Les missions de l’IGES sont très étendues…

Au Sénégal, la crise de l’efficacité et de la légitimité des administrations publiques, confrontées à une situation économique et sociale difficile, a entraîné un manque de confiance des populations dans la gouvernance des institutions. Ce manque de confiance, conjugué à une pression accrue de la demande sociale, a complètement transformé l’environnement de la gouvernance et de la reddition des comptes. Il en est résulté un double défi pour les gouvernants, à savoir : l’amélioration continue des performances des services publics par la promotion de la bonne gouvernance et par l’accès de tous les usagers aux services sociaux de base ; la création

d’un environnement favorable à l’investissement et à la consolidation de l’Etat de droit94.

Les autorités de l’Etat doivent donc disposer d’une bonne information pour prendre des décisions pertinentes et en temps opportun. A cet effet, l’exécutif doit disposer d’une information suffisante et fiable sur la qualité de la gestion et le profil exact de la performance des organismes publics et parapublics. Dès lors, le défi de l’Inspection générale d’Etat, en tant qu’institution supérieure de contrôle, est de constituer un observatoire efficient de la qualité de la gestion publique. Elle doit offrir des opinions indépendantes et objectives sur : les pratiques et les systèmes de gestion en vigueur dans les organismes une information sur la performance que les dirigeants présentent aux autorités gouvernementales et l’état d’exécution des politiques, des programmes et des directives présidentielles.

Le premier rapport sur l’état de la gouvernance publique au Sénégal, présenté par l’Inspection générale d’Etat, soulève d’emblée la problématique des rapports entre les missions traditionnellement dévolues à cette institution supérieure de contrôle de l’ordre administratif et les problèmes de gouvernance. En effet, dans les organismes d’institution de contrôle, les missions de contrôle incluent de plus en plus l’inspection, la vérification et l’audit sous leurs

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formes les plus variées, avec la promotion de la gouvernance. De même, le fait pour l’IGES de produire un rapport annuel, ne devrait pas constituer, en soi, un évènement circonstanciel ou

ponctuel, mais une action qui devrait s’inscrire dans la durée⁹⁵. Dès lors, il convient, dans le

premier Rapport annuel de 2013 sur l’état de la Gouvernance publique au Sénégal⁹⁶ de décrire

le contexte dans lequel cette nouvelle initiative a pu prendre forme et se développer. La participation sur l’état de la gouvernance publique procède d’un constat : l’inspection générale d’Etat, à l’instar de tous les organismes d’inspection, d’enquête et d’investigation, ne peut publier, in extenso, les rapports issus de ses travaux, dès lors que ses membres ont le droit d’accès sans restriction, à toutes les sources d’information, même celles classées « secret

défense nationale ». Ainsi, tout en tenant compte de « la nécessaire protection des données à

caractère personnel et des informations sensibles liées à la sécurité de l’Etat, l’inspection générale d’Etat doit, toutefois, rendre compte de ce qu’elle fait, de la façon dont elle le fait et de ses résultats. Elle doit également dire quel est le retour sur investissement obtenu, pour chaque franc CFA dépensé pour elle »97. C’est dans ce cadre que s’inscrit cette habilitation législative relative à la production, chaque année, d’un rapport sur l’état de la gouvernance publique. Il va de soi que, entre le rapport sur l’état de la gouvernance publique et les rapports d’inspection, de vérification et d’enquêtes de l’IGES, des interférences peuvent exister mais celles-ci sont inévitables et sont même nécessaires. L’initiative de l’IGES de publier annuellement un rapport sur la gouvernance publique devrait s’inscrire dans cette dynamique globale, la prolonge, et l’approfondit en l’adaptant au contexte spécifique du Sénégal.

