Le dialogue Etat-collectivités territoriales

Suite aux réformes successives de la décentralisation, l'action publique n'est dorénavant plus le fait d'un seul acteur, l'Etat. L'État unitaire décentralisé qu'est le Maroc au titre de l'article 1 de la Constitution, signifie que les collectivités territoriales participent à la mise en œuvre des politiques publiques décidées à l'échelon national comme le confirme l'article 137 de la Constitution. De ce fait, la coordination des actions de ces acteurs nécessite de nouveaux outils de communication, de dialogue et de concertation. L’Etat doit être en dialogue permanent avec les collectivités territoriales pour les tenir informées de ces orientations générales des politiques nationales et pour s’enquérir de leurs programmes et projets locaux. Ce dialogue est nécessaire, également, pour la coordination de la mise en œuvre des politiques publiques sur le territoire et pour garantir la cohérence des actions et éviter les doubles emplois.

Dans ce sillage, il paraît que les walis et gouverneurs, représentants du pouvoir central et coordinateurs des services déconcentrés, sont l’institution la mieux placée pour animer le « dialogue Etat-collectivités territoriales ». Ils pourraient apporter aux élus locaux un conseil juridique, un appui technique, et, le cas échéant, une capacité de médiation entre les différents acteurs publics.

Par ailleurs, la conduite de ce dialogue nécessite la mise en place d’une instance qui regroupe, autour d’une même table, tous les acteurs impliqués dans la conception, la programmation et

108

Rapport sur la régionalisation, livre III : La régionalisation avancée au service du développement économique et social, Commission consultative de la régionalisation, Rabat, 169 pages (page 11).

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la mise en œuvre des politiques publiques au niveau territorial. Cette instance devrait être placée au niveau régional et présidée par le wali de région, puisque la région jouit, désormais, d’une prééminence par rapport aux autres collectivités territoriales, notamment, dans les domaines du développement régional et d’aménagement du territoire, comme le prévoit l’article 143 de la Constitution.

L’instance pourrait constituer une sorte de « comité d’administration régional » et comprendrait le président du conseil de la région, les présidents des conseils des préfectures et des provinces relevant de la région, des représentants des présidents des conseils des communes de la région, les gouverneurs de préfectures et de provinces relevant de la région, les chefs des services déconcentrés au niveau de la région, les directeurs des établissements publics régionaux et les directeurs régionaux des établissements publics nationaux.

Les trois lois organiques de décentralisation renvoient à la voie réglementaire pour fixer les mécanismes de dialogue et de concertation pour l’élaboration du programme de développement régional, du programme de développement de la préfecture ou de la province

et du plan d'action de la commune¹¹⁰.

Par ailleurs, un dialogue plus large entre l’Etat et les collectivités territoriales peut, également, être institué au niveau national. Les colloques nationaux des collectivités territoriales organisés, depuis 1977, par la Ministère de l’intérieur constituaient un espace de communication, de dialogue et de concertation entre l’Etat et ses démembrements

territoriaux¹¹¹. Ils peuvent être redynamisés et institutionnalisés en les adossant d’une base

juridique pour jouer ce rôle, d’une manière plus efficace.

Le dialogue Etat-collectivités territoriales est une pratique courante dans d’autres systèmes étrangers de décentralisation. A titre d’illustration en France, le dialogue entre l’Etat et les collectivités territoriales est marqué par une surabondance d’instances compétentes qui interviennent soit sur le plan national, ou local, sur des sujets aussi importants que les

finances locales, le transfert de compétences ou la cohérence territoriale¹¹² Parmi ces

instances, on peut citer : le comité des finances locales, la conférence des exécutifs, la conférence régionale d’harmonisation des investissements, et récemment la conférence

territoriale de l’action publique¹¹³.

110

Article 86 de la loi organique n° 111-14, article 82 de la loi organique n° 112-14 et 81 de la loi organique n° 113-14.

111

Mostafa Fikri, Les colloques nationaux des collectivités locales en tant qu’espaces de communication, de formation et de marketing politique et territorial, REMALD n° 12, juillet - septembre 1995, pages : 45-52.

112

Gourault Jacqueline et Guillaume Didier, Rapport d´information fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur le dialogue entre l’État et les collectivités territoriales, Sénat, 2011, 96 pages.

