Le PCET est un instrument récent des nouvelles politiques publiques urbaines. Comme son nom ne l’indique pas, il a une dimension différente de celle d’un simple plan. Il conviendrait peut être de lui préférer le terme de « projet », qui se révèle adapté à ce qu’il est en réalité. Un PCET est effectivement un projet territorial de développement durable et vise spécialement deux objectifs, celui de l’atténuation du changement climatique qui passe par la réduction des émissions de GES et celui de l’adaptation qui se concentre sur la diminution de la vulnérabilité du territoire. Ce PCET contient des objectifs chiffrés déterminés par l’Union européenne. Il s’agissait dans un premier temps d’intégrer le paquet climat-énergie « 3x20 » pour 202059, puis dans un deuxième temps d’appliquer « le facteur 4 »60. Aujourd’hui la loi sur la Transition énergétique va plus loin61.
L’article L229-6 du Code de l’environnement précise les caractéristiques qui composent le PCET. Ainsi, celui-ci doit, dans une première partie, contenir les objectifs stratégiques et opérationnels de la collectivité. Pour ce faire, un bilan des émissions de GES doit être prévu et est obligatoire62. Il doit dans une deuxième partie traduire ses objectifs dans un programme d’actions à réaliser, et ce, dans le but d’accéder à des résultats concrets dans des domaines comme l’efficacité énergétique, la production d’énergie renouvelable, la
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Ce qui correspond à une amélioration de 20% de l’efficacité énergétique, une part de 20% d’énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie et une baisse de 20% des émissions de CO²
60 Diviser donc par 4 les émissions de GES 61
Ce qui correspond à une réduction de 40% des émissions de GES, une réduction de la consommation d’énergie de 50% en 2030 par rapport à la référence de 2012, une réduction de la consommation énergétique primaire d’énergies fossiles de 30% en 2030, et de parvenir à 32% d’énergies renouvelables dans la consommation d’énergie finale à 2030, pour enfin diversifier la production d’électricité et baisser à 50% la part de nucléaire à l’horizon 2025
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réduction de l’impact des activités en termes d’émissions de GES et enfin la réduction des vulnérabilités des différents secteurs. Enfin, dans une troisième partie le PCET doit avoir un dispositif de suivi et d’évaluation des résultats.63
L’Etat évolue aussi de son côté, et accompagne la décentralisation de cette politique de planification, il déconcentre ses moyens d’action par le transfert de compétences à des services implantés localement, bénéficiant d’une autonomie de gestion et d’action. Ces derniers seront de véritables ressources pour les collectivités investies dans cette démarche. A travers ces nouveaux outils de politique, l’Etat s’éloigne d’une production de normes centrales et tend à se concentrer davantage sur de nouvelles procédures d’encadrement dans la conduite de politiques territoriales qui fédèrent de multiples acteurs. Tout autrement, ce mode d’action tente de faire participer des acteurs non étatiques à la décision, et d’établir ainsi des relations horizontales en les faisant largement intervenir dans la définition et la mise en œuvre de politiques. Si bien que la prise en charge de cette politique climatique devient une opportunité pour l’échelon local, elle lui permet de s’affirmer et de développer une nouvelle gouvernance. A cet égard le plan climat ne vient pas simplement s’ajouter à la politique existante, il conduit à repenser la politique de la métropole dans l’ensemble de ses compétences.
Pour ce faire, la planification territoriale a des caractéristiques spécifiques qui mettent en avant cette nouvelle dynamique. L’analyse particulière de l’instrumentation de l’action publique va permettre d’éclairer cette gouvernance territoriale. Ce que les sociologues Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès considèrent comme « l’ensemble des problèmes posés par le
choix et l’usage des outils qui permettent de matérialiser et d’opérationnaliser l’action gouvernementale »64. Cette approche de l’instrumentation publique permet en effet
d’appréhender la structure des enjeux, les différents rapports de force, la capacité d’action collective propre à un territoire. Ce PCET n’est pas uniquement un espace, il est aussi un mode d’action. Il est tout d’abord conçu comme un instrument de mobilisation territoriale. Il est possible de le rattacher à la catégorie des instruments conventionnels et incitatifs que Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès distinguaient des autres instruments. (Réglementaire,
63
Article L229-26 du Code de l’environnement après sa modification par l’ordonnance n°2015-1174 du 23 septembre 2015 - art. 9.
