2 Auxílio para a aquisição de competências avançadas e específicas (formação profissional, ensino superior, capacitação estatística, extensão rural e vários tipos de educação e formação, relativas a sectores sociais, produtivas e comerciais O b je ti vo s A to re s Mo d al id ad es
conhecimentos autóctones produzidos no próprio locus do recipiendário, o que se encontra fortemente na nova abordagem do desenvolvimento de pesquisas na área agrícola, como será discutido em capítulo posterior que trata da inovação. Quiñones e Tezanos (2011) destacam que uma atuação particularmente relavante da cooperação em C,T&I é aquela dos governos (dos países parceiros e países doadores), uma vez que são, em última instância, responsáveis pela coordenação das capacidades de inovação de seus países e pela promoção de políticas públicas que as favoreçam.
Sob um prisma mais sucinto e pragmático de definição, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) corrobora o cerne das definições anteriores de Troyo (2003) e Sebastián e Benavides (2007), apontando que a cooperação científica e tecnológica internacional “caracteriza-se pela articulação entre duas ou mais instituições de diferentes países que, por meio do aporte de recursos humanos (cientistas), recursos físicos, financeiros e tecnológicos, executam conjuntamente programas ou projetos de pesquisa de interesse comum, com vistas a contribuir para o avanço do conhecimento” (IPEA, 2010, p.58). Está implícita assim, nessa conceituação, que a relação de cooperação estabelecida deve ampliar a base atual de conhecimento, não se considerando, portanto, aqui como cooperação científica e tecnológica, a mera transferência de tecnologias já existentes. Focalizando o Brasil, esse instituto identifica três grandes formas de cooperação científica e tecnológica internacional que, na atualidade, caracterizam a totalidade das parcerias identificadas no âmbito do governo federal, quais sejam: 1) os grandes programas e projetos científicos de cooperação internacional; 2) os programas e os projetos regionais e bilaterais de cooperação científica e tecnológica; e 3) as parcerias ou ações estabelecidas diretamente entre cientistas brasileiros com seus pares no âmbito internacional.
Não desconhecendo as sutilezas das distinções no tratamento da cooperação internacional em C&T e Técnica, o estudo ora proposto considera que a categorização mais lúcida é aquela que adota como elemento diferenciador o caráter inovativo das iniciativas. Ou seja, iniciativas da cooperação internacional no eixo da C&T seriam aquelas que buscam construir novos conhecimentos e que podem vir a produzir inovações, enquanto que a cooperação Técnica seria aquela voltada para a transferência e intercâmbio de conhecimento e tecnologias já previamente existentes. Essa visão não nega que as tecnologias transferidas já presentes nos doadores possam ser inovadoras sob o ponto de vista do recipiendário, considerando-se a categoria de inovação branda ou soft proposta pela OCDE (2005). Nessa perspectiva, são produzidos avanços quando um país introduz pela primeira vez produtos e processos que são novos para eles, mas não necessariamente para o resto do mundo. Isso
indica que a "imitação tecnológica" é aceita como parte do processo de inovação, o que demonstra a importância da assimilação e absorção de tecnologias estrangeiras. Cabe notar que tecnologia é entendida aqui não apenas como tecnologias físicas, mas inclui também ativos intangíveis, como informação, compreensão e aprendizagem.
Uma peculiaridade de magnitude para a qual Troyjo (2003) chama a atenção, no caso de uma atividade de cooperação cuja matéria-prima e produto essencial é o conhecimento, é que, não obstante os objetivos serem definidos conjuntamente nessa cooperação, o que se busca, malgrado os protocolos do acordo, é passível de interpretações e apropriações distintas, e portanto, de ganhos científico-tecnológicos, políticos, econômicos e sociais diferentes pelos países cooperantes. O autor acrescenta que as atividades desse tipo de cooperação envolvem conhecimentos que, a princípio, não poderiam ser apreendidos apenas pelas modalidades tradicionais de comércio internacional. Além disso, sob uma perspectiva temporal, analisa a trajetória percorrida pela cooperação científico-tecnológica no marco da Guerra Fria e destaca que, antes desse acontecimento, ela se fincava nas modalidades tradicionais de intercâmbio de professores, estudos conjuntos e participação em eventos científicos, período em que o seu componente tecnológico não era ainda plenamente reconhecido como um fator decisivo para aumento da produtividade. Já a cooperação técnica objetivava na sua concepção mais pura, alavancar o desenvolvimento social e econômico do país receptor, definida como um mecanismo paralelo às relações estritamente econômicas ou comerciais entre países desenvolvidos e em desenvolvimento. Como se constata, tal conceituação não leva em conta a questão do aumento da base de conhecimento, nem tampouco de geração de inovações, consideradas centrais pelos autores contemporâneos acima citados, e os mecanismos que decorrem desses conceitos em voga nas décadas de 1960-1970 se mostram hoje superados, com o surgimento de novas modalidades de cooperação.
