Le cadre théorique de notre recherche : une proposition pour les conditions juridiques d’intégration environnementale dans la PSM juridiques d’intégration environnementale dans la PSM

2-Le sens et la portée de la notion de processus public pour la planification en mer

II- Le cadre théorique de notre recherche : une proposition pour les conditions juridiques d’intégration environnementale dans la PSM juridiques d’intégration environnementale dans la PSM

La Conférence intitulée “Our Ocean” organisée à Malte en 2017 à l’initiative de l’Union européenne a été l’occasion pour cette dernière de démontrer son engagement en faveur de la recherche de solutions innovantes devant permettre de relever les défis pour une utilisation plus rationnelle et durable des ressources marines face à un environnement marin qui se détériore. La COI-UNESCO et l’UE, lors de cette conférence, se sont engagées à apporter un soutien financier, technique et technologique pour permettre le développement de la PSM en travers le monde⁸⁵. En partant du postulat que la PSM est un mode avancé de gestion intégrée en mer qui pour l’instant ne repose sur le plan international sur aucun instrument juridiquement contraignant, parler de condition juridique de sa mise en œuvre peut paraître prématuré. Une condition juridique entendue comme des éléments (une exigence légale, une clause

Il faut noter que dès la conception originaire de la GIZC dans l’Agenda 21, le champ spatial de cette gestion intégrée devait s’étendre au-delà des zones côtières jusqu’à la limite de la Zone Economique Exclusive (ZEE). Voir notamment le point 17.A du chapitre 17 de l’Agenda 27.

Voir résultat de la Conférence “Our Ocean”, tenue à Malt les 5-6 octobre 2017, § 7, « L’Union européenne (UE) s’engage à consacrer près de 6 millions d’euros au soutien de projets dans des pays de l’UE en vue d’instaurer une coopération transfrontière en matière de planification de l’espace maritime », § 3, L’Union européenne a annoncé qu’elle investirait 23 millions d’euros dans le service de surveillance du milieu marin de son programme de surveillance par satellite (programme Copernicus) en 2017 et 2018, § 43, La COI-UNESCO a réaffirmé qu’elle s’engageait à consacrer 3 815 564 euros (4,5 millions de dollars) à la mise en œuvre de deux initiatives essentielles pour le renforcement de la gestion côtière et marine basée sur les écosystèmes grâce à des outils de connaissance et d’informations d’ici 2021, à savoir: i) avec le soutien du FEM, le projet «renforcer la gouvernance mondiale des grands écosystèmes marins et de leurs côtes grâce au partage et à l’application améliorés des connaissances et des outils d’informations LME/ICM/MPA» ou LME: Learn à l’échelle mondiale; ii) avec le soutien du gouvernement flamand, Royaume de Belgique, le projet «mise en œuvre d’une approche intégrée des écosystèmes côtiers et marins pour une croissance bleue durable dans le Pacifique du Sud-Est», ou SPINCAM3, à l’échelle régionale. Ces deux initiatives ont pour objectif d’élaborer un cadre de gestion environnementale côtière et marine harmonisé pour les pays bénéficiaires et les grands écosystèmes marins et donc de fournir à ces pays les bons outils pour appliquer l’approche axée sur les écosystèmes dans leurs eaux nationales, tout en leur donnant une base pour la planification du développement économique durable (croissance bleue) au moyen du renforcement des capacités inter-institutionnelles, ce qui se traduira par des recommandations et des stratégies concrètes au niveau régional. Voir l’ensemble des engagements des Etats et des organisations internationales selon chaque domaine d’action sur : https://ourocean2017.org/fr .

16 contractuelle ou un évènement), desquels dépendent l’exécution et la légalité d’un acte86

