Le cadre spatial de la GIZC, entre frontière politique et frontière écologique

Une contradiction se pose entre la limite de la zone côtière dont le droit international préconise une approche écologique et la limite politique privilégiée par les droits nationaux. Si ces deux territoires peuvent coïncider, leur délimitation ne procède pas du même fondement. Le droit international dont les textes procèdent d’une approche incitative prône une approche écologique du champ spatial de la GIZC (A), pourtant les instruments nationaux se focalisent sur une délimitation administrative (B).

A- Le champ spatial de la GIZC en droit international : un territoire écologique

Le concept de GIZC est le premier instrument d’aménagement en mer prôné par le droit international²¹¹. On doit au chapitre 17 de l’Agenda 21 de Rio de 1992, la première incitation

208 QUEFFELEC Betty et MAES Frank, “Improving Sea-Land Management by linking Maritime Spatial Planning and Integrated Coastal Zone Management: French and Belgian experiences”, Ocean Yearbook, 2013, n°27, p.148.

209

Art. 254, CNUDM.

210 Art. 145 (a), 211-1, 211-7 et 221, CNDM.

211

44 universelle à l’élaboration des plans de gestion intégrée et de développement durable des zones côtières, y compris de la zone économique exclusive²¹². La GIZC a émergé comme un instrument ayant pour objectif de lutter contre les impacts anthropiques sur le littoral²¹³. Instrument d’interface entre le milieu terrestre et le milieu marin, la GIZC se situe au confluent de deux logiques normatives distinctes²¹⁴ : d’un côté l’aménagement terrestre qui s’attelle à contenir le droit à construire, droit attaché à la propriété privée immobilière et de l’autre côté, l’aménagement des activités en milieu littoral qui vise à contenir dans une logique de préservation, les droits d’usages du domaine public maritime, espace par essence non appropriable²¹⁵.

Au-delà de cette divergence de logique, la juridicité de la GIZC est complexe. Une complexité qui découle du caractère scientifique de son objet et de la faible normativité des instruments qui la sous-tendent²¹⁶. A l’échelle internationale, les instruments de la GIZC sont de nature incitative, programmatoire et de portée limitée. Cette GIZC révèle la « dimension scientifique du droit de l’environnement217

» dont parlait E. Naim-Gesbert, car sa mise en œuvre mêle sciences naturelles et politiques publiques d’aménagement²¹⁸.

Olivier Lozachmeur qui a retracé le parcours historique de ce concept concède que si toutes les définitions attribuées à celui-ci sont unanimes quant à ses objectifs, ses principes et ses modalités de mise en œuvre, elles, ne sont pas toutes identiques²¹⁹. La définition la plus reprise, de Cicin-Sain et Knecht, considère la GIZC comme « un processus continu et dynamique de prise de décisions pour le développement de l'utilisation durable et la protection des ressources des zones marines et côtières²²⁰».

Il faut noter que dans cette définition, la dimension spatiale est énoncée de manière générale et sa délimitation éludée. On sait que la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer

212

Chapitre 17 : Protection des océans et de toutes les mers-y compris les mers fermées et semi-fermées- et des zones côtières et protection, utilisation rationnelle et mise en valeur de leurs ressources biologiques (point 17.1 a).

213

DROBENKO Bernard, « De la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) à la politique intégrée (PMI) : un nouveau droit pour le littoral ? », Revue juridique de l’environnement (RJE), 2015, n° spécial, Issue 5, p.227, pp.225-246.

214 Ibid.

215

SOLER-COUTEAUX Pierre et CARPENTIER Elise, Droit de l’urbanisme, Paris, 7^ème Ed. Dalloz, 2019, 1128p., p.31, pp. 1107.

216 BILLE Raphaël, op.cit; LEFEBVRE Christophe, op.cit.

217

Voir à ce sujet l’ouvrage de Naim Gesbert Eric, La dimension scientifique du droit de l’environnement.

Contribution à l’étude du rapport de la science et du droit, Bruxelles, Bruylant, 1999, 810p.