64
informatif et communicationnel, économique et fiscal…)65. Ceci peut en outre se justifier par l’implication des acteurs de la métropole dans la réalisation des objectifs territoriaux.
La démarche d’une telle planification repose sur une réflexion de l’existant. Les politiques climatiques consistent à faire dialoguer rationnellement ce qui est de l’ordre de l’existant sur le territoire, à savoir la prise en compte des différentes ressources d’un côté, et les objectifs de l’action publique climatique, d’un autre côté. Ce souci de l’existant peut d’ailleurs s’illustrer dans les principes consacrés par la loi Solidarité et Renouvellement urbain du 13 décembre 2000, qui réglemente rigoureusement l’urbanisation et incite à « faire
de la ville sur la ville ».
Ce qui caractérise en outre ce mode d’action, c’est cette nécessité méthodologique qui touche tant à la politique de la ville qu’aux questions urbanistiques. Plus particulièrement, la politique publique climatique, intrinsèquement liée à la politique de la ville, repose principalement sur la mise en œuvre de projets, de programmes d’action avec des objectifs déterminés qui sont le fruit de la mobilisation des acteurs locaux. C’est en effet tout un noyau dur d’élus, de fonctionnaires locaux, de représentants d’administrations déconcentrées de l’Etat, des associatifs, des entreprises qui nourrissent un réseau et permettent d’agir.
Les objectifs poursuivis sont appréhendés de façon à valoriser les ressources locales, en connaissance des différents lieux du territoire métropolitain, à prendre en compte des territoires ruraux et espaces naturels contribuant à maintenir une ceinture verte autour de la ville en termes notamment de qualité de vie, de sociabilité et de cohésion territoriale. Ce qui conduit à mieux appréhender les problèmes à régler, mais aussi à faciliter l’appropriation par les différents acteurs des objectifs de l’action publique climatique. L’idée est de mettre en avant l’ensemble des atouts, des avantages qui servent à la métropole, aux habitants, aux entreprises, et qui peut favoriser un plus grand investissement de chaque niveau. Le Plan climat ne sera pas un produit fini, mais fera bel et bien l’objet de dialogue et de négociation. Les différents acteurs vont devenir des partenaires indissociables de la définition des stratégies métropolitaines au sujet d’une thématique qui les retient et qui sans leur contribution n’aurait point de sens.
Ce plan doit cependant être entretenu de façon permanente car les ressources et le contexte juridique sont en constante évolution. La charte des engagements partenariaux correspondait à un engagement s’étalant de 2009 à 2014. Le plan a dû toutefois subir une
65 idem
modification en 2012 pour prendre en compte l’intégration de l’air, ce qui donne lieu à un nouveau plan, le plan climat- air-énergie-territorial qui doit également se conformer aux objectifs européens et régionaux. L’élargissement du territoire de l’agglomération au premier Janvier 2014, la cohérence avec le schéma régional air climat énergie, ainsi que les conséquences du débat sur la transition énergétique poussent à faire évoluer la charte d’engagement. Ainsi l’action publique climatique devient une action pragmatique où il faut plutôt aborder la dimension de ce qu’il est possible de faire que celle de ce qu’il est souhaitable de faire.
