Une règlementation sectorielle confrontée à une réalité mouvante

Nouveaux usages, nouveaux risques et diversité des domaines. Aborder la question de la

protection de l’environnement dans les droits sectoriels applicables aux activités maritimes c’est se confronter d’emblée à la difficulté liée à leur diversité et à leur développement constant. En effet, l’apparition de nouveaux usages suscitent de nouvelles régulations. L’exemple des nouvelles formes de production de l’énergie en mer à partir des marées, des vagues, des courants marins, ou encore de l’énergie marine thermique, sont autant de domaines que la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer n’aurait pu prévoir586

. A ces nouveaux usages, il faut envisager la question de nouveaux risques, considérés comme tel par le fait qu’ils sont encore méconnus et que leurs conséquences sont encore difficiles à prédire. Si ces activités restent soumises à l’obligation générale de protection de l’environnement, leur encadrement juridique préalable par des normes spécifiques est un facteur de sécurité juridique pour les acteurs, mais permet également d’envisager leur cohérence dans le cadre global de protection de l’environnement marin. Deux éléments caractérisent alors l’instabilité587

des règles juridiques de protection de l’environnement en mer: la diversité des domaines auquel doivent s’appliquer les règles de protection de l’environnement et l’imprévisibilité inhérente du milieu marin que la norme tend toujours à prévoir. L’intérêt majeur de cette présentation est précisément de mettre en avant l’instabilité des règles environnementales, en prenant appui sur quelques exemples sectoriels. Le postulat théorique de départ étant qu’on ne peut envisager la protection intégrée de l’environnement dans le cadre d’un processus global de planification sans mettre en avant les objectifs différentiés que poursuivent les règlementations sectorielles. L’exigence d’intégration environnementale qui traduit l’obligation de prendre en compte l’environnement à tous les niveaux des actions sectorielles y compris dans l’interprétation de l’application de ces normes⁵⁸⁸, suppose l’articulation entre ces normes et la politique globale de protection de l’environnement sous-tendue dans le processus de planification. On s’intéressera d’abord aux

586 BORDEREAUX Laurent, « Du droit du littoral au droit de la mer : quelques questions autour des énergies marines renouvelables », Le droit Maritime Français, 2012, n°742.

587

L’instabilité s’emploie pour désigner la production constante de normes qui « provoque un état de désordre croissant », à ce sujet, Luisin Bernard, « Le mythe de l’Etat de droit », « L’Etat de droit, rétrospectivement… »,

Cevitas Europa, 2016, n°37, vol. 2, p. 167, pp. 155-182.

588

BORE EVENO Valérie, La prise en compte des exigences environnementales dans l’interprétation

juridictionnelles du droit du droit de la mer, in CHAUMETTE Patrick (Coord.), Le droit de l’océan transformé par l’exigence de conservation de l’environnement marin, Madrid, Macial Pons, 2018, 546 p., p.101, pp.100-120.

127 règles sectorielles en droit de l’UE (A), puis à ceux de l’Atlantique (B), dont les deux cadres démontrent que les questions environnementales ont infusé l’ensemble des corpus normatifs.

L’environnement une question d’intérêt général. La compétence environnementale de l’UE

a été proclamée dans un premier temps de manière « prétorienne⁵⁸⁹ » par la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne à l’occasion d’un différend relatif aux règles de concurrence⁵⁹⁰. Alors que jusqu’ici, le traité de Rome à l’origine de la création de la Communauté européenne ne permettait l’adoption des mesures environnementales que de manière indirecte, cette jurisprudence reconnait la protection de l’environnement comme un « des objectifs essentiels de la Communauté⁵⁹¹ ». L’Acte Unique européen adopté en 1986⁵⁹², va introduire de manière plus explicite la compétence environnementale de la communauté européenne, dont l’objet est « de préserver, de protéger et d’améliorer la qualité de l’environnement, de contribuer à la protection de la santé des personnes593

». Cette intervention communautaire est encadrée par les compétences attribuées à celle-ci par les traités. Le principe d’attribution énoncé par l’article 5 du Traité de l’Union européenne594

, distingue ainsi, les compétences qui relèvent de la compétence exclusive⁵⁹⁵ de l’Union européenne, des compétences qu’elle partage avec ses Etats membres596