218 BRAUD Xavier, « La gestion intégrée des zones côtières et le droit de l’urbanisme littoral en France », VertigO -

la revue électronique en sciences de l'environnement, [En ligne], Hors-série 18 | décembre 2013, DOI :

10.4000/vertigo.14259.

219 LOZACHMEUR Olivier, Rappel des principes de la « Gestion intégrée des zones côtières » et des axes de la Recommandation du 30 Mai 2002 », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement, [En ligne], Hors-série 5 | mai 2009, DOI : 10.4000/vertigo.8222.

220 CECIN-SAIN Biliana et KNECHT W. Robert, Integrated coastal management and ocean management: concepts

45 répartit les compétences des Etats sur les espaces maritimes en définissant clairement leur étendue et les droits y attachés, avec par ailleurs un silence sur la notion de « zone côtière ».

Les instruments internationaux relatifs à la GIZC sont peu détaillés au sujet de cette délimitation et restent vigilants quant au respect des frontières maritimes. Les sources historiques de cette notion expliquent cette vigilance et finalement le choix opéré par la pratique.

La gestion des zones côtières a en effet connu une attention particulière d’abord à l’échelle nationale à partir des années 1970. On doit au programme national du Congrès américain sur l’aménagement et le développement des ressources, des terres foncières et de l’eau, la première référence à la GIZC²²¹. À l’échelle de l’Europe, le Conseil de l’Europe, le 26 octobre 1973 va adopter le premier instrument relatif à la protection des zones côtières par la Résolution (73) 29 du Comité des Ministres²²². En 1976, l’OCDE va publier des recommandations dans lesquelles elle expose les principes relatifs à la gestion des zones côtières. Ces premières démarches vont aboutir à l’élaboration de la Charte européenne du littoral du 8 octobre 1981223

, laquelle sera approuvée par l’Union européenne224. Jusqu’ici ces instruments n’apportent pas de modifications profondes sur le contenu et la définition spatiale de cette zone côtière. Il s’agit davantage d’un instrument de politique publique qui traduit plus un droit désiré qu’un véritable instrument normatif et prescriptif²²⁵.

En 1999, Le Conseil de l’Europe proposa un modèle de loi sur la gestion intégrée des zones côtières avec une vision plus normative de la notion de GIZC. Et surtout, on voit se décliner une définition spatiale de la notion de zone côtière. En vertu de l’article 2 de ce modèle de loi, la GIZC est « l'aménagement et l'utilisation durable des zones côtières prenant en considération le développement économique et social lié à la présence de la mer, tout en sauvegardant, pour les générations présentes et futures, les équilibres biologiques et écologiques fragiles de la zone côtière et les paysages²²⁶. » L’article premier de ce texte considère la zone côtière comme « un espace géographique portant à la fois sur la partie maritime et la partie terrestre du rivage et intégrant les étangs salés et les zones humides en contact avec la mer, (incluant) au minimum

221

LEFEBVRE Christophe, op.cit.

222 The context of nation ICM law, FAO legislative study 93, 2006, p. 31, voir sur

http://dspace.ceu.es/bitstream/10637/2842/1/NA523563.pdf

223

Charte européenne du littoral adoptée le 8 octobre 1981 à Cannes et approuvée par la Communauté économique européenne par une Résolution du Parlement européen, n°C 182 du 19 juillet 1982.

224 CALDERARO Norbert, « Droit et littoral en Europe », Etudes rurales, 1994, p. 61, pp. 59-75.

225

NAIM GESBERT Eric, op.cit., p. 89.

226

Article 2 du modèle de loi sur la gestion intégrée des zones côtières et code de conduite européen des zones côtières, « On entend par « gestion intégrée» l'aménagement et l'utilisation durable des zones côtières prenant en considération le développement économique et social lié à la présence de la mer, tout en sauvegardant, pour les générations présentes et futures, les équilibres biologiques et écologiques fragiles de la zone côtière et les paysages... ». Texte consulté dans le Document Ministériel (99) Addendum, 28 juillet 1999, disponible sur

46 tout ou partie des eaux territoriales ainsi que le domaine public maritime de l'Etat et le territoire des communes riveraines des mers et océans. » Ces définitions prônent une approche extensive de la zone côtière, qui englobe la partie maritime et la partie terrestre.