L’article 2 du décret n° 2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’IGES, qui constitue le fondement juridique de l’implication de ce corps dans les objectifs de promotion de la bonne gouvernance, est ainsi conçu : les interventions de l’IGES génèrent une valeur ajoutée qui constitue une contribution à la promotion de la bonne

gouvernance. Cette valeur ajoutée est aussi bien monétaire que non monétaire. L’article 2 du

décret susvisé, dispose que « l’Inspection générale d’État a pour mission essentielle la lutte

contre la fraude et la corruption ainsi que la promotion de la bonne gouvernance, notamment par : (…) l’amélioration des relations entre l’Administration et les usagers au moyen de propositions tendant à l’allègement et à la simplification des procédures et des formalités administratives, en vue d’accroître l’efficacité des administrations publiques. La promotion de la bonne gouvernance des affaires publiques par le renforcement de la lutte contre la

95 Cf. Loi n° 2011-14 du 8 juillet 2011.

96 Rapport public sur l’état de la gouvernance et de la reddition des comptes, juillet 2013.

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corruption ainsi que la transparence dans les procédures d’évaluation des politiques et des programmes publics afin d’optimiser leur rendement et leurs résultats »98. Avec des compétences aussi étendues, l’IGES a-t-il suffisamment de ressources humaines pour l’exercice de ses missions ?

2. … mais les effectifs du corps des Inspecteurs généraux d’Etat sont très

insuffisants…

L’ effectif actuel est de trente-trois 99 sur soixante-cinq inspecteurs prévus par le décret

n°2013-51100, ce nombre est en deçà de l’effectif théorique. Sur ce nombre, six sont en détachement.

Donc seul vingt-sept inspecteurs généraux d’Etat sont actuellement opérationnels pour couvrir tout son champ de compétence. Ce qui pose un réel problème d’effectif. Pourtant les textes régissant le fonctionnement et l’organisation de l’IGES ont prévu trois modes d’intégration dans le corps. Tout d’abord, le concours interne, le dernier concours remonte à 2013 et seulement, un inspecteur a été recruté. En outre, le quota d’un ou deux postes réservés à ce concours ne pourra jamais résorber le déficit en personnel. Quant au concours direct, il n’a été

organisé qu’une seule fois en 1989 depuis son introduction comme mode d’accès au corps101.

Pour ce qui est du recrutement au tour extérieur selon la loi n°2011-14 du 8 juillet 201, le quota résevé au Président est de vingt six inspecteurs généraux d’Etat. Mais, visiblement ce nombre aucun Président de la République n’a atteint. L’actuel chef d’Etat n’a pour le moment depuis 2012, recrutés que deux inspecteurs . Qu’est ce qui empêche les Présidents de la République à recruter suffisamment pour atteindre leur quota ? Nous ne pouvons actuellement

répondre à cette question alors même qu’au Sénégal, comme en France¹⁰², le tour extérieur offre

l’opportunité de renforcer et de diversifier les profils dans les institutions supérieures de contrôle.

Nous reconnaissons actuellement, une réorientation des politiques de contrôle avec dans ce contexte de nouvelle gestion publique. Cette mutation implique une recherche permanente de la performance du rapport optimal entre le coût et l’efficacité. Avec ce changement de paradigme, le contrôle exhaustif de plus en plus à tendance à céder le pas au

98 Cf. article 2 du décret n°2007-809 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat.

99 Cf. décret n°2013-51 modifiant le décret n°2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat modifié par le décret n°2011-528 du 26 avril 2011.

100 Cf. décret n°2013-51 modifiant le décret n°2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat modifié par le décret n°2011-528 du 26 avril 2011.

101 Cf. Décret n° 83-281 du 14 mars 1983, fixant les modalités et les programmes du concours direct pour l’admission dans le corps de l’Inspection générale d’Etat.

