HAL Id: dumas-01834302
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Projet de renouvellement urbain, politique de
peuplement et mixité sociale : une politique
d’attribution de logements sociaux et de relogement au
sein des projets de renouvellement urbain, une stratégie
d’équilibre territorial de l’offre sociale et de diversité
d’occupation dans le patrimoine social ?
Marianne Thiery
To cite this version:
Marianne Thiery. Projet de renouvellement urbain, politique de peuplement et mixité sociale : une politique d’attribution de logements sociaux et de relogement au sein des projets de renouvellement urbain, une stratégie d’équilibre territorial de l’offre sociale et de diversité d’occupation dans le pat-rimoine social ?. Architecture, aménagement de l’espace. 2018. �dumas-01834302�
Marianne Thiery
Projet de renouvellement urbain,
politique de peuplement et mixité sociale
Une politique d’attribution de logements sociaux et de relogement au sein des
projets de renouvellement urbain : une stratégie d’équilibre territorial de l’offre
sociale et de diversité d’occupation dans le patrimoine social ?
Mémoire de Master 2 « Sciences du territoire »
Mention : Urbanisme et aménagement du territoire Parcours : Urbanisme et projet urbain (en alternance)
Sous la direction de Madame Paulette Duarte
Marianne Thiery
Projet de renouvellement urbain,
politique de peuplement et mixité sociale
Une politique d’attribution de logements sociaux et de relogement au sein des
projets de renouvellement urbain : une stratégie d’équilibre territorial de l’offre
sociale et de diversité d’occupation dans le patrimoine social ?
Mémoire de Master 2 « Sciences du territoire »
Mention : Urbanisme et aménagement du territoire Parcours : Urbanisme et projet urbain (en alternance)
Sous la direction de Madame Paulette Duarte
Déclaration sur l’honneur de non-plagiat
Je soussignée Marianne Thiery déclare sur l’honneur :
- être pleinement conscient(e) que le plagiat de documents ou d’une partie d’un document publiés sur toutes formes de support, y compris l’Internet, constitue une violation des droits d’auteur et un délit de contrefaçon, sanctionné, d’une part, par l’article L335-2 du Code de la Propriété intellectuelle et, d’autre part, par l’université ;
- que ce mémoire est inédit et de ma composition, hormis les éléments utilisés pour illustrer mon propos (courtes citations, photographies, illustrations, etc.) pour lesquels je m’engage à citer la source ;
- que mon texte ne viole aucun droit d’auteur, ni celui d’aucune personne et qu’il ne contient aucun propos diffamatoire ;
- que les analyses et les conclusions de ce mémoire n'engagent pas la responsabilité de mon université de soutenance ;
Fait à : Paris Le : 20 juin 2018
Notice bibliographique
Projet de fin d’études Master Urbanisme et aménagement du territoire parcours Urbanisme et projet urbain
Auteur : Thiery Marianne
Titre du projet de fin d’études : Projet de renouvellement urbain, politique de peuplement et mixité
sociale
Sous-titre du projet de fin d’études : Une politique d’attribution de logements sociaux et de
relogement au sein des projets de renouvellement urbain : une stratégie d’équilibre territorial de l’offre sociale et de diversité d’occupation dans le patrimoine social ?
Date de soutenance : 02/07/2018
Organisme d’affiliation : Institut d’Urbanisme et de Géographie Alpines de l’Université Grenoble
Alpes
Organisme dans lequel le stage a été effectué : Commissariat Général à l’Egalité des Territoires
(ministère de la Cohésion des Territoires) à Paris (7ème arrond.)
Directeur du Projet de Fin d’Etudes : Duarte Paulette
Collation : Nombre de pages : 182 / Nombre d’annexes : 04 / Nombre de références
bibliographiques : 30
Mots-clés analytiques : mixité sociale, projet de renouvellement urbain, politique d’attribution de
logements sociaux, stratégie habitat
Mots-clés géographiques : communauté d’agglomération de Valenciennes Métropole,
1er résumé
La mixité sociale est depuis la loi de programmation pour la ville et la rénovation urbaine de 2003 le maître-mot des projets de renouvellement urbain. Ce rapport s’attachera à mesurer, par l’analyse de deux territoires d’étude, comment, au travers des projets de renouvellement urbain menés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, les collectivités territoriales appréhendent l’enjeu de mixité sociale. Quels sont les moyens et les outils dont se saisissent les intercommunalités pour diluer ces poches de pauvreté installées dans les zones urbaines ?
Et plus simplement, il réinterrogera dans quelles mesures les projets de renouvellement urbain concourent-ils à la stratégie de répartition spatiale du logement social et à la mixité sociale dans l’habitat à l’échelle intercommunale ? Et, comment un projet de quartier devient-il un projet d’agglomération ?
2ème résumé
The social mix is since the law of programming for the city and the urban renovation of 2003 (France) the key word of the projects of urban renewal. This report will attempt to measure, by the analysis of two territories of study, how, by means of the projects of urban renewal led in the priority districts of the urban affairs, local authorities comprehend the social mix stake. What are the means and the tools utilised by local authorities to dilute these poverty installed in urban areas ? And more simply, he will re-question in which measures the projects of urban renewal contribute to the strategy of space distribution of the social housing and to the social mix in the housing environment in the intermunicipal scale ? And, how a project of district becomes a project of urban area ?
Remerciements
En premier lieu, j’adresse mes plus fidèles remerciements à Isabelle Kamil, maître d’apprentissage, qui a su m’accueillir dans les meilleures conditions au sein du bureau du renouvellement urbain du Commissariat Général à l’Egalité des Territoires. Et tout particulièrement pour la confiance intégrale qu’elle a su m’accorder dans l’accomplissement de l’ensemble de mes missions.
Je tiens à exprimer ma reconnaissance aux membres de la direction de la ville et de la cohésion des territoires (DVCU) pour m’avoir pleinement intégré à l’équipe, ainsi que pour leur soutien dans l’accomplissement de ce mémoire (Damien Kacza, Michelle Brosseau, Sarah Boujardine, Marianne Jouandeau, Meriem Miloudi et Mohamed Douhane).
J’adresse mes plus sincères remerciements à Damien Kacza, chargé de mission logement et renouvellement urbain de la DVCU, pour m’avoir éclairé davantage sur la politique de la ville et plus précisément sur le fonctionnement et les modalités relatifs au nouveau programme national de renouvellement urbain ainsi que pour m’avoir accoutumé au monde des organismes de logements sociaux (HLM). Et pour m’avoir vivement aidé quant à la rédaction de ce rapport de fin d’études universitaires.
Je souhaite adresser mes remerciements les plus sincères à l’ensemble du corps enseignant de l’Institut d’Urbanisme et de Géographie Alpines de Grenoble pour les connaissances qu’ils m’ont apportées tout au long de cette enrichissante année universitaire, et plus particulièrement à Paulette Duarte, directrice de mémoire, pour son accueil et ses conseils avisés. Elle s’est montrée à l’écoute et disponible tout au long de l’élaboration de ce projet de fin d’études. Son aide a été déterminante pour guider et structurer mon travail avec sérénité et enthousiasme.
J’associe également toutes les personnes qui ont apporté leur aide et leur contribution dans l’accomplissement de ce travail, notamment les personnes interrogées en vue de la réalisation de ce mémoire.
