Des expériences de GIZC limitées sur de petites zones

Autant dire que le projet de loi sénégalais ne définit pas l’espace littoral mais se contente de lui attribuer une vocation, celle de la préservation de sa spécificité. Toutes ces limites relevées quant à la délimitation spatiale de la zone côtière contrastent pourtant avec les intentions de sa préservation.

Paragraphe 2 : Des expériences de GIZC limitées sur de petites zones

Après la Recommandation de 2002, instrument non contraignant de l’UE pour la GIZC, la Commission a dressé un premier bilan en 2007 sur la mise en œuvre de ce processus au sein des Etats membres²⁷⁸. Ce Rapport qui fait suite au document stratégique de 2005 de la Commission relatif à une stratégie pour la protection et la conservation du milieu marin²⁷⁹, incluant la proposition de directive relative à la protection du milieu marin, soulève l’un des plus grands

275

Loi n°76-66 du 2 juillet 1976 portant code du domaine de l’Etat.

276 Article 5.a de la loi n°76-66 du 2 juillet 1976 op.cit.

277

Article 6 loi n°76-66 du 2 juillet 1976 op.cit.

278

COM/2007/0308 final, op.cit.

279 Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Stratégie thématique pour la protection et la conservation du milieu marin, du 24 octobre 2005, COM/2005/0504 final.

56 enjeux de l’aménagement intégré ; celui de la prise en compte de la multisectorialité (A). Cette évaluation qui a permis une nouvelle orientation des politiques nationales des Etats membres dont la directive stratégie pour le milieu marin²⁸⁰ adoptée un peu plus tard, a dessiné une nouvelle dynamique. La Directive susmentionnée va servir de support supplémentaire pour les Etats membres en matière de protection plus globale du milieu marin de par sa vision qualitative de l’environnement aquatique.

Cette politique progressive de l’UE montre bien les difficultés à la fois juridiques et matérielles de l’aménagement intégré. Les pays de l’Atlantique tropical qui en sont à leurs prémices en matière d’aménagement des milieux marin et côtier n’échappent pas aux écueils de ce processus (B).

A- Le déficit d’intégration multisectorielle : le constat européen

Le déficit d’intégration est l’un des points essentiels que la Commission a relevé dans les approches nationales de mise en œuvre de la GIZC à la suite de sa recommandation de 2002281

. Les rapports soumis par les Etats membres durant la période de 2000 à 2005, ainsi que les retours d’expériences des premières générations de GIZC pointés par la Commission font ressortir des lacunes communes (1). Sur le plan environnemental, l’adoption de la Directive 2008/56/CE, « stratégique pour le milieu marin », annoncée au moment de l’évaluation des expériences de GIZC, va marquer un élan nouveau pour la protection de l’environnement notamment en termes de « territoire » de la GIZC (2).

1- Les retours d’expériences après la Recommandation européenne de 2002

Vingt Etats membres de l’UE disposent d’une ouverture sur la mer. Sur la base de la Recommandation de 2002, ces Etats membres côtiers de l’Union européenne avaient jusqu’en 2006 pour rendre compte à la Commission des résultats de la mise en œuvre de la GIZC282

. La Recommandation précisait à cet égard les différents volets que devraient contenir ces rapports. Ces volets concernent l’inventaire national sur les acteurs, les législations et les institutions qui exercent une influence sur la gestion du littoral, une synthèse des actions déjà entreprises et

280

Directive 2008/56/CE du Parlement Européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (directive-cadre stratégie pour le milieu marin) JOUE L164 du 25.06.2008, p.19.

281

Paragraphe 3.1 résultats de l’évaluation de la recommandation de l’UE sur la GIZC, COM/2007/0308 final, op.cit,

282

57 deux volets d’évaluation, à la fois l’évaluation de la stratégie choisie pour la GIZC et l’évaluation de la législation et des politiques communautaires ayant une incidence sur les zones côtières²⁸³. Ces rapports mis à la disposition du public, ont mis en évidence plusieurs points de blocages. Sur les quatorze dossiers officiels transmis à la Commission²⁸⁴ européenne, cette dernière a pu pointer des défaillances communes. Ces défaillances concernent l’absence d’indicateurs de l’efficacité des mécanismes de mise en œuvre de la GIZC, les lacunes liées à la collecte des données et les mécanismes d’échanges d’informations et enfin, les problèmes de financements. Ce dernier point ne sera pas étudié en l’espèce.

