Les zones de conservation fondées sur des instruments juridiques normatifs

L’Europe impose la prise en compte des AMP dans la PEM via la Directive-cadre 2014/89/UE (A). L’intégration des territoires écologiques dans toute planification est essentielle pour permettre la cohérence des objectifs de protection avec les autres usages existants. Partant, il faudra faire le point sur les territoires écologiques dans les cas d’études comme un premier pas vers la reconnexion de ces espaces dont la PSM constituerait le stade le plus intégré (B).

A- Les aires de conservation en Europe

La politique européenne en faveur de la préservation de la nature sauvage et des espèces a été entamée dès le milieu des années 1970 avec l’adoption de la Directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages³⁹⁴. Au cours des années 1990, la Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats

393

Art. 194 CMB.

394 Directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, JO L 103, du 25 avril 1979, p.1-18

84 naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages³⁹⁵, va compléter le dispositif des règles européennes relatives à la conservation (1). A côté de ces textes, il existe également d’autres instruments externes à l’UE qui découlent principalement des conventions et plans d’action sur les mers régionales, lesquels prévoient la conservation d’écosystèmes « remarquables » (2).

1- Les zones de conservation issues des Directives Oiseux-Habitats

Les Directives européennes relatives à la conservation des espèces et de la nature sauvage, dénommées sous les appellations de Directive « Oiseaux » et Directive « Habitats », s’inscrivent dans une démarche visant à ralentir l’extinction des espèces et la destruction des habitats représentatifs. Ces deux directives sont complémentaires et mettent en avant la nécessité de protéger les espaces et les espèces³⁹⁶. Elles participent de l’approche européenne à l’incitation internationale pour la préservation de la biodiversité. Elles sont le pendant communautaire de plusieurs instruments internationaux. La Convention internationale de Paris du 18 octobre 1950 pour la protection des Oiseaux sauvages³⁹⁷, la Convention du 2 février 1971 relative aux zones humides d’importance internationale dite « Convention RAMSAR398

», la Convention de Bonn du 23 juin 1979 sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage³⁹⁹, la Convention de Berne du 19 septembre 1979 relative à la vie sauvage et au milieu naturel de l’Europe400

et la Convention sur la diversité biologique de 1992⁴⁰¹.

La Directive 79/409/CE, reprend les grandes articulations des conventions sur la protection des espèces sauvages en imposant des prescriptions sur les méthodes de chasse et de capture de certaines espèces (annexe IV), ou en posant des mesures d’interdiction pour la vente, le transport ou encore la détention de certaines espèces (annexe III). La Directive Habitats poursuit, dans une approche plus « contemporaine⁴⁰² », les exigences de la Convention de Rio qui impose aux Parties de conserver la biodiversité, par l’établissement d’un système de zones

395 Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, JO L 206, du 22 juillet 1992, p.7

396 LE CORRE Laurent, « Réseau Natura 2000 : constitution, régime de protection », JusrisClasseur Environnement

et Développement durable, 26 septembre 2016, n° 3820.

397

Convention internationale pour la protection des oiseaux, signée à Paris le 18 octobre 1952 et entrée en vigueur le 17 janvier 1963.

398 Convention relative aux zones d’importance internationale particulièrement comme habitats des oiseaux d’eau, signée le 2 février 1971, à Ramsar, entrée en vigueur le 21 décembre 1975.

399

Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage, signée le 23 juin 1979 à Bonn et entrée en vigueur le 1^er novembre 1983.

400

Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe du 19 septembre 1979, signée à Bern et entrée en vigueur le 1^er juin 1982.

401 Convention sur la diversité biologique du 5 juin 1992, signée à Rio et entrée en vigueur le 29 décembre 1993.

402

85 protégées⁴⁰³. Cette dernière directive établit un réseau de protection des espèces et des espaces. Les deux directives promeuvent une action continue des Etats, impliquant des contrôles sur la gestion des espèces et des habitats. Par un système de nomenclature décliné dans les annexes, les espèces et les espaces à protéger sont à la base de la création des zones de préservation. Deux types de zones sont établis par ces directives : les « Zones de Protection Spéciale (ZPS) » et les « Zones Spéciales de Conservation (ZSC) ».

