Université de Strasbourg Ecole nationale d’administration

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Juin 2018

Master spécialité Administration et finances publiques Parcours Administration Publique Spécialisée

Soutenu par M. Toumany SANKHARÉ CIP Promotion Louis Pasteur (2017-2018)

Soutenu par M. Toumany SANKHARÉ

CIP Promotion Louis Pasteur (2017-2018)

Sous la direction du Dr Patrick DOLLAT Maître de conférences, hors classe

Université de Strasbourg

Sous la direction du

Dr Patrick DOLLAT

Maitre de conférences, hors classe Université de Strasbourg

Sous la direction du

Titre du mémoire :

L’Inspection générale d’Etat du Sénégal : positionnement, missions et instruments.

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L’Inspection générale d’Etat du Sénégal : positionnement, missions et instruments.

L’Inspection générale d’Etat du Sénégal : positionnement, missions et instruments.

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Remerciements

Nous ne saurions commencer ce travail sans remercier très sincèrement le docteur Patrick DOLLAT, maître de conférences hors classe à l’Université de Strasbourgpour son suivi, sa disponibilité, son encadrement constructif et engagé.

Nos plus vifs remerciements vont à l’endroit de Marianne HEQUET mon binôme à l’ENA et Souleymane DIONE, pour leur lecture du mémoire.

Enfin, nous ne saurions terminer sans remercier les parents et proches pour leurs conseils et soutien multiforme.

A tous nous exprimons notre profonde gratitude.

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Sigles et abréviations

AIDCO Office d’aide extérieure de la Commission

AIS Audit interne supérieur

COSO Committee of sponsoring organization of the tradeway Commission CRIPP Cadre de référence internationale des pratiques professionnelles FIGE Fonds d’intervention de l’Inspection générale d’Etat

IA Inspection d’académie

IAAF Inspection des affaires administratives financières IASC Institution administrative supérieure de contrôle IEE Inspecteur enseignement élémentaire

IEF Inspection de l’éducation et de la formation

IEMS Inspecteur enseignement moyen secondaire

IEP Inspecteur de l’éducation préscolaire

IFACI Institut français des auditeurs et contrôleurs internes IGA Inspection générale de l’administration

IGAS Inspection générale des affaires sociales

IGEF Inspection générale de l’Education et de la formation

IGES Inspection générale d’Etat du Sénégal

IGF Inspection générale des finances

INTOSAI Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des Finances publiques

ISCOA Institution supérieure de contrôle de l’ordre administratif

NPG Nouvelle gestion publique

OLAF Office européen de lutte anti-fraude

PAAQ Programme d’assurance et d’amélioration qualité

RGP Rapport d’activités sur l’état de la gouvernance publique UEMOA Union économique monétaire ouest africain

VAF Vérification administrative et financière VGA Vérificateur général adjoint du Sénégal VGC Vérificateur général du Canada

VGS Vérificateur général du Sénégal

VOR Vérification de l’optimisation des ressources

5

Tables des matières

Remerciements ... 3

Sigles et abréviations ... 4

Tables des matières : ... 5

Introduction ... 7

Première Partie : Le contrôle de gestion des politiques publiques au Sénégal ... 10

Chapitre 1 : Panorama du contrôle administratif au Sénégal ... 10

1. Les corps d’inspection de l’administration sénégalaise... 10

2. Le dispositif du contrôle interne au Sénégal ... 11

3. Clarification conceptuelle des notions suivantes : contrôle interne ou externe, inspection, évaluation, vérification, audit interne ou externe ... 13

Chapitre 2 : Présentation de l’Inspection générale d’Etat du Sénégal ... 18

1. L’Inspection générale d’État du Sénégal (IGES) : une origine séculaire ... 18

2. Approche systémique et intégration des normes internationales dans le processus de contrôle et d’audit ... 19

3. Bilan critique de la littérature existant sur l’IGES ... 21

Deuxième partie : L’Inspection générale d’Etat du Sénégal, une institution supérieure de contrôle de l’ordre administratif : compétences, missions, instruments et défis ... 23

Chapitre 1 : Positionnement et champs d’action de l’IGES ... 23

1. Indépendance fonctionnelle et rattachement direct à la présidence de la République 23 2. Mode de recrutement, régime statutaire et évolutions du corps. ... 25

3. Un champ d’intervention à compétences universelles et horizontales ... 28

4. Secret des informations issues des travaux de l’IGES et obligation de transparence 30 Chapitre 2 : Les missions de l’Inspection générale d’Etat du Sénégal ... 32

1. Contenu, organisation et exécution des missions ... 32

2. Evolution de la mission : du contrôle à l’évaluation ... 34

3. Enjeux et défis liés à l’ajustement des missions ... 35

Chapitre 3 : Bilan de la participation de l’IGES à la promotion d’une gouvernance efficace et transparente ... 37

1. Les missions de l’IGES sont très étendues… ... 37

2. … mais les effectifs du corps des Inspecteurs généraux d’Etat sont très insuffisants… ... 39

3. … et les rapports d’inspections restent confidentiels. ... 40

Conclusion générale ... 43

Bibliographie ... 46

Annexes : ... 49

6

7

Introduction

Le développement spectaculaire des techniques d’information favorisé par la révolution technologique mondiale a contribué au façonnement d’un citoyen de plus en plus exigeant quant à l’amélioration de la qualité de son cadre de vie et des services publics. Conscients de leurs droits et aidés en cela par une forte demande de transparence de la société civile, les citoyens réclament des résultats à la hauteur des taxes qu’ils déboursent et à la mesure des difficultés qu’ils rencontrent. C’est pourquoi, ils exigent des pouvoirs publics, la promotion de l’éthique, de la transparence et de la régularité des comptes ainsi que l’efficacité de la dépense publique.

Face à ces demandes et au contexte de crise financière et économique, il est nécessaire que la puissance publique modernise le management de son organisation administrative. Cette perspective d’amélioration de la gouvernance administrative a ainsi conduit à l’émergence du concept de « Nouvelle gestion publique » (NGP).

L’influence du New Public Management¹, comme remise en cause du modèle traditionnel d'administration publique, a abouti en France et progressivement en Afrique au sud du Sahara, au Sénégal en particulier, à un nouveau mode de conduite de l’action publique.

Les principales caractéristiques de la NPG sont les suivantes² :

✓ Une plus grande attention portée aux finalités et aux résultats de l’action publique ;

✓ La responsabilité, et le souci de transparence du pouvoir exécutif vis-à-vis du pouvoir législatif (« accountability and transparency »), de l’Administration envers le Gouvernement et de celui-ci envers les citoyens ;

✓ L’autonomie de gestion, indissociable de la responsabilité, qui se traduit par des budgets globaux et la modification des contrôles externes avec un « reporting » continu ;

✓ La mise en place d’outils de gestion au service de la transparence et de la comptabilité : comptabilité d’exercice, analytique, contrôle de gestion…

Il s’agit, in fine, d’une orientation de la sphère publique vers une culture de résultats, d'efficacité et d'efficience. Toutefois, la réussite de telles innovations suppose, conjointement, le renforcement des pouvoirs de contrôle juridictionnels et administratifs et surtout de leur indépendance. En effet, la mauvaise gouvernance génère une affectation inefficace des ressources publiques, voire leur utilisation à des fins privées et à la corruption. En outre, la persistance de telles pratiques contribue au retard de développement, à l’aggravation de la

1 G. Gruening. / International Public Management Journal 4 (2001) 1-25

2 L. Cytermann, Richard, J. Les agences, une nouvelle gestion publique, étude annuelle, Conseil d’Etat, 2012.

8 pauvreté, et surtout, au plan politique, à une menace de rupture du contrat social qui fonde la République.

