 5). En France, par exemple, le contrôle de légalité au niveau des préfectures est assuré par le bureau du contrôle de légalité qui relève de la Direction des relations avec les collectivités locales.
Aussi, une refonte des autres divisions et services est nécessaire, vu que plusieurs missions qu’ils assuraient ne seront plus exercées, notamment, tout ce qui concerne la préparation et l’exécution du budget, la gestion des marchés et contrats, le suivi technique de l’exécution des projets, etc., à l’exception de ceux relatifs aux crédits délégués du Ministère de l’intérieur à ces services déconcentrées qui sont généralement d’une importance minime.
Les divisions et services qui étaient chargés de ces missions devraient disparaître ou bien peuvent être redirigés vers les missions de contrôle administratif et financier, sachant que le personnel qui travaille dans ces services a généralement des compétences et des expériences qui le qualifie pour exercer les missions de contrôle et d’assistance juridique.
Par ailleurs, les services centraux du Ministère de l’intérieur, notamment, la Direction générale des collectivités locales (DGCL) doit, également, revoir son organisation et se doter d’une entité chargée de l’animation du contrôle administratif. Cette entité pourrait être rattachée à la Direction des affaires juridiques, des études et de la coopération (voir
organigramme de la DGCL en annexe 6).
86
32
Sur un autre registre, le Ministère de l’intérieur devrait penser à créer des entités chargées d’apporter le conseil aux services des wilayas, préfectures et provinces lorsqu’ils en ont besoin. Ces entités peuvent être spécialisées par domaines et doivent servir comme centre d’expertise pour traiter les cas compliqués de contrôle administratif.
La France a déjà expérimenté ce type de centre d’expertise avec la création en 2002 du pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité (PIACL) et qui a donné de bons résultats.
1.2.2 Impact sur le fonctionnement
L’évolution des missions et de l’organisation des wilayas, préfectures et provinces que pourrait induire la nouvelle réforme de la décentralisation aurait impérativement des conséquences sur le mode de fonctionnement de ces entités.
En effet, le passage des missions de gestion, d’exécution et de tutelle aux missions de contrôle administratif et de conseil juridique impliquerait une refonte des procédures et des méthodes de travail. Ces dernières doivent être adaptées avec les nouvelles missions.
Aussi, la vision et l’appréhension des missions doivent changer en prenant en considération les nouveaux paramètres liés aux nouvelles missions (délais de traitement, délivrance des accusés de réception, motivation des décisions d’opposition, transmission au tribunal administratif, etc.).
Par ailleurs, des compétences juridiques et techniques pointues seraient nécessaires pour exercer les nouvelles missions des walis et gouverneurs. Des reconversions de certains cadres expérimentés en gestion dans les missions de contrôle administratif pourraient être envisageables. De même, que le recrutement de nouveaux profils de juristes spécialisés. Toutefois, la formation continue serait une bonne alternative pour mettre à niveau et parfaire les compétences existantes.
Les outils de travail et de communication doivent, également, être adaptés aux nouvelles missions. A titre d’exemple, les délais courts de la transmission et d’examen des délibérations et actes soumis au contrôle administratif imposent de penser à des méthodes modernes de transmission et de communication. La télétransmission ou transmission électronique des délibérations ou actes pourraient être une bonne alternative qui permettrait, d’une part, le gain du temps, et d’autre part, d’améliorer l’efficacité des services et réduire les coûts de gestion.
Le système d’information de gestion intégrée de la dépense (GID)87 peut servir de modèle
pour mettre en place un système informatique efficace de transmission des actes soumis au contrôle administratif.
87
Il s’agit d’un système d’information budgétaire unifié et commun à l’ensemble des acteurs institutionnels de la dépense publique, à savoir les ordonnateurs, les sous-ordonnateurs, les trésoriers ainsi que la Direction des budgets.
33