Les « Zones de Protection Spéciale », établies par la Directive 79/409/CEE, (annexe I), sont des espaces protégés et délimités en raison de leur spécificité, dans lesquels les politiques d’aménagement doivent être conformes aux impératifs écologiques des habitats se trouvant à l’intérieur et à l’extérieur de la zone. L’article 4 de cette Directive impose aux Etats membres de classer en ZPS la zone géographique maritime et terrestre la plus appropriée en superficie, pour la conservation des espèces mentionnées à l’annexe I. Pour y parvenir, les Etats doivent tenir compte « des espèces menacées de disparition, des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats, des espèces considérées comme rares et d’autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécificité de leurs habitats ». Ces ZPS sont élaborées sur la base de la liste des Zones Importantes pour la Conservation des oiseaux (ZICO). Bien que dans l’étendue des ZPS de l’article 4, la Directive reste assez évasive, (« les Etats classent notamment la zone de protection spéciale en fonction des territoires les plus appropriés …»), il ressort de la position désormais constante de la jurisprudence européenne que la valeur écologique doit primer les intérêts d’ordre économiques et sociaux404

.

La « Zone Spéciale de Conservation » quant à elle, est définie par l’article premier alinéa (l) de la directive Habitats comme « un site d'importance communautaire désigné par les États membres par un acte réglementaire, administratif et/ou contractuel où sont appliquées les mesures de conservation nécessaires au maintien ou au rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et/ou des populations des espèces pour lesquels le site est désigné ». Cette ZSC concerne spécifiquement les habitats naturels d’intérêt communautaire tels qu’énumérés à l’annexe I de la directive. Cette même directive prévoit une deuxième catégorie d’habitats dont la conservation repose sur un régime de désignation. Cette catégorie concerne les espèces animales et végétales d’intérêt communautaire visées à l’annexe

403

Article 8-a de la CDB, « Chaque Partie contractante, dans la mesure du possible et selon qu'il conviendra :

(…) Etablit un système de zones protégées ou de zones où des mesures spéciales doivent être prises pour conserver la diversité biologique ».

404

Voir à ce sujet arrêt du 2 août 1993, Commission c/Royaume d’Espagne, aff. C-355/90, voir également commentaire Sadeleer, Nicolas, L'étendue du pouvoir discrétionnaire des Etats membres en ce qui concerne la désignation des zones affectées à la protection de l'environnement (obs. sous C.J.C.E. du 2 août 1993, aff. C-355/90, Commission c. Espagne), aménagement-environnement n°4, 1993, p. 231-237.

86 II. Les espèces de l’annexe II sont complémentaires de l’annexe I ce qui participe de la mise en cohérence de la protection des espèces et des espaces⁴⁰⁵.

Sur les aspects procéduraux, une distinction nette s’opère entre ces deux instruments juridiques. Alors que la Directive « oiseaux » est restée peu prolixe sur la procédure de désignation des ZPS, la Directive « habitats » semble avoir tiré les conséquences du silence du texte précédent⁴⁰⁶. La Directive « oiseaux » pose comme principale exigence procédurale de désignation d’une ZPS, l’obligation pour les Etats membres d’adresser à la Commission toutes « les informations utiles » en vue d’aider celle-ci à constituer et à coordonner à l’échelle européenne l’ensemble des zones de protection pour les besoins de la conservation des espèces concernées⁴⁰⁷.

La procédure de désignation d’une ZSC telle que préconisée par la directive Habitats est davantage détaillée. Conformément à l’article 4 de la directive 92/43/CEE, chaque Etat membre doit sur la base des critères définis à l’annexe III, proposer à la Commission une liste de sites indiquant les types d’habitats et les espèces qu’ils abritent. Cette liste est accompagnée d’informations concernant les données scientifiques ayant permis d’appliquer les critères de désignation de celui-ci. Ces informations sont complétées par une carte du site, son appellation, et son étendue. La Commission à partir de cette première proposition établit un projet de liste. Les Etats membres dont les sites à protéger représentent plus de 5% du territoire, peuvent en accord avec la Commission, demander à celle-ci une application plus souple des critères de désignation tels qu’énoncés à l’annexe III. Dès qu’un site est inscrit sur la liste, il bénéficie des mesures de conservation nécessaires. A ce titre, tout plan ou projet de gestion susceptible d’affecter directement ou indirectement de manière significative individuellement ou en conjugaison avec d’autres projets les zones spéciales, doit faire l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences⁴⁰⁸.