J’adresse mes plus sincères remerciements au directeur du renouvellement urbain et la chargée de mission stratégie attributions de logements sociaux de la communauté d’agglomération de Valenciennes Métropole, qui ont su m’apporter des éléments clés pour une meilleure compréhension des stratégies liées à l’habitat, aux attributions de logements sociaux et au relogement des ménages déterminées dans le nouveau projet de renouvellement urbain mené sur le quartier prioritaire
Chasse Royale. Je tiens également à les remercier pour leur accueil et leur réactivité ainsi que pour la visite commentée du quartier en question.
Mes remerciements s’adressent également au responsable du nouveau programme national de renouvellement urbain de la Société immobilière du Grand Hainaut, pour m’avoir reçue et pour m’avoir apportée de nombreuses réponses quant à mes interrogations posées au sujet de la politique sociale et de renouvellement urbain engagée sous le premier programme de rénovation urbaine et sous le nouveau.
Je tiens à remercier les membres de la direction de l’aménagement du territoire et du développement à la communauté d’agglomération du Pays de Meaux pour l’ensemble des réponses apportées au sujet des projets de renouvellement urbain menés au sein du quartier d’intérêt national Beauval ainsi que pour la visite guidée du quartier.
J’exprime mes remerciements aux représentants des bailleurs sociaux rencontrés sur l’agglomération du Pays de Meaux, à savoir Pays de Meaux Habitat, office publc HLM, et à Trois Moulins Habitat, entreprise sociale pour l’habitat, qui m’ont apporté des informations utiles quant à l’étude de la politique de renouvellement urbain et de la stratégie sociale (politique d’attributions de logements sociaux) engagées sur leur parc de logements.
En fin, je destine mes remerciements à toutes les personnes rencontrées lors de l’accomplissement de mes missions d’apprentissage en interne au CGET, ainsi que les partenaires extérieurs rencontrés qui ont su m’apporter explications et aides pour la réalisation de mon apprentissage.
Table des matières
PARTIE 1 - LES DISPOSITIFS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE RYTHMES PAR L’ENJEU DE
MIXITE SOCIALE ... 25
CHAPITRE 1–LES PROGRAMMES NATIONAUX DE RENOUVELLEMENT URBAIN : UN ENJEU DE DESEGREGATION DES « GHETTOS » ... 26
I. Le PNRU : une forte ambition de mixité sociale avec des résultats en demi-teinte ... 26
II. Le NPNRU : une ambition de mixité sociale renforcée par la volonté d’intervenir sur le peuplement des logements sociaux ... 32
CHAPITRE 2–LA POLITIQUE DE PEUPLEMENT, L’UN DES VECTEURS DE LA MIXITE SOCIALE ? ... 42
I. Les leviers de la politique de peuplement ... 42
II. La réforme des attributions de logements sociaux introduite par la Loi relative à l’Egalité et la Citoyenneté du 27 janvier 2017 ... 46
CHAPITRE 3–DEUX TERRITOIRES ENGAGES DANS UNE DEMARCHE DE « RECONQUETE DES QUARTIERS POPULAIRES » ... 52
I. La communauté d’agglomération du Pays de Meaux : un territoire attractif ... 52
II. La communauté d’agglomération de Valenciennes Métropole : en quête d’attractivité ... 61
PARTIE 2 - UNE STRATEGIE HABITAT QUI SE VEUT AU SERVICE DE LA MIXITE SOCIALE DANS LES QUARTIERS, FAÇONNEE EN FONCTION DES SPECIFICITES LOCALES ... 71
CHAPITRE 4–LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU PAYS DE MEAUX : LA DEMOLITION MASSIVE COMME PRINCIPE FONDATEUR DE DIVERSIFICATION DE L’HABITAT ET D’ATTRACTIVITE RESIDENTIELLE ... 74
I. Des opérations de démolition massives en vue d’un changement urbain complet et profond du quartier prioritaire ... 74
II. Une stratégie de diversification résidentielle héritée du premier programme ... 78
III. Une stratégie de reconstitution de l’offre hors QPV bousculée par la « montée des boucliers » des élus et des contraintes financières ... 87
CHAPITRE 5–LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VALENCIENNES METROPOLE : UN PROJET DE RENOVATION URBAINE AUX RESULTATS MITIGES, DONT LES ENSEIGNEMENTS ONT PERMIS DE REDEFINIR LES MODES D’ACTION DU NOUVEAU PROJET 97 I. La démolition : une volonté réaffirmée de réduire le taux de logements sociaux dans le quartier Chasse Royale dans le NPNRU ... 97
II. Un programme d’habitat diversifié en cœur de quartier : un espoir de regagner en attractivité résidentielle ... 106
III. Une reconstitution hors QPV principalement prévue dans les communes déficitaires en matière de logements sociaux ... 113
PARTIE 3 - DES POLITIQUES DE PEUPLEMENT DES LOGEMENTS SOCIAUX GARANTES D’UN REEQUILIBRAGE DE LA COMPOSITION SOCIALE A L’ECHELLE INTERCOMMUNALE ? ... 119
I. Un enjeu nécessaire de poursuivre une déconcentration et un rééquilibrage territorial de l’offre sociale sur l’agglomération du Pays de Meaux ... 121 II. Une procédure de relogement adaptée et portée politiquement ... 130
CHAPITRE 7–LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VALENCIENNES METROPOLE : UNE INTERCOMMUNALITE FORTEMENT INVESTIE DANS LA POLITIQUE D’ATTRIBUTION DE LOGEMENTS SOCIAUX ET DE RELOGEMENT ... 134
I. Une forte volonté de l’agglomération de maîtriser le peuplement du territoire ... 134 II. Des enjeux de relogement intégrés dans la stratégie globale relative aux attributions ... 146
Préambule
Ce projet de recherche s’inscrit, à la fois, dans un cadre universitaire et professionnel. Etudiante en Master II – Urbanisme et Aménagement option Urbanisme et Projet Urbain à l’Institut d’Urbanisme et de Géographie Alpines de Grenoble, ce présent rapport a pour objet de concrétiser la fin de mon parcours universitaire et mon insertion dans le monde du travail. Poursuivant cette formation en alternance au sein du Commissariat Général à l’Egalité des Territoires, cette dernière année d’études a été, selon moi, une opportunité pour développer des connaissances et des compétences et acquérir une expérience professionnelle qui soit à la fois valorisante et valorisée. Cette alternance entre période d’enseignement à l’université et période d’activité professionnelle en organisme m’a permis d’articuler la théorie à la pratique et vice-versa en administration centrale.
Présentation de la structure d’accueil
Le Commissariat Général à l’Egalité des Territoires est un service de l’Etat rattaché au Ministre en charge de la Ville et de l’Aménagement du territoire, à savoir le ministère de la Cohésion des Territoires. Le CGET est dirigé depuis avril 2018 par Serge Morvan, commissaire général. Créé par le décret n° 2014-394 du 31 mars 2014, le Commissariat Général à l’Egalité des Territoires (CGET) émane du regroupement de trois administrations à savoir la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), du Secrétariat général du comité interministériel des villes (SGCIV) et de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé). Le CGET « est chargé, en particulier, de concevoir et de mettre en œuvre la politique nationale d'égalité des territoires, et d'en assurer le suivi et la coordination interministérielle »1. Le CGET rassemble
trois directions ; « la direction de la ville et de la cohésion urbaine est dédiée à la conception et à la mise en œuvre de la politique de la ville et assure notamment la programmation et l'exécution des crédits de la politique de la ville ; la direction des stratégies territoriales est chargée de définir la stratégie du commissariat général : elle s'appuie sur les compétences de ce dernier en termes d'observation et d'études, concrétise les évaluations effectuées et diffuse les travaux du CGET, notamment auprès des collectivités territoriales ; la direction du développement des capacités des territoires pilote l'ensemble des politiques d'égalité des territoires, en lien avec les services déconcentrés de l'Etat et les collectivités territoriales. Elle est plus spécifiquement chargée du
développement des territoires fragiles et à enjeux »2. De plus, la direction de la ville et de la
cohésion urbaine, entité au sein de laquelle j’effectue mon apprentissage, assure la tutelle de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), opérateur de l'Etat en charge du pilotage des programmes de renouvellement urbain.
