A dinâmica de mundo associada à realidade das contundentes ameaças globais contemporâneas, que vêm sinalizando a possibilidade de comprometimento do desenvolvimento da civilização humana no longo prazo, tiveram como produto o surgimento de novos discursos sobre o que se constitui o desenvolvimento. Hoje, é inconteste que, sendo uma escolha civilizatória, o desenvolvimento abarca opções que estão vinculadas diretamente às especificidades culturais e à autonomia dos povos. Sachs (2000) e Sen (2010) consideram
que as novas visões sobre o “desenvolvimento” convergem quanto aos três principais fatores causais para as situações ameaçadoras hoje em escala planetária: i) o crescimento mundial das atividades industriais; ii) as demandas críticas para a extração de recursos naturais e para o uso de fontes de energia não renováveis e poluentes, que esses processos geram; e iii) a redução dos índices de mortalidade associados ao aumento da natalidade a partir dos avanços tecnológicos, aplicados, sobretudo, às áreas de medicina e agricultura. É crucial, então, encontrar um modo plausível e eficiente de coexistência entre as atividades humanas e a necessidade de preservação dos recursos naturais imprescindíveis para a ocorrência dessas atividades. Surge daí o princípio de desenvolvimento sustentável, indissociado do desenvolvimento humano e social, que passam agora a ser alvo de novas reflexões.
A dimensão do ambiente na agenda internacional ocorreu preliminarmente com o Clube de Roma22, sendo posteriormente consolidada em 1972 com a Conferência de Estocolmo, quando foram enfaticamente discutidas as dependências entre desenvolvimento e meio ambiente, emergindo a visão de um outro desenvolvimento denominado de ecodesenvolvimento ou desenvolvimento sustentável, fundamentado na harmonização de objetivos sociais, ambientais e econômicos, que seria um “desenvolvimento endógeno, em oposição à transposição mimética de paradigmas alienígenas, e autossuficiente (em vez de dependente) orientado para as necessidades, ao invés de direcionado pelo mercado, em harmonia com a natureza e aberto às mudanças institucionais” (SACHS, 2000, p.53-54).
Na trilha das deliberações da Conferência de Estocolmo e do surgimento de novas visões acerca do desenvolvimento, em 1987, foi produzido o Relatório Brundtland pela World Commision on Environment and Development, que define desenvolvimento sustentável de forma ampla como o “desenvolvimento capaz de satisfazer as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de gerações futuras de satisfazer suas próprias necessidades”. Pela primeira vez, as consequências ambientais e humanas foram trazidas juntas na reflexão das estratégias de desenvolvimento. Vinte anos depois da Conferência de Estocolmo, em 1992, o princípio de desenvolvimento sustentável foi consagrado junto à comunidade política internacional, durante a Conferência da ONU para o Meio Ambiente conhecida como ECO-92 ou Rio-92, na qual os representantes de Estados assinaram a “Agenda 21”, um plano de ação coordenado para obtenção de formas sustentáveis de desenvolvimento. Entretanto, diversos
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Constituído em 1968 por cientistas, industriais e políticos, o Clube de Roma tinha como objetivo discutir e analisar os limites do crescimento econômico levando em conta o uso crescente dos recursos naturais, fomentando o desenvolvimento de uma consciência a longo prazo nos líderes e decisores mundiais.Disponível em <http://www.clubofrome.org/>. Acesso em 01 maio 2014.
autores denunciam que a articulação de grupos de interesses impediu que essas ideias e princípios fossem convertidos em ações concretas, a exemplo de Sotillo (2011), que sublinha que hoje o termo é apenas uma bandeira política para grupos com interesses distintos.
Afastando-se da visão estruturalista do desenvolvimento, Amartya Sen (2010) faz uma análise que associa o desenvolvimento à expansão das capacidades das pessoas para adotarem o tipo de vida que elas próprias valorizam (Figura 2.1). O princípio de Sen (2010) se justifica tendo em vista a existência de uma via de “mão dupla” nele intrínseca, ponto central na análise do autor, já que tais capacidades humanas podem ser aumentadas pela política pública, e, por outro lado, a direção da política pública pode também ser influenciada pelo uso efetivo das capacidades participativas do povo.