La principale contribution de la Directive Habitats est l’instauration d’un système de réseau permettant de connecter les différentes zones écologiques européennes, notamment les zones de la directive Oiseaux et les zones qu’elle-même instaure. Ce système de conservation dénommé réseau Natura 2000, constitue à l’échelle européenne le cadre de connexion des aires protégées. L’article 3 qui est le fondement juridique du réseau Natura 2000 rappelle que « le [réseau Natura 2000] est formé par les sites abritant des types d’habitats naturels figurant à l’annexe I et des habitats des espèces figurant à l’annexe II, (…), [il] comprend également les zones de protection spéciale classées par les Etats en vertu des dispositions de la directive 79/409/CEE ».

405

Voir notamment le paragraphe liminaire de l’annexe II de la directive oiseaux op.cit.

406

LE CORRE LAURENT, op.cit.

407 Paragraphe 3 de l’article 4 de la Directive 79/409/CEE.

408

87 Actuellement, plus de 26.000 sites incluant le réseau Natura 2000 ont été identifiés dont 82% concernent le milieu marin⁴⁰⁹. La mosaïque créée par l’ensemble de ces zones de conservation européenne⁴¹⁰, aujourd’hui ne se compose pas seulement des zones dont la désignation découle des instruments internes à l’Europe, mais recouvre également des sites issus d’instruments régionaux notamment les conventions sur les mers régionales.

2- Les zones issues des Conventions sur les mers régionales

En plus des directives « Oiseaux » et « Habitats », les conventions sur les mers régionales constituent l’un des cadres concertés entre Etats riverains pour la protection du milieu marin. L’UE est Partie à trois conventions sur les mers régionales. La Convention pour la protection de la Méditerranée contre la pollution du 16 février 1976, dénommée « Convention de Barcelone ⁴¹¹», la Convention pour la protection du milieu marin dans la zone de la mer Baltique du 9 avril 1992 dite « Convention Helsinki⁴¹² » et la Convention pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord-Est du 22 septembre 1992, dite « Convention OSPAR ». Ces instruments sont le support de plans d’action pour la préservation des écosystèmes marins. La désignation de zones remarquables fait partie des stratégies de préservation des écosystèmes marins prônées par ces actions régionales.

La Convention de Barcelone qui est l’instrument le plus ancien du programme des mers régionales mis en place par le Programme des Nations Unies pour l’environnement, dispose d’un plan d’action pour la Méditerranée dénommée « PAM ». Cette Convention réunit 21 Etats riverains de la Méditerranée et l’Union européenne. Parmi les protocoles associés à la Convention de Barcelone, on retrouve un Protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique⁴¹³. Ce Protocole coordonné par le Centre d’action régional pour les aires spécialement protégées⁴¹⁴, met en place une liste d’Aires Spécialement Protégées d’Importance Méditerranéenne (ASPIM), bénéficiant d’une protection régionale. L’une des obligations générales imposées par cet instrument juridique est d’inviter les Parties à prendre « les mesures

409

Voir, The Natura 2000 viewer sur :

http://www.natura2000.fr/sites/default/files/natura2000viewer_plaquette_anglais.pdf

410 Carte des zones zone Natura 2000 milieu marin https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/international/rfmo_fr

411

La Convention pour la protection de la Méditerranée contre la pollution adoptée à Paris le 16 février 1976 à Barcelone et entrée en vigueur le 12 février 1978.