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contrôle sélectif. Cependant, cela ne devrait justifier cette irrégularité dans l’organisation des différents concours de l’IGES qui selon toute vraisemblance n’a jamais atteint le nombre réglementaire. D’ailleurs, ce nombre est même insuffisant, si on se fonde sur l’immensité de son champ d’action et comparativement à certaines institutions de contrôle qui exercent presque les mêmes fonctions comme l’Inspection générale des finances en France. Ce corps qui compte aujourd’hui sans les inspecteurs adjoints des finances et les stagiaires, plus de 86 inspecteurs généraux et inspecteurs des finances¹⁰³. Ce corps interministériel de contrôle surveille les agents des services extérieurs du ministère des Finances et des ordonnateurs secondaires des autres ministères, ainsi que des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor. Or, l’IGES a à sa charge toutes Institutions de la République et les services publics civiles, militaires et décentralisés pour seulement une trentaine d’agents. Cela est donc incompréhensible, compte tenu compte tenu de l’importance de l’IGES dans l’amélioration de la gouvernance publique.

C’est pourquoi, il devient nécessaire de résorber ce déficit conformément à la loi précitée, en procédant à un recrutement conséquent et régulier. L’utilisation des différents modes de recrutement réglera la question des effectifs et permettra à terme au corps d’être plus efficace dans l’action, surtout, que depuis plus de quinze années, l’IGES n’a vérifié aucun ministère. Cette absence de contrôle et d’évaluation est d’autant plus préjudiciable que certains départements ministèriels ont un réel besoin d’accompagnement pour garantir une gestion transparente et efficace.

3. … et les rapports d’inspections restent confidentiels.

Les investigations opérées par les inspecteurs débouchent toutes sur des rapports, qui constituent, si l’on peut dire, leur seule production puisqu’elles ne participent pas directement à la gestion des services. Les rapports ont pour objet de renseigner le Président sur la marche des services, la gestion des ressources, signaler les défauts constatés, les bonnes pratiques et proposer des mesures appropriées pour plus d’efficacité et d’efficience. Le rapport, dans ce

cadre, est « la conclusion de la première phase du contrôle : celle qui était constituée par la

mission »¹⁰⁴. A ce niveau, il faut juste préciser qu’il est généralement rédigé après avoir respecté la procédure contradictoire, une étape importante du contrôle. En effet, selon l’article 15 du

décret n°2007-809105 : « Toute mission de contrôle effectuée par un Inspecteur général d’Etat

donne lieu de sa part, à l’établissement d’un rapport provisoire ou pré-rapport qui peut être,

103 Cf. portail www.igf.fr

104 P. Milloz, Les inspections générales ministérielles dans l’administration française, op. cit. p.507

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selon les circonstances, un rapport d’étape ou un rapport particulier. Par respect de la procédure contradictoire, ce rapport doit contenir les réponses des chefs de services, établissements, entreprises, agences, sociétés, organismes, activités ou programmes vérifiés, aux observations faites par l’Inspecteur général d’Etat vérificateur, ainsi que les explications de tous les agents dont la responsabilité personnelle est mise en cause par ses constatations. Le rapport n’est définitif qu’à la fin de la procédure contradictoire ».

La procédure est dite contradictoire lorsque les parties ont pu avoir connaissance de tous les éléments du dossier et répliquer à tous les moyens qui leur sont opposés. Elle permet en effet, de prendre pleinement en compte les remarques du contrôlé et de tester les recommandations envisagées afin de parfaire la qualité des observations définitives et de favoriser leur acceptabilité. Le rapport doit être transmis à l’ensemble des personnes impliquées

dans les faits traités, pour observations et analyse dès la première version du rapport. La

contradiction institue un dialogue entre contrôleur et contrôlé et améliore la qualité des observations définitives. Elle contribue à l’équité et à la qualité des décisions rendues et en la régularité.