Le corps d’inspection générale, dont on examine ici la place et les missions, à savoir l’Inspection générale d’État du Sénégal (IGES), a un rôle important en ce domaine puisqu’il est en charge de mission de contrôle, d’études, de vérification, d’audit³ et d’évaluation qui permettent de collecter de l’information, de l’analyser, de proposer, le cas échéant, des recommandations et de corriger ainsi les dysfonctionnements des services publics⁴.

L’IGES est une Institution administrative supérieure de contrôle placée sous l’autorité directe du Président de la République. La loi fixe des conditions de sélection rigoureuse de ses membres et leur garantit une indépendance fonctionnelle⁵. Les membres de ce corps, aux fonctions éminentes, sont communément qualifiés d’« hommes du Président », ou encore de

« soldats de la République » …⁶ ; ils jouent un rôle important dans l’amélioration de la gouvernance des organisations publiques afin de mettre en œuvre les valeurs démocratiques de responsabilité et de transparence communes au corps d’inspection, d’enquête et d’investigation.

Toutefois, malgré cette solide expérience de la pratique du contrôle, l’Etat a jugé nécessaire de procéder à une refonte et à l’harmonisation de l’ensemble de ces textes en respectant les normes internationales de contrôle en 2007⁷. L’objectif de cette harmonisation était d’apporter plus de précision sur ses missions, leur typologie, leur étendue et leur exécution, ainsi que les mutations importantes qui se sont opérées dans le domaine de la vérification et de l’audit. Cela impliquait pour l’IGES, la mise en œuvre de changements qualitatifs, tant au plan organisationnel que fonctionnel, le but étant de lui donner, en tant qu’institution administrative supérieure de contrôle, les capacités institutionnelles, lui permettant d’accomplir ses missions de manière efficace et efficiente tout en se conformant au droit à l’information des citoyens, consacré par la constitution du Sénégal. Elle doit donc satisfaire à l’obligation de rendre compte de son action en développant une nouvelle stratégie de communication, en disant ce que le législateur lui permet de faire, comment elle le fait, avec quels moyens et quels résultats. In

3 Comme le souligne M. Poisson, « l’audit est un outil puissant de collecte et d’analyse de l’information », in : M. Poisson

« L’audit, un outil de progrès au service du secteur public », RA, 1989, n°250 ; pp.370-377

4 « Les corps et services d’inspections constituent aujourd’hui un des meilleurs reflets de l’évolution des missions de l’Etat et un des agents essentiels de sa modernisation » in : Rapport d’activité de l’inspection générale de l’administration du ministère de l’Intérieur, 1992 -1994, p. 220

5 Décret 2007-809 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat https://track.unodc.org/.../Décret%20n° 2007-809%20fixant%20les%20règles%20d’or

6 A K Gueye, Inspections générales d’Etat d’Afrique : Réalités, perspectives et enjeux, Jangaal Presse édition, 2010, p.17

7 Cf. décret 2007-807, op.cit.

9 fine, l’objectif est d’assurer l’amélioration de la performance des services publics, en vue d’une gouvernance saine et transparente⁸.

Mais, quelles sont les innovations apportées aux missions de l’Inspection générale d’Etat du Sénégal, en tant qu’Institution Administrative Supérieure de Contrôle (IASC) ? Comment contribue-t-elle à la promotion d’une gouvernance de qualité des politiques publiques ? Comment concilie-t-elle l’obligation de transparence et les secrets des informations issues de ses travaux ? L’IGE est-elle vraiment indépendante au regard de son niveau de rattachement au chef de l’exécutif ? Comment les recommandations de ses rapports sont-elles utilisées ou suivies ? Quels sont les défis futurs de ce prestigieux corps de contrôle ?

Ces questions ne peuvent recevoir de réponses que si l’on adopte une démarche objective qui consiste à réunir la documentation disponible sur le sujet et à interroger les principaux acteurs. Sur le dernier point malheureusement, nous n’avons pas réussi à nous entretenir avec les inspecteurs sénégalais à partir de la France compte tenu d’une part, du temps de rédaction du mémoire et, d’autre part, de leur inaccessibilité.

Ce mémoire est donc fondé sur les informations disponibles sur le site de l’inspection générale d’Etat du Sénégal et sur les textes législatifs et réglementaires en vigueur. Il privilégie, également, le regard croisé entre les inspections générales française et sénégalaise (IGE), même si, malgré l’influence initiale des premières, la seconde est aujourd’hui différente.

Le présent mémoire se fixe ainsi pour objectifs d’analyser le positionnement, les missions et la spécificité des instruments de l’Inspection générale d’Etat du Sénégal. Il traitera, dans une première partie, du contexte de promotion du contrôle de la gestion des politiques publiques au Sénégal ; il dressera un panorama du contrôle administratif et des procédures de contrôle interne avant de préciser la place de l’Inspection générale d’Etat dans ce dispositif.

Dans une deuxième partie, il analysera le rôle et les missions de l’IGES, ses compétences, ses méthodes de travail et sa valeur ajoutée pour l’amélioration de la gestion publique. Enfin, il précisera son influence sur la promotion d’une gouvernance efficace ainsi que les défis à relever face à la récurrence des critiques émises quant aux suites données à ses rapports et recommandations.

8 Loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut des inspecteurs généraux d’Etat, abrogeant et remplaçant la loi n° 87-18 du 3 août 1987, www.jo.gouv.sn, J.O. N° 6619 du Samedi 22 octobre 2011.

10

Première Partie : Le contrôle de gestion des politiques publiques au Sénégal

Chapitre 1 : Panorama du contrôle administratif au Sénégal

Le contrôle tient une grande place dans la vie administrative. Au Sénégal, on note la présence des corps d’inspection (1) dans la plupart des ministères et d’un dispositif de contrôle interne de l’action de l’administration (2). Mais il apparait utile de réaliser une clarification conceptuelle des termes liés au contrôle pour compléter ce panorama (3).

1. Les corps d’inspection de l’administration sénégalaise

Exercées au Sénégal depuis la colonisation, les activités de contrôle sont encore fortement représentées dans l’administration, sous des noms, à des niveaux et avec des finalités d’une extrême diversité. Pourtant, la confusion est souvent bien fréquente dans l’opinion, car le contrôle des administrés est plus connu que celui de l’administration. En principe, les citoyens savent que l’inspecteur des impôts, l’inspecteur de police, des eaux et forêts et bien d’autres corps de contrôle ont pour métier de les contrôler. En matière de police par exemple, l’inspecteur contrôle la régularité des documents d’un véhicule (la carte grise, l’assurance…), le permis de conduire du chauffeur, constate l’infraction et inflige une amende. La fonction du corps des inspecteurs est, ici, de constater et de réprimer les manquements à la réglementation du citoyen contrôlé⁹. Toutefois, ces contrôles doivent se faire en application des lois et règlements en vigueur. Mais ces inspecteurs respectent-t-ils toujours cette obligation dans leurs activités quotidiennes ? Utilisent-t-ils à bon escient les moyens dont l’administration dispose ? Respectent-ils les formes que doit revêtir ce contrôle ? Sans répondre formellement à ces questions, on peut néanmoins réaliser un inventaire assez sommaire du cadre des inspections de l’administration sénégalaise.