Figura 2.1 - Desenvolvimento na visão de Sen (2010)
Elaborado pela Autora
Contrapondo-se à visão restritiva do desenvolvimento que o conecta puramente a fatores como crescimento do PIB, rendas pessoais, industrialização, avanço tecnológico ou modernização social, Sen (2010) defende que o desenvolvimento tem que estar relacionado preponderantemente com a melhora da vida dos indivíduos e com o fortalecimento de suas liberdades. O autor argumenta que as liberdades constitutivas, como a liberdade de participação política, de receber educação básica e assistência médica, não apenas contribuem para o desenvolvimento, mas também são fulcrais para o fortalecimento e expansão das próprias liberdades dos povos. E de modo inverso, a limitação de uma liberdade específica, tal como uma privação de liberdade econômica, no nível de pobreza extrema, por exemplo, contribui para a privação de outras espécies de liberdade, como a social ou a política, tornando esse processo um encadeamento no qual há influências recíprocas e interligadas.
E S E N V O L V I M E N T O Melhora de vida dos indivíduos Expansão e Fortalecimento das liberdades constitutivas Econômica Educação básica Assistência Médica Social Outras Política
Por sua vez, Sachs (2000) propõe uma reconceitualização do desenvolvimento, juntando as ideias centrais de desenvolvimento e de direitos humanos, segundo a qual desenvolvimento seria definido como “uma apropriação efetiva de todos os direitos humanos, políticos, sociais, econômicos e culturais, incluindo-se aí o direito coletivo ao meio-ambiente” (p.60). O autor entende que o conceito de sustentabilidade tem diversas dimensões, e cita: i) a dimensão social, a cultural, como corolário, e a sustentabilidade do meio ambiente que daí decorre; ii) a dimensão da sustentabilidade econômica, surgida como uma necessidade; iii) a sustentabilidade política na pilotagem do processo de reconciliação do desenvolvimento com a conservação da biodiversidade; ao que Sachs (2000) acrescenta o corolário da sustentabilidade do Sistema internacional para manter a paz, lembrando que as guerras modernas são também ecocidas, ou seja, destruidoras do próprio ecossistema planetário. O autor identifica três pilares do desenvolvimento sustentável: relevância social, prudência ecológica e viabilidade econômica (Figura 2.2), e considera que o desenvolvimento sustentável constitui um desafio planetário, que requer a mudança total do paradigma em curso, para o que se impõe a adoção de estratégias complementares entre o Norte e o Sul, já que os padrões de consumo do Norte são insustentáveis, e no Sul, a reprodução dos padrões de consumo do Norte só é possível para uma minoria, o que produz apartação social. Para Sachs (2000), duas tarefas são primordiais para o atingimento da biocivilização: i) a disponibilização da biotecnologia moderna para os pequenos fazendeiros; e ii) o desenvolvimento de uma “química verde como complementar ou substituto para a petroquímica, trocando energia fóssil por biocombustível.
Figura 2.2 - O tripé do desenvolvimento sustentável de Sachs (2000)
Elaborado pela Autora.
Em desfecho, após as reflexões sobre o desenvolvimento com o aporte de alguns dos muitos autores que, na literatura, debruçaram-se sobre o tema, fica patente a profunda complexidade que esse termo encerra. Frente a isso, pensar a cooperação internacional para o desenvolvimento implica absorver nesta reflexão toda a complexidade, que é inerente ao “desenvolvimento”, pois essa se reverbera diretamente nos processos de cooperação
Prudência EcológicaD Relevância Social Viabilidade Econômica Desenvolvimento
internacional voltados para esse objetivo. Não é mais concebível hoje a imposição de um desenho civilizatório, justificado pela busca de um modelo de desenvolvimento, visto que o respeito aos povos, contemporaneamente, situa-se (ou deveria) na base de todo pensamento voltado para o desenvolvimento. É imperativo, portanto, incorporar as diversas dimensões humanas, sociais, tecnológicas e ambientais, além daquelas de ordem econômica e política, à discussão da cooperação. Afinal, se doadores buscam cooperar para contribuir com o “desenvolvimento” dos povos, a questão preliminar que cabe a todo processo de cooperação internacional para o desenvolvimento é: Que “tipo” de desenvolvimento se pleiteia com iniciativas tomadas nessa direção?
