Embora o conceito de Sistema Nacional de Inovação seja relativamente recente, ele se embasa em reflexões do início de 1920 de Ludwig von Bertalanffy, quando este concebeu a Teoria Geral dos Sistemas, descrevendo as características das organizações como sistemas sob uma perspectiva holística, e concebendo um sistema como composto por subsistemas interligados cujo todo é maior que a soma das partes. A abordagem do sistema de inovação utiliza a Teoria Sistêmica ao analisar seus componentes, principalmente os atributos, comportamento e interações entre esses elementos, bem como a interdependência entre essas partes, considerando que elas compõem um todo.
A abordagem moderna do sistema de inovação tem seus fundamentos em Schumpeter, que analisou as influências que o mercado e os ambientes institucionais exercem sobre a geração de inovação, o que sugere que a inovação é o resultado do caráter das instituições econômicas e sociais e que a mudança dessas instituições, como resposta às inovações, implica uma relação endógena entre a sociedade e a inovação. Nesse contexto, o conhecimento, a aprendizagem e a difusão desempenham um papel central para a dinâmica da
inovação. Essa dinâmica é diretamente ligada ao desempenho das instituições que estão presentes nas economias nacionais modernas, uma vez que tais instituições reproduzem, regulam e coordenam as condições em que é possível desenvolver interações entre agentes e organizações nas quais seja possível desenvolver processos de aprendizagem e transformá-los em atividades inovadoras.
A literatura entende que um Sistema Nacional de Inovação (SNI) é um sistema social onde a atividade principal é a aprendizagem, já entendido assim por Lundvall (1997). Além disso, o SNI é visto como composto por elementos e relações que interagem na produção, difusão e uso do conhecimento. Essa abordagem fornece um quadro analítico útil para analisar os processos de mudança tecnológica e institucional e estudar cadeias complexas de relações entre os atores envolvidos na geração, disseminação e uso do conhecimento. Assim, o SNI tem sido cada vez introduzido em estudos de pesquisa agrícola, bem como em estudos sobre as mudanças a ele ligadas em países em desenvolvimento, uma vez que o princípio que orienta a abordagem SNI é o estudo das interações e normas que exercem influência e afetam a estratégia da ação dos agentes heterogêneos em inovação, adaptação e complementação.
É importante enfatizar que o desenvolvimento da agricultura depende, em ampla proporção, da geração e aplicação do conhecimento nessa área. Chaves (2010) chama a atenção para o fato de que o investimento no conhecimento, principalmente na direção de C&T, constitui a razão de ser da maioria das estratégias orientadas para a promoção de uma agricultura sustentável e equitativa em nível nacional. Ela argumenta que essas perspectivas são cruciais para que a pesquisa vá muito além do conceito linear de transferência de tecnologia (a partir de países avançados para os países em desenvolvimento, ou a partir de centros internacionais avançados de pesquisa para sistemas nacionais). Ao contrário, em vez de ver a mudança tecnológica como um motor de indução para o desenvolvimento socioeconômico, esta abordagem considera que o desenvolvimento é induzido pelo contexto institucional em que as mudanças tecnológicas acontecem. Pode-se definir um Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária como o quadro institucional que representa a criação de conhecimento público e oportunidades tecnológicas no setor agrícola em um país. Seu principal objetivo é colocar em sintonia as diretrizes e estratégias de pesquisa agropecuária com as políticas nacionais de desenvolvimento. Esse sistema visa também a garantir a organização e coordenação da matriz agrícola institucional, eliminando a diluição e sobreposição de esforços, evitando ainda a alocação ineficiente de recursos. É importante ressaltar que o mesmo abrange um planejamento nacional de pesquisa, que empreende a tarefa crucial de construção de parcerias entre as instituições no desenvolvimento de C&T,
com o objetivo de atender às diferentes necessidades de pesquisa e as demandas para o desenvolvimento agrícola das diferentes regiões de um país.