Le modèle de loi du Conseil de l’Europe propose des modalités de délimitation de la zone côtière et précise que la délimitation tient compte des équilibres de l’environnement et des intérêts économiques locaux²²⁷. Cette référence à l’équilibre écologique et à l’économie locale fait de la zone côtière non plus seulement une zone géographique circonscrite sur la base des limitations territoriales de la CMB, mais également, un espace fonctionnel délimité par le prisme de considérations écologiques et économiques. Les organisations régionales et les instruments internationaux tels que les conventions sur les mers régionales, qui lui succèdent suivent la même logique que le modèle de loi du Conseil de l’Europe.

La Recommandation 2002/414/CE du 30 mai 2002²²⁸ du Parlement et du Conseil qui constitue à l’échelle de l’UE, le principal instrument relatif à la GIZC, fait montre d’une réelle orientation environnementale de par son écriture²²⁹. Cet instrument non contraignant décline les grands principes et enjeux pour les Etats membres de l’UE de l’élaboration d’un instrument d’aménagement des zones côtières en vue de la préservation des écosystèmes. Ce premier instrument dont le succès au sein des Etats membres sera mitigé²³⁰, constitue l’une des prémices de la politique maritime intégrée de l’Union européenne.

Le protocole de Madrid relatif à la Gestion Intégrée des Zones Côtières (GIZC) de la Méditerranée²³¹, sera le premier instrument contraignant sur cette question applicable aux Etats membres de l’UE qui bordent la Méditerranée. Ce protocole dont les dispositions sont particulièrement souples pour permettre une adaptation progressive des Etats²³², reprend en des termes très proches du modèle de loi du Conseil de l’Europe, la définition de la notion de zone côtière²³³.

227

Art. 24 du modèle de loi du conseil de l’Europe, op.cit.

228

Recommandation du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2002 relative à la mise en œuvre d'une stratégie de gestion intégrée des zones côtières en Europe, JOCE L148, du 06/06/2002, p.0024

229

On peut ainsi déduire l’approche environnementale de cette Recommandation à travers mainte référence à une GIZC stratégique fondée sur les écosystèmes (chapitre 1) et la référence aux principes du droit de l’environnement (chapitre 2)

230

Communication de la Commission - Rapport au Parlement européen et au Conseil : évaluation de la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) en Europe, du 7 juin 2007, COM/2007/0308 final, JOUE C 191 du 17.8.2007.

231 Protocole de Madrid à la Convention de Barcelone relatif à la gestion intégrée des zones côtières de la Méditerranée, du 21 janvier 2008, signé à Madrid, entrée en vigueur en novembre 2010, JOUE L34 du 4 février 2009, p.19.

232 PRIEUR Michel, « Conclusion : rapport de synthèse sur la gestion intégrée des zones côtières », Vertigo- la

revue électronique en sciences de l’environnement [en ligne] hors-série 5 mai 2009, DOI : 10.4000/vertigo.8428.

233

L’article 2 (e) de ce Protocole considère la zone côtière comme « l'espace géomorphologique de part et d'autre du rivage de la mer où se manifeste l'interaction entre la partie marine et la partie terrestre à travers des systèmes écologiques et systèmes de ressources complexes comprenant des composantes

47 La mer régionale de l’Afrique de l’Ouest, du Centre et du Sud dont l’instrument régional est la Convention d’Abidjan relative à la coopération pour la protection et la mise en valeur du milieu marin et des zones côtières,²³⁴ a fait l’objet des premières négociations sur l’adoption d’un Protocole concernant la GIZC lors de la douzième réunion des Parties les 27 et 31 mars 2017 à Abidjan. Ce protocole, bien que non encore vigueur à l’heure actuelle, est le marqueur de l’internationalisation de ce processus dont les principes du droit de l’environnement constituent la matrice du droit qui lui est appliqué²³⁵.

