UNE ENVOLEE DE REMERCIEMENTS POUR CE TRAVAIL ENRICHISSANT
LES METROPOLES ET LA LUTTE CONTRE LE
CHANGEMENT CLIMATIQUE
S.B
LENEVELER Lison, Master 2 Droit public, Mention Administration et droit de l’action publique, parcours recherche « Droit public approfondi »
Mémoire réalisé sous la direction de M. KADA Nicolas, Professeur de droit public et directeur du CRJ Analyse autour du cas grenoblois
UNE ENVOLEE DE REMERCIEMENTS
Un travail qui aura le mérite de m’avoir donné confiance : et ce grâce à vos encouragements, votre humanité, votre ouverture d’esprit et vos plaisanteries aussi, un grand merci à vous Monsieur le
Professeur KADA,
Et à vous Madame DUMOULIN pour votre pédagogie, votre sensibilité extérieure riche et vos précieux conseils,
Un grand merci,
A toutes les personnes qui m’ont accueilli chaleureusement et m’ont fait partagé leur missions avec beaucoup d’enthousiasme au sein de Grenoble-Alpes-Métropole, et sans qui ce travail de recherche
n’aurait eu point de sens, Mme WUYAM Myriam, chargée de mission Plan AirEnergie -Climat, Animations grand public et partenariales et DGA Cohérence territoriale, M. DUTRONCY
Jérôme, Conseiller municipal de Fontaine et vice-président de la métropole délégué à l'environnement, l'air, le climat et la biodiversité, M. TOURNAIRE Guillaume chargé de mission
Europe,
A Mme NOHARET Hélène, DGS de la communauté de commune Aubenas-Vals qui m’a fait partager des documents utiles.
A mon Parrain Jacques, qui partage cette même curiosité pour les politiques territoriales et qui a bien voulu accorder de son temps pour me relire. Merci aussi pour sa présence encourageante.
Je remercie Justine et sa passion pour la géographie et le développement durable,
A mes très chers parents qui soulèveraient des montagnes pour que je sois fière de moi et de mon travail, un tendre merci pour cet amour inconditionnel et ce réconfort quand parfois je doute.
A mes frères et leurs ressources humoristiques,
A mes grands-mères qui ont toujours le mot pour me donner la foi de continuer et d’avancer, A ma plus grande amie, Faustine pour son réconfort et son soutien,
Et mes amis de toujours, pour leur écoute et leurs mots doux,
A mes très chers amis grenoblois sans qui ces dernières années de droit n’auraient pas eu cette même et douce saveur, remplies de rire, de partage… et qui m’ont aussi grandement soutenus.
Aux doctorants, Mehdi, Arnaud, Camille et Céline pour leurs mots d’encouragement, leurs partages d’expériences et leur précieuse aide.
Liste des abréviations et des sigles
ADEME Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
AJCT Actualité juridique - Collectivités territoriales
AJDA Actualité juridique - Droit administratif
CE Conseil d’Etat
CESE Conseil économique, social et environnemental
CGCT Code général des Collectivités territoriales
EPCI Etablissement public de coopération intercommunale
GES Gaz à effet de serre
GIEC Groupement intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat
JO Journal officiel
PCET Plan climat-énergie territorial
PCAET Plan climat-air-énergie territorial
PLU Plan local d’urbanisme
PLUi Plan local d’urbanisme intercommunal
SCoT Schéma de cohérence territoriale
SRADDET Schéma régional d’aménagement, de développement durable et
d’égalité des territoires.
SRCAE Schéma régional climat-air-énergie
Loi NOTRe : loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la République
Loi ALUR : Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un
urbanisme rénové
Loi MAPTAM : Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action
publique territoriale et d'affirmation des métropoles
SOMMAIRE
INTRODUCTION ... 5
PARTIE I : L’affirmation de l’échelon métropolitain comme assise juridique pertinente de l’action publique en matière de lutte contre le changement climatique ... 18
CHAPITRE I : L’octroi de nouvelles compétences métropolitaines, synonyme d’une constante transition juridique ... 18
Section I : Une inflation législative continue depuis les années 2000 porteuse d’une planification climatique décentralisée ... 18
Section II : La priorité donnée à la lutte contre le changement climatique : de l’incitation à l’obligation ... 25
CHAPITRE II : L’épanouissement d’une nouvelle gouvernance territoriale à travers l’outil privilégié du PCET ... 32
Section I : L’essor d’une instrumentation singulière de l’action publique climatique. ... 32
Section II : L’appui nécessaire et la participation aux dynamiques internationales ... 40
PARTIE II : Les freins au traitement décentralisé et approprié du climat ... 47
CHAPITRE I : Une répartition illusoire des compétences ... 47
Section I : Les outils d’intégration du climat dans tous leurs états ... 47
Section II : Une difficile articulation entre les différents échelons ... 54
CHAPITRE II : La remise en cause des volontés politiques ... 62
Section I : Politique climatique uniforme ou politique climatique localisée ? L’affrontement des logiques décentralisatrice et centralisatrice au cœur du débat ... 62
Section II : La transition énergétique : contradictions et controverses ... 68
BIBLIOGRAPHIE ... 75
INTRODUCTION
« Je ne voudrais pas que les intempéries, hélas, très graves que connaît mon pays puissent laisser penser que nous ne sommes pas touchés par ce phénomène » du
réchauffement climatique, a lancé le président de la République, lors d'une déclaration à la presse le 2 Juin 2016, à la suite du déluge qui s’est abattu dans le Nord de la France. Ces catastrophes naturelles replongent sous des pluies diluviennes, et c’est le moins qu’on puisse dire, la question du changement climatique au cœur des préoccupations politiques. Si bien que la France, touchée de plein fouet par ces catastrophes, s’alarme et reprend conscience que le débat sur le climat est toujours prééminent. Elle le repositionne toutefois à l’échelle mondiale comme le rappelle le chef de l’Etat dans une politique commune. Il n’en demeure pas moins que « l’ancrage territorial constitue l’une des conditions du succès de la politique nationale de lutte contre l’effet de serre »1, il est à ce titre inscrit dans l’ensemble des textes internationaux. Le dérèglement climatique possède en effet une dimension globale, car il s’agit d’un problème public à caractère planétaire. Il constitue l’un de ces changements environnementaux dits globaux2 qui fait l’objet d’un processus d’engagements international fort. Ban Ki-moon avait d’ailleurs qualifié la lutte contre le changement climatique de «plus grand défi de l’humanité au 21ème
siècle » : « les connaissances scientifiques sont claires ; maintenant nous avons besoin de réponses politiques. Le temps presse, si nous voulons éviter les conséquences les plus catastrophiques projetées par le Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat. »
Les conséquences des changements climatiques sont en effet de plus en plus visibles. Le rapport du GIEC confirme qu’à 95% le réchauffement climatique observé depuis 1950 a une cause principalement anthropique. « Les changements les plus importants sont : l’augmentation de la température à la surface du globe et des océans, l’augmentation du niveau de la mer, l’accélération de la fonte des glaciers de montagne et de la calotte glaciaire. Il prévoit en outre une augmentation de la température de la surface terrestre de 1°C à 5°C avant la fin du siècle.3 Le GIEC indique aussi les conséquences prévisibles pour l’Europe et qui rappellent indéniablement les évènements successifs qui émergent un peu partout sur le continent ces dernières années : inondations, canicules, incendies de forêts…
1
Plan climat national 2004
2 BERARD (Y), Introduction, le global, nouvelle grandeur politique de la nature ?, Natures Sciences Société 2015/3 (Vol.23) p217-225
3
Ces préoccupations contemporaines ont été induites progressivement par un travail fort et périlleux des ONG au cœur de l’arène internationale. C’est en effet là que la mobilisation contre le changement climatique s’institutionnalise et devient dans les années 1990 une priorité environnementale. La Conférence de Rio met en place les Conventions cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. Le protocole de Kyoto ratifié par la France marque la restructuration de l’agenda politique international et le changement climatique devient une préoccupation nationale majeure. La France s’engage, au côté des autres pays industrialisés, à réduire ses émissions globales de GES de 5,2% entre 1990 et 2012. L’Union européenne impulse aussi les politiques nationales à travers l’adoption en 2008 du paquet climat-énergie « 3x20 ». Il s’agit d’un plan d’action dont l’objectif majeur est de réaliser une amélioration de 20% de l’efficacité énergétique, une part de 20% d’énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie, et une baisse de 20% des émissions de CO².