En immersion professionnelle au sein de la Direction de la ville et de la cohésion urbaine (DVCU) et plus particulièrement dans la Sous-direction du renouvellement urbain, du développement économique et de l’emploi, ce travail de mémoire s’inscrit pleinement dans l’exercice de mes fonctions.
Présentation de la fonction et des missions attribuées
Le lancement du second programme de renouvellement urbain par l’Etat autrement connu sous la formule de Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) et la promulgation de la loi relative à l’Egalité et à la Citoyenneté du 27 janvier 2017 ont donné un élan aux missions du CGET et plus particulièrement les fonctions du bureau du renouvellement urbain. C’est dans ce cadre que mes missions s’inscrivent. Attachée au chargé de mission traitant des thématiques habitat, logement et renouvellement urbain, j’ai été missionnée tout au long de l’année pour suivre l’instruction des projets de renouvellement urbain présentés par les collectivités locales concernées par la nouvelle géographie prioritaire et plus particulièrement le NPNRU, auprès des partenaires de l’ANRU. Cette instruction se réalise sous le prisme des dispositifs mis en place par la Loi Egalité et Citoyenneté. Autrement dit, en partenariat avec la Direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages 3 (DHUP), le CGET est chargé de suivre la mise en application, au niveau intercommunal,
de la réforme des attributions de logements sociaux introduite par la loi Egalité et Citoyenneté et les pratiques de relogements des ménages dans le cadre du NPNRU. A ce titre, mes missions respectives sont les suivantes :
Principales missions :
- En amont des réunions de travail partenarial et des comités d’engagement tenus à l’ANRU, en phase protocole ou convention :
o Réceptionner les documents relatifs aux projets de renouvellement urbain et les documents annexes communiqués par l’Etat local à l’ANRU et ses partenaires
2 Décret n° 2014-394 du 31 mars 2014 portant création du Commissariat général à l'égalité des territoires.
3 La Direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages (DHUP) est une direction partie intégrante du Ministère de la Cohésion des Territoires.
(Action Logement, Union Sociale pour l’Habitat, Agence Nationale pour l’Amélioration de l’Habitat, la Caisse des Dépôts et Consignations et la DHUP) ; o Archiver ce fond de dossier dans la plateforme partagée interne au bureau du
renouvellement urbain ;
o Etudier les documents relatifs au projet de renouvellement urbain et les pièces annexes (quand elles existent). Pour exemple, charte de relogement intercommunale, document-cadre de la conférence intercommunale du logement, convention intercommunale d’attribution, etc.
o Rédiger une note d’analyse structurée relevant les points clés du projet urbain (opération de renouvellement urbain, stratégie habitat et peuplement, stratégie de reconstitution de l’offre de logement démolie, etc.), les points positifs et les points d’interrogation et axes d’amélioration.
o Communiquer la note d’analyse par mail à la personne du bureau chargée de représenter le CGET et plus particulièrement la DVCU.
o Rédiger un projet de mail consistant à contacter les correspondants politique de la ville, autrement dit les représentants de l’Etat local au niveau du département (soit selon la couverture administrative des territoires, le Secrétaire général de Préfecture, Sous-préfet chargé de la politique de la ville ou le Préfet délégué à l’égalité des chances) afin d’échanger au sujet du projet de renouvellement urbain et de l’état d’avancement de l’élaboration des documents relatifs à la pratique et gestion des attributions de logements sociaux.
o Assister aux échanges avec l’Etat local et prise de note.
- Se rendre aux réunions tenues à l’ANRU, accompagné par l’un des chargés de mission du bureau. Assister aux échanges, dialogues et négociations avec les porteurs de projet ou ses représentants ainsi qu’au temps de délibération de l’ANRU et des partenaires.
- En aval des réunions tenues à l’ANRU, rédiger un compte-rendu de réunion structuré, concis et précis et le diffuser aux membres du bureau (cheffe de bureau et chargés de mission).
Missions secondaires :
- Participer aux conférences, temps d’échanges, grandes messes des partenaires du CGET. Pour exemple, Congrès de l’Union sociale pour l’habitat, Club plénier des acteurs de la réforme des attributions de logements sociaux, Salon des Maires 2017, lancement des 40 ans de la politique de la ville, etc.
- Co-piloter une étude statistique au sujet de l’habitat privé en quartiers prioritaires de la politique de la ville auprès de la DHUP, dont le centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) est le prestataire.
- Participer à certaine clôture de la formation des conseils citoyens à l’Ecole du renouvellement urbain (ERU) en accompagnement de la chargée de mission traitant les questions de gestion urbaine et sociale de proximité.
Le sujet de mémoire exposé ci-contre trouve échos avec les principales missions qui m’ont été attribuées au sein de mon organisme d’accueil.
Introduction
« Du point de vue des politiques publiques, la mixité est une obligation de moyens, constamment renégociée, pour lutter contre la ségrégation socio-spatiale produite par des mécanismes sociaux de fond : l’agrégation des populations sur la base de modes de vie ou d’intérêts communs et la marginalisation des plus fragiles »4.
a lutte contre la ségrégation sociale, spatiale et économique fait irruption dans les discours officiels au début des années 1970 quand se développe une paupérisation constante dans le parc de logement social avec le départ des classes moyennes vers la périphérie des zones urbaines. L’Etat français ordonne l’arrêt de construction des grands ensembles et engage des dispositions permettant de tendre vers un rééquilibrage de l’habitat social dans les agglomérations ainsi que de son peuplement. Dans ces années, le caractère peu coercitif des textes incite que très légèrement les collectivités à agir en ce sens. Il faut attendre le tournant des années 1990 pour que les termes de diversité, de cohésion, d’équilibre et de brassage émergent dans l’agenda des politiques publiques. L’accès au logement pour les plus démunis et la nécessaire diversité de la composition sociale des quartiers et des communes s’affirment dès l’entrée en vigueur des lois de mise en œuvre du droit au logement du 31 mai 1990 et d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991 introduisant la notion de ‘mixité sociale’. Ces textes législatifs qualifient la ‘mixité sociale’ comme étant un principe « favorisant la cohésion sociale et de nature à éviter ou faire disparaitre les phénomènes de ségrégation »5. Cette politique du « droit à la ville » doit
permettre « la coexistence de diverses catégories sociales ».