Dans les corps d’inspection au Sénégal, on trouve plusieurs catégories d’inspecteurs suivant le corps de métier. Cependant, certains inspecteurs, dans l’exercice de leur fonction, sont souvent réduits à des missions d’administration et non de contrôle, surtout quand ils sont positionnés au niveau de l’administration centrale.

9 J. Menier, Les inspections générales, Paris, Collection l’administration nouvelle, 1988, p.18

11 Conformément aux textes législatifs¹⁰ de création, les différents corps d’inspection sont par ministère les suivants :

- Education nationale : Inspection générale de l’Education et de la formation (IGEF), Inspection de l’enseignement moyen secondaire générale (IEMS), Inspection de l’enseignement élémentaire ou préscolaire (IEE/IEP). Ces inspecteurs ont pour activité principale le contrôle pédagogique, la gestion administrative et financière. Ils exercent pour la plupart leurs activités au niveau déconcentré dans les Inspections d’académie (IA) et dans les Inspections de l’Éducation et de la formation(IEF).

- Economie et finances : inspection des impôts et domaines, inspection des douanes, inspection du Trésor et enquêteurs économiques ;

- Intérieur : inspection interne et externe de la police ; - Ministère de la Fonction Publique : inspection du travail, - Inspection de la jeunesse et du sport ;

- Inspection des Postes et télécommunications.

Ces différents corps de contrôle sont encadrés par un ensemble de textes réglementaires¹¹ dans leurs organisation et fonctionnement. Certains inspecteurs sont positionnés pour assurer les services du contrôle interne tant au niveau central que déconcentré.

2. Le dispositif du contrôle interne au Sénégal

Le contrôle interne regroupe l’ensemble des dispositifs formalisés et permanents décidés par chaque ministre, mis en œuvre par les responsables de tous les niveaux, qui visent à maîtriser les risques liés à la réalisation des objectifs de chaque ministère. Le contrôle interne est un processus intégré, mis en œuvre par les responsables et le personnel d’une organisation et destiné à traiter les risques et à fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation par l’organisation de sa mission¹². L’obligation d’efficacité et d’efficience qui s’impose aujourd’hui aux organisations publiques ne répond ni à une situation conjoncturelle, ni à une mode ; c’est le résultat de contraintes nouvelles (ouverture sur le monde, rigueur des finances publiques, évolution technologique, nouveaux besoins des usagers…). C’est tout le sens de l’adoption d’un dispositif du contrôle interne dans l’espace communautaire harmonisés de l’Union Economique Monétaire Ouest Africain (UEMOA) en termes de politique des finances

10 Loi n°61-33 du 15 juin 1961 portant statut général des fonctionnaires du Sénégal, modifiée, www.gouv.fonction.publique.sn

11 Lois organisant le fonctionnement et les statuts particuliers des corps de contrôle au Sénégal

12 Committee of Sponsoring Organization of the Tradeway Commission (COSO)

12 publiques¹³. Ce dispositif de contrôle est inspiré des normes internationales du Committee of Sponsoring Organization of the Tradeway Commission (COSO) et de l’Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle des Finances publiques (INTOSAI), il s’impose aux différents Etats membres notamment par la directive n°1 portant code de transparence¹⁴. Ce code en son article 5.5 précise que « les activités et les finances des administrations publiques sont soumises à un contrôle interne ». En outre « les modalités de mise en œuvre du contrôle budgétaires et comptables prévus par la présente directive ainsi que par la directive portant règlement général sur la comptabilité publique tiennent compte tant de la qualité et de l'efficacité du contrôle interne que du contrôle de gestion pour chaque programme »¹⁵. C’est pourquoi, le Sénégal a transposé toutes les directives dans son droit positif avant 2011 à travers des textes de loi organique des finances, de loi organique sur la Cour des comptes et par le décret portant règlement général de la comptabilité publique¹⁶.

C’est ainsi qu’un dispositif de contrôle interne a été intégré, en tant que service, dans les différents ministères. Ce service, appelé l’inspection interne, est placé sous l’autorité directe du ministre. Il est selon la taille du ministère, soit une direction soit une division soit un bureau.

L’inspection interne comprend en général : un inspecteur des Affaires administratives et financières(IAAF) et plusieurs inspecteurs techniques chargés de :

- mener des audits de régularité, de conformité et de performance ; - assurer la liaison entre le ministère et les organes de contrôle de l’Etat ;

- veiller à l’application des directives présidentielles et du gouvernement issues des rapports de l’Inspection générale d’Etat et des autres corps de contrôle ;

- veiller à l’observation des lois, des règlements, des principes éthiques et de bonne gouvernance, des règles relatives à l’organisation et au fonctionnement du ministère ; - veiller au respect de l’obligation de rendre compte ;

- veiller à l’utilisation efficace et efficiente des ressources ;

- accomplir des activités de conseil et d’assistance pour les directions et services du département.

13 Directive N°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de l’UEMOA, du 27 mars 2009 http://www.uemoa.int/sites/default/files/bibliotheque/directive_06_2009_cm_uemoa.pdf

14 Directive N°01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA http://www.uemoa.int/sites/default/files/bibliotheque/directive_01_2009_cm_uemoa.pdf

15 Ibidem

16 A. Dioukhané, Les finances publiques dans l’UEMOA, Le budget du Sénégal, Paris, Harmattan, 2015, 257 p.

13 Cependant, en ce domaine, l’Education nationale est un des rares ministères à mettre en œuvre le dispositif du contrôle interne jusqu’au niveau déconcentré¹⁷. Le ministère de l’Education, en plus de cette avancée, a également renforcé au niveau central les effectifs en termes de personnel au sein de l’inspection interne pour accompagner et suivre les coordinations du contrôle interne des Inspections d’Académie. Par ailleurs, l’inspection interne elle-même exécute un plan d’action partagé et approuvé par l’Inspection générale d’Etat chargée d’assurer la coordination du contrôle interne au sein des organismes publics et des ministères¹⁸. Ce corps, outre la supervision de ces activités, assure le suivi de l’application des recommandations et des directives présidentielles. Pour permettre à l’Inspection Générale d’Etat du Sénégal d’assumer pleinement cette fonction, des changements importants ont été apportés dans son organisation et fonctionnement en 2007¹⁹. Par ce nouveau dispositif organisationnel, les inspections internes sont tenues, sous la diligence de leur IAAF ou coordinateur, de transmettresimultanément au ministre responsable et à l’IGES, au plus tard, le 15 décembre de chaque année, leurs programmes et l'ensemble des rapports produits après chaque mission d'inspection, de vérification, d'audit ou de contrôle²⁰. Mais il apparait important de clarifier les différents concepts qui sous-tendent les activités des corps de contrôle.

3. Clarification conceptuelle des notions suivantes : contrôle interne ou externe, inspection, évaluation, vérification, audit interne ou externe

L’IGES est une structure ayant un vaste champ de compétences et exerçant des missions de nature variée comme le contrôle,l’inspection, l’évaluation, la vérification ou l’audit (interne).

Il est donc nécessaire de procéder à une brève clarification conceptuelle pour éviter la polysémie source de confusion et d’incompréhension.