S’agissant des indicateurs d’évaluation de la GIZC, le rapport français sur l’état de la mise en œuvre de la GIZC, reconnaissait l’importance des indicateurs en ce qu’ils constituent un référent d’évaluation à la prise de décision et qui s’appuie sur un objectif ou un enjeu jugé important pour un projet donné²⁸⁵. Ce rapport pointe la nécessité d’une « normalisation de ces indicateurs » devant faciliter l’élaboration des plans et le cas échéant, la comparaison des méthodes mises en avant et des bonnes pratiques²⁸⁶. Ce document fixe cinq indicateurs formulés par les valeurs de « oui » et « non » traduisant l’état d’avancement du processus²⁸⁷. Evidemment énoncés uniquement en l’état de perspective, ceux-ci traduisaient le degré d’appropriation d’utilisation du concept de GIZC à l’échelle des Etats membres288

. Il faut relever que l’évaluation sur la base de référentiels, limités à constater l’existence ou non d’instrument de GIZC, opte pour une vision binaire et peu pertinente. Elle ne permet pas d’apporter des réponses de fond sur les mécanismes de prise de décision dans la GIZC. L’existence ou non d’instruments participant à la GIZC est une démarche préalable. Cette démarche doit en outre être complétée par des éléments cibles qui servent non seulement d’élément d’orientation de la décision publique, mais aussi facilitent le contrôle et le suivi. La normalisation des indicateurs peut servir de moyen permettant de « juridiciser » les aspects techniques de la GIZC.

283

Chapitre VI du Rapport d’évaluation de la Commission op.cit.

284 Dans le compte rendu de la Commission sur les l’évaluation de la GIZC, il est rappelé que seul l’Estonie, l’Irlande, et l’Italie n’ont rendu aucune contribution. La Pologne, la Slovénie et la Suède ont envoyé des données provisoires. La Belgique, Chypre, le Danemark, la Finlande, la France, l’Allemagne, la Grèce, la Lettonie, La Lituanie, Malte, les Pays-Bas le Portugal, l’Espagne et le Royaume-Uni ont envoyé des contributions complètes. V. note de bas de page (13) du Rapport de la Commission, op.cit.

285

Rapport français d’application de la Recommandation du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2002 relative à la mise en œuvre d’une stratégie de gestion intégrée des zones côtières en Europe, Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires- Ministère de l’environnement, 2005, p. 57, pp. 82.

286 Ibid, p.57.

287

Ibid, Annexe.

288

MEUR-FEREC Catherine, « La GIZC à l’épreuve du terrain : premier enseignements d’une expérience française », Développement durable et territoires, [En ligne], Varia (2004-2010), mis en ligne le 07 janvier 2007, DOI : 10.4000/developpementdurable.4471

58 La Commission européenne prenant ainsi acte de l’insuffisance liée à cette absence d’indicateurs a rappelé dans son rapport que cette question des indicateurs fait partie d’une des lacunes que la future Directive stratégie sur le milieu marin devra combler²⁸⁹.

S’agissant de la question des données et de l’échange d’informations, celle-ci est étroitement liée à celle des indicateurs. Les données constituent les informations relatives aux connaissances sur le milieu marin et participent du renforcement de l’assise technique et stratégique de la décision publique dans le processus d’aménagement290

. Constituer un état des lieux, déterminer les périmètres qui nécessitent des visions particulières, mettre en œuvre des mesures de gestion pour atteindre un objectif donné, toutes ces étapes reposent sur la constitution et la détention d’une base de données fiables. La constitution de ce cadre pour les données a pour corollaire leur diffusion et leur mise à la disposition du public et des acteurs.