Si les conférences des parties à la Convention-cadre des Nations Unies se sont multipliées et rapprochées, elles ont fait l’objet pendant longtemps de discussions politiques mesurées à une question qui pourtant évolue vite et bouleverse de manière immédiate l’ensemble d’un équilibre vivant. Ce processus décisionnel qui existe à l’échelle internationale, apparaît donc comme long et ne répond pas à l’exigence des différents phénomènes climatiques de plus en plus fréquents et à des prix toujours croissants pour l’environnement et la santé. Il semblerait que le répertoire d’action collective se transforme pour davantage prendre en compte la question climatique au sein des politiques publiques nationales et locales et leurs effets dans la lutte contre les gaz à effet de serre. Les textes internationaux et les différents plans nationaux qui s’en sont suivis mettent l’accent sur « la
nécessaire prise en compte de la dimension territoriale dans la diminution des émissions nationales de GES »4
La France à l’échelon national prend la mesure de ses engagements internationaux et adopte en 2005 la loi POPE qui vient fixer ces nouveaux objectifs. La planification climatique prend forme, elle s’initie autour d’une première stratégie nationale validée en 2006. Par la suite, les lois Grenelle viennent décliner les objectifs de l’Union européenne. La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte renforce ces objectifs. C’est avec ces objectifs quantifiés au sein d’accords entre Etats que les actions ont été débattues puis portées vers les territoires. La COP 21 a d’ailleurs permis le 21 avril 2016, journée internationale de
4
la Terre, « l’accord de Paris » sur le climat qui a été signé par 175 Etats. Ce traité n’entrera en vigueur qu’après avoir été ratifié par au moins 55 Etats parties représentant au moins 55% des émissions mondiales de gaz à effet de serre. 189 pays ont déclaré leur contribution intentionnelle à travers des stratégies nationales pour lutter contre le changement climatique représentant 95,7% des émissions mondiales de gaz à effet de serre.5 La COP 21 redonne une certaine légitimité à l’action locale.
Cependant, rien de nouveau sous le soleil, à l’issue de la quatrième et dernière conférence environnementale du quinquennat ; passée inaperçue, cette conférence des 25 et 26 avril derniers réunissant associations, syndicats, entreprises et élus a néanmoins débouché sur une annonce intéressante : le développement des « obligations vertes » par les banques publiques pour favoriser l’investissement en faveur des projets environnementaux. Une nouvelle loi d’orientation pour les transports et la mobilité6 a été également annoncée pour développer des alternatives aux modes routiers. Cette annonce arrivant en fin de mandat présidentiel, les chances d’aboutir de ce projet de loi sont limitées. Si depuis quelques années, chacun a voulu porter sa touche particulière aux politiques environnementales, Nicolas Sarkozy avec le Grenelle de l’Environnement, François Hollande avec les conférences environnementales, il n’en demeure pas moins que l’ensemble donne toujours une impression de retard et d’inachèvement avec en toile de fond, l’interrogation qui perdure : quelle transition ?
Néanmoins, la lutte contre le changement climatique a progressivement pris place dans l’arsenal juridique. La question du changement climatique vient en effet irriguer de nombreuses branches du droit. Elle s’accompagne inéluctablement de ce mouvement de démocratisation du droit de l’environnement et de la reconnaissance de nouveaux droits : le droit à un environnement sain, « le droit de respirer un air qui ne nuise pas à sa santé »7, le droit des générations futures. L’ensemble de ces droits sensibilise et mobilise les citoyens à s’investir davantage, et fait référence au principe 1 de la déclaration finale de Stockholm de 1972 «l'homme a un droit fondamental à la liberté, à l'égalité et à des conditions de vie
satisfaisantes, dans un environnement dont la qualité lui permette de vivre dans la dignité et le bien-être. Il a le devoir solennel de protéger et d'améliorer l'environnement pour les
5 NICOLAS (Y) Biocontact n°269, Juin 2016 6
http://www.actu-environnement.com/ae/news/conference-environnementale-manuel-valls-bilan-prix-carbone-loi-transports-sante-26683.php4
7
Article L220-1 « la protection de l’atmosphère intègre la prévention de la pollution de l’air et la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre »
générations présentes et futures ». La convention d’Aarhus8 ratifiée en 2002 par la France conforte le droit à l’information sur l’environnement qui donne un pilier solide à la démocratie environnementale. La charte de l’environnement de 2004 va également dans ce
sens et inscrit dans le bloc constitutionnel les intérêts environnementaux comme « intérêts
fondamentaux de la Nation »9. Le Conseil constitutionnel lève irrécusablement le doute qui pouvait régner, en lui consacrant sa pleine valeur constitutionnelle avec la décision relative à la loi sur les OGM10 et l’arrêt du Conseil d’État « Commune d’Annecy »11 : tous les principes énoncés dans la Charte de l’environnement ont pleine valeur constitutionnelle et peuvent dès lors être invoqués devant le juge. La lutte contre le changement climatique devient une priorité environnementale nationale12, elle s’inscrit alors dans ce cadre et qui plus est, le fera évoluer.
L’évolution législative tend, de plus, à redessiner l’appréhension globale du changement climatique et à mettre en avant le rôle clé des collectivités locales. Les affabilités et les contraintes naturelles qui conditionnent un territoire : d’un côté les ressources et les productions et d’un autre côté la consommation et les usages doivent nécessairement faire l’objet d’une approche locale. L’action locale devient dès lors une réponse appropriée à ce que constitue la lutte contre le changement climatique : la maitrise d’énergie, la production d’énergie renouvelable, l’adaptation des territoires au changement climatique, autant de domaines d’intervention qui sont à la portée de l’échelon local (l’urbanisme, l’aménagement du territoire, le transport, l’éducation…). « Compte tenu de l’ampleur et de la complexité des
évolutions à conduire en quelques décennies, la compréhension, la participation, l’adhésion et l’engagement des populations elles-mêmes constituent un enjeu majeur de démocratie autant que d’efficacité »13
, le rôle de proximité et de gestion démocratique de la collectivité
avec les citoyens est un atout primordial pour relayer les politiques de conscientisation et de diffusion des bonnes pratiques.