, doit nécessairement reposer sur une base formelle. La PSM en dehors d’un contexte de planification transfrontalière, où elle peut tirer ses fondements sur la base d’une coopération multilatérale ou bilatérale formelle, est, sur le plan international, un processus de lege feranda⁸⁷. Autrement dit, un processus qui relève d’un droit voulu ou souhaité mais qui à l’heure actuelle n’existe pas encore⁸⁸. Ainsi, parler de conditions juridiques laisserait prétendre à l’existence de dispositifs juridiques plus ou moins systématisés qui fixent et déclinent les modalités de prises en compte de l’environnement par les politiques de planification. En revanche, appréhender la PSM par le prisme des éléments juridiques qui concourent inéluctablement à sa mise en œuvre, justifie la désignation au pluriel de la référence aux conditions juridiques. Ces conditions sont par ailleurs éparses du fait même de la transversalité des objectifs de la planification. La mise en œuvre de la PSM doit mobiliser diverses règles issues d’instruments juridiques distincts, (droit de la mer, droit international de l’environnement ou encore droits applicables aux activités maritimes…), sans que n’existe formellement un instrument d’articulation entre celles-ci. Les conflits d’objectifs ou plutôt la concurrence d’objectifs dans les politiques publiques multisectorielles qui commandent de trouver un moyen de conciliation entre différents intérêts, révèlent directement les insuffisances des modes traditionnels d’harmonisation entre divers droits89

. L’objet de notre recherche qui se consacre aux aspects environnementaux de la PSM est donc de construire une proposition qui vise à faciliter la cohérence entre les normes environnementales en mer. Les situations d’incohérence, voire de contradiction entre les normes sont bien souvent l’une des causes de l’ineffectivité du droit90. C’est pourquoi, avant de poser notre problématique de recherche, laquelle a inspiré la méthode de recherche (4), la justification de l’intérêt à analyser l’opportunité de la PSM en Atlantique tropical notamment, au Sénégal, au Cap-Vert et au Brésil sera apportée (1). A l’issue de cette justification, un exposé des préalables mis en avant dans l’Union européenne avant l’adoption de la Directive 2014/89/UE (2), permettra de faire un premier état des lieux des prémices de la PSM au Sénégal au Cap-Vert et au Brésil (3).

86 Voir notamment le sens de la définition donnée à la notion de « condition » dans, Le dictionnaire juridique, de Puigelier Cathérine, 2^ème édition, Bryulant, 2016, collection « Paradigme », 213, pp.1136.

87 SOININEN Niko, KUOKKANEN Tuomas, HASSAN Daud, Comparative and forward-looking conclusions on

transboundary Marine Spatial Planning, in, SOININEN Niko, KUOKKANEN Tuomas, HASSAN Daud, (ed.), Transboundary Marine Spatial Planning and International Law, London, Routledge, 2015, pp. 248, p. 224, p.

221-226.

88 Voir à cet égard la définition de la notion de « lex feranda », dans SALMON Jean (dir), Dictionnaire de droit

international public, Bruxelles, Bruylant/AUF, 2001, p. 650, pp.1198 ; voir aussi, VIRALLY Michel, Le droit international en devenir. Essais écrits au fil des ans, Paris, P.U.F, 1990, pp. 213.

89 HERVE-FOURNEREAU Nathalie, Le “principe” d’intégration des exigences de la protection de l’environnement –

Essai de clarification juridique, in Le droit de l’Union européenne en principes –Liber amicorum en l’honneur de Jean Raux, Apogée, 2006, pp. 829, p. 649, pp. 643-686.

90 BETAILLE Julien, Les conditions juridiques de l’effectivité de la norme en droit public interne : illustration en droit

1-Justification d’une recherche sur la perspective d’une PSM dans l’Atlantique

tropical : exemple du Sénégal, du Cap-Vert et du Brésil

Le Sénégal tout comme le Cap-Vert et le Brésil sont des pays de l’Atlantique tropical dotés d’une façade maritime et dans lesquels la mer représente un élément déterminant pour l’économie nationale et locale.

Situé entre le 18° et 24° parallèle Nord de l’Afrique de l’Ouest, le Sénégal comporte 700 km de côte sur l’Atlantique et fait partie du Grand Golfe de Guinée, un des Grand Ecosystèmes Marin (GEM) au monde⁹¹. Au-delà de cet aspect écologique, l’importance économique des activités maritimes est déterminante pour l’économie nationale et locale. Le secteur de la pêche, notamment la pêche artisanale et l’aquaculture, font partie de l’identitié culturelle des populations locales, tout en présentant un revenu substantiel pour celles-ci⁹².