Par rapport au droit préexistant au sein de l’Union européenne, quelques instruments préexistaient déjà, mais jusqu’ici ils n’imposaient pas aux Etats membres un cadre de production et de diffusion des données. Le programme Copernicus consacré à l’observation et à la surveillance spatiale lancé en 2001, avait parmi ses objectifs celui de rationaliser l’utilisation de données relatives à l’environnement et la sécurité afin de prévoir l’état des océans. Ce programme inscrit dans la continuité du Global Monitoring for Environment and Security (GMES), n’a fait l’objet d’un règlement européen qu’en 2014291. L’un des objectifs pour soutenir la protection de l’environnement dans ce règlement est de « fournir une base à long terme des données et des informations précises et fiables permettant la prestation des services [telle que la surveillance du milieu marin] et répondant aux besoins des utilisateurs²⁹²». L’évaluation de la Commission sur la GIZC de ses Etats membres côtiers, a par conséquent également été l’occasion pour celle-ci de rappeler que la Directive INSPIRE293

nouvellement adoptée à l’époque, devrait soutenir la mise en œuvre de la GIZC. Cette Directive fournit non seulement un cadre de référence pour les données mais permet surtout de stimuler la production et envisager un cadre juridique de référence en la matière²⁹⁴. Le partage et la diffusion de ces informations environnementales sera articulé avec d’autres instruments juridiques de l’Union295. On note par conséquent qu’à partir de 2007, au moyen de l’adoption de nouveaux instruments tels que la Directive INSPIRE et la Directive-cadre stratégie pour le milieu marin,

289

Voir infra.

290

GILLILAND Paul M. et LAFFOLEY Dan, “Key Elements and Steps in the Process of Developing Ecosystem-Based Marine Spatial Planning”, Marine Policy, 2008, n°32, vol. 5, p.787, pp787–796.

291

Règlement n ° 377/2014 du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 établissant le programme Copernicus et abrogeant le règlement (UE) n ° 911/2010, JOUE L122, 24-04,2014, p.44-66.

292 Article 4. 2° (a) Règlement n ° 377/2014, op.cit.

293

Directive 2007/2/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2007 établissant une infrastructure d’information géographique dans la Communauté européenne (INSPIRE), JO L 108 du 25.4.2007, p.1-14.

294 Voir chapitre 6, infra.

295

59 la GIZC européenne va combler plusieurs de ses lacunes. La dernière Directive stratégie pour le milieu marin est particulièrement intéressante au regard de la nouvelle vision spatiale qu’elle définit en termes de vision stratégique pour la protection du milieu marin.

2- Un nouvel élan de la détermination du champ spatial de la GIZC : la Directive stratégie pour le milieu marin

Le rapport français sur l’état d’avancement de la GIZC a souligné la difficulté juridique à appréhender le littoral, pourtant cadre de prédilection de la GIZC²⁹⁶. Alors que la définition dans le droit français se concentre sur sa seule composition²⁹⁷, cette acception ne permet pas une prise en compte des espaces au-delà du rivage. De plus, l’absence de définition standard de la notion de zone côtière telle que susmentionnée, ne facilite pas la détermination du champ spatial de la GIZC. Si au niveau national, les Etats ont opéré une approche territoriale, celle-ci ne suffit pas à intégrer la dynamique écologique, pourtant objectif mis en avant dans la GIZC²⁹⁸.

L’adoption de la Directive 2008/56/CE stratégie pour le milieu marin présente à cet égard un nouveau souffle en matière de gestion intégrée. Son champ d’application couvre toutes les eaux marines et prend en compte les effets environnementaux transfrontaliers avec les Etats tiers appartenant à une même région marine ou sous-région marine²⁹⁹. Cette nouvelle dimension spatiale peut être variable et correspondre à des espaces et des échelles différentes selon les régions. Selon l’article 3 de la Directive 2008/56/CE, font ainsi partie des eaux marines, « les eaux, fonds marins et sous-sols situés au-delà de la ligne de base servant pour la mesure de la largeur des eaux territoriales, et s’étendant jusqu’aux confins de la zone où un Etat membre détient et/ou exerce sa compétence, conformément à la Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer, à l’exception des eaux adjacentes aux pays et territoires mentionnées à l’annexe II du traité et des collectivités et départements français d’outre-mer (…)300

. ». Cette exclusion des collectivités et des départements français d’outre-mer est interéssante à analyser par rapport au Etats de la région tropicale. Sur le plan écologique et géographique, les territoires

296

P.2 Rapport français op.cit.