8
Décret n° 2002-1187 du 12 septembre 2002 portant publication de la convention sur l'accès à l'information, la participation
du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, faite à Aarhus le 25 juin 1998 9
Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l'environnement (JORF n°0051 du 2 mars 2005 page 3697)
10
Décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008 11 CE, ass, 3/10/2008, Commune d’Annecy 12
Article L229-1 du code de l’environnement « La lutte contre l’intensification de l’effet de serre et la prévention des risques liés au réchauffement climatique sont reconnues priorités nationales »
13
CHARLES (L), LE TREUT (H), « Réchauffement climatique : de la recherche à l’engagement collectif » in Ecologie & Politique 2/2006 n°33, 13p
L’association AMORCE14
, ce grand réseau français qui informe et accompagne les collectivités en matière de politiques Energie-climat des territoires fait état de nombreux leviers qui existent au sein de l’échelon local : la maitrise de la consommation d’énergie des bâtiments (en veillant au respect de la réglementation thermique15) , en matière d’urbanisme (en établissant une réelle planification énergétique et climatique, en imposant des critères de performances environnementales pour les bâtiments, en maîtrisant l’étalement urbain, en élaborant et révisant des ScoT et PLUi qui intègrent des critères de performances énergétiques et climatiques, et en intégrant également le tracé de réseau de chaleur dans le PLUi afin de raccorder le plus grand nombre de bâtiments, en incitant la rénovation et l’isolation thermique…etc.) Il faut rajouter à cela les transports qui font partie des secteurs impliqués dans les efforts pour atteindre les objectifs énergie-climat internationaux.
C’est en réalité au sein des agglomérations que se concentrent les principales préoccupations environnementales, il en va ainsi pour le combat contre le dérèglement climatique qui joue inévitablement sur la qualité de vie et de bien-être de leurs habitants. Aujourd’hui environ 70% des gaz à effet de serre responsables du changement climatique sont émis par les villes16. C’est la raison pour laquelle les métropoles qui représentent plus de 25 millions d’habitants, disposant d’une capacité d’investissement significative, sont en première ligne dans la lutte contre le changement climatique. Le Grenelle de l’Environnement avait pris la mesure de cette nécessité d’agir. Dès lors un positionnement nouveau avait été amorcé celui d’une évolution considérable vers la mobilisation des acteurs dans les territoires. Les lois évoluent dans ce sens et semblent octroyer une place nouvelle aux métropoles.
La métropole, nouvel échelon territorial, n’a pas allégé le « millefeuille territorial ». Ce nouveau statut de métropole éclot sous la loi de réforme des collectivités territoriales (RCT) du 16 décembre 201017, la faculté est alors donnée de constituer de grands ensembles urbains en métropoles. Il s’agit d’une nouvelle catégorie d’EPCI à fiscalité propre qui doit former un ensemble de communes de plus de 500 000 habitants. Cette réforme territoriale ne rencontre toutefois pas de grands succès. Elle fait en réalité face à des réserves : ce nouveau label ne s’accompagne ni de compétences particulières, ni de possibilités financières. C’est donc au regard de la loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles
14
http://www.amorce.asso.fr/fr/
15
Réglementation thermique RT2012 dont les collectivités ont autorité à contrôler en vertu de l’Art L152-1 code de la construction et de l’habitation)
16
http://www.actu-environnement.com/ae/dossiers/adaptation/adaptation-ville.php 17
Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, JORF n°0292 du 17 décembre 2010 page 22146, texte n°1
(MAPTAM) du 27 janvier 201418 que le phénomène de métropolisation prend corps. La Loi MAPTAM institue autoritairement neuf métropoles19 dites de droit commun dans les agglomérations de plus de 400 000 habitants en permettant un nouveau cadre d’équilibre urbain.
Ainsi, faisant suite au Grenelle de l’environnement, une nouvelle équation s’établit, elle engage les collectivités et la société civile à se saisir d’un sujet qui les retient pour évoluer en de véritables acteurs des actuelles et futures politiques climatiques. A cet égard, les compétences transférées à ces nouveaux EPCI, instituant des élus en charge de l’énergie et/ou du climat, conduisent à repenser l’action publique et le choix de solutions qui soient à même de réduire les émissions de GES et de parvenir à la meilleure efficacité énergétique en privilégiant les ressources locales, en mobilisant l’ensemble des acteurs locaux et en conciliant les différents intérêts territoriaux. Les collectivités peuvent en outre faire émerger des résolutions locales.
Les enjeux de la lutte contre le changement climatique sont nombreux et impliquent donc de repenser l’action publique dans son ensemble. En effet, la priorité donnée à la réduction drastique des émissions de gaz à effet de serre a des coûts qui sont nécessairement conséquents tant au niveau économique, social, qu’environnemental. Le poids économique reste en réalité prépondérant car les effets de la mondialisation tendent à rendre plus difficile la démarche de réduction des gaz à effet de serre, c’est pourquoi aujourd’hui l’objectif consiste davantage à transformer les modes de production et de consommation pour satisfaire les besoins de tous. De ce fait, parallèlement à la diminution rigoureuse des émissions de gaz à effet de serre, le territoire doit pouvoir travailler en coordination avec la sphère économique et réfléchir au maintien et au développement des activités sur le territoire. L’enjeu social renvoie quant à lui à différents éléments : l’évolution des emplois, la capacité de la société à s’engager positivement dans un tel défi collectif et ce, en confortant le vivre-ensemble. Enfin, l’enjeu environnemental réside dans la préservation de la biodiversité, le maintien d’un écosystème résistant pour faciliter la réduction des émissions de GES et contribuer également à l’amélioration de la qualité de l’air.
La métropole s’inscrit toutefois dans un cadre territorial en pleine reconfiguration. Les réformes ne cessent de s’enchaîner. L’administration publique locale connait par petites
18
Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles,JORF n°0023 du 28 janvier 2014 page 1562, texte n° 3
19
touches des changements. Mais ces réformes aux finalités indécises continuent d’obscurcir la répartition des compétences et laissent de nombreuses occasions manquées de parvenir à la clarification souhaitée.
La métropole est donc, ces dernières années, portée par de nouvelles ambitions climatiques, en témoigne l’abondance législative. Les années 2000 constituent ce véritable tournant où le développement durable devient le ciment des politiques territoriales. La promotion du développement durable ne sera ici envisagée qu’au travers du prisme des compétences en matière de climat. Ce qui n’empêche pas, il est vrai, de nombreux croisements. Les lois associent de plus en plus la compétence énergie à celle du climat, en témoigne la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte20.
Le cadre métropolitain, s’il s’agit pour certains d’un statut institutionnel en contradiction avec la volonté initiale de rationaliser et simplifier la carte territoriale, semble être un échelon adéquat pour la mise en place d’actions structurantes dans les territoires. Les démarches de planification et d’animation territoriale parlent d’elles-mêmes. Les administrations métropolitaines s’établissent comme de véritables ingénieries, on y retrouve, il est vrai, de nombreux ingénieurs, géographes, elles sont un appui fort à l’accompagnement du défi climatique pour une stratégie locale qui permette l’articulation et le renforcement du tissu urbain en adéquation avec les exigences démographiques, économiques, sociales, avec l’harmonisation des voies de déplacement et l’ensemble des préoccupations environnementales comme l’adaptation au changement climatique. A travers le transfert de compétences vers la métropole et la décentralisation de la question climatique, la planification territoriale présente un intérêt essentiel dans une complexité territoriale accrue. La planification territoriale a toutefois ses défauts, elle a subi des évolutions, elle revêt désormais une dimension plurisectorielle eu égard à l’arrivée de ces préoccupations nouvelles qui entrecroisent plusieurs domaines d’action publique et nécessitent l’intervention conjointe de plusieurs échelles d’action21
. A cet égard, Pierre Muller explique cette logique comme « une
tentative de désectoriser l’action de l’État en intégrant les différents pôles d’intervention dans une perspective horizontale » 22. L’enjeu climatique vient alors rebattre les cartes de la
20 Article 1 « La politique énergétique a pour but, 1°) de réduire les émissions de GES » 21
MELOT (R), « De la gestion des espaces au projet de territoire : les enjeux politiques d'un changement de paradigme juridique », in L'Année sociologique 1/2009 (Vol. 59), p. 177-199
22
MULLER (P), « Un schéma d’analyse des politiques publiques sectorielles », in Revue française de science
planification locale. À ce sujet les dernières réformes de décentralisation viennent remettre en cause la répartition des compétences des collectivités locales.