La planification métropolitaine permet aussi d’affirmer une intention politique, elle n’est plus réduite à une seule opération technique. La métropole affiche une intention, sa volonté de mobiliser en interne et se rendre également visible à l’extérieur. Pour un sujet qui devrait être universel et qui manque encore parfois d’engagement, la conduite d’un tel plan nécessite un portage politique, en effet « la présence d’une volonté politique forte, capable
d’afficher des stratégies dans la durée, de déterminer des priorités, de donner un sens à l’action ».66
Cela n’implique pas forcément la maîtrise intégrale du processus par l’élu local, il s’agit davantage d’un pouvoir politique qui joue un rôle de mobilisation des acteurs et de garant du respect des objectifs territoriaux collectivement élaborés.
Cet instrument est celle trouve son principe dans « l’affirmation d’un acteur
collectif ». En effet le principe phare auquel est associé le Plan climat est celui par lequel la
démarche partenariale contribuant à l’élaboration et à la mise en œuvre du plan, concourt à l’établissement du territoire en acteur collectif. Le territoire s’anime, il n’est plus seulement le réceptacle de programmes spécifiques, mais bien le sujet de l’action publique climatique. Il est nécessaire bien-sûr qu’existe un encadrement institutionnel qui cadre les rapports d’interaction de façon à éviter la perte des ressources produites par cette interaction en termes de capacité structurante, de rapport de confiance, de réciprocité et de culture commune.67 L’ensemble de ces acteurs et les institutions publiques pourront dès lors consolider leurs interactions pour un temps plus long et dans un cadre organisationnel durable, permettant ainsi le maintien et la valorisation de ce qui sera produit, construit au sein de ce Plan.
66
POIDEVIN (J-L), « Quel avenir pour l’aménagement et les aménageurs ? », Fabriquer la ville. Outils et méthodes : les aménageurs proposent, in club ville aménagement-direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction, 2001, p12.
67
Ces nouveaux rapports légitimes s’expliquent par ce mouvement de décentralisation. En ce sens, le plan climat conduit à un phénomène nouveau de la contractualisation, d’aspiration plus politique. Ainsi naît un nouvel équilibre, plaçant les différents services publics et les usagers dans un rapport d’échange et de concertation. « L’Etat contemporain
recherche l’adhésion des acteurs de préférence à l’action unilatérale, ce que les spécialistes de la gouvernance publique désignent de manière quelque peu euphorique comme la « coproduction »ou la « coconstruction » (…) de l’action publique »68. Loin de l’euphorie, l’action publique se voit concrètement assortie de nouveaux dispositifs où la méthode évolue et où il est choisi d’agir avec davantage de négociation et de consensus. Cette forme de contrat apporte dès lors « une nouvelle légitimité à l’action administrative »69. Ce mouvement
est lié à la prise en considération plus importante de l’écologie au sein de la sphère administrative et contractuelle. En bénéficiant de cette liberté contractuelle qui revêt une dimension constitutionnelle, les collectivités locales gagnent en autonomie, et sont à même d’expérimenter de nouvelles politiques publiques, tel est ainsi le cas pour les politiques publiques climatiques.
Ainsi, la thématique environnementale pousse à réaliser l’action publique de manière négociée. Ce sont bien les discussions entamées lors du Grenelle de l’Environnement qui ont permis de réfléchir différemment lors du processus décisionnel. Le Président de la République avait manifesté cette volonté lors du Grenelle de l’environnement le 25 Octobre 2007 « Nous
l’avons prouvé avec le Grenelle. Il faut avoir le courage de décider autrement. Il faut avoir le courage de changer les méthodes et de préférer la décision issue de la négociation plutôt que la décision issue de l’administration ». De nouveaux instruments ont ainsi permis de
mobiliser la société civile. Ce nouvel horizon donné à la contractualisation permet d’engager de manière plus large de nouveaux partenaires, et c’est là une question fondamentale puisque tout ce qui touche à l’environnement est considéré comme le « patrimoine commun de la
nation »70 et nécessite logiquement la contribution de la société entière.