. Les activités maritimes relèvent de manière différentiées soit de la compétence exclusive de l’Union, soit des compétences partagées avec les Etats membres. Ces activités sont depuis la consécration formelle du principe d’intégration par l’Acte unique européen597, également soumises à l’exigence d’intégration. Au-delà de la distinction entre compétence de l’Union et compétence des Etats membres sur des matières précises, la consécration de l’exigence d’intégration sous forme de principe juridique applicable à toutes les politiques sectorielles des Etats membres implique la diffusion de ce

589

THIEFFRY Patrick, Manuel de droit de l’environnement de l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2014, collection, Droit de L’Union européenne dirigée par Fabrice Picod, p.32.

590

L’arrêt de la Cour du 7 février 1985, Procureur de la République contre Association de défense des brûleurs d’huiles usagées (ADBHU), aff.240/83, Rec. 1985, p.531.

591 Paragraphe 13 arrêt op.cit.

592

Acte unique européen, Luxembourg du 17 février et la Haye du 28 février 1986, JOCE du 29 juin 1987, n°L169, p.1.

593

Art. 130 R du l’Acte Unique op.cit.

594 Traité de Maastricht (Pays-Bas), signé le 7 février 1992, entrée en vigueur le 1^er novembre 1993, (version consolidée), JO C326 du 26 octobre 2012, p. 13-390.

595 Les domaines relevant de la compétence exclusive de l’UE sont en matière d’union douanière, d’établissement de règles de concurrence, de politique monétaire pour les pays de la zone euro, la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de pêche, la politique commerciale commune et la conclusion d’accords internationaux dans les conditions définies par les traités (article 3 du TFUE).

596 Les compétences partagées concernent le marché intérieur, la politique sociale pour les aspects définis dans le traité, la cohésion économique, sociale et territoriale, l’agriculture et la pêche (à l’exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer), l’environnement, la protection des consommateurs, les transports, les réseaux transeuropéens, l’énergie, l’espace de liberté, de sécurité et de justice, les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique, dans les conditions définis par le traité, la recherche, le développement technologique et l’espace et la coopération au développement et l’aide humanitaire (art. 4 TFUE)

597 COMOLET Aranud et DECONINCK Aline, « Le principe d’intégration. Historique et interprétation », Revue

128 principe dans toutes les matières sectorielles y compris les règles applicables au secteur maritime⁵⁹⁸.

Des deux côtés de l’Atlantique tropical, les règles régissant les activités sectorielles en mer sont à la fois issues du droit international et du droit national. Elles sont l’objet d’adaptation constantes soit par le travail de codification soit, par l’adoption de lois ordinaires.

Qu’il s’agisse du droit régional européen ou des droits nationaux des Etats de la zone tropicale, les règlementations de protection de l’environnement sont largement tributaires de l’évolution des connaissances scientifiques face à l’émergence de nouvelles perturbations ou encore elles sont objets d’adaptations eu égard aux urgences environnementales. Facteurs de redéfinition d’objectifs toujours plus ambitieux dans les politiques publiques, les connaissances techniques et scientifiques occupent une place primordiale dans l’élaboration des normes environnementales en mer. La présentation des cadres normatifs sectoriels dans les zones d’étude, consistera à démontrer comment l’intégration différentiée des objectifs environnementaux dans les textes sectoriels reste un objectif inabouti d’autant que les instruments qui sous-tendent cette intégration sectorielle brillent par leur faible normativité.

A- Les objectifs environnementaux sectoriels différentiés dans l’UE, au Sénégal, au Cap-Vert et au Brésil

Pour cerner les objectifs différentiés de protection de l’environnement dans le cadre sectoriel, il faudra rappeler les fondements juridiques des activités sectorielles afin d’envisager comment est pris en compte l’exigence d’intégration environnementale. Compte tenu de la multiplicité des usages existants, notre démonstration se focalisera dans les cas européen (1) comme dans le cas des pays d’étude (2), à analyser ces règlementations sectorielles à travers sur trois usages en l’occurrence la Pêche, le transport, et les énergies marines renouvelables.