Não se pode, entretanto, hoje, discutir parcerias no foco da inovação em agricultura, sem pensar nas conexões imprescindíveis para tal no âmbito externo às fronteiras nacionais. Isso porque a relação da agricultura com o processo natural da internacionalização da P&D é algo intrínseco a ela mesma na sua essência, visto que o setor possui características peculiares que estimula esse processo de internacionalização, principalmente porque se concentra em temas de relevância estratégica e planetária e, consequentemente, a Pesquisa, o Desenvolvimento e a Inovação trabalham aí com temas na fronteira do conhecimento. Frente ao quadro, é cabível considerar que os sistemas de inovação no setor agrícola, inevitavelmente, possuem uma perspectiva internacional, visto serem imperativas suas articulações no âmbito global no contexto contemporâneo. Também é importante destacar que uma das maneiras mais comuns para criar capital social em P&D para a agricultura é através da cooperação internacional na área de C,T&I, como enfatizado por Chaves (2010).
Cabe sublinhar que a política de inovação só recentemente emergiu como um amálgama da política científica e tecnológica com a política industrial. O Manual de Oslo (1999) considera que a sua aparição sinaliza um crescente reconhecimento de que o conhecimento em todas as suas formas desempenha um papel crucial no progresso econômico, e que a inovação está no coração da economia baseada no conhecimento. Ele também destaca que a inovação é um fenômeno mais complexo e sistêmico do que se pensava anteriormente, e acrescenta que "os sistemas de abordagens para inovação mudam o foco da política, em direção a uma ênfase nos relacionamentos entre instituições, olhando para processos interativos, tanto na criação de conhecimento, quanto na sua difusão e aplicação" (p.6). Além disso, essa constatação tem levado a uma melhor apreciação da importância das condições, regulamentos e políticas em que os mercados operam e, portanto, do papel incontornável dos governos em monitorar e buscar compatibilizar o quadro geral. O termo Sistema Nacional de Inovação foi cunhado para esse conjunto de instituições e fluxos de conhecimento que circula entre elas. A visão desse Sistema enfatiza a importância da transferência e difusão de ideias, habilidades, conhecimentos, informações e sinais de vários tipos, lembrando que os canais e redes através dos quais tal informação circula estão embutidos em um pano de fundo sóciopolítico e cultural e são fortemente orientados e constrangidos pelo quadro institucional.
O Manual de Oslo (1999) observa que, apesar da ênfase da literatura estar dirigida aos sistemas no âmbito nacional, em muitos casos, considerações semelhantes aplicam-se aos
níveis locais e transnacionais. Isso é corroborado pela literatura em trabalhos mais recentes que abordam os sistemas de inovação, que vêm variando o escopo da abordagem dos sistemas de inovação e adotando novas dimensões de análise. Um exemplo emblemático é o trabalho de Malerba (2009), que foca a sua análise no nível setorial, estudando setores distintos como farmacêutico, biotecnologia, saúde, telecomunicações e software, dentre outros. O autor argumenta que qualquer setor pode ser caracterizado por uma base de conhecimentos específicos, tecnologias e insumos (entradas) e que de uma forma dinâmica, o foco no conhecimento e tecnologias leva a questão de limites setoriais para o centro da análise. Ele salienta que, dentro de sistemas setoriais, os agentes heterogêneos estão ligados de várias formas através de relações de mercado e não mercado, e chama a atenção para o fato de que, nas indústrias onde a inovação é muito rápida, os limites do setor não são fixos e mudam ao longo do tempo.
O estudo de Malerba (2009) enfatiza que os tipos e as estruturas de relações são diferentes entre os sistemas setoriais como consequência das distintas características da base de conhecimento, dos processos de conhecimento relevante, das tecnologias de base, das características da demanda e dos links importantes, além das complementaridades dinâmicas. Além disso, o autor argumenta que a estrutura institucional para o desenvolvimento da inovação dentro de um setor da economia é muito complexa e varia significativamente entre setores. Assim, uma vez que a agricultura não é uma exceção a tal aspecto, o regime tecnológico agrícola define condições específicas para as oportunidades tecnológicas, as condições de apropriabilidade, a cumulatividade do conhecimento e a base de conhecimento relevante no setor agrícola. Na visão de Malerba (2009), a estrutura de um sistema setorial pode ser uma ferramenta útil para a análise da inovação por muitas razões, uma vez que ela pode fornecer: i) uma análise descritiva do processo de inovação em setores; ii) uma identificação de fatores que afetam a inovação; iii) uma análise das relações entre a inovação e os limites de alteração dos setores; iv) uma compreensão da dinâmica de curto e longo prazo e da transformação dos setores; v) uma identificação dos fatores que afetam o desempenho internacional das empresas e dos países em diferentes setores; podendo ainda vi) prover indicações para novas políticas públicas. É importante destacar que, ao utilizar a abordagem de sistema de inovação setorial com foco na agricultura, algumas mediações parecem ser necessárias. Isso porque, uma mirada ao Sistema Nacional de Inovação leva a um foco analítico horizontal, enquanto que, ao se direcionar a análise do Sistema de Inovação para uma perspectiva setorial, o foco passa a ser vertical, atravessando todos os setores ao longo da cadeia e abstraindo a dimensão do território, ou seja, as unidades de produção podem estar
situadas em qualquer local, espalhadas ao redor do mundo, não se limitando, portanto a uma fixação na escala nacional.