Le plan climat est établi comme ce cadre partagé dont la finalité est de lutter contre le changement climatique. Son poids juridique relève de la base structurante qu’est la charte
68
Rapport public du Conseil d’Etat, « Le contrat, mode d’action publique et de production de normes », la documentation française, 2008.
69 Idem. 70
Charte constitutionnelle de l’Environnement 2004,Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l'environnement (JORF n°0051 du 2 mars 2005 page 3697)
d’engagement71
dont la métropole fait l’élément porteur de la mobilisation des acteurs du territoire autour des objectifs. Perdure toutefois une interrogation sur la terminologie de cet outil, l’utilisation du terme contrat et toute la portée juridique qui l’accompagne. Le terme « contrat » se rapporte juridiquement à la norme juridique qui découle d’un accord de volontés autonomes et qui portent sur des engagements considérés comme « la loi des
parties », où la procédure s’appuie sur la concertation préalable et, par la suite, l’adhésion du
signataire. Ce document est contractuel en ce qu’il provient d’un processus de négociation mais il semble dépourvu d’une réelle force juridique. Il n’existe en réalité pas de sanctions qui permettent d’assortir chacune des obligations en cas d’inapplication. La charte d’engagement qui accompagne le Plan air énergie climat est en réalité une démarche volontaire pour répondre aux différents enjeux territoriaux de l’énergie et du climat, à l’amélioration de la qualité de l’air sur des objectifs affirmés et partagés par les acteurs du territoire. Ces conventions sont d’ailleurs limitées par le cadre législatif et réglementaire déterminé au niveau national. La métropole est donc limitée dans ses objectifs et les engagements qu’elle peut soumettre.
Quoi que les conditions juridiques ne soient pas clairement réunies, ce type d’engagement ne semble pas complétement dépourvu de toute valeur juridique. Dans son rapport de 200872, le Conseil d’Etat y voit toutefois des confusions et préférerait leur reconnaitre les termes de « conventions de programme » ou de « conventions d’objectifs et de
moyens » avec une valeur juridique qui ne serait pas celle du contrat mais qui serait plus
ciblée. Ces conventions correspondraient à une procédure d’engagement, car elles sont en dehors du marché et s’écartent des contraintes européennes relatives au contrat.
Le plan climat évolue, c’est ce qu’en effet estime le Vice-Président de la métropole en charge du Climat. Ce type d’outil va au-delà d’un simple plan d’action, les collectivités locales ont pris conscience de leurs responsabilités et trouvent dans ce plan avec l’évolution des compétences qui leur ont été octroyées au-delà d’ « une obligation de moyens » «une
obligation de résultats»73. Concrètement les objectifs vont être de plus en plus ciblés en fonction des suivis et évaluations précédents afin que les politiques contractuelles soient réajustées. Et c’est par ce biais-là qu’il est possible d’imaginer un asservissement. La
71
Cf. Annexe 2, p.86. 72
Rapport public du Conseil d’Etat, « Le contrat, mode d’action publique et de production de normes », la documentation française, 2008.
73
métropole asservit sa politique air-énergie-climat aux résultats obtenus. Et c’est seulement ce à quoi elle peut prétendre. Elle ne dispose pas d’autonomie juridique, elle n’a pas non plus de véritable pouvoir réglementaire et ne peut contraindre autrement. A travers la charte d’engagement, la métropole va s’engager en contrepartie à avoir un rôle facilitateur dans l’organisation, le suivi des consommations énergétiques, des émissions de GES, des polluants atmosphériques. Elle pilote pour cela l’observatoire du Plan air-énergie-climat. Elle assure de plus un soutien aux partenaires grâce à la mise à disposition d’outils spécifiques (de diagnostic, de suivi, de formation…etc.).