Em outra direção analítica, Sebastián e Benavides (2007) argumentam que a heterogeneidade de objetivos da cooperação para o desenvolvimento científico e tecnológico implica uma participação muito diversa de atores, além daqueles diretamente implicados no desenvolvimento e inovação, ressaltando que a associação desse tipo de cooperação com as estratégias e planos de desenvolvimento exige uma adequada articulação e coordenação com outras ações para otimizar o impacto das atividades dessa cooperação. Os autores se referem ao estudo de Jeffrey D.Sachs (p.54) sobre a necessidade de que os Objetivos do Milênio (ODM) têm da ciência, tecnologia e inovação para a sua implementação, recomendando um conjunto de medidas estratégicas a serem tomadas no nível nacional e internacional para aumentar o impacto da C&T no desenvolvimento, conforme mostra o Quadro 1.5.
Quadro 1.5 - O papel da C,T&I para alcançar os ODM
Fonte: Sebastián e Benavides (2007)
Como mostra o Quadro anterior, o estudo em tela enfatiza a cooperação internacional em C&T, propondo como medida estratégica o fortalecimento do papel dos organismos internacionais no fomento à pesquisa e à inovação. O trabalho de Sebastián e Benavides (2007, p.55) resgata ainda quatro recomendações trazidas pelo estudo de Jeffrey D.Sachs relacionadas à C&T, que deveriam informar e orientar as estratégias de cooperação científica e tecnológica internacional para o alcance dos ODM: i) criação de condições organizacionais e funcionais nos países em desenvolvimento para fortalecer o papel da ciência na formulação de políticas nacionais; ii) criação e fortalecimento das capacidades nacionais de investigação e inovação por meio da formação e assentamento de recursos humanos, a expansão dos poderes da ciência e da tecnologia nas universidades e escolas politécnicas, o reforço da investigação e desenvolvimento nas empresas, o apoio aos processos de difusão tecnológica, promovendo oportunidades de negócios em C&T e a promoção do desenvolvimento de infraestrutura como um processo de aprendizado e incorporação de tecnologia; iii) geração, difusão e transferência de conhecimentos na área da saúde, educação, agricultura, nutrição, gestão ambiental, energia e clima; e iv) recuperação e revitalização do conhecimento popular local e conhecimento tecnológico.
Dentre os critérios que permitem classificar as modalidades de cooperação internacional no eixo da C&T, incluindo o elemento da transferência técnica, Soares (1994) identifica: a) a origem dos recursos dos remetentes, podendo ser pública ou privada, com desdobramentos; b) a natureza das relações estabelecidas entre os Estados participantes, gerando a cooperação multilateral e a bilateral; e c) o objetivo que a cooperação tem em vista, podendo assumir duas modalidades: c.1) transmissão de conhecimentos nas formas de assistência técnica e de transferência de tecnologia; e c.2) transferência de capitais, nas formas de transferência via organismos do sistema ONU ou através de organizações regionais; ou,
ÂMBITO MEDIDA ESTRATÉGICA
Fortalecer o marco institucional para a Ciência, tecnologia e inovação
Fortalecer as capacidades em política, avaliação e gestão da pesquisa e inovação Fomentar infraestrutura básica
Aumentar a formação nos âmbitos científicos nos níveis da educação primária e secundária Fortalecer a educação superior
Desenvolvimento tecnológico
Priorizar o desenvolvimento e a difusão de tecnologias horizontais: biotecnologia, nanotecnologia, novos materiais e tecnologia da informação e as comunicações Organismos
Internacionais
Fortalecer o papel dos organismos internacionais no fomento da pesquisa e inovação nos seus planos de ação.
Governos Educação
ainda, as formas de transferência direta dos Estados remetentes, e aquelas com atuação dos bancos privados, isoladamente ou consorciados.