Mais nous ne pouvons préciser le nombre de rapports de mission remis au Président, de la République du fait des raisons évoquées plus haut. Ce qui reste important, c’est la suite réservée à ces recommandations. L’objectif des missions de l’IGES est d’améliorer la gouvernance des services, mais cela ne peut être atteint que par l’exécution des recommandations des rapports remis à l’autorité investie du pouvoir de décider. On peut se rapporter à l’analyse de M. Jacques Ménier, parlant des Inspections générales en France, qui

déclare que « si les travaux des Inspecteurs généraux n’ont pas de suites, ils sont un corps

inutile… (et) s’ils interviennent directement dans le fonctionnement de l’administration, ce ne sont plus des contrôleurs »¹⁰⁶. Cette remarque pose en réalité, la question de la fonction de l’inspecteur, question très complexe inhérente à la fonction elle-même. Le rôle de l’inspecteur dans un tel contexte, reste la communication de ses observations et propositions à l’autorité

hiérarchique, seule habilitée à décider¹⁰⁷. Et, ce principe a été aussi rappelé sous la présidence

de M. Abdou Diouf¹⁰⁸.

106 J. Ménier, Les inspections générales, op.cit., p 158.

107 A K Gueye : sur instruction du premier Président Léopold Sédar Senghor, il est fait obligation aux « ministres de prêter une attention soutenue à la transmission et à l’exploitation des directives issues des rapports de l’Inspection générale de l’Etat, en rappelant les défaillances liées au pouvoir hiérarchique et la primauté que lui et le Premier Ministre accorderont au contrôle, en ne tolérant aucune entrave à l’exécution des mesures prises à l’issue des missions de vérification », In : Inspections générales d’Etat d’Afrique : Réalités, perspectives et enjeux, op. cit, p.90

108 D’ailleurs, selon toujours l’inspecteur Gueye, le Président Abdou Diouf, un administrateur formé à la chose publique « aimait annoter de sa propre main avec ses grosses écritures, la feuille d’approbation des rapports :(…) » « oui, j’approuve les

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Pour l’application des recommandations, l’article 17 du décret n°2007-809 précise que, le suivi de l’application des directives présidentielles issues des rapports de mission de vérification et d’audit est assuré par le Bureau de suivi et de coordination de l’Inspection générale d’Etat à la Primature (BSC/PM). Ce Bureau est dirigé par un inspecteur général d’Etat nommé auprès du Premier ministre par arrêté du président de la République, sur proposition du Vérificateur général. Sous l’autorité du vérificateur général, le chef du bureau de suivi et de coordination veille, en rapport avec le Vérificateur général adjoint, à l’application des directives présidentielles, assure la coordination et l’impulsion des unités d’inspection et d’audit au sein des ministères et organismes publics.

Cependant, l’IGES souffre du manque visibilité sur son activité, dû notamment à l’absence de publication de ses rapports et par conséquent, d’une opinion publique réservée à son endroit. Aussi, certains réclament sa délocalisation de la présidence de la République, pour

éviter que ses missions de contrôle selon le professeur Abdoulaye Sakho continuent de « porter

sur les hommes et non sur le système »109. Pour la plupart des commentateurs, cette « forte présence de l’Etat dans l’exécution des missions de ces organes de contrôle constitue une limite »110. Ces différentes remarques, malgré leur vraisemblance doivent être inscrites au traitement de certains dossiers médiatiques.

En vérité, l’IGES connait une certaine insuffisance dans son fonctionnement, résultant de la faiblesse de ses effectifs, d’une collégialité insuffisante ainsi que d’un manque de transparence et d’efficacité dans la publication périodique de ses rapports d’activités sur la reddition des comptes et de la gouvernance.

conclusions et propositions de l’Inspecteur général d’Etat Vérificateur. Mettre en œuvre. Ce rapport est vraiment excellent… », ibidem.

109Cf. dossier réalisé par le journal Sud Quotidien, du 15 janvier 2018.

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Conclusion générale

L’Inspection générale d’Etat du Sénégal est un modèle original africain d’inspection par son rattachement à la présidence de la République et par l’étendue de ses compétences. Ce système est très différent de celui en vigueur en France où il existe, dans l’ordre administratif, une Inspection générale des Finances, à vocation interministérielle, et des Inspection générales des ministères, mais pas de corps de contrôle rattaché au Président de la République ou au

Premier ministre111.