Au Cap-Vert, on retrouve sensiblement le même schéma en termes d’importance écologique de la biodiversité marine mais aussi en matière d’économie maritime. Cet Etat archipel qui se situe à 455 km des Côtes africaines est composé de dix îles réparties en deux groupes : les îles au vent et les îles sous le vent⁹³. En tant qu’Etat insulaire, il fait partie des pays les plus vulnérables face à la montée du niveau de la mer accélérée par l’érosion côtière et les changements climatiques. Lors de la soixante-treizième session de l’Assemblée Générale des Nations Unies, les petits Etats insulaires ont à cette occasion, interpellé la communauté internationale à soutenir un multilatéralisme au service de la lutte contre les changements climatiques⁹⁴. Une position qui souligne l’enjeu vital pour ce pays à préserver le milieu marin. S’agissant ensuite du Brésil, avec 5,7 millions de km2

de zone océanique, soit environ la moitié de sa masse continentale, ce pays situé de l’autre côté de la façade de l’Atlantique tropical sur le continent Sud-américain, tire environ 85% de son pétrole et 75% du gaz naturel du milieu

ZOGNOU Théophile, La protection de l’environnement marin et côtier dans la région du Golfe de Guinée, thèse de droit, Université de Limoges, 2012, p. 13, pp. 533.

92 Selon le Plan Sénégal Emergent (PSE), qui est le document de référence de la politique économique et sociale sur le moyen et le long terme au Sénégal, la pêche occupe plus de 600.000 personnes (95% des emplois sont informels) et représente 2.5% du PIB. Gouvernement de la République du Sénégal, Plan Sénégal Emergent pour la période 2014-2018, p. 29, pp. 167.

Voir les détails sur les caractéristiques géographiques, économiques sur https://www.governo.cv/o-arquipelago/geografia/

94 Assemblée Générale des Nations Unies, Soixante-treizième session, 12^ème et 13^ème séances plénières, du 28 septembre 2018, document AG/12071, https://www.un.org/press/fr/2018/ag12071.doc.htm

19 marin⁹⁵. Considérée comme « l’Amazonie bleue », le secteur maritime brésilien représente un atout majeur en termes de biodiversité mais aussi d’économie96

Cette présentation sommaire du champ spatial de la thèse met en lumière le caractère maritime des Etats concernés. Un préalable qui situe le champ géographique et justifie l’intérêt à réfléchir sur la perpective d’une PSM pour les pays conernés. Mais au-delà de leur position géographique, l’intérêt pratique et théorique pour une PSM dans un objectif de protection de l’environnement pour ces pays, est également l’occasion de rappeler la caractérique des politiques publiques environnementales dans ces pays de manière générale y compris l’influence de cette particularité sur les politiques maritimes et côtieres.

La gestion des écosystèmes marins au Sénégal, au Cap-Vert et au Brésil si elles sont encore très sectorielles, est en effet gouvernée par l’idée essentielle d’accès au développement, et vise à répondre aux besoins d’une population locale très économiquement et écologiquement dépendante des ressources de la mer. Le droit au développement à la fois local et national est donc au cœur des politiques marines et côtières des Etats tropicaux. Cette position a longtemps été défendue dès l’engament de ces Etats dans le forum des discussions internationales sur l’adoption d’un instrument international de protection de l’environnment notamment par les Etats africains.

Au cours des travaux préparatoires à l’adoption de la Déclaration de Stocholm sur l’environnement en 1972, les Etats en développment en général et les Etats africains en particulier ont souligné leur crainte quant à l’adoption d’un instrument qui compromettrait leur accès au développement. Cette protection de l’environnement ne devait pas être utilisée comme un moyen de restriction ou discriminatoire au commerce international. Surtout, la protection de l’environnement ne devrait pas constituer un motif de réduction de l’aide au développement dont bénéficient les pays faiblement industrilaisés. La protection de l’environnement devait par conséquent être articulée avec leurs besoins effectifs. C’est-à-dire, créer les conditions qui améliorent leur capacité de production et répondre aux besoins des populations. Cette nécéssité d’articuler protection de l’environnement et droit au développement mis en avant par les Etats africains lors du Sémminaire de Founex en 1971 en préparation à la Déclaration de Stockholm⁹⁷, est le marqueur du droit de l’environnement africain. Ainsi, selon l’article premier de la Déclaration des Nations Unies sur le droit au développement⁹⁸, le droit au développement

95 Chiffre officiel de la Marine Brésilienne, https://www.mar.mil.br/hotsites/amazonia_azul/index.html

https://www.mar.mil.br/hotsites/amazonia_azul/index.html

PNUE-Environnement, « Sauvegaarde : Les textes fondamentaux sur l’environnement, Founex, Stockholm, Cocoyoc. Volume 1, Environnement quatre vingt », Programme des Nations Unies pour l’environnement, Nairobi, 1981, p. 1-14, pp. 141.