2.2 CID: UMA TENTATIVA DE DEFINIÇÃO
Acompanhando a trajetória do pensamento e valores dominantes sobre o desenvolvimento ao longo das décadas que se seguiram ao fim da 2ª. Grande Guerra, o significado atribuído à cooperação internacional para o desenvolvimento (CID) veio metamorfoseando-se, e os estudos sobre essa temática mereceram continuamente diferentes abordagens de autores, com o surgimento de visões distintas sobre a natureza e os interesses postos entre doadores e receptores. Como enfatiza Sotillo23 (2011, p.60):
Las ideas desarrollistas de las décadas de los cincuenta y sesenta baseadas en el crecimiento económico como el objetivo central y en la confianza de un crecimiento ilimitado, hicieron de la cooperación all desarrollo instrumento dependiente de las estrategias económicas, y los sucesivos cambios de énfasis en la concepción del desarrollo son claves para la comprensión de las modalidades de cooperación puestas en práctica.
Corroborando essa afirmativa, a análise de Degnbol-Martinussen e Engberg-Pedersen (2003) aponta amplas mudanças ocorridas ao longo do tempo entre as diferentes formas de ajuda que prevaleceram desde que se iniciou a ajuda internacional e a sua conceituação. Tais mudanças evidenciadas na linguagem ideológica refletem a realidade dinâmica da assistência
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As idéias desenvolvimentistas das décadas de cinquenta e sessenta baseadas no crescimento econômico como o objetivo principal e na confiança de um crescimento ilimitado, fizeram da cooperação para o desenvolvimento um instrumento dependente das estratégias econômicas, e as sucessivas mudanças de ênfase na concepção do desenvolvimento são fundamentais para a compreensão das modalidades de cooperação implementadas na prática.<Tradução nossa>
para o desenvolvimento, com os doadores, inicialmente, falando de ajuda, em sequência, de assistência, passando para o uso do termo cooperação, e, finalmente, de parceria. Preliminarmente, a conceituação da ajuda externa não estabelecia vinculação necessária entre ajuda e o propósito de desenvolvimento, e sua construção conceitual foi sendo modificada ao longo do tempo, tendo o estágio atual do conceito sofrido grande influência do trabalho do CAD, no âmbito da OCDE, sobretudo quanto à ligação à ideia de desenvolvimento e consequente ressignificação da ajuda como ajuda oficial para o desenvolvimento (AOD). O CAD promoveu ainda equiparação de significados entre essas duas categorias e fixou critérios quantitativos, distinguindo empréstimos comerciais daqueles concessionais, apenas estes últimos sendo considerados AOD.
Como já mencionado em capítulo posterior, é importante reiterar a existência de distintas lógicas que norteiam a visão da cooperação ou ajuda externa, podendo ser identificados dois grandes eixos condutores destas iniciativas que seguem modelos diferenciados: i) a Cooperação Norte-Sul (Cooperação N-S ou CNS), que se institucionaliza desde a 2a.Grande Guerra, cujas políticas de cooperação dos países industrializados do Norte são delineadas no bojo da Guerra Fria e do processo de descolonização, na qual os principais doadores no sistema da CID construíram suas regras e definições no bojo da OCDE, na estrutura do CAD; e ii) a Cooperação Sul-Sul (Cooperação S-S ou CSS), bem mais recente e com ainda incipiente institucionalização, estabelecida entre países do eixo Sul, cujo conceito tem origem ideológica vinculada ao Movimento dos Países não alinhados e o fortalecimento de aspectos econômicos a partir da década de 1990, e tem no Plano de Ação de Buenos Aires (PABA) datado de 1978, o seu marco mais importante.