La ‘mixité sociale’ est un principe conceptuel controversé et largement critiqué par certains chercheurs. Le dictionnaire de l’habitat et du logement composé sous la direction de Jean-Claude Driant, géographe et professeur à l’Ecole d’urbanisme de Paris, s’attache à définir cette notion comme suite : « un mélange de catégories de populations hétérogènes ; action visant à réduire la concentration de populations pauvres »6. Cette approche de suppression des poches de
4 GENEST S., La mixité sociale dans le logement : quels outils ? « Logement et mixité : une obligation de moyens en
constante évolution » ; In « La mixité sociale en questions ».
5Loi n°91-662 d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991. Journal Officiel n°0167 du 19 juillet 1991, page 9521. 6 SEGAUD M., BRUN J., DRIANT J-C. (sous la dir. de) : Dictionnaire de l’habitat et du logement, Paris, A. Colin, 2003, 451p.
pauvreté dans la ville s’articule avec l’objectif de mixité sociale poursuivi dans le cadre de la politique de la ville qui consiste à « tendre vers un mélange de différentes catégories sociales sur l’ensemble du territoire en répartissant de manière équilibrée les ménages défavorisés »7.
En revanche, Thomas Kirszbaum, sociologue et chercheur associé à l’Institut des Sciences sociales du Politique, définit le processus de mixité sociale, dans ces travaux de recherche. Il voit dans la mixité sociale, une politique de mise en œuvre discriminante voire inégalitaire. Il définit ce concept comme étant une stratégie de déconcentration spatiale des ménages les plus démunis et d’exclusion des minorités ethniques et raciales qui s’exprime à la fois par le démantèlement des « ghettos » par des opérations de renouvellement urbain ambitieuses (telles que la démolition de logements sociaux) ; par des opérations de reconstitution de l’offre sociale en dehors des quartiers et de manière équilibrée à l’échelle de l’agglomération et enfin par l’application de modalités et de dispositions d’attribution de logements sociaux garantes de brassage social8.
Il considère les opérations de démolition comme des « leviers de mutation sociologique des quartiers d’habitat social »9. De ce fait, il perçoit la politique de rénovation urbaine comme un outil
consistant « à développer une offre de logements tacitement dédiée à des ménages extérieurs susceptibles de faire repartir le balancier en sens inverse, tout en organisant la dispersion d’une partie des populations en place vers d’autres territoires »10.
De ce point de vue, somme toute, négatif, Emmanuelle Deschamps, rejoint en partie Thomas Kirszbaum, sur l’approche de ‘dispersion sociale des pauvres’. Cette enseignante-chercheuse, maître de conférence en droit public à Sciences Po Grenoble perçoit la mixité sociale comme une « dilution du social dans l’urbain », elle explique « on cherche artificiellement à rendre la pauvreté moins voyante sans diminuer pour autant le nombre de personnes démunies. Selon une approche implicite, il s'agit aussi de promouvoir un brassage ethnique pour mettre fin aux situations dans lesquelles le regroupement communautaire est identifié comme la première étape d'un processus de dévalorisation du patrimoine immobilier. Au nom de la cohésion sociale, cette perspective de
7 SEGAUD M., BRUN J., DRIANT J-C. (sous la dir. de) : Dictionnaire de l’habitat et du logement, Paris, A. Colin, 2003, 451p.
8 KIRSZBAUM T., « Rénovation urbaine. Une mixité très peu sociale », Projet (CERAS), 2008, pp.30-37.
9 KIRSZBAUM T., Promouvoir la mixité dans le logement : l’impasse stratégique de la rénovation urbaine. Les Cahiers de l’atelier - Published by Les Editions de l’Atelier, 2012, pp.108-117. <halshs-01098469>
10 KIRSZBAUM T., Promouvoir la mixité dans le logement : l’impasse stratégique de la rénovation urbaine. Les Cahiers de l’atelier - Published by Les Editions de l’Atelier, 2012, pp.108-117. <halshs-01098469>
dispersion s'aligne sur la conception française de l'intégration »11. La mixité sociale appréhendée
comme un facteur clé d’intégration des classes modestes dans la société met en lumière l’enjeu de cohabitation résidentielle entre les différentes classes socio-économiques.
La mixité sociale est perçue en France comme l’un des enjeux, mis en avant depuis les années 1990/2000, pour pallier aux phénomènes de concentration de la pauvreté constatés dans les quartiers construits dans les années 1960 sous le modèle du mouvement moderne. Ces années sont marquées par la préoccupation des pouvoirs publics quant à la lutte contre la stigmatisation des quartiers de relégation par la revalorisation et l’intégration des quartiers à la ville. L’Etat se met en action dans l’objectif d’enrayer les fractures socio-spatiales, urbaines et économiques et favoriser l’égalité des territoires.
La loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine promulguée le 1er août
2003 (loi n°2003-710) engage une lutte contre les inégalités socio-économiques dans les zones urbaines sensibles, autrement dit les quartiers identifiés de « fragiles » et introduit une nouvelle politique d’actions publiques en faveur de ces territoires : le programme national de rénovation urbaine (PNRU).
Accompagnée par la création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, l’ambition des premiers programmes d’action publique de la politique de la ville consiste à changer l’image des quartiers par une forte transformation urbaine, architecturale et environnementale (cadre de vie) des quartiers (notamment par la conduite d’opérations de démolition massive des grands ensembles ; formes architecturales et urbaines emblématiques des années 1960 subissant de nos jours une représentation sociale et urbaine très connotée et stigmatisante).
Le projet de renouvellement urbain a pour objet de revisiter la fonction résidentielle d’un site, en répondant notamment aux enjeux de désenclavement, de réduction des écarts socio-économiques des territoires et de mixité urbaine et sociale au sein d’un quartier. « Les projets de renouvellement urbain ont l’ambition d’enrayer la relégation spatiale par la mixité résidentielle et de faire accéder les habitants les plus défavorisés aux mêmes services que les habitants des centres-villes »12. Le
11 DESCHAMPS E., « La politique urbaine du logement : l'objectif de mixité sociale », Revue française des affaires sociales 2001/3, p. 81-97.
12 SABEG Y. et XUAN H., La mixité sociale en France : à quel prix ?. In : Revue d'économie financière, n°86, 2006. Le financement de la ville. pp. 239-249.
premier programme s’attachait exclusivement à intervenir sur ‘le contenant’, le bâti (soit le logement, les infrastructures et les équipements) ; c’est pourquoi certains projets de rénovation urbaine n’ont pas su amorcer un réel changement de la population des quartiers.
Les enseignements en demi-teinte des projets de rénovation urbaine ont permis de redéfinir les attentes nationales ainsi que les conditions de réussite d’un projet de mutation urbaine et architecturale de quartiers existants et habités. C’est ainsi que le nouveau programme national de renouvellement urbain impulsé par la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbain du 21 février 2014 amorce, de façon beaucoup plus intégrante, l’approche socio-économique de la politique de la ville. La politique de la ville est désormais perçue comme une articulation constante entre politique d’aménagement du territoire, politique de logement et politique sociale (sous le prisme de l’habitat). Le renouvellement urbain appréhendé sous le second programme est entrepris comme un travail de mutation sociale des quartiers ; les pouvoirs publics commencent à se préoccuper de la « politique de peuplement ».