412 Convention pour la protection du milieu marin dans la zone de la mer Baltique, adoptée à Helsinki le 22 mars 1974 puis entrée en vigueur le 3 mai 1980. Cette convention a fait l’objet d’une modification le 9 avril 1992 laquelle est entrée en vigueur le 17 janvier 2000.

413 Protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique en Méditerranée, adopté le 10 juin 1995 par Conférence de plénipotentiaires sur la Convention de la mer Méditerranée contre la pollution. Ce Protocole remplace le Protocole relatif aux aires spécialement protégées de la Méditerranée de 1982. Il est entré en vigueur le 12 décembre 1999.

414

88 nécessaires pour protéger, préserver, et gérer de manière durable, respectueuse l’environnement, les espaces ayant une valeur naturelle ou culturelle particulière, notamment par la création d’aires spécialement protégées415

».

Les Aires Spécialement Protégées (ASP) sont des espaces traditionnels de conservation dont le processus de création et la reconnaissance dépendent pour l’essentiel des législations nationales. Le protocole pose quelques critères généraux de désignation des ASP. La zone ou le site devant justifier de la protection spéciale peut concerner les sites renfermant des écosystèmes marins et côtiers représentatifs, les habitats en danger de disparition, les habitats nécessaires à la survie, la reproduction et la restauration des espèces animales et végétales en danger, menacées ou endémiques, les sites d’importance particulière en raison de leur intérêt scientifique, esthétique, culturel ou éducatif⁴¹⁶. Lorsque le site est situé dans une zone sous la souveraineté ou la juridiction d’une Partie, aucune exigence particulière n’est imposée à celle-ci. Lorsque la zone est contiguë à la frontière d’une zone soumise à la souveraineté ou la juridiction d’un autre Etat Partie ou non au Protocole en revanche, ces Etats doivent coopérer en vue de parvenir à un accord sur les mesures à prendre. Ces mesures peuvent consister en la création d’une aire correspondante par l’autre Partie ou en l’adoption d’autres mesures appropriées.

Les ASPIM sont la grande innovation du Protocole qui à terme pourraient englober l’ensemble des ASP⁴¹⁷. L’objectif de création d’une liste d’espaces d’importance régionale de conservation est de promouvoir une coopération et une action intégrée entre les Etats en matière de gestion et conservation des espaces et des espèces menacées. Les critères de désignation des zones de la liste ASPIM sont prévus à l’article 8 du Protocole. Tout comme pour les ASP, la liste ASPIM concerne les sites d’importance pour la conservation des éléments constitutifs de la diversité biologique en Méditerranée, les sites renfermant les écosystèmes spécifiques ou des habitats d’espèces menacées d’extinction, ou représentant un intérêt particulier sur le plan scientifique, culturel ou éducatif. L’Annexe I du protocole fournit des détails supplémentaires sur les critères communs de désignation et d’inscription sur cette liste.

La proposition d’inscription à la liste des ASPIM est présentée par la Partie concernée lorsque l’aire est située sous sa souveraineté ou sa juridiction. Cette proposition doit être conjointe par deux ou plusieurs parties voisines lorsque la zone est située en tout ou partie en haute mer, ou concernant les zones où les limites de souveraineté ne sont pas encore définies⁴¹⁸. La demande est transmise au Centre d’Action Régional (CAR) pour les ASP qui après analyse des points focaux, la soumet à la réunion des parties contractantes qui doit approuver par consensus la

415 Article 3 du Protocole, op.cit.

416

Article 4.

417

MONOD Kathleen, Les aires spécialement protégées d’importance méditerranéenne, Les cahiers du CRIDEAU, n°13, Pulim 2001, p. 16, pp. 168.

418

89 décision d’inscrire l’aire sur la liste des ASPIM419

. Une fois la zone inscrite dans cette liste, les Parties s’engagent à se conformer aux règles applicables aux ASPIM et à ne pas autoriser ni entreprendre d’activités allant à l’encontre des objectifs ayant motivé la création de ces zones. En 2017, on dénombrait 35 sites faisant l’objet d’une protection effective dans le cadre de la liste ASPIM⁴²⁰.