3-1 Le contrôle : vérification de conformité ou de compatibilité

Selon le dictionnaire de l’Académie française (édition 1986), le mot contrôle est issu de contre rôle (composé de contre et de rôle), c’est-à-dire un registre que l'on tenait en double.

Ainsi, le contrôle peut se définir comme une activité tendant à vérifier la conformité ou la compatibilité des actes ou des opérations aux prescriptions légales ou réglementaires, aux instructions ou aux procédures de gestion en vigueur dans une entité. Le contrôle est un élément

17 Note de service n°030 MEN/II/IAAF/ad du 30 jan.2017 demandant aux inspections d’académie de mettre en place le comité académique du contrôle interne.

18 Décret n° 2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat.

19 Cf. décret n° 2007-809 du 18 juin 2007 op. cit.

20 A K Gueye, Inspections générales d’Etat d’Afrique : Réalités, perspectives et enjeux, op. cit. p.107.

14 indispensable d'un système de régulation qui a pour but de signaler, en temps utile, les écarts par rapport à la norme ou les atteintes aux principes de la conformité aux lois, de l'efficience, de l'efficacité et de l'économie de manière à ce que l'on puisse, dans chaque cas, prendre des mesures correctives, préciser la responsabilité des parties en cause, obtenir réparation ou prendre des mesures pour empêcher, ou du moins rendre plus difficile, la perpétration d'actes de cette nature.

Les missions de contrôle exercées par les corps d’inspections relèvent des contrôles administratifs internes exercés dans les administrations., ce qui s’oppose aux contrôles externes, c’est-à-dire ceux exercés sur les administrations. Parmi ces derniers, on peut distinguer des contrôles juridictionnels et parlementaires.

3.2 L’inspection : procédures de contrôle

L’inspection est un procédé de contrôle caractérisé par la technique qu’il met en œuvre et par l’organisation administrative de ceux qui l’exercent. Elle recouvre également les missions conduites par les inspecteurs à l’égard des administrés. Etymologiquement, inspecter signifie : regarder dedans. « C’est le fait pour le supérieur, qui exerce normalement le contrôle hiérarchique par la consultation des rapports que lui font les fonctionnaires immédiatement subordonnés à son autorité, de se rendre lui-même dans les services pour s’informer directement de leur situation et de la mise en œuvre de ses instructions »²¹. L’inspection est ainsi une activité qui consiste à examiner des actes à la lumière de règles établies. Toutefois, une évolution récente a fait glisser la pratique de l’inspection pour la faire correspondre, en réalité, au contrôle dans ses formes actuelles.

3.3 L’audit : examen professionnel par une tierce personne

Le terme « audit » signifie en français : « écouter/entendre/porter attention » (du latin : audire), elle répond à des règles rigoureuses, avec ses méthodes et ses techniques. On retiendra cette définition générale de monsieur M. Poisson : « l’audit est l’examen professionnel d’informations par une tierce personne, autre que celle qui les prépare ou les utilise, dans l’intention d’établir leur véracité et de faire un rapport sur le résultat de cet examen avec le désir d’augmenter l’utilité de l’information pour les utilisateurs »²².

21 G. Marcou, Le contrôle de l’administration par elle-même, Paris, Edition du CNRS, 1983, p.25.

22 M. Poisson, Audit et collectivité territoriales, PUF, Que sais-je ? 1989, p.26

15 Toutefois, il est important de distinguer l’audit interne de l’audit externe, la différence entre les deux résulte du positionnement de l’auditeur par rapport à l’administration ou l’entreprise auditionnée. L’audit externe relève d’auditeurs qui appartiennent à des structures indépendantes, par exemple un cabinet d’audit qui procède à l’évaluation d’une entreprise. Dans l’audit interne, les auditeurs appartiennent, même s’ils sont placés d’une façon permanente ou occasionnelle hors hiérarchie, à la même organisation que l’ensemble soumis à l’examen ou relèvent de la même autorité centrale. Son objectif est d’assister les membres de l’entreprise ou de l’organisme dans l’exercice de leurs responsabilités. L’Institut français de l’audit et contrôle Internes (IFACI) lui donne une définition presque similaire : « l’audit interne est la révision périodique des instruments dont dispose une direction pour contrôler et gérer l’entreprise.

Cette activité est exercée par un service dépendant de la direction de l’entreprise et indépendante des autres services. Les objectifs principaux des auditeurs internes sont donc, dans le cadre de cette révision périodique, de vérifier si les procédures en place comportent les sécurités suffisantes, si les informations sont sincères, les opérations régulières, les organisations efficaces, les structures claires et actuelles. »²³. C’est donc une activité indépendante et objective qui donne à une organisation, une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer, et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide cette organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par une approche systématique et méthodique, ses processus de management des risques, de contrôle, et de gouvernance, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité. Selon le docteur Frédéric Renaudin, « il s’agit d’une intervention active proche du contrôle ; de l’autre une intervention passive fondée sur l’écoute et proche de l’évaluation »²⁴.

3.4 L’évaluation : comparaison entre les résultats assignés et les moyens mis en œuvre

En France, le décret n°98-1048 précise que « l’évaluation d’une politique publique (…) a pour objet d’apprécier, dans un cadre interministériel, l’efficacité de cette politique en comparant ses résultats assignés et aux moyens mis en œuvre »²⁵. Derrière la clarté de cette définition, on devine la difficulté de l’exercice. Schématiquement, l’évaluation consiste à évaluer le rapport entre des moyens mobilisés, d’une part, et des résultats tangibles et

23 Définition utilisée par l’Institut Français des auditeurs et Contrôleurs Internes.

24 F. Renaudin, Les inspections générales dans le système administratif français, Thèse de doctorat, nov. 2003, Université Paris II-Panthéon Assas, p.397.

25 Décret no 98-1048 du 18 novembre 1998 relatif à l'évaluation des politiques publiques, JORF n°269 du 20 novembre 1998 p. 17531

16 identifiables, d’autre part. Elle mesure les écarts possibles entre les objectifs affichés au départ et les résultats obtenus effectivement vérifiables et quantifiables (efficacité) ; mesurer les écarts possibles entre les résultats obtenus et ce que l’on aurait été en droit d’attendre en termes de réussite eu égard à l’ampleur des financements mis en œuvre (efficience, économie des moyens) ; porter un jugement sur les outils utilisés pour mettre en place cette politique (pertinence)²⁶. Avec l’apparition et le développement du concept d’évaluation au Sénégal, en plus du Gouvernement, compétent par nature pour évaluer toute politique publique puisque chargé de conduire la politique de la Nation définie par le Président, le Parlement est chargé du

« contrôle de l’action gouvernementale et d’évaluation des politiques publiques »²⁷. Et, la Cour des comptes de la République du Sénégal depuis 2012 a pour mission « d’assister le Parlement et le Gouvernement dans l’évaluation des politiques publiques »²⁸. Son rôle est de vérifier si les résultats d’une politique publique sont à la hauteur des objectifs fixés et si les moyens budgétaires sont utilisés de manière efficace et efficiente.