En complément de l’enjeu urbain (autrement dit, l’intervention sur le bâti), contribuer à une ville idéalement « mixte » incite les acteurs publics à intervenir sur le ‘contenu’, la population des quartiers. L’enjeu de mixité sociale est intimement lié aux évolutions du peuplement des quartiers. La politique de peuplement est une notion qui renvoie au terme d’équilibre social de l’habitat, de mixité sociale et d’occupation du patrimoine social. La politique de renouvellement urbain permet d’agir à la fois sur la composition sociologique du peuplement d’un territoire et sur l’offre de logement social, selon deux enjeux :
- diversifier la typologie et les statuts de l’habitat pour favoriser les différents modes d’occupation de l’habitat.
- varier les profils des ménages par les attributions de logements sociaux et les relogements pour amorcer un processus de mixité sociale et favoriser les parcours résidentiels ascendants (une trajectoire résidentielle désirée et non subie).
L’articulation entre la stratégie habitat et la politique d’attribution dans les projets de renouvellement urbain implique de retravailler la ville sur elle-même et de réfléchir à la qualité d’ensemble des espaces habités et à la réalité des besoins et des attentes des habitants en matière d’habitat. La diversité sociale doit quant à elle se fabriquer à une échelle, voire plusieurs échelles appropriées. « Le degré de la mixité d’un territoire dépend par ailleurs de l’échelle d’analyse retenue : la mixité observée globalement à l’échelle d’une agglomération ou d’une commune peut s’accompagner
d’une ségrégation forte aux échelles inférieures (quartier, îlot, immeuble) »13. C’est pourquoi il est
intelligible de se préoccuper de la composition sociologique du peuplement d’un territoire à plusieurs échelles : à la fois à l’échelle des immeubles d’habitation, de l’îlot, de la rue, du quartier, de la ville et stratégiquement à l’échelle intercommunale.
Au regard de l’ensemble de ces recherches scientifiques dans le domaine des sciences sociales et humaines ainsi que des dispositions législatives prises par l’Etat en matière de politique de renouvellement urbain dans les quartiers aux dysfonctionnements les plus importants, de nombreuses interrogations peuvent être soulevées : la mixité sociale est-elle une des solutions aux divers problèmes urbains et sociaux rencontrés dans les quartiers et dans les villes ? Les projets de renouvellement urbain animés par ce postulat de ‘mixité sociale’ sont-ils de véritables outils de lutte contre la ségrégation et la concentration de la pauvreté dans des secteurs dévalorisés des zones urbaines ? Sont-ils des leviers permettant d’instaurer un rééquilibrage de l’offre sociale à l’échelle de l’agglomération ?
Cet ensemble de questionnements amène à se poser une interrogation centrale, qui rythmera ce rapport :
Dans quelles mesures les projets de renouvellement urbain concourent-ils à la stratégie de répartition spatiale du logement social et à la mixité sociale dans l’habitat à l’échelle
intercommunale ?
En quoi le nouveau programme national de renouvellement urbain opéré dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville incite-il les intercommunalités à requestionner la composition sociale à l’échelle de ces secteurs et des agglomérations ? En quoi la diversification de l’habitat et la déconcentration de l’offre sociale permettent une revalorisation des quartiers ? En quoi les politiques d’attribution de logements sociaux visent-elles à réduire les écarts de pauvreté entre les quartiers ‘fragiles’ et le reste de l’unité urbaine de l’agglomération ?
Dans ce mémoire, il sera question d’analyser, pour chacun des territoires étudiés, la stratégie habitat (la programmation de logements) ainsi que la politique d’attribution de logements sociaux et de relogement des nouveaux projets de renouvellement urbain envisagées par les porteurs de projet (les intercommunalités dans le cas du NPNRU). Il a été fait le choix d’étudier deux territoires
notamment la communauté d’agglomération de Valenciennes Métropole et du Pays de Meaux, ci-après présentés (cf. Chapitre 3 de la Partie I).
La première partie s’attachera à fixer le cadre dans lequel se situe l’interrogation posée, il sera question de préciser le cadre législatif relatif aux programmes nationaux de renouvellement urbain, et les modalités mises en œuvre pour la politique de peuplement et présentera les deux territoires d’études. La deuxième partie s’attèlera à rendre compte de l’analyse des stratégies habitat déterminées par les porteurs de projets, dans l’objectif d’amorcer un rééquilibrage de l’offre sociale. La troisième fera état des politiques d’attribution et de relogement engagées par les territoires étudiés pour favoriser la mixité sociale.
Note méthodologique
Ce projet de fin d’études, venant en continuité des travaux réalisés au cours de mon parcours universitaire dans le domaine de l’urbanisme, a pour objet d’interroger à travers la problématique suivante « dans quelles mesures les projets de renouvellement urbain concourent-ils
à la stratégie de répartition spatiale du logement social et à la mixité sociale dans l’habitat à l’échelle intercommunale ? », les stratégies territoriales et les jeux d’acteurs.
Dans ce cas, il s’agit de comprendre comment les intercommunalités conduisent et organisent la politique de renouvellement urbain dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et parallèlement comment elles mettent en application leur compétence de « cheffe de file » en matière d’attribution de logements sociaux ; c’est évaluer comment les intercommunalités permettent l’articulation entre projets de renouvellement urbain, politique de peuplement et enjeu de mixité sociale.
Pour cela, il s’agit d’interroger les systèmes d’actions (outils, moyens, raisons de l’action) et les logiques d’acteurs (jeux d’acteurs, rapport de « pouvoirs » entre acteurs, instance technique et politique - lieu de débat/d’échange et de pilotage - organe décisionnel) qui se développent dans la mise en œuvre d’une politique de peuplement dans le cadre opérationnel du Nouveau Programme National de Renouvellement Urbain (NPNRU) dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Il importe d’évaluer la synergie de ces acteurs en faveur des politiques publiques à destination des quartiers présentant des dysfonctionnements urbains, sociaux et économiques les plus importants. C’est à la fois analyser comment et dans quelles mesures les acteurs du terrain s’approprient la question de l’urbain et l’articulent à l’humain au regard des différentes évolutions législatives (lois de programmation urbaine, loi de solidarité et renouvellement urbain, loi relative à l’égalité et à la citoyenneté…).
Ce mémoire s’attachera à analyser les interventions publiques en matière d’habitat et de politique d’attribution de logements sociaux (et de relogement) développées dans les territoires éligibles aux NPNRU au travers de l’enjeu national de mixité sociale dans les QPV et de rééquilibrage territorial de l’offre sociale à l’échelle intercommunale.
Pour ce faire, une entrée en contact avec les institutions et les acteurs du logement a été nécessaire. Ce travail de terrain s’apparente à une monographie. Il se veut être une étude qualitative, mais n’a pas la prétention d’être exhaustif.
Les études de cas comme méthode de recherche
Une méthode de recherche, « c’est la procédure logique d’une science, c’est-à-dire, l’ensemble des pratiques particulières qu’elle met en œuvre pour que le cheminement de ses démonstrations et de ses théorisations soit clair, évident et irréfutable. » (Aktouf, 1987, p. 20). L’analyse d’études de cas apportera une approche qualitative.