En effet, à l’issue de la loi NOTRe et de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, les compétences locales sont réexaminées. Le pouvoir planificateur de la région se renforce, et ce dans l’intention de simplifier la planification locale. Elle le fait en rationalisant les instruments de planification en particulier dans l’aménagement du territoire où les collectivités territoriales jouent un rôle croissant23. De nouvelles logiques s’amoncèlent, il convient désormais de savoir comment se réalise l’articulation entre les différents schémas et plans qui composent la planification territoriale et les objectifs territoriaux de chacun, commune, métropole, et région.
L’étude de la métropole grenobloise permet de dégager et éclairer les éléments généraux de cette nouvelle prise en charge. Par une configuration géographique caractéristique, mêlant à la fois un environnement naturel à protéger et une zone urbaine avec laquelle il faut nécessairement trouver un équilibre, le territoire de l’agglomération grenobloise se présente comme un terreau fertile pour conduire des politiques environnementales. Entourée de montagnes, l’agglomération est traversée par de grands axes routiers largement empruntés (l’hiver pour se rendre dans les stations de ski ou privilégiés pour se rendre en Italie) et de nombreuses industries y sont implantées. La métropole s’emploie au sein d’un tel espace à protéger et mettre en valeur l’environnement par le biais de ses politiques en préservant un cadre de vie.
Pour comprendre l’architecture institutionnelle aujourd’hui construite, il faut revenir à l’histoire de l’intercommunalité grenobloise, qui débute dans les années 1960. En effet, Grenoble acquiert une nouvelle capacité d’analyse et d’expertise en matière d’urbanisme en 1966 en adoptant la forme d’un syndicat, le SIEPURG (Syndicat Intercommunal d'Études des Problèmes d'Urbanisme de la Région Grenobloise) qui regroupe alors 23 communes. Faisant suite à la loi relative à l’administration territoriale de la République (ATR) du 6 février 1992, elle se transforme en communauté de communes en 199424. C’est alors qu’apparait la première structure d’établissement public de coopération intercommunale. L’agglomération grenobloise laisse de côté le statut de communauté de villes qui était pourtant spécifique au
23 FIALAIRE (J) « Les nouvelles compétences locales à l’issue de la loi NOTRe : quelle simplification ? », les cahiers de la gouvernance publique, dossier « Simplification : l’art d’aller à l’essentiel » in Pouvoirs Locaux n°106 III/2015, 40p 24
milieu urbain. C’est en 2000 qu’elle acquiert le statut de communauté d’agglomération où « la protection et la mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie » n’est qu’une compétence optionnelle qu’elle peut donc choisir parmi d’autres. En 2004, quatre communes rejoignent l’intercommunalité, en 2012 une autre s’y ajoute. Et c’est en 2014 que l’échelle intercommunale prend un nouveau maillage grâce à la fusion de deux communautés de communes (Balcon Sud de Chartreuse et Sud Grenoblois) et la communauté d’agglomération Grenoble Alpes Métropole (Métro). Cette fusion donne lieu à une nouvelle communauté d'agglomération qui conserve le nom de Grenoble-Alpes Métropole et comprend dorénavant 49 communes. C’est en Janvier 2015, suite à la loi MAPTAM qu’elle prend le statut de métropole qui rassemble désormais 450 000 habitants et qui apporte une dimension nouvelle à cet espace urbain en lui octroyant de nouvelles compétences.
Sur la politique énergie-climat, le territoire grenoblois se montre pionnier. En 2004, les élus de Grenoble décident de lancer un plan climat sur la base du volontariat. Celui-ci fait suite à l’engagement de la France dans un plan climat national. Il s’agit d’un plan d’actions qui vise à lutter contre le changement climatique et à atteindre l’objectif de stabilisation des émissions de gaz à effet de serre pour 2012, fixé par le Protocole de Kyoto. Dès 2004, le plan climat se structure autour d’une charte d’engagement qui soutiendra la mobilisation d’un ensemble d’acteurs du territoire autour de ces nouveaux objectifs. Parmi ces acteurs on retrouve les communes, les bailleurs sociaux, les associations, les entreprises, l’enseignement et la recherche. La métropole s’investira par la suite à travers plusieurs démarches, celle de labellisation Cit’ergie en 2007 avec laquelle elle organise son premier plan d’actions interne décliné dans l’ensemble de ses compétences, puis en 2009 en signant la Convention des Maires à Bruxelles aux côtés de la Ville de Grenoble. La charte d’engagement prend au fil des années une ambition plus grande, et élargit son champ de partenaires. L’adaptation au territoire devient un enjeu fort. La Métro joue un rôle accru dans la mobilisation, elle a aussi un rôle facilitateur avec des subventions, elle l’a par exemple fait en 2010 pour accompagner les travaux d’amélioration thermique à travers une campagne spécifique.25
Le plan climat de la Métro s’élargit et porte en 2012 une nouvelle ambition, celle de réduire la pollution atmosphérique, une nouvelle charte d’engagement est alors établie. En 2012, elle met en œuvre un programme d’actions dans l’objectif d’obtenir le label Cit’ergie Gold en 2016. Aujourd’hui Grenoble-Alpes-métropole doit évoluer et s’adapter au nouveau contexte, l’élargissement du territoire demande nécessairement de réaliser un état des lieux, d’intégrer les surfaces agricoles et forestières avec des nouvelles perspectives d’investissement
25
(« développer une offre alimentaire locale de qualité et accessible à tous », « produire
localement des énergies renouvelables en développant notamment la filière bois locale dans le respect des objectifs de qualité de l’air »26
), de revisiter ces objectifs territoriaux au regard du nouveau schéma régional et des changements relatifs à la transition énergétique27.
Ainsi donc, l’évolution législative récente, de la loi MAPTAM, en passant par la loi NOTRe, à la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte laisse croire à une harmonisation progressive. Il est toutefois permis d’en douter, même s’il ne faut pas occulter ces avancées juridiques sur lesquelles repose la prise en charge de la lutte contre le changement climatique.