3.5 La vérification : la recherche de responsabilités et des fautes éventuelles

Elle est parfois synonyme de contrôle ou d’examen. C’est est une activité qui intègre en elle les préoccupations de l’audit et certaines de ses démarches, tout en les dépassant parce que comportant des activités de détection de fautes, d’imputation de responsabilités et de sanction qui lui sont spécifiques. La vérification peut être administrative, financière ou les deux à la fois, c’est-à-dire la Vérification Administrative et Financière (VAF). Elle constitue un examen a posteriori, de façon inopinée et porte sur les pratiques, procédures et processus de gestion administrative, financière et comptable d’une entité ou d’une activité en vue d’apprécier leur conformité aux lois, règlements, politiques et directives. Elle vise aussi la fiabilité et la sincérité de l’information financière²⁹.

* * *

26 S. Paul, l’évaluation des politiques publiques : comprendre et pratiquer, Presse de l’école des Hautes études en santé publique, 2016, p.177.

27 Loi constitutionnelle n° 2016-10 du 05 avril 2016 portant révision de la Constitution www.présidence.sn

28 Article 35, de la loi organique n ° 2012-23 du 27 décembre 2012 abrogeant et remplaçant la loi n°99-70 du 17 février 1999 sur la Cour des Comptes

29 Cf. https://www.ige.sn

17 Mesurer les objectifs en termes d’indicateurs (objectifs, résultats, impacts, moyens), constitue l’axe essentiel du management public et des outils d’information comme le contrôle de gestion, l’audit et l’évaluation. Chaque mission répond à des besoins particuliers : le contrôle de gestion vise à accompagner et à rationnaliser ; l’audit à constater et à améliorer ; l’évaluation à informer et à corriger. Pour mettre en œuvre ces outils de gestion, il est important de comprendre et d’analyser les méthodologies spécifiques utilisées par l’Inspection générale d’Etat du Sénégal pour s’adapter tant du point de vue de la formation de ses membres que de l’organisation de son travail.

18

Chapitre 2 : Présentation de l’Inspection générale d’Etat du Sénégal

L’inspection générale d’Etat du Sénégal est une Institution supérieure de contrôle de l’ordre administratif (ISCOA) placée sous l’autorité directe et exclusive du Président de la République.

La loi fixe des conditions de sélection rigoureuse de ses membres et leur garantit une indépendance fonctionnelle. Son origine reste séculaire.

1. L’Inspection générale d’État du Sénégal (IGES) : une origine séculaire

Ce corps d’inspection a été introduit en Afrique francophone pendant la colonisation³⁰. L’inspection générale en France est organisée entre plusieurs ministères. On peut distinguer les inspections générales interministérielles, les inspections générales communes à plusieurs ministères et les inspections générales ministérielles : à titre d’exemple l’Inspection générale des finances (IGF), l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ou l’Inspection générale de l’administration (IGA). Cependant, l’IGF est la seule inspection générale interministérielle³¹. Ce corps, par la transversalité de ses missions exerce un contrôle sur les services extérieurs des ministères du budget et des finances, des comptables publics des établissements publics ou des collectivités territoriales.

Il est intéressant de s’interroger sur l’évolution historique du contrôle des colonies depuis l’ordonnance de Bourbon sous l’ancien régime en 1825³². Le concept de contrôle, à travers le temps et l’intention du pouvoir colonial français, a connu divers ajustements institutionnels qui ont eu des conséquences dans son organisation³³. S’agissant de l’Afrique occidentale française, c’est par un arrêté du Gouverneur général de l’Afrique occidentale qu’en 1906, il a été créé « un ou plusieurs emplois d’inspecteurs des Affaires dans les cercles de la colonie, à l’exception du territoire de la Mauritanie »³⁴. Le pouvoir de vérification de cette inspection concernait les services de la colonie, leur gestion générale, les résultats de leur action sur la population ou les intérêts du territoire. Ces inspecteurs, dans leur travail d’enquête, devaient recueillir des informations utiles auprès des colons européens et des populations locales, puis les analyser et faire des propositions à la suite de leurs constats. Ils étaient tenus

30 J. P. Rioux, Deux cents ans d’inspection générale 1802-2002 : mélanges historiques, in Rioux Jean-Pierre (sous la dir.), Paris, Fayard, 2002, 412 p.

31 G. Marcou, Le contrôle de l’administration par elle-même, Paris, Edition du CNRS, 1983, p.35

32 P. Milloz, Les inspections générales ministérielles dans l’administration française, Ed. Economica, 1983 Paris, p.62.

33 Voir les différentes étapes de la mise en place de l’Inspection générale, P. Milloz, 1983, op.cit.

34 In A K Gueye, Inspections générales d’Etat d’Afrique : Réalités, perspectives et enjeux, op. cit. p.17

19 d’envoyer « chaque année un compte rendu de leurs activités, de leurs constations et des suites qui leur ont été réservées »³⁵. A cette époque, deux règles fondamentales apparaissent déjà : le privilège de correspondre directement avec le Chef du Territoire et le concept de proposition.

C’est cette tradition historique que le Sénégal a maintenue et même renforcée après avoir accédé à l’indépendance. Cependant, l’IGES, bien qu’elle soit d’origine coloniale, reste par ses caractéristiques actuelles, un corps de contrôle enraciné dans la réalité africaine³⁶. En effet, il est très différent de ce que l’on peut voir en France où une telle institution n’existe pas. Au Sénégal, l’IGES détient une compétence universelle et horizontale et elle est rattachée directement à la présidence de la République. Son évolution, en tant qu’institution supérieure de contrôle de l’ordre administratif (ISCOA), est également marquée depuis sa création par d’importantes réformes intervenues respectivement en 1964, 1974, 1976, 1980, 1987, 2005 et 2007³⁷. Ces réformes successives ont eu pour objet de renforcer son pouvoir d’investigation et son indépendance fonctionnelle pour l’aider à mieux s’adapter au contexte international du contrôle.

2. Approche systémique et intégration des normes internationales dans le processus de contrôle et d’audit

Les institutions de contrôle occupent une place centrale dans le dispositif d’intégrité publique des pays ayant opté pour une gouvernance transparente. Le contrôle en effet, est une activité exigeante dans laquelle les acteurs sont tenus de se soumettre à des normes qui encadrent leur pratique. Le Cadre de référence international des pratiques professionnelles (CRIPP) consacre des normes pour servir de guide et d’orientation aux institutions de contrôle.

Il s’agit principalement des déclarations de Lima (1977) et de Mexico (2007).Le respect de ces normes internationales est une garantie de la qualité des rapports de contrôle et détermine, d’une certaine façon, la crédibilité de l’institution de contrôlée.

La normalisation par définition est un outil d’autorégulation, voire d’auto réglementation.

L’IGES, soucieuse de la sauvegarde de son image et de sa réputation d’institution administrative crédible et performante, n’a pas hésité à intégrer ces bonnes pratiques dans l’exercice de ses activités. Ainsi dans l’exécution de ses missions de contrôles et dans l’élaboration de ses rapports publics, l’IGES applique les principes d’indépendance et de

35 Ibidem., p.20

36 Ibidem, p.17

37 Loi n° 2011-14 du 8 juillet 2011 abrogeant et remplaçant la loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut des Inspecteurs généraux d’Etat, modifiée par la loi n° 2007-17 du 19 février 2007.