1- Les règlementations européennes des activités sectorielles

Classée au premier rang des grandes flottes marchandes au monde, l’UE s’implique de manière importante dans le secteur maritime⁵⁹⁹. Cette implication vise à la fois à conforter sa position de

598 THIEFFRY Patrick, op.cit.

599

L’Union européenne possède 1200 ports et réalise 90% de son commerce extérieur et 40% de son commerce intérieur par voie maritime (v. Beall Jacques, La politique européenne de transport maritime au regard des enjeux

de développement durable et des engagements climat), Avis du Conseil économique, social et environnemental,

129 leader mais aussi à peser à l’échelle internationale sur les règlementations intéressant les activités maritimes. L’exigence d’intégration environnementale à l’échelle européenne est un principe inscrit dans les traités européens⁶⁰⁰. Elle impose une prise en compte de l’environnement dans chaque politique sectorielle. Dans les domaines de la pêche, des transports et des EMR, elle procède d’une approche dynamique devant contrebalancer intérêt social, économique et environnemental.

a- L’intégration environnementale dans le secteur de La pêche

Le secteur de la pêche en ce qui s’agit de la conservation fait partie d’une des compétences exclusives de l’UE inscrite dans le cadre de la Politique Commune de Pêche (PCP). Cette politique est la résultante en amont de la communautarisation des zones économiques exclusives des Etats membres de l’Union⁶⁰¹. Communautarisation qui elle-même découle de l’obligation imposée aux Etats membres d’assurer l’égalité d’accès dans leurs eaux maritimes telle qu’imposée par le Règlement 2141/70602

. Initiée pendant les années 1970⁶⁰³, la PCP européenne a fait l’objet de plusieurs réformes⁶⁰⁴ dont la plus récente est portée par le Règlement n°1380/2013, du Parlement et du Conseil du 11 décembre 2013⁶⁰⁵.

En effet, régie par les articles 38 à 44 du TFUE, la PCP est une compétence exclusive de l’Union européenne. Elle concerne la pêche et l’aquaculture sous ses différentes formes (ostréiculture, conchyliculture, mariculture etc.). Elle vise à assurer l’accroissement de la productivité en développant le progrès technique et l’exploitation rationnelle des ressources halieutiques⁶⁰⁶. Les objectifs de la PCP sont de « [garantir] que les activités de pêche et d’aquaculture soient durables à long terme sur le plan environnemental et gérées en cohérence république française 2017-11, du 11 mai 2017, consultable sur :

https://www.lecese.fr/sites/default/files/pdf/Avis/2017/2017_11_transport_maritime.pdf, p.6, pp.114.

600

Art. 6, Traité instituant la communauté européenne (version consolidée 2002), JOCE C325 du 24 décembre 2002, p. 33-184.

601

PROUTIERE-MAULION Gwénaëlle, La politique commune de la pêche. Cadre général, in Beurier Jean-Pierre (Dir.) op.cit, p.1374.

602

Règlement 2141/70 du Conseil du 20 octobre 1970, portant établissement d’une politique commune des structures dans le secteur de la pêche, JOCE L 236 du 27 octobre 1970, p. 1.

603 Voir à ce titre les premiers Règlements 2141/70 du Conseil du 20 octobre 1970, portant établissement d’une politique commune des structures dans le secteur de la pêche, JOCE L 236 du 27 octobre 1970, p. 1 ; Règlement 101/76 du Conseil du 19 janvier 1976, portant établissement d’une politique commune des structures dans le secteur de la pêche, JOCE L 20, du 28 janvier 1976, p. 19.

604

Les réformes de la PCP se structurent sur deux périodes, des années 80 à 90 (10 Règlements) puis des années 2000 à celle actuelle (13 règlements).

605 Règlement (UE) n ° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche, modifiant les règlements (CE) n ° 1954/2003 et (CE) n ° 1224/2009 du Conseil et abrogeant les règlements (CE) n ° 2371/2002 et (CE) n ° 639/2004 du Conseil et la décision 2004/585/CE du Conseil. JOUE L354 du 28 décembre 2013, p.22-61.