Pour approcher la problématique posée, il a été jugé nécessaire de s’appuyer sur des cas concrets. Ces études de cas ont pour objet d’illustrer et de démontrer des hypothèses de travail définies initialement grâce aux lectures scientifiques premièrement effectuées. Deux territoires d’études sélectionnés seront profondément analysés. Le choix des sites étudiés a été orienté par une multitude de critères dans l’objectif de mener une analyse cohérente des sites, à savoir :
- territoire composé d’un ou plusieurs quartier(s) prioritaire(s) de la politique de la ville ; - intercommunalité concernée par les deux programmes de renouvellement urbain (PNRU et
NPNRU) ;
- échelle géographique, seuil démographique quasi-similaire (territoire rural/urbain ; petite ville/ville moyenne/métropole) ;
- tension du marché du logement variée (très tendue, tendue, moyennement tendue, détendus) ;
- même état d’avancement dans le mode opératoire NPNRU (phase protocole/phase convention) ;
- niveau d’implication dans la réforme des attributions de logements sociaux (état d’avancement dans la mise en conformité des documents relatifs aux attributions ou mise en application de la loi relative à l’Egalité et à la Citoyenneté de janvier 2017).
Les études de cas permettront de démontrer, de confirmer ou d’infirmer, les hypothèses de travail définies initialement et de formuler une réponse constructive et qualitative à la problématique posée. Il ne s’agit pas de réaliser une étude comparative entre les sites choisis, mais plutôt d’établir une étude démonstrative permettant de rendre compte les spécificités de chacun des territoires. Ce
mémoire a été construit par la volonté d’appréhender l’articulation entre les enjeux globaux encadrés par les textes législatifs et les pratiques de terrains. Il s’agira d’interroger, sous le prisme des récentes législations, les expériences des territoires et l’opérationnalité des acteurs de terrains gravitant autour des questions liées aux politiques urbaines et à la politique de la ville au travers du renouvellement urbain.
Les études de cas choisies sont les suivantes :
- Communauté d’agglomération de Valenciennes Métropole (Région Haut-de-France, département du Nord) : sur les quatre quartiers prioritaires de la Politique de la Ville, seul le quartier d’intérêt national sera examiné pour l’étude : le quartier Chasse Royale localisé à Valenciennes ;
- Communauté d’agglomération du Pays de Meaux (Région Ile-de-France, département de la Seine-et-Marne) : l’analyse sera focalisée sur le quartier d’intérêt national Beauval-Dunant situé dans la commune de Meaux.
L’analyse de ces territoires d’études a été rendue possible par l’analyse des documents contractuels (protocole de préfiguration de renouvellement urbain, projet de convention pluriannuelle de renouvellement urbain, convention intercommunale d’attributions…), des pièces stratégiques règlementaires (plan local d’urbanisme, programme local de l’habitat, schéma de cohérence territorial…) et par une rencontre physique des personnes à la conduite des projets de renouvellement urbain.
Une approche qualitative : réalisation d’entretiens semi-directifs voire libres
La capitalisation des expériences de terrain s’est formalisée au travers de visites de quartier et d’entretiens semi-directifs voire libres avec les acteurs. Munie d’un carnet de note et d’un microphone, les échanges menés avec l’ensemble des acteurs ont permis de collecter, essentiellement, des données qualitatives. Cette phase de collecte s’est suivie d’une étape de traitement et d’interprétation des données. Cette richesse d’information collectée auprès des acteurs de terrain interrogés a permis de requestionner, d’ajuster ainsi que d’affiner le sujet de recherche initialement défini. Ils ont agrémenté la réflexion autour du sujet d’étude.
Les visites de terrain ont permis d’enrichir la parole des acteurs et de comprendre, en parcourant et observant les quartiers prioritaires de la politique de la ville, les dysfonctionnements ainsi que les enjeux sociaux et urbains prédominants.
Pour récolter des informations complètes, précises et qualitatives, il s’est avéré important d’interroger différents acteurs concourant au renouvellement urbain des quartiers dits sensibles. Pour cela il a été pertinent de s’entretenir, au sujet de l’articulation entre le nouveau projet de renouvellement urbain et la stratégie d’attribution de logements sociaux et de relogement, avec les acteurs suivants :
- les intercommunalités en tant que porteur de projet de renouvellement urbain ;
- les organismes HLM impliqués par les interventions publiques portées sur leur patrimoine. Dans l’objectif de récolter des renseignements homogènes sur les deux territoires d’étude, une grille d’entretien14 répertoriant les principales thématiques à aborder a été rédigée. Les entretiens
semi-directifs voire libres ont permis de récolter un volume d’information important et enrichissant.
Ce mémoire sera donc rythmé par des citations des personnes interrogées. Pour conserver et respecter la neutralité et les obligations déontologiques des personnes interrogées, les entretiens ont été anonymisés.
Partie 1
-
Les dispositifs de la politique de la ville rythmés par l’enjeu de
mixité sociale
Chapitre 1 – Les programmes nationaux de renouvellement urbain : un
enjeu de déségrégation des « ghettos »
I. Le PNRU : une forte ambition de mixité sociale avec des résultats en demi-teinte
Les dynamiques de ségrégation spatiale et de séparatisme social à l’œuvre depuis une cinquante d’années en France participent à faire des quartiers de banlieue des quartiers de relégation et d’assignation à résidence. La paupérisation croissante ainsi que le déclassement social continu d’une partie de la population en particulier par la montée en charge du chômage ainsi que la hausse des prix du logement exercent une forte contrainte sur les choix résidentiels des plus précaires. La fuite des classes moyennes en dehors des quartiers défavorisés vers les territoires périurbains rendue possible par des politiques de solvabilisation des ménages accédant à la propriété engendre une réelle décroissance voire un rejet des zones urbaines sensibles et de leurs habitants, les classes populaires. Ainsi, l’affaiblissement de la production et la répartition non-maitrisée du logement social orientent les foyers les plus modestes vers des logements anciens situés au sein de secteurs peu valorisés tels que les zones urbaines sensibles. Puis enfin, depuis plusieurs années les logiques et pratiques de peuplement favorisent le rassemblement d’une certaine catégorie de population dans ces quartiers parfois appelés « ghettos » du fait de leur spécialisation sociologique et de leur enclavement à la fois morphologique, géographique, urbain et social.
Face à ces tendances lourdes qui fracturent les espaces urbains ainsi que la société française, le programme national de rénovation urbaine est instauré dans les quartiers d’habitat social en réponse à toutes ces problématiques. L’enjeu principal de cette politique publique est de permettre la reconquête de ces quartiers par la promotion des principes de mixité sociale et de diversité résidentielle. Nommé ministre délégué à la Ville et à la Rénovation urbaine sous la présidence de Jacques Chirac, en 2002, Jean-Louis Borloo s’inscrit dans une politique volontariste et partenariale avec le monde HLM. Il donne le signe symbolique de constituer avec l’union HLM une communauté de politiques publiques partageant le même diagnostic sur les difficultés et les moyens à mettre en
œuvre et le même objectif : « promouvoir la mixité sociale » et « casser les ghettos » »15. C’est ainsi
qu’en juillet 2003, un projet de loi est présenté au gouvernement. Le programme national de rénovation urbaine (PNRU) est créé par la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation du 1er août 2003. Une enveloppe de douze milliards d’euros est consacrée à ce
programme qui doit se dérouler sur plus d’une dizaine d’années, de 2003 à 2015. Jean-Louis Borloo annonce un ambitieux programme de restructuration urbaine dans et en dehors des zones urbaines sensibles. Il déclare la réalisation en cinq ans, de la démolition et la reconstruction de 200 000 logements sociaux ainsi que la réhabilitation de 200 000 logements locatifs sociaux, en parallèle de la production annuelle de logements sociaux sur les crédits de droit commun de la politique du logement dans les quartiers en dehors des zones urbaines sensibles (ZUS).