20 contradiction. Le décret n° 2007-809³⁸ donne les principaux éléments garantissant le respect des valeurs que doivent partager les membres de l’IGES pour l’objectivité, l’indépendance, l’intégrité et l’honorabilité de leur Institution. Mais à côté de l’indépendance de l’Institution elle-même, l’indépendance de ses membres est une exigence intrinsèquement liée qui donne à cette norme tout son sens. « Les auditeurs internes doivent avoir une attitude impartiale et non biaisée, et éviter tout conflit d’intérêts »³⁹. Cette indépendance individuelle est encadrée par des dispositions relatives aux exigences qui s’imposent aux membres de l’Institution pour un travail objectif. C’est sans nul doute, les raisons qui expliquent « le respect scrupuleux des normes professionnelles généralement admises, comme la compétence et la conscience professionnelle, l’indépendance et l’objectivité, les bons jugements professionnels, la bonne gouvernance interne et la démarche qualité, afin que ses rapports apportent une réelle valeur ajoutée à la gouvernance publique »⁴⁰. A cela, il faut ajouter la mise en place d’un dispositif législatif pour éviter les conflits d’intérêt⁴¹.

En tenant compte de ces caractéristiques, L’IGES, organise ses activités suivant un Plan stratégique biannuel, pour 2007-2009, 2011-2013, 2015-2017.La Division normes et assurance qualité a une mission multidimensionnelle⁴². Tout d’abord, elle a en charge l’élaboration, la mise à jour et le respect des normes et des manuels de procédures qui guident les Inspecteurs généraux d’État dans leurs différentes missions. Ce plan général est décliné suivant un système de valeurs et d’approche par les risques à travers la mise en œuvre d’un Programme d’assurance et d’amélioration qualité (PAAQ)⁴³. Toutefois, il convient de préciser que selon les normes déontologiques de l’INTOSAI, les ISC ne doivent être assujetties à aucune directive du corps législatif ou exécutif en ce qui concerne l’élaboration, la programmation ou la conduite de la vérification. Mais, l’indépendance d’une administration ne signifie pas pour autant l’impossibilité pour l’exécutif de lui proposer de contrôler un organisme public quelconque à condition que l’ISC ait la possibilité d’accéder ou non à ces demandes. Le corps d’inspection doit élaborer, librement son programme d’activités au titre de l’année.

38Cf. Le chapitre 2 du décret n ° 2007-809 du 18 juin 2007, op.cit.

39 Cadre de référence des normes Internationales d’audit (ISA-N1120 – Objectivité individuelle)

40 Cf. la loi n°2011-14 du 8 juillet 201, op.cit.

41 Selon l’article 20 de la loi n°2011-14 « Aucun conflit d'intérêt ne doit exister entre les Inspecteurs généraux d'Etat et les missions qu'ils sont censés exercer. A ce titre aucun Inspecteur général d'Etat en activité ne doit posséder des intérêts de quelque nature que ce soit dans une entreprise publique ou parapublique. Le financement des activités de l'Inspection générale d'Etat ne doit, en aucun cas, provenir d'entreprises publiques ou parapubliques dont la vérification incombe à l'Inspection générale d'Etat. »

42 Voir organigramme en annexe

43 Cf. Rapport public IGE, juillet 2013 op.cit.

21 Enfin, à ce stade, il convient de dresser un bilan critique de la littérature relative à l’inspection générale d’Etat au Sénégal.

3. Bilan critique de la littérature existant sur l’IGES

L’éclairage particulier que l’on a d’apporté résulte d’abord de la nature des sources d’informations trouvées et de la manière dont elles ont été utilisées. Dans la méthodologie du travail de recherche, la littérature existante, même réduite, n’a pas été négligée. En effet, nous avons utilisés les rapports publics de l’Institution sur l’état de la gouvernance publique, dans le respect du caractère secret des informations en 2013 et 2014, conformément au décret n° 2007- 809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat ainsi que les commentaires, notamment publiés dans la presse sur la suite des rapports de l’IGES. Cette nouvelle stratégie de communication est aussi en phase avec le droit à l’information des citoyens, consacré par la Constitution du Sénégal.

Par ailleurs, au Sénégal, les écrits en science administrative sont récents et d’un nombre réduit. Les publications les plus importantes portent sur la fonction publique, les institutions, la Constitution et les collectivités territoriales. Pour ce qui est de l’IGES en revanche, nous n’avons trouvé que des rapports annuels sur l’état de la gouvernance, de la reddition des comptes et quelques articles de journaux. Pour ce qui est de la presse, il s’agit d’un dossier du journal Sud Quotidien⁴⁴ et une analyse de l’hebdomadaire La Gazette, repris par un journal en ligne⁴⁵.

Les inspecteurs généraux d’Etat ont également fait des publications sur des sujets divers comme le management, la gestion publique ou sur des faits de sociétés mais rarement sur l’Inspection générale d’Etat, à part messieurs Youssouf Ly⁴⁶ et Abdel Kader Clédor Ndiaye⁴⁷. Ces deux livres auraient pu nous aider à diversifier davantage nos sources d’information pour affiner notre analyse. Cependant, nous n’avons pas pu les consulter. Le principal livre disponible sur le marché est celui de M. Abdou Karim Gueye, inspecteur général d’Etat. Le domaine d’étude de cet ouvrage est assez général, car il concerne les inspections générales d’Etat en Afrique⁴⁸. Hormis cet ouvrage, nous nous sommes référés aux nombreux documents officiels (textes législatifs et réglementaires) définissant le statut et l’organisation de l’Inspection générale d’Etat du Sénégal à l’épreuve des différentes réformes depuis sa création.

Enfin, pour combler d’éventuelles lacunes documentaires, nous nous sommes intéressés à la littérature française. Parmi les ouvrages existants figure, la thèse de monsieur Pierre

44 Dossier réalisé par Jean Michel Diatta en collaboration avec l’ONG OSIWA sur le thème : « Ces obstacles qui freinent le contrôle », publié dans journal Sud Quotidien N°7405, du lundi 15 janvier 2018.

45 Il s’agit du journal Xaliman, www.xalimasn.com .

46 L’Inspection générale d’Etat, publiée en 1980

47 L’Inspection générale d’Etat du Sénégal -Dakar- NEAS-1993 - 273p.

48 A K Gueye, Inspections générales d’Afrique. Réalités, perspectives et enjeux, op. cit., 199p

22 Milloz⁴⁹, les travaux collectifs de recherche sous la direction du professeur Gérard Marcou sur

« le contrôle de l’administration par elle-même »⁵⁰ et de monsieur Jacques Ménier sur

« l’inspection générale »⁵¹ ainsi que l’analyse de la fonction d’inspection générale dans le système administratif français de MM. Jean-Louis Moreau⁵² et Fréderic Renaudin⁵³. Ces différents ouvrages ont beaucoup aidé à la compréhension des pratiques professionnelles des corps d’inspection, des modes d’accès à ces corps et de leurs positionnements dans l’administration en France.

49 P. Milloz, Les inspections générales ministérielles dans l’administration française, Ed. Economica, 1983, 707 p.

50 G. Marcou, Le contrôle de l’administration par elle-même, Paris, Edition du CNRS, 1983, 329 p.

51 P. Ménier, Les inspections générales, 1988, p.271

52 J.L Moreau, La fonction d’inspection générale dans les administrations, L’Actualité juridique- Droit administratif, juillet- aout 1985.