Dans les régions de l’Atlantique du Nord-est et en mer Baltique, les plans d’action pour la conservation de la biodiversité ne font pas l’objet de Protocole spécifique comme dans la Convention sur la Méditerranée. La stratégie pour la biodiversité de la Convention OSPAR a été adoptée à l’issue de la Déclaration de Sintra du 23 juillet 1998. Cette Déclaration a été l’occasion pour les pays signataires de s’engager à l’unanimité en vue d’adopter une annexe relative à la protection et à la conservation des écosystèmes et de la diversité biologique de la zone maritime⁴²¹. L’Annexe V qui consacre cette stratégie est entrée en vigueur pour l’UE le 30 Août 2000. Sous cette nouvelle impulsion et appuyée par les engagements pris par la Commission OSPAR dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique⁴²², plusieurs AMP ont été désignées et inscrites dans la liste des zones protégée OSPAR⁴²³. La mise en œuvre de la stratégie biodiversité de la Convention OSPAR est assurée par la Commission biodiversité, organe de la Commission OSPAR. De plus, avec une compétence qui s’étend à la fois à l’intérieur des zones sous juridiction des Etats membres424

, mais aussi en haute mer, le champ spatial de la Convention OSPAR est particulièrement étendu. A ce titre, la Convention OSPAR constitue l’un des premiers cadres régionaux à désigner des AMP au-delà des juridictions nationales.

En mer Baltique, la Convention d’Helsinki qui institue la Commission pour la protection de la mer Baltique⁴²⁵ (HELCOM), donne pouvoir à cette dernière de « promouvoir, en étroite collaboration avec les organismes publics (…), les mesures complémentaires visant à protéger l’environnement marin de la zone de mer Baltique426

». Suivant l’article 15 de cette même Convention, « les Parties contractantes arrêtent individuellement et conjointement toutes les mesures qui s’imposent pour conserver les habitats naturels et la diversité biologique de la zone de la mer baltique et des écosystèmes côtiers sur lesquels elle exerce une influence, ainsi que pour protéger les processus écologiques ». Dans la perspective de donner pleine effectivité à

419 Art. 9 op.cit.

420

Voir Atlas du Centre d’Activités Régionale pour les ASP : http://www.rac-spa.org/fr/aspim

421

Section 2 de la Déclaration de Sintra, Ecosystèmes et diversité biologique, Revue Européenne de Droit de

l’Environnement, 2000, n°4-4, pp.487-493.

422

ROCHETTE Juliette, DRUEL Elisabeth, « Les zones marines protégées en haute mer dans le cadre de la Convention OSPAR : état des lieux et perspectives d’avenir », Iddri, mars 2011, n°03, p. 6.

423 Voir carte interactive sur https://odims.ospar.org/maps/1312

424

Voir notamment, l’article 2.1 de la Convention pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du nord-est, adoptée le 22 septembre 1992.

425 Article 19 de la Convention Helsinki, op.cit,

426

90 cette exigence qui par ailleurs n’était pas prévue dans la Convention initiale427

, la Commission Helsinki a sur la base d’une Recommandation adoptée en 1994428

, mis à la disposition des Parties un guide définissant les critères d’identification des aires protégées de la mer Baltique⁴²⁹.

En novembre 2007, lors de l’Assemblée générale extraordinaire des Parties430

, plusieurs actions stratégiques ont été adoptées parmi lesquelles la conservation dans un statut favorable la biodiversité marine⁴³¹. Cette action va renforcer l’exigence à identifier les aires marines vulnérables. Cette stratégie tout comme celle de la Convention OSPAR s’inscrit dans la lignée de l’action planétaire pour la conservation de la diversité biologique telle que le préconisent les objectifs du Sommet de Johannesburg, la Convention de Ramsar sur les zones humides, les conventions de Bonn et de Berne et les directives européennes Oiseaux-Habitats.

Depuis les premières aires marines protégées de la mer Baltique créées en 1994, plusieurs autres sites ont déjà été enregistrés. Le recensement de 2016 portait à 174 AMP, l’ensemble des sites protégés. Ces aires protégées recouvrent à la fois les zones Natura 2000 pour les parties de