Loi n° 2003-710 du 1 août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine,
Chapitre II : Programme national de rénovation urbaine,
Article 6, modifié par LOI n°2014-173 du 21 février 2014 - art. 3.
« Le programme national de rénovation urbaine vise à restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers classés en zone urbaine sensible avant la publication de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine et, à titre exceptionnel, après avis conforme du maire de la commune ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et accord du ministre chargé de la ville et du ministre chargé du logement, ceux présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues.
Il comprend des opérations d'aménagement urbain, la réhabilitation, la résidentialisation, la démolition et la production de logements, la création, la réhabilitation et la démolition d'équipements publics ou collectifs, la réorganisation d'espaces d'activité économique et commerciale, ou tout autre investissement concourant à la rénovation urbaine.
Pour la période 2004-2015, il prévoit une offre nouvelle de 250 000 logements locatifs sociaux, soit par la remise sur le marché de logements vacants, soit par la production de nouveaux logements sociaux dans les quartiers classés en zone urbaine sensible avant la publication de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 précitée ou dans les agglomérations dont ils font partie. Il comprend également, dans les quartiers mentionnés au premier alinéa, la réhabilitation de 400 000 logements locatifs sociaux et, la résidentialisation d'un nombre équivalent de logements sociaux et en cas de nécessité liée à la vétusté, à l'inadaptation à la
15 HOUARD N., Droit au logement et mixité, Les contradictions du logement social, Habitat et sociétés, L’Harmattan, Paris, 2009.
demande ou à la mise en œuvre du projet urbain, la démolition de 250 000 logements, cet effort global devant tenir compte des besoins spécifiques des quartiers concernés. »
Ce même texte législatif crée l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Cet établissement public industriel et commercial placé sous la tutelle du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), service de l’Etat placé sous le ministère chargé de la Politique de la Ville16, est destiné à assurer la politique de rénovation et de renouvellement urbain dans les
quartiers dit « sensibles » présentant les dysfonctionnements urbains et sociaux les plus importants, les zones urbaines sensibles et les quartiers analogues dits « quartiers de l’article 6 » du règlement général de l’ANRU. L’Agence et ses partenaires institutionnels et sociaux sont chargés de suivre, d’apporter un appui et des conseils aux porteurs de projet et d’instruire les projets de renouvellement urbain en vue de financer des études d’ingénierie de projet et les opérations urbaines prévues dans ces quartiers. Suite à un appel à projet lancé par l’Etat, ce sont plus de quatre-cents projets qui ont été élaborés dans les quartiers concernés par la géographie prioritaire. Le programme national pour la rénovation urbaine, lancé en 2003, portait de nombreuses ambitions et exigences.
Ce programme s’inscrit en continuité des opérations de rénovation urbaine lancées antérieurement. La reprise du terme de « rénovation urbaine » fait référence au retour à une politique de « démolition-reconstruction » menée dans les années 1960 pour la requalification des centres-villes. Cependant, l’objectif de cette politique publique a connu un profond changement. « Il ne s’agit plus de combattre l’insalubrité et l’inconfort des logements ni de reconquérir des quartiers centraux. L’objectif est celui d’une plus grande mixité sociale dont il est attendu qu’elle permette de réduire les inégalités sociales et les écarts entre ces quartiers et leur environnement. »17. Dans une perspective
de lutte contre les logiques de concentration spatiale des pauvres et des processus de fracture urbaine et sociale, la mixité sociale a été l’un des principes clés assigné au PNRU dans la loi du 1er aout 2003. La volonté de diversifier le peuplement des quartiers renoue avec le principe édicté par Hubert Dubedout dans son rapport de 1983, considéré comme fondateur pour la politique de la ville de par l’introduction de la notion de « rééquilibrage social » qui consiste à accroître la mixité sociale. Cette dernière est recherchée à travers la réalisation de plusieurs opérations de diversification de
16 En 2018, sous le gouvernement d’Edouard Philippe, la politique de la ville est intégrée au ministère de la Cohésion des Territoires, représenté par le ministre Jacques Mézard et son secrétaire d’Etat, Julien Denormandie.
17 BOURDON D., NOYE C., FAYMAN S. et al., La rénovation urbaine : pour qui ? Contributions à l’analyse des mobilités résidentielles, Comité d’évaluation et de suivi de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, La documentation Française, décembre 2012, p.19.
l’habitat. Plusieurs leviers seront mobilisés : la démolition de logements sociaux ; la reconstitution hors site de l’offre de logements sociaux démolis et la construction de logements (privés et sociaux) de qualité à prix abordable dans les quartiers classés en ZUS et au sein des agglomérations pour assurer un équilibre de l’offre de logements. La diversification de l’habitat se matérialise par la construction sur site de logements (non sociaux) dans le but d’attirer des ménages dont le profil et le statut socio-économique diffèrent de ceux de la population originelle. « La finalité première du PNRU est donc de favoriser un changement social, en l’occurrence la diversification des groupes sociaux en présence par la déconcentration des populations les plus pauvres et l’attraction de classes moyennes dans ces espaces résidentiels populaires »18.Cependant, les divers projets de rénovation
urbaine ont produit des résultats contrastés.
Pendant le programme national de rénovation urbaine, « l’objectif final de mixité sociale est abordé sous l’angle du renouvellement du stock de logements (objectif intermédiaire), destiné à attirer de nouveaux habitants. Il s’agit d’intervenir sur la composition urbaine des quartiers afin d’en modifier la composition sociale et de favoriser la diversification des groupes sociaux par la déconcentration des populations les plus pauvres et l’arrivée de classes moyennes »19. Le PNRU a favorisé la
diversification de l’habitat au travers des opérations lourdes sur le bâti, principalement. Ceci a été rendu possible à la fois par la démolition, la rénovation et la résidentialisation de certains logements sociaux, par la construction neuve de nouveaux logements sur site ainsi que par la production et l’acquisition de logements privés. « Sur les 45 milliards d’euros programmés au 31 décembre 2012 dans le cadre du PNRU, 61% ont été dédiés à des interventions sur le bâti, soit par ordre d’importance : démolitions, reconstitutions, réhabilitations et résidentialisations ; 32% sont dédiés à l’amélioration des espaces publics, principalement en aménagement et équipement ; et les 7% restants sont dédiés pour une moitié à des interventions sur le logement privé et à de l’ingénierie »20.
La composition sociale des quartiers ciblés par ces interventions a évolué grâce à l’apport d’une diversification de l’habitat. Ce résultat s’explique notamment par la démolition d’environ 15% du parc de logements sociaux et la construction de nouveaux produits logements, notamment privés (soit
18 BOURDON D., NOYE C., FAYMAN S. et al., La rénovation urbaine : pour qui ? Contributions à l’analyse des mobilités résidentielles, Comité d’évaluation et de suivi de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, La documentation Française, décembre 2012, p.20.
19 KACZA D., « La rénovation urbaine dix ans après son lancement : premiers effets sur l’offre d’habitats et la mixité sociale », In : Rapport annuel de l’Observatoire national de la politique de la ville, 2016.
20 Rapport LIEPP, GUYON N., Etudes des effets de la rénovation urbaine sur l’évolution du bâti et du peuplement dans les quartiers ciblés entre 2004 et 2013, décembre 2016.