Déclaration adoptée par l’Assemblée Générale des Nations Unies le 4 décembre 1986, à sa 97^ème séance en vertu de la Résolution 41/128, « Déclaration sur le Droit au développement », document A/RES/41/128, Annuaire

20 est entendu comme « un droit inaliénable de l'homme en vertu duquel toute personne humaine et tous les peuples ont le droit de participer et de contribuer à un développement économique, social, culturel et politique dans lequel tous les droits de l'homme et toutes les libertés fondamentales puissent être pleinement réalisés, et de bénéficier de ce développement. Le droit de l'homme au développement suppose aussi la pleine réalisation du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, qui comprend, sous réserve des dispositions pertinentes des deux Pactes internationaux relatifs aux droits de l'homme, l'exercice de leur droit inaliénable à la pleine souveraineté sur toutes leurs richesses et leurs ressources naturelles ». Le droit au développement intégré dans la continuité de la protection et la préservation de l’environnement est un dispositif qui tend à concilier la dimension écologique à celle des droits de l’homme⁹⁹. Ce caractère « bidimenstionnel¹⁰⁰ » du droit de l’environnement africain préludait déjà le paradigme de développement durable. Le développement durable est le paradigme symbolique de la trilogie protection économique, social et écologique dont le ferment idéologique découle du droit au développement. Ce droit au développement s’est ainsi posé dans le droit africain de l’environnement avec la référence au droit à un environnement sain en s’inscrivant dans la troisième génération des droits de l’homme. La Charte africiane des droits de l’homme et des peuples du 27 juin 1981¹⁰¹ stipule ainsi en son article 24 que « tous les peuples ont droit à un environnement satisfaisant et global, propice à leur déveoppement ». La plupart des Constitutions des Etats africiains font référence de manière implicite ou explicite à cette Charte soit dans leur préambule soit en reprenant directement la proclamation de ce droit de l’homme à un environnement sain¹⁰².

Au Brésil au retrouve également cette écologisation des droits de l’homme. L’article 225 de la Constituion de 1988 dispose que le citoyen bénéficie d’un environnement écologiquement équilibré, bon pour l'usage commun de la population et essentiel à une qualité de vie saine, qui impose des pouvoirs publics et à la communauté nationale le devoir de le défendre et de le préserver pour les générations présentes et futures¹⁰³. Ainsi au Brésil comme dans les Etats africains, la convergence entre intérets écologiques et intérets économiques et sociaux constitue la trame des politiques publiques. Dans ce sens, la PSM dont les finalités exposées dans sa

BONNIN Marie, LY Ibrahima, FOTSO Philippe, QUEFFELEC Betty, BERTRAND Sophie et TELES DA SILVA Solange, « ODD 14 et aménagement de l’espace côtier et marin en Afrique de l’Ouest », Revue Africaine de Droit de l’Environnement (RADE), 2018, n°03, p. 21, pp. 14-24.

100

KAMTO Maurice, Droit de l’environnement en Afrique, EDICEF, 1996, p. 90, 415p.

101

Charte adoptée par Organisation de l’Unité Africaine lors la 18^ème Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement le 27 juin 1981 à Nairobi (Kenya). Entrée en vigueur le 21 octobre 1986. Voir recueil des traaités de l’Union africaine sur : https://au.int/fr

102

Voir notamment l’article 70 de la Constitution du Cap-Vert du 3 mai 2010, B.O n°17, Serie I, pp. 394-457. Au Sénégal elle est prévue à l’article 25-2 de la Loi constitutionnelle n° 2016-10 du 05 avril 2016 portant révision de la Constitution, J.O. n° 6926 du 07 avril 2016.