53 F. Renaudin, Les inspections générales dans le système administratif français, Thèse de doctorat, nov. 2003, Université Paris-II Panthéon Assas, 746 p

23

Deuxième partie : L’Inspection générale d’Etat du Sénégal, une institution supérieure de contrôle de l’ordre administratif : compétences, missions, instruments et défis

L’inspection générale d’Etat du Sénégal par son positionnement en tant qu’institution de contrôle est considérée comme l’instigateur, le superviseur et le coordonnateur du contrôle interne (chap. 1). C’est pourquoi, il est important de préciser la qualité de ses missions (chap. 2) et de comprendre les réalités de son apport effectif à la promotion d’une gouvernance efficace et transparente (chap. 3).

Chapitre 1 : Positionnement et champs d’action de l’IGES

1. Indépendance fonctionnelle et rattachement direct à la présidence de la République

La déclaration de Lima a reconnu que « les institutions de l'État ne peuvent être absolument indépendantes de celui-ci », (…) mais ajoute que « les institutions supérieures de contrôle des finances publiques doivent pouvoir jouir de l'indépendance fonctionnelle et organisationnelle nécessaire à l'accomplissement de leur mandat »⁵⁴. L’Inspection générale d’Etat du Sénégal est, depuis 2005, une institution administrative supérieure de contrôle placée sous l’autorité directe et exclusive du Président de la République. L’article premier du décret n°2007-807⁵⁵ portant organisation et fonctionnement de l’IGES, décrit son indépendance fonctionnelle et son niveau de rattachement à laprésidence de la République. Ce décret, précise clairement la place de la présidence dans le déroulement de son activité. En effet, le plan stratégique de vérification et le programme annuel d’activités, préparés par l’assemblée générale des inspecteurs généraux d’Etat et transmis par le Vérificateur général d’Etat doivent être approuvés par le Président de la République. Cette implication de la présidence dans la planification de l’IGES, pose le problème de son indépendance. Pour autant, l’indépendance d’une institution supérieure de contrôle ne signifie pas que l’exécutif ne puisse pas proposer le contrôle d’un organisme public à l’institution. L’inspection générale d’Etat du Sénégal, malgré son niveau de rattachement à l’exécutif bénéficie à proprement parler d’une indépendance fonctionnelle⁵⁶. En outre, la

54 Déclaration de Lima, INTOSAI, www.issai.org

55 Décret n° 2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat www.ige.sn .

56 Selon l’inspecteur Gueye : « au Sénégal les différents présidents qui se sont succédé n’ont pas eu l’habitude d’intervenir pour censurer le plan annuel des vérifications, tout au plus invitent-ils à des ajouts. L’accountability dépendra toujours, mais

24 localisation de l’IGES à l’extérieur des entités vérifiées est également un atout pour préserver sa neutralité et son indépendance vis-à-vis des autres administrations.

Pour renforcer cette indépendance fonctionnelle, il a été octroyé à l’IGES des ressources financières importantes par la création d’un Fonds d’intervention de l’Inspection générale d’Etat (FIGE). L’article 26 du décret n°2007-807 détermine la provenance et les modalités de son utilisation⁵⁷. En fait, ces ressources financières sont alimentées par des versements en provenance de l’Etat (crédits du budget général et des comptes spéciaux, crédits extraordinaires) ou d’autres collectivités publiques, et notamment des participations des fonds d’équipement ou de lutte contre la fraude gérée par le ministre chargé des Finances et le ministre chargé du Commerce et des participations, aides et subventions d’organisations ne relevant pas de l’Administration. La Division administrative et financière (DAF) est chargée de sa gestion.

À ce titre, elle élabore et exécute le budget annuel adopté par l’Assemblée générale des Inspecteurs généraux d’État et approuvé par le Secrétaire général de la présidence de la République. Cette autonomie de gestion octroyée à l’IGES depuis 1987 a été consacrée par la création d’un Fonds d’intervention géré à travers un compte de dépôt ouvert au Trésor public.

Les budgets alloués à l’IGES et financés par ledit Fonds, pour prendre en charge de façon autonome ses activités durant ces cinq dernières années, sont compris entre huit cent millions sept cent mille francs CFA et un milliard six cent millions de francs CFA⁵⁸. Cette politique d’autonomie financière, est une façon de mettre les inspecteurs à l’abri de tous besoins pour accomplir leurs missions dans de très bonnes conditions et sans aucune entrave. L’IGES est un donc un corps bien traité et ses membres bénéficient des mêmes avantages que les ministres de la République, lors de leurs missions de contrôle à l’intérieur comme à l’extérieur du pays⁵⁹.

Cette Institution supérieure de contrôle de l’ordre administratif (ISCOA) dispose de larges pouvoirs d’investigation dans le cadre de ses missions de vérification, d’enquête et d’audit au niveau des structures publiques, parapubliques, ainsi que des structures privées bénéficiant du concours financier de l’Etat⁶⁰. Les informations qu’elle recueille au cours de ses missions revêtent un caractère secret et sont exclusivement destinées au Chef de l’Etat. Les rapports sont

aussi du degré de l’état et du type de leadership démocratique en vigueur dans un pays », in : Inspections générales d’Etat d’Afrique : Réalités, perspectives et enjeux, p. 120. op. cit.

57Cf. décret n°2007-807, op.cit.

58 Cf. Rapport sur les faits saillants du Rapport public sur l’état de la gouvernance et de la reddition des comptes, juillet 2013, p.25

59 Les inspecteurs généraux d’Etat « ont quasiment les mêmes avantages en nature qu’un ministre de la République (voyage en classe affaire qu’elle soit la durée de la mission, salon d’honneur, passeport diplomatique, logement et véhicule de fonction, taux de perdiem identiques etc.) » A K. Gueye, in : Inspections générales d’Etat d’Afrique : Réalités, perspectives et enjeux, ibid., p.91.

60 Ces pouvoirs immenses ont été octroyés en vertu des articles 5 à 7 de la loi n° 2011-14 du 8 juillet 2011 portant statut des Inspecteurs généraux d’Etat.

25 également destinés au Président de la République qui seul peut, selon le cas, décider de leur diffusion ou de leur déclassification lorsqu’ils sont estampillés « secret défense ». Au regard de la déclaration de Lima, ceci marque une limite à l’indépendance fonctionnelle de l’IGES et pose un problème de transparence dans la gestion des politiques publiques dès lors que la publication de ses travaux dépend de la seule volonté du chef de l’Etat. Et les modalités actuelles de recrutement des membres de l’IGES ne sont pas exemptes de toutes critiques…

2. Mode de recrutement, régime statutaire et évolutions du corps.

2-1 Un recrutement théoriquement diversifié

« Les Inspecteurs généraux d’Etat sont recrutés parmi les agents de l’Etat des hiérarchies A¹ et assimilés, justifiant de dix ou quinze années de service effectif dans ladite hiérarchie, selon le mode de recrutement. Ils sont soumis à des conditions de sélection rigoureuse, soit par concours direct, soit par concours professionnel ou par tour extérieur, conformément aux critères de compétence, d’ancienneté et de probité morale fixés par la loi portant statut des inspecteurs généraux d’Etat. Nul ne peut être recruté à l’Inspection générale d’Etat, s’il n’a fait l’objet d’une enquête de sécurité et de moralité concluante »⁶¹. L’article 11 de la loi n°2011-14 du 8 juillet 2011 détermine les différentes voies d’accès au corps et porte sur le statut de ses membres⁶².