40 000 logements). Cette transformation de l’offre de logements dans les zones urbaines sensibles a généré des effets sur l’évolution du peuplement. Les opérations de démolition ont fait baisser le taux de logements sociaux de ces quartiers et parallèlement réduire la proportion des ménages en situation de précarité – notamment par leur relogement en dehors des quartiers. Néanmoins, ces évolutions positives en matière de mixité sociale ne se sont pas traduites de façon identique dans l’ensemble des quartiers concernés par le PNRU.
Ces premiers résultats plutôt positifs doivent cependant être nuancés pour deux raisons :
- « concernant les mouvements de déségrégation, il faut noter que dans aucun des sites marqués par une ségrégation initiale significative, les évolutions entre 2006 et 2012 n’ont permis de ramener le profil social du quartier au niveau de celui du parc de référence de la commune. […] Au-delà de ces quartiers ces premiers effets positifs, mais insuffisants pour désenclaver, l’évolution des quartiers reposera sur le flux des attributions et l’évolution des ménages en place. De ce point de vue, ce résultat confirme le rôle central des attributions dans les dynamiques sociales des quartiers au-delà même des questions de renouvellement ou de diversification ;
- concernant la réduction des écarts entre les différents groupes dans les quartiers, là aussi les tendances sont globalement positives, mais dans aucun site elles ne permettent de rapprocher significativement les profils des segments valorisés et très spécialisés. Là encore, ce sont bien les attributions qui dans les années à venir confirmeront cette tendance ou l’infirmeront. »21. Si les démolitions et les reconstructions ont permis une certaine
déconcentration et diversification de l’offre de logements sur site, ces opérations ne sont pas réellement parvenues à une mixité sociale sur site et à un redéveloppement du patrimoine social à prix abordable en dehors de ces quartiers.
De plus, les projets de rénovation urbaine pilotés par les collectivités et malgré tout encadrés par des règles communes (règlement général de l’ANRU) ont chacun poursuivi des enjeux, objectifs, ambitions et moyens singuliers. Les contextes territoriaux, urbains, sociaux et économiques dans lesquels ils s’inscrivent sont également très différents, en termes de tendance démographique, de marché de l’habitat, de portage politique, de gouvernance locale et de dynamique économique et
21LAINE-DANIEL F., NOYE C. et RATHIER F., Politiques de peuplement et logement. Premiers effets de la rénovation urbaine, Comité d’évaluation et de suivi de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, La documentation Française, juillet 2013, pp. 147-148.
sociale qui impactent sensiblement les trajectoires d’évolution de ces quartiers. Au vu des réalités et des problématiques locales, l’enjeu de mixité sociale dans les quartiers « a pu ne pas être jugé prioritaire et/ou réaliste par les acteurs locaux en charge des projets. Dans d’autres cas, il a pu exister un hiatus entre les objectifs volontaristes de mixité et la réalité des opérations programmées dans le cadre des projets de rénovation urbaine »22. Les effets des projets de rénovation urbaine
varient d’un quartier à un autre.
Selon le rapport de l’Observatoire national de la politique de la ville (ONPV) de 2016, deux indicateurs permettent de constater l’évolution du parc de logements. Premièrement, le taux de démolition des logements, est certes équivalent à 15% pour la moyenne nationale entre 2003 et 2013, cependant ce taux oscille « entre 0% et près de 60% selon les sites. Dans le détail, 45 quartiers ont un taux de démolition supérieur à 30% alors que 168 ont un taux inférieur à 5% »23.
Puis deuxièmement, le taux de diversification des logements « qui est la part des logements privés construits entre 2003 et 2013 rapportée au total des logements en 2013. Si la moyenne nationale est de 4,3 %, ce taux varie fortement : il est supérieur à 15 % dans 28 quartiers alors qu’il est inférieur à 5% dans 407 quartiers »24. Ces deux indicateurs statistiques permettent de mettre en lumière les
résultats contrastés des projets de rénovation urbaine et leurs effets directs sur la nature du peuplement.
La mixité sociale ne se limite pas seulement à une intervention sur la structure de l’offre de logement. Elle est un phénomène plus complexe que cela. Si le programme national de rénovation urbaine n’a pas su modifier significativement le peuplement des zones urbaines sensibles, les évolutions en matière de peuplement restent essentiellement liées aux attributions des logements sociaux et aux mutations dans le parc social. La faible transformation du peuplement dans les quartiers renvoie donc à une faible mobilisation des acteurs sur les sujets des attributions des logements sociaux dans les quartiers en rénovation urbaine. Néanmoins, les relogements se sont réalisés dans une logique de justice spatiale puisque 50% des ménages ont été relogés hors QPV.25
22 KACZA D., « La rénovation urbaine dix ans après son lancement : premiers effets sur l’offre d’habitats et la mixité sociale », In : Rapport annuel de l’Observatoire national de la politique de la ville, 2016.
23 Ibid. 24 Ibid.
25 Il est important de rappeler que les résultats du PNRU, relatés dans le rapport annuel de 2016 de l’ONPV, ne relèvent pas de l’impact final du programme sur le peuplement compte tenu d’un niveau d’avancement du PNRU différencié selon les sites et d’un retard de livraison constaté pour certaines opérations.
Malgré toutes interventions de renouvellement urbain, l’essentiel du parc de logements en QPV est représenté principalement par du logement social. Le faible renouvellement de la population met en perspective la nécessité de maîtriser le peuplement des quartiers par les modalités d’attribution de logements sociaux.
Les résultats et enseignements tirés du programme de rénovation urbaine ont su enrichir les réflexions en matière de mixité sociale et de diversification de l’habitat. C’est ainsi que les pouvoirs publics se sont engagés dans de nouveaux dispositifs. En effet, la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a introduit le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) sur des enjeux nationaux et ambitions en apparence renouvelés. Comme il a été mentionné précédemment, pour affirmer et assurer une logique de déségrégation, il a été fait le choix de conforter les opérations de production d’une offre de logement diversifiée par une politique de peuplement des logements sociaux. C’est sur cette nouvelle ambition, que le second programme se concrétise.
II. Le NPNRU : une ambition de mixité sociale renforcée par la volonté d’intervenir sur le peuplement des logements sociaux
Construit sur des ambitions renouvelées, le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) a été impulsé par la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine qui détermine le cadre, fixe les objectifs et les moyens de ce nouveau dispositif. Accompagné d’une refonte des périmètres d’intervention par l’introduction d’une nouvelle géographie prioritaire, le NPNRU concentre l’effort d’investissement public sur les quartiers concentrant les dysfonctionnements urbains et sociaux les plus prégnants. Parmi les 1 514 quartiers prioritaires de la politique de la ville déterminés à partir du croisement de deux critères, la concentration de la population et le niveau de ressources financières, 216 quartiers d’intérêt national ont été retenus en métropole et outre-mer par le Conseil d’administration de l’ANRU et 264 quartiers d’intérêt régional identifiés par les Préfectures de région bénéficieront du NPNRU26. Il s’agit des
QPV qui présentent les dysfonctionnements urbains les plus importants. Ces 480 quartiers
26 Les périmètres des quartiers prioritaires de la politique de la ville sont fixés par le décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014 pour la métropole et par le décret n° 2014-1751 du 30 décembre 2014 pour les départements et collectivités d’outre-mer, rectifiés par le décret n°2015-1138 du 14 septembre 2015.