297

L’article art.2 de la loi n°86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, « dite loi littoral », dispose que le littoral est constitué « des communes riveraines des mers et océans, des étangs salés, des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares et des communes riveraines des estuaires et des deltas lorsqu'elles sont situées en aval de la limite de salure des eaux et participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux », JORF du 4 janvier 1986 p.200.

298

MEUR-FEREC Cathérine, « La GIZC à l’épreuve du terrain : premier enseignements d’une expérience française », op.cit.

299 Art. 2 de la Directive 2008/56/CE, op.cit.

300

60 d’outre-mer français partagent des similiarités sociales avec les pays de l’Atlantique tropical. L’application de la directive 2008 stratégie pour le milieu marin signifierait la mise en œuvre des principes et dispositifs de ce texte notamment en termes d’indicateurs écologiques, sociaux et économiques. Or, pour ces régions dont le niveau de développement et l’attente des populations humaines est très proches de ceux des Etats en développement, les principes et dispositifs de la directive stratégie pour le milieu marin pourraient s’avérer en décalage avec ces réalités locales. Pour autant, la directive sur la planification de l’espace maritime applicable dans ces régions suppose l’extension de l’objectif fonctionnel de préservation du milieu marin dans la zone côtière et au-delà de la mer territoriale. Il en découle par conséquent que malgré l’excluion de la directive de 2008 aux départementents et collectivités d’outre-mer que l’émergence de la Directive de la PEM implique les actions stratégiques d’une GIZC qui ne pourraient en principe se cantonner à la seule focalisation de la mer territoriale, par son approche basée sur les écosystèmes³⁰¹, pour s’étendre aux zones de juridictions.

L’autre catégorie d’espace institué par cette Directive concerne les régions et sous-régions marines. Également définies à l’article 3, les régions marines correspondent aux mers régionales déjà objet de Conventions et plans d’action du Programme des Nations Unies pour l’environnement. Les sous-régions marines constituent des subdivisions des mers régionales selon la spécificité d’une zone donnée. Les modalités de gestion de ces ensembles reposent sur une logique de coopération. Ces nouveaux espaces ont alors une incidence sur la GIZC qui désormais, selon la configuration et le découpage opéré par les Etats peut être opérationnalisée sur des échelles spatiales très variables.

B- L’effectivité d’une GIZC en zone tropicale, une démarche en construction

Dans un Etat fédéral tel que le Brésil, la structure des institutions emboîtées entre Union Fédérale et les institutions des entités fédérées constitue l’un des facteurs de complexité de la mise en œuvre de la GIZC (1). De l’autre côté de la façade tropicale, le Sénégal et le Cap-Vert en sont encore à des prémices (2).

1- La structure spécifique du Brésil à l’épreuve de la multisectorialité de la GIZC

En termes chronologiques l’adoption par le Brésil d’un instrument pour la gestion intégrée des zones côtières dès 1988 fait de ce pays l’un des pionniers à envisager une démarche vers une approche stratégique de l’aménagement des activités dans le milieu marin et côtier. Cette vision

301

61 avant-gardiste contraste pourtant avec les expériences réellement réalisées depuis l’adoption de ce texte. Ce contraste s’explique par l’ancrage tardif des objectifs politiques et juridiques dans les instruments réglementaires de leur mise en œuvre. La définition de la stratégie nationale pour le milieu marin dès 1981, n’a véritablement connu une consécration juridique qu’en 2005, avec l’adoption du Décret éponyme approuvant les grandes lignes de cette stratégie et intégrant les grandes mouvances internationales relatives au milieu marin³⁰². Dans le même temps, l’adoption après plusieurs années du Décret d’application de la loi de 1988 sur la gestion des zones côtières est déjà un marqueur des freins à la mise œuvre des plans de gestion intégrée de la zone côtière.