L’autorité morale de l’IGES résulte de la qualité de son mode de recrutement ainsi que de l’expertise de ses membres. Ses interventions constituent une contribution à la promotion de la bonne gouvernance, à la fois en termes, administratifs, éthiques et financiers. Actuellement, la plupart de ses rapports servent de base, de source d’inspiration, à l’élaboration de circulaires et d’instruction présidentielles et gouvernementale pour le respect ou la mise en place des normes et des exigences de gestion que les différentes institutions et les agents de l’Etat doivent respecter. À titre d’illustration, il apparait régulièrement ces formules en début des actes

administratifs : « les récents contrôles de l’Inspection générale d’Etat (mention de la période

au besoin) me conduisent à rappeler …, j’ai constaté à la suite de plusieurs contrôles de l’Inspection générale d’Etat… ; signés par le Président de la République, le Premier Ministre, le Ministre des Finances, etc. »112. C’est sur la base des propositions approuvées sous forme de directives présidentielles que désormais, le Premier ministre et ses ministres, prennent des

mesures, sous forme d’instructions. Et bien « souvent, les textes ont été rédigés ou revus au sein

de l’Inspection générale d’Etat, avant leur publication »113 .

Au total, on peut retenir que, l’IGES par l’objectivité et l’impartialité de ses travaux a contribué à l’amélioration de la réglementation et, par voie de conséquence, à la consolidation de l’État de droit et de la bonne gouvernance au Sénégal.

Malgré ses rapports et propositions pour lutter contre la fraude et la prévention de la corruption, ou encore la mise en place de conditions favorables à l’exécution des missions à haute valeur ajoutée axée sur l’évaluation des politiques publiques et l’audit des pratiques et des systèmes de gestion, l’IGES doit encore adopter et mettre en œuvre les conditions d’une culture de communication. L’un des fondements de la reddition des comptes fait l’objet de

111 Cf. la première partie de l’œuvre de P. Milloz, op.cit. P 27

112 Des exemples de circulaires ou instructions élaborées à la suite des missions de l’IGES sont données à titre d’illustration, par A K Gueye, Inspections générales d’Etat d’Afrique : Réalités, perspectives et enjeux, op. cit. , p. 155

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l’article 15 de la Déclaration des Droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 : « la Société

a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration ». La création d’une telle stratégie de communication est une obligation constitutionnelle pour garantir le droit du citoyen à l’information, dans le respect du secret des informations confidentielles issues des travaux de vérification, d’audit et d’inspection. C’est aussi là un moyen pour l’IGES de renforcer son autorité écornée suite à la révélation médiatique de certains dossiers issus de ses missions

A cette faiblesse, s’y ajoute, le traitement des suites des rapports de mission de vérifications administrative et financière. C’est à ce niveau que bien des limites sont soulignées par la doctrine, à savoir :

- le niveau de rattachement à la présidence de la République fait de l’IGES un instrument

de règlement des comptes aux dépens de son indépendance fonctionnelle ;

- le caractère restreint de la publicité de ses travaux et la publication irrégulière de ses

rapports annuels remet en cause le principe de transparence ;

- la part des 2/5 de recrutement dans le corps des IGES réservée au tour extérieur, donc

au pouvoir discrétionnaire du Président de la République, est trop élevée.

Il serait dès lors opportun d’ajuster le positionnement de l’IGES par son détachement du Chef de l’exécutif. Avec ce détachement, et compte tenu de la spécificité du corps dans l’organisation administrative au Sénégal, elle pourrait être à la fois, une Institution supérieur d’ordre administratif et judiciaire. Elle aurait ainsi un statut reconnu par la Constitution et un mode de recrutement annuel basé principalement sur les concours interne ou externe. En outre, elle bénéficierait d’une indépendance effective vis-à-vis du pouvoir exécutif qu’elle pourrait contrôler. Son budget serait voté par le Parlement avec la loi de finances. Grâce à cette nouvelle