Sob outro ângulo de análise, em matéria de inovação e as possibilidades de medi-la, o Manual de Oslo (1999) aponta a existência de duas famílias básicas de indicadores de C&T, que são diretamente relevantes para a medição da inovação tecnológica em produto e Processo (TPP): i) recursos destinados a P&D; e ii) estatísticas de patentes. O mesmo manual diz que essas duas famílias básicas de estatísticas são complementadas por várias outras, incluindo estatísticas sobre publicações científicas (bibliométricas), publicações em revistas técnicas e comerciais (os chamados "LBIO": indicadores de resultados de inovação baseados na literatura), o balanço tecnológico de pagamentos e atividade nos setores de alta tecnologia (investimento, emprego, comércio externo). Além disso, algumas informações sobre as atividades de inovação podem ser tiradas indiretamente de muitas outras fontes, tais como pesquisas de negócios ou estatísticas de educação.
Vale notar que muitos estudos têm derivado dados estatísticos e indicadores, que se referem principalmente ao custo de inovação e às taxas privadas e sociais de retorno sobre as atividades de inovação, a mais recente inferida por meio de métodos econométricos, que envolvem a estimativa de funções de produção que se relacionam com entradas e saídas das atividades de inovação no nível da empresa ou global. Na medida em que o conhecimento tecnológico apresenta características de bens públicos, as políticas de ciência e tecnologia têm sido concebidas como respostas a incentivos reduzidos e outras falhas de mercado, tais como os custos de risco e de transação. Os principais instrumentos de política têm sido o financiamento direto de pesquisa do governo, pesquisa especialmente básica (governo como um fornecedor de um bem público) e patentes (direitos de propriedade).
Sob um ângulo analítico mais estreito, o conceito de plataforma de inovação refere-se a um conjunto de atores e intervenientes ligados pelos seus interesses individuais em relação às determinadas metas, desafios e oportunidades identificadas: enfrentar essas questões comuns representa a chance de melhorar suas condições, e.g., meios de vida de subsistência, iniciativas de empreendedorismo, etc. (Bocchi et al. 2012). Entre os exemplos de plataformas de inovação e iniciativas similares de investigação voltadas para o desenvolvimento encontram-se: o Fórum de Pesquisa Agrícola da África Subsaariana (FARA); o Programa Desafio África; Unidades de Inovação do Instituto Internacional de Pesquisa Pecuária (ILRI); a Unidade de Inovação e Desenvolvimento do Centro de Pesquisa para o Desenvolvimento Internacional do CIRAD; e o Programa de Parceria Global Promoção da Inovação Local na Agricultura ecologicamente orientada e Gestão de Recursos Naturais PROLINNOVA,
operando no âmbito do Fórum Global de Pesquisa Agropecuária. A maioria dessas iniciativas ainda está em sua fase inicial ou de desenvolvimento; portanto, não permitem ainda responder às críticas levantadas por alguns centros de pesquisa, como a questão de saber se essas abordagens funcionam fora dos ambientes de teste e se eles podem entregar mais benefícios para um grande número de agricultores de forma mais rápida do que as abordagens convencionais (Consulting Group on International Agriculture Research – CGIAR, 2006).