Le Brésil, qui n’est rattaché à aucune Convention sur les mers régionales compte tenu de sa situation géographique, a adopté des dispositifs juridiques internes relatifs à la GIZC²³⁶. L’élément central qui se dégage des instruments internationaux est le critère juridique permettant de délimiter l’étendue spatiale de la GIZC. A cet égard, une démarcation s’opère entre l’étendue théorique de la zone (1) et la nature des compétences des Etats dans la mise en œuvre de cette GIZC (2).

1- La dimension écologique comme critère de délimitation de la zone côtière

Le Protocole de Madrid suit la même logique que le modèle de loi du Conseil de l’Europe. Selon l’article 2 (e) de ce Protocole, la zone côtière est « l’espace géomorphologique de part et d’autre du rivage de la mer où se manifeste l’interaction entre la partie marine et la partie terrestre à travers des systèmes écologiques et systèmes de ressources complexes comprenant des composantes biotiques et abiotiques coexistant et interagissant avec les communautés humaines et les activités socio-économiques pertinentes²³⁷ ».

L’économie des définitions spatiales de la zone côtière des deux textes fait ressortir deux composantes cumulatives de celle-ci : une composante géographique et une composante écologique. La seconde étant le critère de délimitation de la première. Le critère écologique révèle la dépendance de ce processus à sa finalité écologique et imprime une vision unifiée du milieu marin. Cette unification qui traduit la « continuité écologique » des écosystèmes marins²³⁸, complexifie toute délimitation arithmétique de cette zone. A l’approche arithmétique de délimitations des frontières maritimes telle que prévue par la Convention des Nations Unies

biotiques et abiotiques coexistant et interagissant avec les communautés humaines et les activités socio-économiques pertinentes ».

234

Cette convention a été ratifiée par le Sénégal le 10 mai 1983. Le Cap-Vert à l’heure actuelle n’a pas ratifié cette Convention.

235

NAIM Gesbert Eric, op.cit.

236

Voir infra.

237 Art. 2 (e), Protocole de Madrid, op.cit.

238

48 sur le droit de la mer, s’ajoute une approche subjective fondée sur la protection de la nature. Cette approche en considération de la nature se fonde sur un critère subjectif qui tient aux caractéristiques naturelles de chaque région marine. La question qu’on peut se poser est celle de savoir si ce critère subjectif de délimitation de la zone côtière correspond aux compétences des Etats dans les espaces marins dans le silence de la Convention sur le droit de la mer.

2- La zone côtière, un espace fonctionnel aux compétences territoriales

La Convention des Nations Unies sur le Droit de la mer est silencieuse sur la notion de GIZC. Elle est cependant permissive pour l’élaboration de mesures de planification sectorielle en matière de protection de l’environnement. Elle invite par exemple les Etats à élaborer des plans pour faire face aux incidences de la pollution du milieu marin, ou plus spécifiquement, à adopter des mesures pour protéger et préserver les écosystèmes rares ou délicats ainsi que l'habitat des espèces et autres organismes marins²³⁹. Ce cadre de Montego Bay permet aux Etats de recourir à une planification certes sectorielle, mais dont la mise en œuvre induit, voire impose une approche intégrée²⁴⁰. La planification intégrée des activités humaines en mer vient donc enrichir les objectifs écologiques de la Convention sur le droit de la mer. À ce titre, cette GIZC trouve ses fondements à l’égard de cette Convention sur la base de sa finalité écologique. Reste posée la question des compétences des Etats sur la zone dans laquelle est mise en œuvre cette GIZC.

La zone côtière telle que l’appréhendent les instruments internationaux, est avant tout un espace de déploiement d’un instrument fonctionnel, celui de sa gestion intégrée241

. La délimitation de l’étendue de son champ spatial se fonde sur des considérations écologiques dans les limites des compétences imposées par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer.