De plus, l’aménagement des zones côtières doit se confronter à la structure organique spécifique brésilienne. L’élaboration des plans d’aménagement des zones côtière et marine doit être articulée avec les instruments d’aménagement existants et répondre à l’harmonisation des compétences organiques au Brésil, qui se répartissent entre l’Union fédérale, les Etats fédérés, le District Fédéral et les municipalités. A ces instances, il faut ajouter les acteurs et les institutions sectorielles intervenant sur le milieu côtier et marin.

S’agissant de la cohérence des plans d’aménagement côtier avec les instruments existants, le « zonage écologique et économique » (zee)³⁰³, est le principal instrument d’aménagement du territoire, qui définit les règles d’occupation et d’utilisation du sol et des ressources naturelles. Etablies à l’origine par la Loi n°6.938 du 31 août de 1981 sur la politique nationale relative à l’environnement304

, puis réglementées par le Décret fédéral du 10 juillet 2002³⁰⁵, les zee qui comportent également un volet côtier³⁰⁶, déclinent la politique nationale de l’environnement et définissent le cadre général en fonction de chaque zone. Les zee sont établis à différentes échelles ; nationales, entités fédérées et locales. Ils comportent plusieurs zones suivant les besoins de la préservation, la conservation, la restauration des ressources naturelles et de développement durable³⁰⁷. Les plans d’aménagement et de gestion des zones côtières doivent être compatibles avec ces instruments.

Cette compatibilité ne va pas toujours de soi eu égard à l’emboîtement des compétences institutionnelles et administratives. Ce deuxième point met en avant la spécificité et complexité de l’organisation institutionnelle au Brésil.

302

Decreto nº 5.377, de 23 de fevereiro de 2005 Aprova a Política Nacional para os Recursos do Mar – PNRM, DOU de 24.02.2005.

303 Son accronyme portuguais « ZEE » qui renvoi à Zoneamento Ecológico Econômico.

304

Art. 9- II de la Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências.

305 Decreto nº 4.297, de 10 de julho de 2002, Regulamenta o art. 9o, inciso II, da Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, estabelecendo critérios para o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil - ZEE, e dá outras providências, DOU de 11.07.2002.

306 Art. 6 Décret 2002 op.cit.

307

62 Telle qu’elle a été sus évoquée, l’échelle organique brésilienne est basée sur plusieurs niveaux ; l’Union Fédérale, les Etats fédérés, le District fédéral et les municipalités. Au-delà de l’autonomie politique, législative et financière dont jouissent les autres entités par rapport à l’Union Fédérale, le fonctionnement global de l’Etat brésilien reste proche du système de décentralisation d’un Etat unitaire. Les normes tendent à répondre au principe hiérarchique dans lequel celles émanant de l’Union occupent le sommet de cette pyramide. Pour autant, cette hiérarchie n’est pas juridiquement fondée. En effet, tel le souligne l’article 24 de la Constitution susévoqué, les cométences législatives en matière fiscale ou d’urbanisme c’est-à-dire de modalités d’organisation spatiale sont hiérarchiquement équivalente. La Seule hiérarchie qui susbsite concerne les lois générales adoptées à l’échelle fédérale auxquelles les règles émanant des entités fédérées doivent se conformer.

S’agissant cependant de la gestion de la zone côtière et des modalités de mise en œuvre des politiques d’aménagement sur cet espace, des imbrications de compétences s’opèrent surtout en matière de détermination de l’autorité compétente pour l’autorisation de l’utilisation de la zone côtière³⁰⁸.

Dans l’Etat du Pernambouc par exemple, on peut déjà noter quelques incohérences juridiques sur la délimitation spatiale en matière de pêche artisanale et de GIZC, facteur potentiel de risque