La question du changement climatique s’ancre dans un rapport particulier avec le territoire, c’est pourquoi cette analyse ne saurait se passer d’un éclairage géographique et sociologique. La décentralisation a accentué ce regard vers les territoires, elle substitue la notion de territoire à celle de collectivités territoriales, où l’on ne saurait isoler les pratiques des représentations idéologiques et politiques qui y sont rattachées.28 Le territoire est vécu à travers des représentations et des socialisations.29 Le territoire est polysémique, il est source de complexité et reste donc difficile à cerner. Pour autant, il fait l’objet de nouveaux espaces de concertation. « Le territoire n’est pas un objet neutre décidé dans l’abstraction et déconnecté du réel. Il est avant tout bricolé par les acteurs en fonction d’un grand nombre de paramètres en permanente mutation »30. Il se compose en effet de nombreuses interactions, celles-ci sont façonnées par des acteurs en fonction d’un objectif, d’une ambition sociale, économique (la compétitivité du marché, la promotion culturelle, la transition énergétique…), et de plus en plus aujourd’hui une aspiration à la préservation de l’environnement pour la qualité de vie et de bien-être. Ces différentes interactions se rencontrent, se chevauchent, se heurtent, elles créent des rétroactions positives ou négatives31 qui vont influencer le système global entendu comme le territoire, et le faire évoluer. L’enjeu du « système territoire » reste
26
Axes du plan d’actions de la métropole 27
http://planairclimat.lametro.fr/
28
BRUNET (R), « Le Territoire dans les turbulences », Montpellier : Reclus, coll. « Géographiques », 1990, 223p
29
BADIE (B), La Fin des territoires. Essai sur le désordre international et sur l’utilité sociale du respect, Paris : Fayard, 1995.
30
LAJARGE (R). « Patrimoine et légitimité des territoires. De la construction d’un autre espace et d’un autre temps commun ». In GERBEAUX F., Utopies pour le territoire : cohérence ou complexité ? La Tour d’Aigues : Éditions de l’Aube, 2000, p. 79-100.
31
important car ce dernier est gage d’efficacité dans toutes les démarches de planification, d’aménagement du territoire, à savoir comment il se structure et fonctionne. La confrontation aux réalités locales, à mettre en adéquation avec les contextes au sein desquels nous évoluons, avec l’exigence de résultats en termes d’objectifs énergétiques et climatiques, oblige à s’adapter à une approche globale pour faire face à cette complexité territoriale32
. Ce qui ne semble, en réalité, pas évident dans la mise en œuvre des dispositifs, qui peuvent témoigner d’un certain décalage.
Les rapports entre droit et espace constituent donc un vecteur privilégié pour appréhender spécifiquement l’ancrage d’une telle politique publique et concevoir en quoi les acteurs et leurs interactions jouent un rôle déterminant dans la mise en œuvre de l’adaptation au changement climatique. Il serait donc bon de savoir si les réformes territoriales vont dans le sens du progrès et font évoluer le paysage institutionnel vers plus de lisibilité, si le droit constitue une ressource ou un frein au traitement territorial du climat. Le principe de spécialisation des compétences alors annoncé comme élément déterminant de la réforme semble largement battu en brèche. La répartition des compétences territoriales semble encore souffrir d’un manque de lisibilité, d’efficacité et d’un certain déficit démocratique33
, engendrant par ailleurs certains doublons de compétences et donc des risques de concurrence. Les préoccupations budgétaires semblent altérer la simplification honorée, qui semble être aujourd’hui une volonté dépassée en termes de décentralisation. Elle semble en effet davantage s’exprimer en termes de baisse ou de mutualisation budgétaire, ce qui pose toutefois des difficultés quand les actions doivent s’adapter à l’échelon local.34
Si certains entendent ce mouvement de décentralisation comme une mise en exergue de la Région, « La décentralisation aujourd’hui, c’est la régionalisation »35 , il n’en demeure pas
moins que certaines incohérences permettent d’en douter et accentuent le flou des missions.
32
MOINE (A), « Le territoire comme un système complexe : un concept opératoire pour l'aménagement et la géographie », in
L’Espace géographique 2/2006 (Tome 35), p. 115-132
33
Rapport « Il est temps de décider », Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par E. Balladur,
Documentation française, 2009, 32p : « manque de lisibilité qui nuit à la clarté des choix des élus ; complexité qui est une source d'inégalités entre collectivités, selon qu'elles ont ou non les moyens humains et techniques d'éclairer leurs décisions ; justification indue des excès des financements croisés et par suite, difficulté à maîtriser la dépense publique locale ; impossibilité pour les citoyens de savoir quelle est la collectivité responsable des projets d'investissement [...] un état de fait qui porte atteinte à la clarté des choix démocratiques »
34
FERREIRA (N), Loi NOTRe : l’enchevêtrement des compétences, suite et …fin ?, in AJCT 2016, p79
35
Association des régions de France, « les régions au cœur du nouvel acte de décentralisation », in http://www.arf.asso.fr/wp-content/uploads/2012/07/ARF8610_DossierPresse_WEB.pdf 2012
En effet, la loi MAPTAM doit permettre de coordonner certaines compétences pour une plus grande cohérence et lisibilité de leur exercice et une rationalisation de leurs dépenses36. A ce titre, la région est reconnue comme chef de file en matière de climat, de qualité de l’air et de l’énergie, elle a en effet reçu une mission d’autorité coordinatrice de cette compétence partagée pour organiser les modalités de l’action commune. Mais la région alors chef de file pour les actions relatives au développement durable du territoire semble avoir un rôle réduit à celui de rédacteur de la convention territoriale d’exercice37, qui possédera une qualification juridique après le passage devant la conférence territoriale de l’action publique. Ce nouveau rôle essentiel des conférences territoriales de l’action publique « une sorte d’assemblée
confédérale où les exécutifs des principales collectivités territoriales de chaque région feront chambre commune pour y cimenter la cohérence de leurs interventions »38 pose question : ce nouveau mécanisme perturbe l’efficacité de la notion de décentralisation, il ne permet pas d’« identifier clairement les échelons pertinents de l’action publique afin d’accroitre la
performance de l’ensemble des collectivités publiques »39
La planification territoriale « énergie-climat » s’ancre dans cette mouvance institutionnelle. Dans la dernière loi relative à la transition énergétique aucun titre spécifique n’a été dédié à cette question, il n’en demeure pas moins une reconnaissance progressive de nombreux principes généraux, qui donne après les lois MAPTAM du 27 Janvier 2014 et NOTRe du 7 août 2015, une portée territoriale nouvelle aux questions climat-énergie au profit de différents échelons locaux.
Reste à éclairer l’articulation des nouveaux outils au sein de l’échelon local ; à clarifier le fameux « qui fait quoi ? » ; et à poser les interrogations liées à cette nouvelle gouvernance qui semble s’esquisser progressivement depuis ces dernières années. Ce qui conduit en réalité à explorer les dernières législations, qu’il s’agisse des réformes territoriales, de lois à visées plus urbanistiques, ou encore celle de la transition énergétique, qui, toutes, semblent converger vers un renforcement de la structure intercommunale, donnant un poids déterminant à la métropole dans la lutte contre le changement climatique. Il conviendra également d’observer les volontés politiques, conduisant à examiner le droit dans l’action institutionnelle : l’évolution des rapports entre l’Etat et la métropole, mais aussi la façon dont
36
DYENS (S), « La « clarification » des compétences dans la loi MAPAM : coordonner avant d'imposer ? », in AJCT 2014, p291
37
Article L1111-9 du CGCT 38
FAURE (B), Droit des collectivités territoriales, précis Dalloz, 3ème édition, 2014, p504 39
les métropoles, leurs services, leurs élus dépositaires d’un certain pouvoir font vivre le droit et comment cela influe sur la planification climatique. L’instrumentation de l’action publique climatique (qu’il s’agisse de schémas ou de plans) permet d’examiner les interactions avec la sphère juridique et l’instauration d’une nouvelle gouvernance urbaine climatique.