606

130 avec les objectifs visant à obtenir des retombées positives économiques, sociales et en matière d’emploi et à contribuer à la sécurité de l’approvisionnement alimentaire607

». Depuis le 1^er janvier 2014, le Règlement n°1380/2013 est entré en vigueur et porte les objectifs stratégiques de la PCP pour l’horizon 2020. Selon les données statistiques publiées en 2018 par la Direction générale des affaires maritimes et de la pêche, l’emploi dans le secteur de la pêche joue un rôle essentiel dans plusieurs régions. L’Espagne, la Grèce, l’Italie et le Portugal sont les Etats les plus concernés avec une proportion d’emplois d’environ 73%. En termes de production mondiale, l’UE est le quatrième producteur avec environ 3.1% dont les plus grands producteurs en termes de volumes proviennent de l’Espagne, du Danemark, du Royaume Uni et de la France⁶⁰⁸.

L’accroissement de l’effort de pêche liée au développement de nouvelles techniques a vite révélé le caractère limité des ressources halieutiques, en même temps que l’activité exerce des pressions sur les écosystèmes marins⁶⁰⁹. Cette réalité a des effets sur le renforcement de la règlementation européenne en matière de pêche qui s’inscrit à la fois dans la continuité des instruments internationaux existants, mais aussi, par une approche propre de l’UE.

Afin de restreindre les effets néfastes sur l’environnement et promouvoir une politique de pêche inscrite dans la durabilité, les règlementations tant à l’échelle internationale que régionale se sont progressivement orientées vers une recherche d’équilibre entre enjeux économiques et obligation de protection de l’environnement⁶¹⁰. Le Règlement européen de 2013 constitue le pendant régional des engagements européens à l’égard des instruments internationaux. Parmi les instruments internationaux on peut énumérer, la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982, l’Accord des Nations Unies relatif à l’application des dispositions de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer relatives à la conservation et à la gestion des stocks chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs du 4 décembre 1995⁶¹¹ et à

607 Article 2 (1), Règlementent n ° 1380/2013, op.cit.

608 Direction générale des affaires maritimes et de la pêche, La politique commune de la pêche en chiffres.

Données statistiques de base : édition 2018, Commission européenne 2019, 52p, p. 16 et 17.

609

PAULY Daniel et ZELLER Dirk, “Catch reconstructions reveal that global marine fisheries catches are higher than reported and declining”, Nature communication, 2016, vol. 7, URL: https://doi.org/10.1038/ncomms10244.

610

LEQUESNE Christian, L’Europe bleue-A quoi sert une politique commune des pêches ?, Paris, Presses universitaires Po, 2001, 239 p., p. 158.

611 Accord aux fins de l'application des dispositions de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 relatives à la conservation et à la gestion des stocks de poissons dont les déplacements s'effectuent tant à l'intérieur qu'au-delà de zones économiques exclusives (stocks chevauchants) et des stocks de poissons grands migrateurs, signé le 4 Août 1995 à New York, entré en vigueur le 11 décembre 2001 Accord ratifié par l’UE le 19 décembre 2003 et entré en vigueur pour celle-ci le 18 janvier 2004.

131 l’Accord de la FAO relatif au respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion du 24 novembre 1993⁶¹².

En 2002 lors du sommet de Johannesburg, l’Union européenne et ses Etats membres se sont engagés à lutter contre le déclin des stocks halieutiques au plus tard en 2015⁶¹³. Face aux échecs de la précédente PCP portée par le Règlement CE/2371/2002⁶¹⁴, le nouveau Règlement n°1380/2013 établit de nouvelles perspectives pour la période 2014 à 2020. Selon la Communication de la Commission sur l’état de la mise en œuvre de la PCP pour l’année 2019, c’est en 2020 que pour la première fois, les stocks devront être gérés en fonction de l’objectif de rendement maximal durable tel que prévu par le Règlement de 2013⁶¹⁵. En effet, selon l’article 4 (7) de ce règlement, le rendement maximal durable est le « rendement théorique d’équilibre le plus élevé pouvant être prélevé de manière continue en moyenne dans un stock, dans les conditions environnementales existantes moyennes sans affecter sensiblement le processus de reproduction ». Le rendement maximal durable s’inspire du système des taux de capture admissible tel que prévu par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer⁶¹⁶.