É meritório indicar que muitos autores enfatizam a relevância das conexões em rede a fim de gerar inovação. O Manual de Oslo, em suas várias versões, argumenta que cada interação conecta a firma com outros atores do sistema de inovação, como laboratórios governamentais, universidades, departamentos de políticas, órgãos reguladores, fornecedores e consumidores. Chama a atenção para a tendência de formas de organização do trabalho em estrutura reticular no contexto contemporâneo e identifica a inovação cooperativa como um dos três tipos de interações externas. Outro aspecto crucial a se entender ao se abordar a inovação tecnológica de produto e processo é como as despesas com esta podem ser financiadas, em especial, frente ao interesse de avaliação do papel das políticas públicas e da internacionalização do processo de inovação. Esta internacionalização assume uma relevância ainda maior no cenário contemporâneo, visto que as organizações supranacionais e internacionais são possíveis e importantes fontes de financiamento para os processos inovativos.
3.6 A COOPERAÇÃO EM C,T& I E A GERAÇÃO DE INOVAÇÃO
Para finalizar a visão geral conceitual deste tópico, é importante trazer à discussão o interessante estudo realizado por Farley (2007). Sob uma perspectiva empírica, a autora analisa as principais iniciativas dos doadores internacionais de cooperação em C,T&I para os países de menor índice de desenvolvimento (LDC). O estudo agrupa e classifica as 170 iniciativas distintas citadas pelos doadores analisados e as organiza em quatro grupos que correspondem a quatro orientações distintas de apoio à C,T&I, embora não exclusivas (Quadro 3.4), quais sejam: i) iniciativas globais ou regionais de bens públicos; ii) iniciativas que aprofundem capacidades locais de CTI; iii) iniciativas baseadas em conexões e iv) Iniciativas integradas.
Quadro 3.4 - Iniciativas da cooperação internacional em C,T&I para o desenvolvimento
Fonte: Autora, com base em Farley (2007).
É importante salientar que o estudo mencionado descobriu que eram raras entre os doadores, mesmo na década atual, iniciativas com características encontradas no cluster 4, ou seja, iniciativas integradas que carregam uma orientação mais abrangente ou holística. De acordo com Farley (2007), as iniciativas integradas caem em duas categorias: aquelas que adotam uma abordagem de Sistemas Nacionais de Inovação (SNI) e aquelas com uma orientação considerada mais profícua, denominadas Iniciativas de Inovação integradas (IIIs). O primeiro incorpora aspectos de construção de capacidades e criação de ligações para permitir a consolidação ou o fortalecimento de um SNI. A abordagem III entrelaça elementos dos Clusters 1, 2 e 3, com uma ênfase particular na abordagem de divisões setoriais, principalmente o abismo entre o sistema de conhecimento moderno e o sistema de conhecimento tradicional ou autóctone.
Focalizando o sistema brasileiro de inovação em agricultura, cabe analisar seus componentes e articulações no bojo desse sistema, o que inclui entender a organização das atividades voltadas para pesquisa e desenvolvimento. Uma visão geral desse sistema, com ênfase no setor de agricultura e incorporando suas principais conexões externas, está resumida no diagrama proposto a seguir (Figura 3.5). O sistema nacional de pesquisa agrícola (SNPA) foi criado em 1992 e inclui a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) e suas unidades, as organizações estaduais de pesquisa agropecuária (OEPAs), as universidades e institutos de pesquisa federais e estaduais, bem como outras entidades públicas e organizações privadas, direta ou indiretamente ligadas à atividade de pesquisa agrícola. Não se pode deixar de apontar, entretanto, a fragilidade do sistema atual das OEPAs que evidencia uma rota de
· Upgrade de habilidades focadas no setor através de cursos de graduação e pós-graduação; · Aumento da produtividade por meio da tecnologia e aprofundamento de habilidades no setor privado; · Pesquisa e Desenvolvimento;
· Centros de excelência;
· Tomada de decisões e estabelecimento de prioridades em C,T&I
· Ciência e matemática na escola primária, incluindo formação de professores; · Infraestrutura e equipamento para C,T&I;
· Tecnologias de informação e comunicação. · Iniciativas de ligação Norte-Sul;
· Iniciativas de ligação Sul-Sul;
· Iniciativas de ligações Norte-Norte-Sul para alinhamento da política; · Iniciativas de ligações setoriais e intersetoriais;
· Iniciativas ligando indivíduos ou instituições. · Iniciativas dos Sistemas Nacionais de Inovação (SNI); · Iniciativas Integradas de Inovação (III).