L’approche du droit international par le biais de la compétence internationale environnementale, n’est pas nouvelle. La désignation de zones de conservation par divers instruments et instances internationales caractérise cette mouvance. La protection des espaces particuliers par le zonage est le substrat de diverses formes de « territorialité²⁴² ». On voit en effet, se multiplier dans le cadre de différentes organisations internationales sectorielles, des incitations à la désignation de zones particulières. Les « zones particulières » reconnues par la Convention MARPOL adoptée sous les auspices de l’OMI, les zones particulièrement vulnérables pour le transport, soutenues

239 Art. 194, CMB.

240

Voir le paragraphe 3 du Préambule de la CMB : « Les problèmes des espaces marins sont étroitement liés entre eux et doivent être envisagés dans leur ensemble ».

241 NAIM Gesbert Eric, op.cit.

242

49 par la même organisation. Une démarche similaire est également préconisée par la FAO dans le cadre des activités de pêche ou encore par la Convention sur la Diversité Biologique pour les aires marines d’importance écologique et biologique243

. Ces démarches qui créent de nouveaux zonages et redessinent les cartes marines, supposent de distinguer les « territoires fonctionnels » auxquels sont assortis uniquement des besoins écologiques et le territoire traditionnel auquel se rattachent des compétences étatiques souveraines.

La mise en œuvre de la GIZC doit s’articuler avec les compétences définies par le droit de la mer dans chaque zone marine. Les compétences étatiques ont alors pour effet de permettre l’application des objectifs écologiques poursuivis par ces nouveaux zonages. La segmentation des espaces maritimes par la Convention des Nations Unies n’est alors qu’une délimitation politique permettant de désigner les compétences d’exercice des Etats sans remettre en cause l’unicité des écosystèmes marins. La zone côtière n’est pas un espace maritime au même titre que le sont la mer territoriale ou la zone économique exclusive. Elle est le support spatial de mise en œuvre d’objectifs spécifiques dont l’objectif écologique appliqué par le prisme de la territorialité étatique. C’est par ce rapport à la territorialité que les approches nationales définissent le champ spatial de la zone côtière.

B- Le cadre spatial de la GIZC en droit national : la mer territoriale

Les définitions nationales accordent davantage d’importance à la dimension territoriale de la zone côtière. Elles s’appuient sur le cadre international défini par la Convention sur le droit de la mer et limitent la frontière au large de la GIZC à la mer territoriale. Pour autant, ces lois font référence à d’autres espaces tels la bande côtière ou le littoral inclus dans la zone côtière244

. Ainsi mise en œuvre dans la limite de la mer territoriale, tel que le prévoit la Convention sur le droit de la mer, il est nécessaire d’analyser le contenu des compétences dans cette zone afin d’analyser l’articulation de la GIZC avec le droit de la mer (1). Un préalable qui permettra d’analyser les pratiques mises en œuvre dans les instruments nationaux (2).

1- L’articulation spatiale de la GIZC avec la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer

243

BONNIN Marie, FOTSO Philippe, LE TIXERANT Mathieu, Le droit et les zones vulnérables internationales :

approches spatiales, in CHAUMETTE Patrick (Coord.), Le droit de l’océan transformé par l’exigence de conservation de l’environnement marin, Madrid, Marcial Pons, 2019, pp.546, p.153, pp. 151-168.

244

50 Le bilan de l’Union européenne faisant état de la GIZC par les Etats membres, a mis en évidence sa limitation spatiale à la mer territoriale²⁴⁵. Les pratiques révèlent également que cette application dans la mer territoriale se cantonne à des espaces fermés (rade, baie)²⁴⁶. Cette divergence témoigne de l’appréhension corsetée des territoires pour l’application des politiques publiques de gestion environnementale²⁴⁷. De plus, le silence de la Convention sur le droit de la mer concernant la délimitation de la zone côtière n’est pas de nature à faciliter la délimitation spatiale de ce concept. A cet égard, il convient de rappeler le contenu des droits des Etats en mer territoriale.

La mer territoriale désigne « l’espace compris entre la limite des eaux intérieures et les zones de droits exclusifs²⁴⁸ ». Elle peut être considérée comme l’espace dans lequel le territorialisme, c’est-à-dire l’ensemble des droits reconnus à un Etat souverain s’exerce. Il s’agit d’une zone de