Comment l’échelon métropolitain se démarque-t-il des autres échelons locaux devenant un acteur prééminent dans la prise en charge de la lutte contre le changement climatique face à la frénésie législative, le flou permanent du cadre des compétences et le manque de coordination claire en termes de planification territoriale ?
Il sera alors possible de constater que la territorialisation de la question climatique est rendue manifeste par l’affirmation de l’échelon métropolitain comme assise juridique pertinente de l’action publique de lutte contre le changement climatique (PARTIE I). Elle est en revanche incomplète, car elle se confronte à des freins persistants et à un manque de cohérence qui limitent le traitement décentralisé du climat (PARTIE II)
PARTIE I : L’affirmation de l’échelon métropolitain comme assise juridique
pertinente de l’action publique en matière de lutte contre le changement
climatique
La France a du mal à se dégager de son passé centralisateur. Dans la prise en charge de cette nouvelle politique transversale qu’est la lutte contre le changement climatique, un nouveau rapport s’établit entre le niveau central et la périphérie. La lutte contre le changement climatique devient au-delà des mots et de l’idéologie, une politique publique partagée. Elle tire à ce titre avantage de l’octroi de nouvelles compétences (CHAPITRE I) et bénéficie des atouts d’une nouvelle gouvernance (CHAPITRE II).
CHAPITRE I : L’octroi de nouvelles compétences métropolitaines, synonyme
d’une constante transition juridique
La métropole est, ces dernières années, portée par de nouvelles ambitions climatiques. En témoigne l’abondance des dernières législations (Section I). Elle bénéficie à ce titre d’un
statut singulier qui lui concède de nouvelles obligations (Section II)
Section I : Une inflation législative continue depuis les années 2000, porteuse d’une planification climatique décentralisée
Le flot des législations a été très rapide depuis les années 2000, témoignant d’une conscientisation progressive de l’enjeu climatique au niveau national, mais il vient néanmoins troubler les eaux des compétences locales. C’est en réalité une évolution législative qui éclot de jour en jour, poussée indéniablement par le mouvement du droit initié à l’échelon international, et notamment celui des objectifs déterminés par la politique communautaire. La France prend donc à cet égard la mesure de la question climatique au niveau national. Elle adopte une première loi, tardive, mais tout du moins, significative, le 10 Juillet 200040 à la suite de la ratification du Protocole de Kyoto, montrant désormais sa détermination à s’engager dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Cet engagement donne lieu,
40 Loi n° 2000-645 du 10 juillet 2000 autorisant l'approbation du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, JORF n°0159 du 11 juillet 2000 page 10483
de surcroit, à l’inscription au sein du Code de l’Environnement : « la lutte contre
l’intensification de l’effet de serre et la prévention des risques liés au réchauffement climatique sont reconnues priorités nationales ».
La réflexion du législateur sur le changement climatique cible aussi les politiques énergétiques. L’énergie en France a toujours été abordée de façon centralisée, elle se basait principalement sur la politique industrielle. Les temps ont changé, la réflexion sur les besoins énergétiques fait désormais l’objet d’une nouvelle équation qui engage les collectivités locales sur un sujet qui les retient, qui leur appartient, puisqu’on considère qu’elles sont désormais directement impliquées et constituent d’éminents acteurs des politiques climatiques et énergétiques. Cette nouvelle réflexion est dans l’esprit des dernières réformes dont l’objectif est de parvenir à la meilleure efficacité énergétique en privilégiant les ressources locales et en mobilisant l’ensemble des acteurs locaux, tout en conciliant les différents intérêts territoriaux. En effet, l’objectif de division par quatre des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2050 a été fixé puis inscrit dans la loi de 2005 : « la lutte contre le changement climatique est une
priorité de la politique énergétique ».41 A ce titre, il tend à replacer la collectivité au cœur des problématiques du climat mais aussi de l’énergie par le biais de son service public de l’énergie. La loi de programmation et d’orientation de la politique énergétique de 2005 va dans ce sens. Au-delà des objectifs nationaux qu’elle fixe, elle confirme le rôle prééminent des collectivités. Assignant à la France un objectif de réduction correspondant à la division par quatre des émissions pour 2050, elle pousse à développer une compétence relative à la maîtrise de la demande en énergie, créant des dispositifs particuliers42 et assurant par ailleurs un soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie. Le secteur du bâtiment est également visé, avec la mise en place d’une réglementation thermique. L’information des consommateurs fait au demeurant l’objet d’une attention particulière. En outre, elle encourage le développement des énergies renouvelables. Un regard nouveau s’établit donc, faisant de la politique énergétique le vecteur privilégié de la lutte contre le changement climatique devenue prioritaire.
En parallèle s’établit un dialogue environnemental, alors engagé en 2004 sous la forme d’une consultation, simultanément à la Charte de l’environnement qui commence à voir
41
Loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, JORF n°163 du 14 juillet 2005 page 11570, texte n° 2
doucement le jour43. Cette dernière s’inscrit dans un mouvement nouveau prenant en compte la dimension nouvelle qui lie la société et ses individus aux préoccupations environnementales. En effet, l’économie d’énergie contribue à la réalisation de l’objectif constitutionnel du développement durable, il est entendu que la réduction des émissions de gaz à effet de serre et le maintien des températures moyennes sur la planète à des niveaux acceptables garantit également la préservation des capacités des générations futures en satisfaisant leurs besoins essentiels, à savoir une vie convenable sur la planète.
C’est ainsi qu’apparait le premier Plan Climat national44
, qui pour la première fois, rassemble une multitude de leviers d’action dans différents secteurs et notamment celui de l’économie dont l’objectif premier est de stabiliser les émissions de gaz à effet de serre. Les enjeux évoluent toutefois : la planification élaborée au niveau national, qui se concentrait auparavant sur l’atténuation, tend désormais à prendre en compte davantage la question de l’adaptation, ce qui se traduira au niveau national par la publication d’une « stratégie
nationale d’adaptation » en 200645
. La planification nationale est relayée par de multiples mobilisations sectorielles ou régionales dans le cadre de la réduction des émissions de gaz à effet de serre et l’évaluation des impacts, l’échelon territorial devient un moyen incontournable de l’action à engager face au changement climatique.
Ce n’est toutefois qu’à travers le processus du Grenelle de l’Environnement initié en 2007 que le cadre de la prise en charge des enjeux climatiques se formalise et engage un véritable débat impliquant tant la société civile, que les collectivités locales et les représentants de l’Etat sur l’ensemble de ces questions. Il s’agit en effet d’une étape décisive, les dispositions qui sont prises visent un projet global d’adaptation des territoires et des villes au changement climatique. A cet égard, les communautés d’agglomération et communautés urbaines sont directement visées, car elles ont une part de responsabilité éminente dans la réalisation de cet objectif.