Voltando-se para outro enfoque, Baiardi e Ribeiro (2011, p.596) analisam os principais motivos propulsores das iniciativas da cooperação internacional em C&T e destacam que os principais estão voltados para:
i) criar ou ampliar uma vantagem competitiva do território na esfera econômica, militar, esportiva, cultural, etc.; ii) compartilhar recursos e possibilidades decorrentes da dotação de recursos naturais ou criados por meio de intervenções tipo infraestrutura, obras de engenharia, etc.; iii) criar um ambiente inovativo para favorecimento de empresas; iv) enfrentar ameaças, de desastres naturais, enfermidades, agressão; v) como veículo de difusão de conhecimento; vi) apoiar ou construir sistemas nacionais e regionais de inovação; vii) fomentar a divisão do trabalho de pesquisa básica ou aplicada; viii), formar redes ou grupos de pesquisa para fortalecimento de competências em determinadas áreas, etc...
Por fim, feita essa digressão sobre o aspecto conceitual, e não desconhecendo as diferenças presentes no bojo do que se denomina cooperação em C&T e o que está na essência do que é denominado de cooperação técnica (dentre outras rotulações), este trabalho adotará a expressão cooperação internacional em ciência e tecnologia, ou de forma reduzida, cooperação internacional em C&T para se referir não só a toda e qualquer cooperação no campo científico-tecnológico que possa vir a produzir novos conhecimentos e gerar inovações, mas também à cooperação que visa apenas transferir tecnologias e/ou conhecimentos já existentes, sem que nela ocorra aumento da base de conhecimentos ou a geração de inovações. Subjaz a essa opção terminológica adotada, a consideração de que um processo de transferência tecnológica cujo resultado não se constitui em inovação para uma das partes, não necessariamente significa que não será inovador para a outra (ou outras), ou que não possa acarretar transformações significativas nas sociedades dos PED. É importante ainda indicar que nas análises que serão objeto da Parte II deste trabalho, incluir-se-á nesta terminologia tanto a cooperação pertinente à logica e canais oficiais da Ajuda para o Desenvolvimento (AOD) quanto aquela fora dessa esfera, salvo nitidamente especificado em contrário, lembrando que, dentre os objetivos delineados para a pesquisa doutoral em foco, encontra-se tanto a identificação das iniciativas de cooperação internacional vivenciadas pela Embrapa Semiárido pertinentes à esfera da AOD, quanto aquelas que estão situadas fora deste âmbito.
1.5 BREVE PANORAMA HISTÓRICO DA COOPERAÇÃO EM C&T
No século XX, identificam-se três momentos da cooperação internacional no eixo da C&T. Nos primórdios do século, ela obedeceu às aspirações universalistas dos cientistas do século XIX, e a atividade científica era vista como de domínio e exercício universais, não obstante esse universalismo fosse constrangido por interesses nacionais. A ideia de ciência se prestava pouco a uma interpretação econômica, consoante Troyjo (2003), e mais à biologia, física, química, matemática, astronomia e geologia. Assim, a cooperação de antes das Grandes Guerras é caracterizada por um intercâmbio interinstitucional, e os governos participam dessas atividades de maneira acessória.
Já no período que vai da Primeira Grande Guerra até a Guerra Fria, a cooperação internacional passa a buscar conhecimentos voltados para objetivos geopolítico-militares e a noção de comunidade de cientistas é substituída pela ideia de alianças geopolíticas, que se utilizam da C&T como instrumento de aproximação. Permanecia a prevalência dos fatores político-ideológicos e imaginava-se que as descobertas científico-tecnológicas poderiam ser tanto ameaças como auxílios ao desenvolvimento e à segurança dos países. Mais que no século XIX, aqui houve presença de pesquisadores de países colonizadores nas suas respectivas colônias, o que levou a algum desenvolvimento científico. Contudo, nesse caso, não se pode falar de cooperação internacional, visto que o território colonizado poderia até ser uma nação, mas não era um Estado nação, consoante Gaillard (1994; 2002). Contemporaneamente, com a emergência de uma ordem internacional em que prevalecem fatores econômico-comerciais, essa mesma perspectiva vem a reger a cooperação internacional, implicando que os atores da C&T, sobretudo centros de pesquisa e empresas, não mais podem permanecer isolados. Para o Brasil, isso representa significativa mudança, pois, desde os primórdios da República até a consolidação da atividade científica no Brasil nos anos 1950, a atenção era voltada preponderantemente para a ciência básica.