C LU ST ER S 1 Iniciativas globais ou regionais para bens
públicos
· Apoio à pesquisa para bens públicos globais ou regionais.
2
Iniciativas que aprofundam capacidades em C,T&I
local (ou seja, capacidade em
C,T&I setorial, nacional ou subnacional)
3 Iniciativas baseadas em
ligações
extinção, não obstante as exceções de alguns estados, que ainda são detentores de órgãos de excelência na pesquisa agropecuária, a exemplo do Paraná, com o Instituto Agronômico do Paraná (IAPAR), de São Paulo, com o Instituto Agronômico de Campinas (IAC), e de Minas Gerais, com a Empresa de Pesquisa Agropecuária de Minas Gerais (EPAMIG), além de Pernambuco, que prossegue atuando com pesquisa de qualidade no seu Instituto Agronômico (IPA). Em 2001, foi criado um fundo setorial para o setor agrícola, objetivando a formação científica e tecnológica em áreas estratégicas, em sintonia com o interesse do Governo e suas diretrizes, entre elas, as áreas de agronomia, medicina veterinária, biotecnologia, economia agrícola e sociologia.
A Embrapa representa o coração do Sistema Nacional de Pesquisa Agrícola, desempenhando o papel de coordenadora de todo esse sistema, sendo diretamente ligada no seu nível hierárquico superior ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, e, no eixo descendente, a todas as empresas de pesquisa agrícola dos estados da federação. A Embrapa também tem ligações diretas com todas as agências e centros de pesquisa em cada setor econômico, principalmente saúde, educação e ciência e tecnologia, cujos principais órgãos responsáveis pela pesquisa são:
Saúde: Fundação de Pesquisa focalizada na área de saúde (FIOCRUZ);
Educação: Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível superior (CAPES);
C&T: Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPQ). O setor brasileiro de C,T&I conta ainda com a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP – Inovação e Pesquisa), empresa pública vinculada ao Ministério de C,T&I, como já apresentado em capítulo precedente, e o Sistema Brasileiro de Tecnologia (SIBRATEC) que é um instrumento de articulação e aproximação da comunidade científica e tecnológica com empresas. Sua finalidade é apoiar o desenvolvimento tecnológico das empresas brasileiras, promovendo condições para aumento da taxa de inovação empresarial e sua competitividade.
Figura 3.5 - Sistema Brasileiro de Inovação na Agricultura e suas principais conexões externas
Em relação à área internacional, o Ministério de Relações Externas (MRE), conhecido como Itamaraty, tem forte ligação com a Embrapa por meio de sua Agência Brasileira de Cooperação (ABC). Visto o papel estratégico da agricultura, a Embrapa desempenha um
papel central na esfera diplomática brasileira, tendo laços diretos com todas as entidades públicas e privadas internacionais, que atuam no domínio da cooperação internacional, o que é mostrado na parte direita do diagrama, que exibe conexões com organizações multilaterais do sistema de cooperação para o desenvolvimento (todo o sistema ONU) e organizações bilaterais, a exemplo de agências de cooperação de países como a JICA (governo japonês), agências de cooperação no setor de agricultura como IICA (do governo norte-americano), CIRAD (da França) dentre muitos outros.
Em outra direção, a Embrapa tem fortes ligações com o sistema federal de universidades brasileiras, que se conectam com as agências CAPES e CNPq. Já na dimensão da sociedade civil, a Embrapa relaciona-se com inúmeras organizações, desde o nível de Federações, passando por organizações não governamentais nacionais e internacionais, cooperativas nacionais e associações de agricultores, assim como com agricultores no nível individual, estando assim conectada a toda a cadeia, tanto a jusante quanto a montante, no setor agropecuário brasileiro. O intento do Governo com a concepção da Embrapa como empresa pública, constituída sob o regime CLT, visou a atenuar para o órgão a carga burocrática utilizada na administração pública, promovendo flexibilidade no seu processo de gestão, bem como transparência frente à sociedade. Ademais, como uma empresa pública, a