Même si l’agglomération grenobloise bénéficiait déjà d’un terrain fertile d’initiatives environnementales comme le Plan Climat lancé en 200446 par les élus de Grenoble-Alpes, il n’en demeure pas moins que le Grenelle de l’Environnement a accentué cette territorialisation
43
PRIEUR (M), « Promesses et réalisations de la Charte de l'environnement », Les Nouveaux Cahiers du Conseil
constitutionnel 2/2014 (N° 43), p. 5-24 44 http://www.developpement-durable.gouv.fr/Le-plan-climat-de-la-France-plan-d,14496 45http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/Strategie_Nationale_2-17_Mo-2-2.pdf 46 http://planairclimat.lametro.fr/
des politiques climatiques en mobilisant un ensemble d’acteurs sur le territoire et en déterminant plus significativement l’engagement. Ce dernier passe d’ailleurs du volontariat à l’obligation. Le Grenelle de l’Environnement balaye une large palette de domaines (Bâtiment, transport, urbanisme…) qui donne alors lieu à un affairement autour de la planification locale.
Deux lois se succèdent. La loi du 3 Août 2009 ? de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, dite loi Grenelle I47
qui donne la teneur des principales actions. La lutte contre le changement climatique est au premier rang des priorités. L’Etat incite dès lors, dans le respect de la libre administration, à engager un programme opérationnel qui renforce ainsi les collectivités dans leur rôle de conception et de mise en œuvre d’un projet cohérent d’aménagement durable. Une nouvelle loi portant engagement national pour l’environnement, dite loi Grenelle II,48
traduit les orientations précédentes dans le droit positif en actions concrètes. Cette réforme marque une refonte profonde du droit, elle modifie le Code de l’Environnement, la première partie du Code de l’urbanisme et de nombreux textes. Ce qui n’est pas sans poser de difficultés dans leur mise en œuvre et nécessitera un temps d’adaptation relativement long. Certes, entre les deux années qui se sont écoulées, la teneur des objectifs s’est quelque peu estompée. Pour autant, le Conseil constitutionnel n’a pas été saisi par l’opposition au Parlement. Ces deux lois semblent donc marquer une avancée consensuelle sur la démarche de cet engagement environnemental49. Dans le cadre de ce travail, ce texte globalisant, polymathe, ne pourrait être étudié de manière complète. Il conviendra dès lors de se pencher exclusivement sur la planification progressivement renforcée. Celle-ci donne lieu à une débauche d’instruments juridiques qui s’amoncèlent sur les outils existants. La consolidation des visées environnementales, et surtout, pour ce qui intéresse la lutte contre le changement climatique, les considérations urbanistiques, les différents plans et schémas viennent modifier considérablement les régimes juridiques. Ces modifications interviennent dans des sens bien déterminés : une utilisation économe des sols, la lutte contre l'étalement urbain déjà envisagé dans la loi du 3 décembre 2000 de solidarité et de renouvellement urbains50, mais aussi et surtout la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie (en termes d’économies et d’énergies renouvelables), et le maintien de la biodiversité. Il s’agit là de nouveaux objectifs des documents d'urbanisme inscrits à l'article L. 121-1 du Code de l'urbanisme. La loi Grenelle I
47
Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement. 48
Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement. 49
JEGOUZO (Y), L'ambitieuse loi portant engagement national pour l'environnement, in AJDA, 2010 p.1681. 50
dans son article 7 vise, de plus, à promouvoir une gestion de l'urbanisme « globale, en
harmonisant les documents d'orientation et les documents de planification établis à l'échelle de l'agglomération ». Les collectivités sont au cœur de ces nouvelles dispositions, en prise
avec des compétences nouvelles et un objet de politique publique dont elles doivent appliquer les modalités d’action. La dynamique locale semble ainsi s’être enclenchée. La décentralisation des politiques climatiques a donc mis du temps à émerger, car les premières démarches datent seulement des années 2000. Cet engagement territorial devient plus poussé avec le dernier quinquennat et la loi sur la transition énergétique qui tente de renforcer et clarifier les compétences des collectivités.
Simultanément, perdurent des hésitations législatives quant à l’attribution des compétences. Les collectivités se trouvent en butte au changement constant des perspectives territoriales et à une mise en pratique difficile et immédiate des objectifs poursuivis. « Depuis
près de cinq ans, les réformes territoriales se succèdent (...), et parfois se complètent, mais pour une grande part se contredisent, se neutralisent... Difficile, dans ces conditions, de prétendre connaître le cap, et par voie de conséquence, de parler d'étape.» 51 En constante transformation du régime des compétences locales, les différentes lois de décentralisation tendent à rationaliser et simplifier les instruments de planification là où les collectivités ont un rôle croissant. La loi MAPTAM octroyant le statut de métropole à l’agglomération grenobloise vient renforcer les EPCI leur conférant des pouvoirs d’action élargis. Elle n’est toutefois que la première étape d’un processus nouveau de décentralisation de la planification, puisque que plus tard d’autres lois davantage matérielles verront le jour. Elle fait suite à la loi du 16 décembre 2010 qui avait placé l’intercommunalisation comme un principe phare des avancées ultérieures mais qui n’avait eu en réalité qu’une faible portée innovatrice et n’avait séduit que l’agglomération de Nice. La consolidation de la métropole implique logiquement une nouvelle réflexion, celle de la place de la communauté urbaine au sein du paysage local. Lors de la réforme MAPTAM, le législateur a par conséquent abaissé le seuil de création de l’EPCI de 450 000 à 250 000 habitants, en élargissant la liste des compétences obligatoires intégrant la planification climatique.
La répartition des compétences oscille entre deux logiques, celle de la spécialisation avancée en 2010, et celle désormais de la coordination. La loi MAPTAM vise à en équilibrer
51
GOUTAL (Y) et AVELINE (A), « Loi NOTRe : les agents au coeur de la réforme de l'organisation territoriale », in AJCT, 2015, p.494.
l’enchevêtrement en permettant une coordination effective entre les entités décentralisées. Ce qui passe d’ailleurs par l’instauration de la technique de chef de filat qui fait de la région l’organisatrice des modalités d’action commune dans les domaines qui touchent au climat, à la qualité de l’air et à l’énergie. La distribution des compétences entre les deux entités manque à cette heure encore de clarté et pose la question de l’opérationnalité d’une telle organisation.
L’échelon métropolitain, s’il s’agit pour certains d’un statut institutionnel en opposition avec la volonté espérée de rationaliser et simplifier le « millefeuille territorial », constitue néanmoins un périmètre adapté. Il répond en effet aux nouvelles exigences de grands ensembles urbains par son mode d’administration et sa proximité avec les habitants contrairement au niveau régional. La Région demeure le pilote des compétences assumées par l’EPCI comme l’aménagement et le développement durable et les questions de mobilités. Ce qui pousse alors à s’interroger sur les effets du chef de filat qui n’est pas éloigné d’une forme de tutelle dans le foisonnement des outils de planification. La réforme territoriale replace immanquablement la question du couple région/métropole au cœur de l’organisation décentralisée. Chacune a un rythme différent tant dans la pratique, que dans le portage idéologique, la région relève en effet plus d’un principe conceptuel alors que la métropole est davantage dans l’opérationnel, ce qui implique très souvent un décalage dans la mise en œuvre réelle.
Alors que les dernières évolutions législatives accroissent le ressort intercommunal, la région se place également sur le devant de la scène. Ce qui ne va pas sans poser de difficultés quant à l’entrecroisement croissant des compétences territoriales, d’autant que le législateur retravaille chaque année l’attribution générale ou spécialisée des compétences. Les réformes territoriales et de transition énergétique s’inscrivent dans un processus lent, traversé de débats, et qui font l’objet d’un fort retentissement politique. Elles tendent toutefois par leur concomitance à une mutation dans l’organisation administrative, dans le domaine du climat et de l’énergie, allant progressivement et inévitablement vers une décentralisation et une mise en avant de la coopération intercommunale.