Sob outro prisma de análise, enfocando os planos bi e multilateral de cooperação nos momentos demarcados pela Guerra Fria, verifica-se que as atividades no período bipolar desenvolviam-se distintamente do período posterior, onde se instala um sistema de polaridades indefinidas, como sintetiza o Quadro 1.6. Como se constata, havia, antes da Guerra-Fria, uma prevalência do Estado sobre a sociedade-civil, e do intercâmbio sobre a cooperação, como características marcantes no contexto, com atividades política e ideologicamente orientadas e tendo como principal objetivo a constituição de alianças
geopolíticas. Já findo o período da Guerra Fria, a sociedade-civil passa a prevalecer sobre o Estado, e a ação passa a conviver com a cooperação, esta passando a prevalecer sobre o intercâmbio de cientistas, produtores e difusores de conhecimento, com atividades economicamente orientadas e tendo como principal objetivo a conquista de mercados
Quadro 1.6 – Perfil da cooperação antes e após a Guerra Fria
Consolidação da autora com base em Troyjo (2003)
1.6 QUESTÕES CRUCIAIS DA COOPERAÇÃO INTERNACIONAL EM C&T
Uma primeira dificuldade para a concretização da cooperação internacional, não apenas no eixo da C&T, reside no aprofundamento do diálogo entre nações de culturas distintas, respeitando-se suas identidades e visões diversas acerca do desenvolvimento. Corroborando com a existência de problemas para a transferência de conhecimentos e tecnologias com base em aspectos culturais e estruturais das sociedades locais, Sebastián e Benavides (2007) apontam como as duas principais dificuldades da cooperação científica e tecnológica para o desenvolvimento, a insuficiente importância da investigação e da inovação nos países menos desenvolvidos, bem como a ausência de prioridades para essas. Consideram também que a tendência para a privatização do conhecimento e da comercialização de tecnologia é um impedimento para a sua transferência para países com menos recursos, não obstante a riqueza de conhecimentos e tecnologias adquiridas em instituições públicas e com financiamento público.
Um ponto crucial é que as relações estabelecidas nos processos de cooperação podem impor concessionalidades que venham a levar à dependência do país receptor, podendo definir, também, imposições condicionais para este. Ademais, as dificuldades com as restrições de recursos para a cooperação internacional vêm sendo cada vez maiores. Outro
Guerra Fria Pós Guerra Fria
Prevalência de "intercâmbio" sobre cooperação Prevalência de cooperação sobre "intercâmbio" Prevalência de Estado sobre sociedade-civil Prevalência de sociedade-civil sobre Estado
Prevalência de "ação" sobre "cooperação" Convivência entre "ação" e "cooperação" Atividades políticamente orientadas Atividades economicamente orientadas
Orientação Ideológica Desorientação Ideológica
desafio se encontra nos problemas jurídicos e políticos que permeiam a transferência internacional de tecnologia, frente aos quais Soares (1994) já ressaltava que o campo da propriedade intelectual é um dos mais polêmicos e problemáticos que a cooperação técnica internacional enfrenta. O campo engloba tanto a propriedade industrial (patentes, marcas de indústria, de comércio e de serviço e expressões ou sinais de propaganda), conforme a regulamentação brasileira pela Lei de Propriedade Industrial 9279, de 1996, quanto os novos aspectos dos direitos de autor (e, em particular a regulamentação jurídica do software), e, no caso da agricultura, outras bases legais como a lei de proteção de cultivares, sancionada desde abril de 1997, com o objetivo de fortalecer e padronizar os direitos de propriedade intelectual.
Sob uma perspectiva crítica necessária a tal reflexão, o conceito de "transferência", pela natureza dos fenômenos envolvidos, envolve saber até que ponto a "transferência" significaria assimilação e capacidade de reprodução dos insumos ou produtos pela força própria dos países em vias de desenvolvimento (PED). Tal preocupação decorre do fato de que, tanto a produção original da tecnologia, quanto a manutenção dos processos nela baseados, são condicionados a todo um conjunto que inclui um parque industrial de base, centros de pesquisa básica e aplicada e, sobretudo, mentalidades organizacionais, atributos esses com dotações variáveis nos PED. Assim, até que ponto uma tecnologia transferida indireta ou diretamente para um PED significaria real aporte ao seu desenvolvimento ou simples processo de introdução de um bem, cuja manutenção exigiria continuidade de assistência técnica pelos países industrializados, levando a perpetuar uma relação de dependências por parte dos PED? Ainda que se consiga estabelecer uma política de transferência de tecnologias apropriadas ao nível do desenvolvimento do país beneficiário, há o risco da transferência de conhecimento obsoleto ou de produto em fase de experimentação nos países industrializados, como o caso dos fármacos. Esperando receber tecnologia adequada, os PED correm o risco de converter-se em depósito de tecnologias inaproveitáveis dos países industrializados, ou de serem transformados em laboratórios experimentais.