103

Article 225 de la Constitution du Brésil de 1988, « Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações »

21 définition même (atteindre les finalités d’ordre économique, écologique et sociale), est compatible avec la conception du droit africain et brésilien de l’environnement. Par ailleurs, cette convergence théorique reste encore un défi à matérialiser au regard du caractère « abstrait » du concept même de développement durable¹⁰⁴. Ce défi d’une PSM qui matérialiserait des objectifs économiques, écologiques et sociaux est autant valable dans l’UE comme au Sénégal, au Cap-Vert et au Brésil. L’objectif affirmé de la directive européenne sur la planification étant celle de la croissance bleue ou croissance durable, permet en effet, de souligner les liens théoriques entre la vision d’une PSM en Europe avec la vision du droit de l’environnement sénégalais, Capverdien et brésilien.

Cette thèse qui a été ainsi menée dans le cadre d’un Projet de recherche financé par l’UE¹⁰⁵, est une contribution à la création d’un réseau et d’une plate-forme collaborative de recherche sur les méthodes les plus adaptées pour une planification spatiale marine dans les zones tropicales, de manière à apporter des réponses concrètes face aux écueils qui minent la mise en œuvre de la PSM prise par le prisme spécifique de son pilier écologique.

Une observation rapide de l’Etat de la littérature sur les expériences de PSM à travers le monde démontre en effet une faible production de connaissances et de méthodes liées à ce processus dans la zone de l’Atlantique tropical. La plupart des publications sur ce sujet proviennent de travaux de recherches issus d’institutions ou d’experts des pays du Nord¹⁰⁶. La plate-forme mise en place par l’UNESCO sur l’état et l’évolution des processus de PSM dans le monde, montre la faible diffusion de ce processus dans les pays du Sud¹⁰⁷. Dans ce contexte, l’une des premières démarches méthodologiques de cette recherche a par conséquent consisté à faire des missions dans les pays d’étude afin de faire un état de l’art des textes existants concernant l’aménagement intégré des activités en mer, mais aussi, à expérimenter un cas théorique à travers un exemple spécifique de perspectives de mise en œuvre d’une planification (cas du Pernambouc)¹⁰⁸. Cette étude sur le terrain à partir des éléments concrets existants a alors orienté le postulat de la démarche scientifique qui relève d’une approche pragmatique dans un objetif de réponse concrète sur la base des instruments juridiques existants. Cette méthode à partir du

104

BERKOWITZ Héloïse, « Comment une idée abstraite peut devenir un dispositif de gestion : le cas du développement durable », Annales des Mines - Gérer et comprendre, 2015, vol. 3, n°° 121, p. 41, pp. 41-50.

105 Projet PADDLE, financé par l’UE sous l’agrément 734271, dans le cadre des projets de recherches Marie Sklodowska-Curie, Horizon 2020.

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Une recherche systématique des revues de littérature sur la plateforme “Scopus” avec les mots clés « marine spatial planning » et une restriction sur la période de 2010-2019, et une restriction aux sciences sociales démontre une très faible publication en zone tropicale. Le Brésil fait apparaitre une seule publication effectuée en 2014, par VILLELA Marroni Etiene, « The Importance of public policy for bue Amazon marine spatial planning », Development Studies Research, 2014, vol. 1, Issue 1, pp. 161-167, DOI: 10.1080/21665095.2014.919233

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http://msp.ioc-unesco.org/world-applications/overview/

108 Voir annexe 2, Poster : conditions juridiques d’intégration environnementale dans la PSM : exemple de l’Etat du Pernambouc.

22 droit tel qu’il existe, s’inscrit dans la démarche classique de la recherche juridique tel qu’incarné par la figure emblématique de Hans Kelsen dans la Théorie pure du droit109

. Elle permet de décrire le droit tel qu’il existe110

et offre l’opportunité d’évaluer la capacité d’un système juridique à répondre à des besoins spécifiques, en l’occurrence celui de la protection de l’environnement dans le processus de planification. Cette approche correspond à notre sujet de recherche dont l’objet est justement de déterminer les éléments juridiques nécessaires à l’incorporation de l’environnement dans un processus public encore émergent. La PSM dont l’objet est de résoudre les conflits d’usage en mer et mettre en cohérence des activités potentiellement en concurrence sur les espaces maritimes, sera à l’évidence le siège de

Dans le document Les conditions juridiques d'intégration environnementale dans la Planification Spatiale Marine (PSM) : Analyse d'opportunité de diffusion d'un processus public en Atlantique tropical (Cap-Vert, Sénégal et Brésil), à l'aune de l'expérience de l'Union Europ (Page 27-35)