Ainsi, de nombreuses lois se sont succédé. La loi du 24 Mars 2014 pour l’accès au logement et à un urbanisme rénové52 contribue à l’affirmation de l’échelon intercommunal en
52
Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, JORF n°0072 du 26 mars 2014 page 5809, texte n° 1
transférant la compétence d’élaboration du Plan local d’urbanisme, tout comme la compétence relative au SCoT. Le débat national sur la transition énergétique en 2013 avait déjà mis en exergue l’importance de la territorialisation de ces questions-là. La loi confirme par la suite les compétences et la gouvernance territoriale de l’énergie. La Loi NOTRe est la dernière réforme en date, elle vient transformer également le régime des compétences de la planification locale. A ce titre, la planification urbaine a fait l’objet d’une négociation laborieuse afin de rationaliser les compétences. Elle renforce ainsi les prérogatives en matière d’aménagement du territoire avec un nouveau schéma régional intégrateur et prescriptif le SRADDET qui oriente aussi la lutte contre le changement climatique et fait de la région l’acteur moteur de la planification.
Pour finir, au cours de ces deux dernières années, le cadre français de l’action climat-air-énergie décliné dans les collectivités et leurs groupements présente un certain imbroglio. Les changements portent en effet autant sur les relations entre les différents niveaux territoriaux que sur les liens qui existent entre les outils de planification (SRCAE, PCAET) et les autres outils d’aménagement (SCOT, PLU, PLH, PDU). La prise en charge de la lutte contre le changement climatique passe par la nécessaire coordination de ces planifications, puisqu’elle constitue le vecteur-clef d’une véritable transition énergétique sur les territoires.
L’évolution du cadre juridique entraîne dans la pratique une adaptation constante, qui semble dès lors interroger la pérennisation de l’action publique. Heurtées par les plans nationaux, ou les directives ministérielles, prises de manière hâtive par d’une sanction européenne, ou encore dans l’attente de la mise en vigueur d’une ordonnance, les mesures locales sont difficiles à mettre en œuvre, en toute cohérence, alors même que les préoccupations climatiques, comme celles de la qualité de l’air deviennent urgentes. La métropole grenobloise doit par conséquent, au fur et à mesure des évolutions législatives, façonner ses politiques publiques. Pourtant ces questions climat-air-énergie s’accommodent mal d’une transition juridique et nécessitent une action durable. S’il est possible d’imaginer une certaine émulation entre région et métropole dans le domaine de l’attractivité économique notamment avec le SRDEII, celle-ci est moins heureuse dans la lutte contre le changement climatique, car ces deux entités ont besoin l’une de l’autre pour être en cohérence dans leurs actions et bénéficier de ressources suffisantes, comme de capacités économiques. Il faudrait que dans une telle image idéaliste, les schémas régionaux prescriptifs fassent l’objet d’un
consensus permettant de mener à bien les politiques publiques climatiques dans le cadre de la cohésion territoriale.
L’évolution législative récente, de la loi MAPTAM, en passant par la loi NOTRe, à la loi relative à la transition énergétique, laisse croire à une harmonisation progressive entre le niveau local et une cohérence entre les différents niveaux d’intervention, qui en réalité fait défaut. Cela n’occulte sans doute pas le cadre juridique sur lequel repose cette planification. Celle-ci ne semble toutefois pas encore stabilisée, cet encadrement n’a à cette heure qu’un caractère principalement procédural et manque de prescription quant au contenu.
Il n’en reste pas moins que la priorité de lutte contre le changement climatique a été donnée et devient pour les métropoles l’assise de nombreuses politiques publiques en faveur du climat et de la qualité de l’air.
Section II : La priorité donnée à la lutte contre le changement climatique de l’incitation à l’obligation
« La lutte contre l'intensification de l'effet de serre et la prévention des risques liés au
réchauffement climatique sont reconnues priorités nationales. »53 A cet égard chacune des personnes publiques (et privées) est investie d’obligations au sens des articles L229-25 et 26 du Code de l’environnement, inspirés par les lois Grenelle. Il en va ainsi pour les collectivités locales qui ont une responsabilité croissante au sein des territoires. En témoigne alors l’évolution de dispositifs pionniers vers une massification de la territorialisation de la question climatique via des obligations et transferts de compétences auprès de la métropole.
Le poids des lois Grenelle n’est en effet pas anodin, il permettra une incitation forte à l’engagement des collectivités. A cette fin, des dispositions obligatoires leur seront directement destinées. Elles doivent réaliser un bilan gaz à effet de serre de leurs activités et doivent adopter un plan climat énergie-territorial incluant des objectifs stratégiques. Ce dernier comporte nécessairement un programme d’actions à réaliser pour atteindre les objectifs suivants : « améliorer l'efficacité énergétique, développer de manière coordonnée
des réseaux de distribution d'électricité, de gaz et de chaleur, augmenter la production d'énergie renouvelable, valoriser le potentiel en énergie de récupération, développer le
53
stockage et optimiser la distribution d'énergie, développer les territoires à énergie positive, limiter les émissions de gaz à effet de serre et anticiper les impacts du changement climatique »54. Pour ce faire, il doit y avoir également un dispositif de suivi et d’évaluation des résultats. Ce programme d’action doit être rendu public et mis à jour tous les six ans. Il s’agit par conséquent d’un cadre légal qui replace les acteurs publics au cœur de la lutte contre le changement climatique.
Le changement de statut en droit de la communauté d’agglomération grenobloise qui passe au statut de métropole accentue l’image d’un statut singulier. Il prouve cette capacité territoriale nouvelle à s’investir dans des politiques essentielles et clarifie la pertinence de ses actions à travers l’octroi de nouveaux outils. Ce changement de statut est donc marqué par le passage de compétences optionnelles à des compétences de plein droit d’ailleurs enrichies : de « protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie » : la loi SRU du 13 décembre 2000 fait référence à la lutte contre la pollution de l’air, les nuisances sonores, la gestion des déchets, mais aussi le soutien aux actions de la maîtrise de la demande d’énergie. En effet, au-delà des compétences précédemment citées, la métropole acquiert un champ d’intervention plus vaste facilitant la transition énergétique. Ce qui était dès lors pour elle de l’ordre du volontarisme devient une obligation.
La suite logique d’un élargissement du périmètre d’action de la métropole, qui avec ce nouveau statut, compte désormais quarante-neuf communes au lieu de vingt-quatre en communauté d’agglomération, donne une dimension nouvelle aux projets territoriaux et à la poursuite des objectifs écologiques. Un transfert des compétences communales vers l’échelon métropolitain permet en effet de se saisir réellement de la question climatique et énergétique en ayant désormais un nombre de leviers importants permettant une intervention globale. C’est d’ailleurs ce qui avait été mis en avant après le Grenelle II. Les politiques énergétiques et climatiques prennent à ce propos une direction intéressante. A ce titre, la volonté de penser le territoire comme un ensemble reposant sur la notion de développement durable occupe désormais l’esprit du législateur qui indique pour la métropole qu’il s’agit d’ « un espace de
solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique (…) »55 Cette dimension écologique n’était auparavant pas mentionnée, elle donne dorénavant une aspiration nouvelle à l’action publique. C’est pourquoi de nouvelles actions sont imposées et proposées à cet échelon local. De nombreux dispositifs
54
Article L229-6 du Code de l’environnement. 55