Il est toutefois largement acceptable de parler de convention pour le Plan climat et sa charte d’engagement. Cette convention comporte plusieurs objets et donne lieu à différentes prises en charge. C’est un contrat qui recouvre à la fois de la coopération, de la programmation et une certaine légitimation politique. Cet aspect multiforme de la contractualisation permet, à ce jour, de penser qu’il existe un nouvel élan du droit administratif, qui procède du droit souple, ayant malgré tout, une portée concrète déterminante. Avec cette vision contemporaine de l’administration désormais perçue en contact direct avec le citoyen, la doctrine semble développer et soutenir le « concept de
démocratie administrative ».74
Le plan climat a néanmoins pris place dans le droit de l’urbanisme. Il est possible d’y voir quelques signes d’opposabilité. Ce qui n’est pas simple en réalité car l’évolution des démarches de planification et la volonté d’intégrer localement la limitation des effets du changement climatique ne sont pas encore effectives. En effet l’articulation de ces outils et échelons reste complexe et la nécessité de cohérence devient inéluctable.
L’opposabilité entre les différents documents reste encore relativement faible et permet de douter de la réalisation complète des objectifs climatiques sur le territoire.
Cependant, même si le PCET n’a pas de force obligatoire consacrée, il peut faire grief dès lors qu’il produit des effets sur l’ordonnancement juridique et peut ainsi faire l’objet d’un contentieux. En effet, les rapports de compatibilité prévus dans la loi permettent de considérer que les actes décisoires de l’administration relatifs à la mise en œuvre du plan puissent faire
74
MESTRE (A), « La démocratie administrative », in Mélanges P. Couzinet, université des Sciences sociales de Toulouse, 1974, p.571
l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.75
L’absence de concertation conduirait ainsi à l’illégalité du plan. D’où la nécessité de réaliser de manière effective la concertation prévue dans la procédure, puisque cette dernière est inscrite dans la loi, même si son contenu n’est pas précisé. Le juge administratif est libre d’évaluer le caractère suffisant ou pas des procédures menées. Un rapprochement avec les autres documents d’urbanisme est possible pour lesquels la concertation des documents de planification doit varier en fonction de l’importance du projet. Le PCAET peut être examiné comme un projet important du fait de sa transversalité et doit faire l’objet d’une concertation aboutie. Si tel n’était pas le cas, il pourrait, selon ce qui précède, être contesté pour défaut de procédure de concertation. A ce jour, seule la compatibilité du PCAET au schéma régional climat-air-énergie peut faire l’objet d’un contentieux. En effet, les rapports de compatibilité sont en pleine mutation.
La métropole adopte un PCAET, celui-ci peut aussi être élaboré dans le cadre d’un schéma de cohérence territoriale, si l’ensemble des EPCI décident de lui transférer cette compétence. L’articulation du PCAET avec les autres documents d’urbanisme et de planification évolue avec la loi relative à la Transition énergétique. En effet, soit il s’agit d’une compatibilité ascendante, et le PCAET devra prendre en compte le SCoT du fait de son approche intégratrice du territoire. Soit il s’agit d’une compatibilité descendante, le PLU devra prendre en compte le PCAET afin d’intégrer la dimension « changement climatique » dans les documents d’urbanisme.76
Pour autant, la déclinaison de ces orientations ne semble pas effective et est pour le moins indirecte, puisque seuls les Plans Climat, les Plans de Déplacements Urbains et les Plans de Protection de l’Atmosphère doivent être compatibles avec le Schéma régional climat-air-énergie. Les documents d’urbanisme, SCoT et PLU, eux doivent seulement «prendre en compte»77 le Plan Climat. C’est donc par le schéma régional que peut passer l’élaboration d’un document d’urbanisme afin de poursuivre les objectifs de la transition énergétique, notamment les indications sur le potentiel d’énergies renouvelables. Toutefois, c’est à travers le plan climat qui sert de retranscription, que sont étudiées ces
75
Colloque « Ville et changement climatique. Le plan climat énergie territorial, nouvel outil des politiques urbaines » Aix- en-Provence, 4 février 2010, Revue de l’Institut des Etudes Juridiques de l’Urbanisme, de la Construction et de
l’Environnement, Droit et ville, n°71/2011.