L’Etat de la mise en œuvre de la PCP pour l’année 2019, montre des progrès qui se traduisent par la réduction de la pression de pêche dans l’Atlantique Nord et dans les zones adjacentes. Selon la Communication de la Commission, le nombre de totaux admissibles des captures fixés conformément au taux d’exploitation permettant le rendement maximal durable a augmenté pour les stocks évalués au regard des taux admissibles de captures. La Commission pointe également l’augmentation de la biomasse dans ces zones, où elle dépasse de 36% le niveau relevé en 2003. La Commission constate toutefois que des efforts restent à faire pour que les tous les stocks soient reconstitués et gérés à des niveaux correspondant au rendement maximum durable⁶¹⁷.

Après cette présentation générale la question qu’on se pose est de savoir comment l’exigence d’intégration environnementale est-elle mise en œuvre dans le cadre de la PCP pour répondre aux objectifs de limitation des possibilités de pêche et de l’effort de pêche tel le règlement 2013

612

Accord visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion du 29 novembre 1993, adopté à Rome entré en vigueur le 24 avril 2003. Texte ratifié par l’UE le 14 Août 2001 et entré en vigueur pour l’Union le 24 avril 2003.

613

Paragraphe 31 (a), Rapport du Sommet mondial pour le développement durable, A/Conf.199/20 du 26 août au 4 septembre 2002 Johannesburg (Afrique du Sud).

614 Règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil du 20 décembre 2002 relatif à la conservation et à l'exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche, JO L 358 du 31décembre 2002, p.59-80

615 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil concernant l’état de mise en œuvre de la politique commune de la pêche et la consultation sur les possibilités de pêche pour 2020, Bruxelles, le 7.6. 2019, COM (2019) 274 final, p. 8, pp. 11.

616 Art.61, CNUDM.

617

132 le prévoit. Surtout, comment pourrait se traduire cette articulation entre la règlementation environnementale et la PCP dans le cadre de la PSM ?

Sur l’articulation entre la protection de l’environnement et les objectifs de la PCP deux instruments juridiques environnementaux sont prévus comme étant les moyens devant fondés l’action des Etats dans l’application de la PCP. L’article 2 du Règlement de 2013, dispose que la PCP applique l’approche de précaution en matière de gestion des pêches et doit être mise en œuvre par l’approche écosystémique618

.

L’application d’une approche de précaution dans les pêches signifie de faire preuve de prudence en présence d’un cas d’incertitude scientifique. Elle suppose par conséquent, que l’absence ou l’insuffisance des données scientifiques, ne devrait pas servir de justification pour ne pas adopter ou reporter l’adoption de mesures de gestion visant à conserver les espèces et leur environnement⁶¹⁹. L’approche de précaution qui découle du principe éponyme solennellement consacré par l’article 191, paragraphe 2 du TFUE, dans le domaine de la pêche s’applique tant pour la protection des espèces que pour la protection de l’environnement.

Pour la protection des espèces, l’approche de précaution dépend des données de suivi des stocks. Les données scientifiques sur les stocks qui sont le fondement la mise en œuvre de cette mesure impliquent que pour les espèces dont les données scientifiques sur les stocks sont connues, cette approche est inopérante. En revanche, l’insuffisance et ou l’absence de données justifient l’application de cette mesure. Celle-ci est particulièrement appliquée pour les espèces de poisson abyssal dont le cycle biologique est peu connu et surtout leurs données scientifiques encore peu connues⁶²⁰. L’outil d’application de l’approche de précaution en matière de pêche est l’instauration des Totaux Admissibles de Capture (TAC). Ces TAC sont réalisés au niveau international par le Conseil International pour l’Exploitation de la Mer (CIEM). L’Union européenne élabore ses TAC en se basant sur les avis scientifiques définis par cette instance.

S’agissant de l’application du principe de précaution compte tenu de la protection de l’environnement, elle concerne essentiellement les mesures destinées à minimiser les incidences de la pêche sur le milieu marin et à réglementer la taille minimale des captures⁶²¹. Les problèmes liés à la pêche électrique et au filet maillant dérivant qui entrainent les captures accidentelles et la mortalité des mammifères marins comme les phoques, dauphins, ont suscité des actions supplémentaires de l’UE matérialisée par l’adoption d’autres instruments