La soumission des inspecteurs à des conditions de sélection rigoureuse, soit par concours professionnel, soit par le concours direct, ou par le tour extérieur, conformément aux critères de compétence, d’ancienneté et de probité morale fixés par la loi portant statut des inspecteurs généraux d’Etat, dans le droit fil des éléments du renforcement de leur légitimité.

Plusieurs normes internationales insistent sur ces exigences de qualité en matière de recrutement du personnel des ISC.

Le concours professionnel (interne) est ouvert aux fonctionnaires, magistrats et officiers supérieurs des Forces armées, appartenant aux niveaux hiérarchiques A¹ au moins ou assimilés, et y comptant, au 1^er janvier de l’année du concours, au moins dix ans de services effectifs et dont l’âge ne dépasse pas 58 ans. Une certaine catégorie d’agents de l’Etat était la plus recherchée pour diversifier les profils d’IGES. Il s’agit notamment de hauts fonctionnaires des

61 Article 5 du décret n°2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat. www.ige.sn

62 Le décret de 1983 avait été pris en application de l’article 6, alinéa b de la loi n° 74-51 du 4 novembre 1974, modifiée par la loi n° 83-49 du 8 février 1983 puis par la loi 2011-14 portant organisation et fonctionnement de l’IGES. www.ige.sn

26 régies financières, des officiers supérieurs, des professeurs d’université et des magistrats.

Toutefois, tous les candidats à cette voie ne peuvent se présenter au concours que trois fois.

La deuxième voie d’accès à l’IGES est le concours direct (externe). Il est ouvert aux ingénieurs docteurs, aux candidats titulaires d’un diplôme d’expert-comptable ou d’un doctorat d’Etat en droit, en sciences économiques ou en gestion et dont l’âge ne dépasse pas quarante ans au 1^er janvier de l’année du concours. Les candidats reçus au concours direct sont nommés inspecteurs généraux d’Etat stagiaires. Mais selon nos informations, un tel concours direct n’a été organisé qu’une seule fois en 1989, ce qui pose la question de l’utilité d’un tel mode d’accès si depuis plus de vingt-neuf ans le concours n’est pas organisé.

Le recrutement au tour extérieur⁶³ s’effectue par décret du Président de la République qui, dans la limite des deux cinquièmes de l’effectif théorique du corps, peut nommer dans les fonctions d’Inspecteur général d’Etat des fonctionnaires, magistrats ou officiers supérieurs des Forces armées appartenant aux niveaux hiérarchiques A¹ au moins et des agents de l’Etat appartenant à des hiérarchies assimilées, y comptant une ancienneté de quinze ans au moins et âgés au plus de soixante ans⁶⁴. Le recrutement des inspecteurs généraux d’Etat au tour extérieur est subordonné à l’avis préalable d’une commission consultative créée par arrêté présidentiel⁶⁵. Le tour extérieur est un moyen offert au Président de la République de recruter, dans la limite de 2/5^ème de l’effectif théorique du corps, des fonctionnaires du même niveau que ceux qui sont visés par le concours professionnel. La loi n° 2005-23 du 11 août 2005 a aussi fait passer le quota de recrutement du Président de la République de 1/5^e à 2/5^e de l’effectif théorique du corps. Cette augmentation, selon l’exposé des motifs, résulterait de ce que le concours professionnel et le concours direct ne permettraient pas d’augmenter de façon significative l’effectif du corps, celui-ci étant inférieur à trente inspecteurs.

Le principe du tour extérieur, en tant que tel, est observé pour le recrutement des membres de grands corps d’inspections en dehors du Sénégal ; cependant le quota réservé au Président de la République est particulièrement important alors même que le concours professionnel, voire le concours direct, sont insuffisamment utilisés. Très peu de candidats sont admis selon ces deux dernières voies alors même que le recrutement par concours est de nature à garantir l’indépendance fonctionnelle de l’IGES.

63 Le recrutement d’Inspecteurs généraux d’Etat par voie de concours professionnel est actuellement prévu par l’article 10 de la loi n° 2005-23 du 11 août 2005 modifiée par la loi n° 2007-17 du 19 février 2007 portant statut des Inspecteurs généraux d’Etat. www.ige.sn

64L’âge de la retraite a été prorogé à 65ans en 2005 par la loi n° 2005-23 du 11 août 2005.

65 Chapitre 2 article 10 de la Loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut des inspecteurs généraux d’Etat.

27

2-2 Régime statutaire de l’IGES

Le statut des inspecteurs généraux d’Etat est fixé par une loi qui, a fait l’objet de nombreuses modifications.⁶⁶ En effet, les Inspecteurs généraux d’Etat sont groupés dans un cadre composé d’un seul corps tel que défini à l’article 22 de la loi n° 61-33 du 15 juin 1961 modifiée, relative au statut général des fonctionnaires⁶⁷. L’article 2, précise qu’ils les constituent un corps hors hiérarchie. Un décret fixe l’échelle indiciaire et le barème de solde des inspecteurs généraux d’État. Ils doivent en outre observer la discipline et la discrétion professionnelles les plus strictes et exercer leurs fonctions avec une totale neutralité, une compétence et une conscience professionnelle avérées, ainsi qu’une rigoureuse objectivité. Des enquêtes de sécurité et de moralité peuvent être menées périodiquement sur les inspecteurs généraux d’Etat, dans le but de s’assurer que leur comportement est conforme aux normes professionnelles et au Code de déontologie. La loi leur interdit également, toute appartenance à un parti politique, ainsi que toutes participations aux activités politiques ou de grève. Les Inspecteurs généraux d’Etat exercent leur fonction à temps plein. Les articles 20 et 21 de loi n°

2011-14 du 8 juillet 2011 précisent qu’ils doivent se préserver des conflits d’intérêt⁶⁸. Si les nouveaux textes leur interdisent le droit de grève, ils reconnaissent, en revanche, le privilège de juridiction aux inspecteurs généraux d’Etat qui ne peuvent être jugés, en matière correctionnelle et criminelle, que par la Cour de Cassation. Enfin, les inspecteurs généraux d’Etat doivent, en toutes circonstances, faire preuve de la réserve et de la dignité qu’implique leur fonction. Ils sont tenus au secret professionnel.

2-3 Evolution du corps et création du Vérificateur général d’Etat

Entre novembre 1974 et juillet 2011, l’IGES a connu d’importantes évolutions, articulées essentiellement autour des voies d’accès, du profil des vérificateurs et de leurs prérogatives. Ces réformes ont toujours cherché à renforcer le rattachement du corps à la présidence de la République tout en améliorant ses moyens de communication. Compte tenu du caractère réservé de ses rapports, elle a permis à l’IGES de participer à l’exercice de la reddition des comptes et de transparence pour mieux informer les citoyens. En outre, à la suite de la modification de la loi n°2007-17 du 19 février 2007 par celle du 11 août 2005⁶⁹, ont été créés

66 Loi n°2011-14 du 8 juillet 2011 op.cit., JORS du samedi 17 septembre 2005 pp ; 828 à 833.

67 Article 1 de la loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut des inspecteurs généraux d’Etat.

68Sur ce sujet, la loi n° 2011-14 du 8 juillet 2011 détermine les conditions de préservation de l’IGES des conflits d’intérêt.

69 La loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut des inspecteurs généraux d’Etat, abrogeant et remplaçant la loi n° 87-18 du 3 août 1987, dispose, en son article 23, « outre leur traitement et salaire, les inspecteurs généraux d’Etat bénéficient des indemnités et primes ».