Riscos nessa direção são mostrados em estudos citados por Losego e Arvanitis (2008), que buscam explicar a baixa apropriação de produtos da indústria science oriented nos países periféricos, sublinhando que, nesses, as pesquisas são guiadas pela lógica que decorre do mainstream internacional, em detrimento da utilidade local. Os programas locais se concentram em problemas e objetos do tipo "modelos teóricos", que lhes oferece maior visibilidade científica internacional, como é o caso da doença de Chagas. Não obstante ter sido elevada à categoria de problema de saúde pública desde os anos 1950, essa doença epidêmica está na lista das negligenciadas pelas indústrias de medicamentos, e é
instrumentalizada segundo as lógicas científicas: mesmo a meta expressa no plano nacional sendo prática (conceber vacinas e remédios), as equipes científicas não se afastam da pesquisa fundamental e colaboram muito pouco localmente. Procuram parceiros internacionais e utilizam o parasita apenas como modelo biológico, perseguindo modelos e não soluções.
Uma questão que, nesse campo, merece vir à tona é a crescente interinstitucionalidade da cooperação hoje. Se ela apresenta, por um lado, a vantagem de evitar a morosidade das interações com governos, por outro, apresenta riscos para os países em desenvolvimento que podem conduzir o relacionamento a graves erros jurídicos, ou promover relacionamentos danosos aos interesses dos PED, sobretudo tratando-se do eixo da C&T. Tais países podem prestar-se a uma "colonização" por parte da instituição estrangeira e serem utilizados apenas como "posto avançado" de suas pesquisas no exterior, sem terem partilha nos resultados, ou "abrirem as portas" para técnicos estrangeiros mapearem suas capacidades em C&T e coletarem materiais para pesquisas unilaterais, corroborando as preocupações.
Por outro lado, Soares (1994) alerta para as dificuldades com os elevados custos da tecnologia, sobretudo aquela de ponta, e das atividades ligadas à P&D, implicando medir seu preço em divisas, com a consequente dificuldade dos PED em obtê-las. No foco da transferência de tecnologia e dos tipos de contratos e sua regulamentação, o autor chama a atenção para a profunda dificuldade em conciliar a realidade do mundo dos contratos, regidos por um direito privado, com a realidade de um direito ao desenvolvimento, apoiado no Direito Internacional Público. A temática relaciona-se a direitos ligados às transferências de bens ou de serviços, e mesmo de capitais, que fogem ao controle direto dos Estados envolvidos, pois são direitos de indivíduos ou empresas (dentre essas, as multinacionais), fortemente protegidos em nível internacional, com o privilégio que representa um monopólio de propriedade, uso e disponibilidade de bens imateriais, embutidos nos bens ou serviços transferidos. O autor ressalta, porém, a possibilidade de transferência direta dos próprios direitos da propriedade intelectual, enfatizando que, mesmo nos Estados intervencionistas, está presente a vontade de proteger tais privilégios, sobretudo em nível internacional, pelas atitudes naturalmente protecionistas em relação à C&T nacionais.
Outros riscos da cooperação em C&T são apontados por Silva (2007) como a perda de liberdade de ação e a criação de dependências, além do incremento da complexidade gerencial, assim como riscos políticos, riscos de transferência “indesejada” de tecnologia sensível e ajuda involuntária, que venha a criar ou fortalecer futuros competidores. Amorim (1994), por seu turno, complementa que o grande desafio dos PED é combinar esforços para aumentar a capacidade própria de absorção com aquela de geração de tecnologia - para o que
são indispensáveis medidas de proteção às suas indústrias - sem perder de vista as oportunidades da cooperação externa.
Medeiros (1994) destaca cinco questões e decisões cruciais presentes nos processos de