113

Instituée au niveau régional par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM). Elle peut débattre et rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice de compétences

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Conclusion

La mutation des rôles des walis et gouverneurs sous l’effet de la dernière réforme de la décentralisation, pourrait être accompagnée de deux risques majeurs : la "marginalisation" de l’institution du représentant de l’Etat et un déséquilibre des pouvoirs au niveau territorial, sauf si des réformes de déconcentration interviennent pour affirmer le rôle des walis et gouverneurs dans la gestion des services déconcentrés et comme interlocuteur unique des collectivités territoriales. « En comparaison avec les Constitutions antérieures, l’actuelle

Constitution a renforcée la place et les pouvoirs des walis et gouverneurs. Elle a, également, présenté un cadre adéquat pour les orienter vers leur destination naturelle qui est la déconcentration, notamment, après leur décharge de l’exécution des délibérations des conseils des préfectures et provinces et des régions. Ceci va leur permettre de concentrer leurs efforts sur la déconcentration, qu’on considère comme un système corollaire de la décentralisation administrative, qui l’accompagne et l’appui et un préambule fondamental pour la réussite de la régionalisation avancée »¹¹⁴.

La mise en œuvre de la réforme nécessitera du temps pour l’adaptation des différents acteurs avec leurs nouveaux rôles et pour l’appréhension des réaménagements des pouvoirs au niveau territorial. Aussi, afin de préserver le rôle des walis et gouverneurs comme pivots de l’Administration territoriale et acteurs principaux dans la mise en œuvre et la coordination des politiques publiques, il semble qu’il soit fondamental de mettre en place les mesures d’accompagnement suivantes :

Accélérer l’adoption des textes d’application :

La réussite de la mise en œuvre de la réforme de la décentralisation est tributaire de l’adoption rapide des lois, décrets et arrêtés d’application. Faute de quoi, les apports des trois lois organiques relatives aux régions, aux préfectures et provinces et aux communes, notamment, celles qui concernent le rôle des walis et gouverneurs, vont rester lettre morte. L’expérience montre que plusieurs textes d’application n’ont jamais vu le jour, comme fut le cas de l’arrêté

du Ministre de l'intérieur qui devait fixer l'organisation de l'administration communale¹¹⁵.

Cette question est d’autant plus importante dans le contexte actuel, vu le nombre très élevé des textes d’application auxquels renvoient les trois lois organiques, dont le nombre atteint 89 textes : 10 lois, 76 décrets et 3 arrêtés. Parmi ces textes, certains sont très importants pour

et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements.

114

Serraji Mekki, Place et pouvoirs des walis et gouverneurs dans la Constitution de 2011, Op cit (page 45) (article en arabe - traduction libre).

115

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définir les contours de la relation des walis et gouverneurs avec les collectivités

territoriales¹¹⁶.

Il importe de souligner, dans ce sillage, qu’après 10 mois de la publication des trois lois

organiques, seuls trois textes d’application ont été adoptés¹¹⁷.

Améliorer les dotations des crédits délégués aux walis et gouverneurs :

Afin de compenser les conséquences budgétaires engendrées par le transfert de l’exécution des délibérations et décisions des régions, des préfectures et des provinces aux présidents de leurs conseils, il est impératif d’améliorer les dotations budgétaires affectées aux walis et gouverneurs, en tant que services déconcentrés du Ministère de l’intérieur, afin qu’ils puissent assurer dans les meilleures conditions les missions qui leur incombent. Aussi, leur permettre d’être des partenaires fiables et équivalents aux collectivités territoriales, notamment, les régions, préfectures et provinces.

Améliorer les compétences techniques et administratives des services des walis et gouverneurs :

Les nouvelles missions confiées aux walis et gouverneurs, notamment, dans le domaine du contrôle administratif et du conseil requiert une expertise technique et juridique. Pour assurer leurs missions dans de bonnes conditions, les services des wilayas, préfectures et provinces doivent être dotés de ressources humaines qualifiées. La formation continue est, également, un levier qui pourrait être utilisé pour améliorer les compétences existences.

Par ailleurs, les services des wilayas, préfectures et provinces doivent être accompagnés, assistés et suivis par les services centraux du Ministère de l’intérieur.

La réforme de la décentralisation va entraîner une mutation réelle des missions des walis et gouverneurs. Certes, cette mutation ne va pas affecter le statut et la position des représentants de l’Etat sur le territoire, mais elle sera une étape marquante dans l’évolution de l’institution des walis et gouverneurs.

En passant de la gestion et la tutelle au contrôle et conseil, le profil des représentants de l’Etat doit, également, se transformer. D’ailleurs, l’institution a déjà connu dans son histoire des

116 Il s’agit du :

- Décret fixant la procédure d'élaboration, d'actualisation et d'évaluation du schéma régional d'aménagement du territoire. - Décret fixant la procédure d'élaboration, de suivi, d'actualisation et d'évaluation du programme de développement régional,

du programme de développement de la préfecture ou de la province et du plan d'action de la commune.

- Arrêté fixant la régularisation de la situation des immeubles et meubles qui seront redistribués entre les assemblées préfectorales et provinciales et les services de l'administration territoriale du Ministère de l'intérieur.

- Arrêté relative au redéploiement des fonctionnaires relevant du budget des assemblées préfectorales et provinciales entre ces assemblées et les services de l'administration territoriale du Ministère de l'intérieur.

117

Il s’agit du :

- Décret fixant la procédure de subrogation des nouvelles régions aux régions existantes dans tous leurs droits et obligations. - Décret fixant les critères de répartition de la participation du budget général de l’Etat entre les régions.

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évolutions de profils en fonction des circonstances et du contexte politique, en alternant des profils d’agents d’autorité lorsque les missions sécuritaires sont prioritaires et des profils de managers lorsque le développement local est privilégié. Le contexte actuel semble favorable aux profils de juristes. La mise en œuvre de la réforme, l’exercice du contrôle administratif, la veille au respect des lois et règlements, la contractualisation, etc., sont tant de missions qui plaident en faveur de ce choix.

A l’évidence, la réforme actuelle de décentralisation va configurer les profils des walis et gouverneurs de demain. Leur fonction doit aller vers la professionnalisation ; le représentant territorial de l’État doit être un "haut fonctionnaire" et un "grand subordonné" comme le

qualifie le Professeur Gérard Marcou¹¹⁸.

Sans doute, ils doivent consacrer plus d’attention au contrôle administratif et budgétaire des actes des collectivités territoriales en collaboration avec les tribunaux administratifs et les Cours régionales des comptes. Ils seront ainsi placés au cœur du système de régulation juridique des institutions locales. Cette évolution serait comparable à celle constatée chez plusieurs de nos voisins du nord (France, Espagne, Italie), où l’institution du préfet s’est métamorphosée avec les différentes réformes de décentralisation, et pourrait constituer un modèle pour nos voisins de l’est et du sud.

En somme, la réussite de la réforme de la décentralisation et de régionalisation avancée au Maroc sera évaluée avec le temps. Son impact sur le rôle des walis et gouverneurs dans la mise en œuvre des politiques publiques s’appréciera en fonction de leur performance dans l’exercice de leurs nouvelles missions, mais aussi à travers l’évolution du mode de management pratiqué par le corps gubernatorial (corps des walis et gouverneurs).

118

Marcou Gérard, Le représentant territorial de l'Etat et le fait régional dans les Etats européens, Revue française d'administration publique, 2010/3 (n° 135), pages : 567-582 (page 578).

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Arrêté du ministre de l'intérieur n° 611-05 du 23 février 2005 fixant l'organisation des préfectures, des provinces, des préfectures d'arrondissements et des pachaliks, BO n° 5322 du 2 Juin 2005.

Arrêté du Premier ministre n° 3-108-05 du 30 novembre 2005, instituant messieurs les walis et gouverneurs en qualité de sous-ordonnateurs des dépenses imputées sur le compte d’affectation spéciale n° 3.1.04.06 intitulé « fonds de soutien à l’initiative nationale pour le développement humain ».

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Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM), JORF n°0023 du 28 janvier 2014.

Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, JORF du 03 mars 1982.

Décret n° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements, JORF n° 0040 du 17 février 2010.

Décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à

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