A CSS construída sobre uma lógica profundamente distinta da CNS exibe duas nítidas dimensões: uma política, visto que, com este modelo de cooperação, os países intentam reforçar suas relações bilaterais e coligar-se num plano mais amplo para aumentar seu poder no âmbito global, e uma outra dimensão no nível mais técnico onde os países se engajam para intercambiar conhecimentos dos diversos tipos, incluindo o conhecimento científico- tecnológico, por meio da pesquisa e do desenvolvimento conjuntos. O IPEA (2010) sublinha que a CSS na modalidade brasileira se afasta do conceito de ajuda oficial para o desenvolvimento (AOD) da OCDE, visto que só considera como cooperação as atividades cujos recursos são investidos a fundo perdido, não incluindo neste rol aquelas com recursos concessionais de 25%, como define o CAD. Consoante Milani et al. (2013), muitos doadores emergentes não utilizam o conceito de ajuda externa e incluem diferentes aspectos da sua relação com países parceiros, que extrapolam o que é considerado AOD, dentro do termo
guarda-chuva CID. Isso porque os “doadores” do Sul, não pertencendo ao CAD, tendem a promover abordagens integradas que, por interesses estratégicos, entrelaçam explicitamente agendas da CID, comércio, investimento e financiamento. Essas sobreposições de ordem conceitual e prática se concretizam em projetos que envolvem “ajuda ligada” ou em pacotes nos quais arranjos financeiros são parte dos esforços para alcançar desenvolvimento econômico mútuo. Os autores (2013, p.3) sustentam que:
A Cooperação Sul-Sul recolocou a política no centro do debate, pois não se trata mais apenas de cooperação técnica entre países em desenvolvimento, mas também de relações estratégicas, de novas coalizões e quiçá de um novo papel internacional aspirado por alguns países do Sul.
Além das configurações Norte-Sul (N-S) e Sul-Sul (S-S), a cooperação trilateral assume uma profusão de formatos que foram surgindo recentemente, com muitos países do Sul passando a se inserir em arranjos institucionais inovadores, o que, muito frequentemente, é visto na vertente C&T da cooperação, e será empiricamente demonstrado na Parte II deste trabalho, com o estudo de caso da Embrapa Semiárido. Dentre os exemplos de novos arranjos organizativos, podem ser citadas as conjugações de países do Sul com países industrializados do Norte, ou, ainda, de organizações multilaterais com países do Sul ou destas com países de ambas as categorias, dentre diversos outros formatos contemporâneos.
Na lógica da cooperação N-S, Ayllón (2006, p.7) recorre à visão de Galán e Sanahuja (1999) e define a CID como “uma série de intervenções internacionais realizadas pelos atores públicos e privados, para promover o progresso econômico e social dos países em vias de desenvolvimento (PED) e conseguir um progresso mais justo e equilibrado no mundo, com o objetivo de construir um planeta mais seguro e pacífico”. Voltado para metas comuns fundamentadas em critérios de solidariedade, equidade, eficácia, interesse mútuo, sustentabilidade e corresponsabilidade, Ayllón (2006) complementa que o Sistema de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (SCID) configura-se como uma ampla rede de organizações de diversas naturezas, dentre essas, o Sistema ONU e organismos internacionais, bem como governos, instituições públicas, organizações não governamentais internacionais (ONGIs), empresas e outras entidades da sociedade civil que planejam e executam ações de cooperação no âmbito internacional, o que inclui uma extensa rede multilateral de financiamento e cooperação ao desenvolvimento. Essa governança difere profundamente daquela vigente no sistema anterior vigente no entre-guerras, com a Liga das Nações, e se distingue de forma ainda mais marcante dos sistemas de séculos anteriores. Isso porque, enquanto nestes últimos a preocupação era o estabelecimento de regras negativas nas relações internacionais (ou seja, regras que assegurassem a paz por meio de normas
proibitivas de ações perturbadoras), no atual sistema das relações internacionais estabelecido ao final da Segunda Guerra Mundial e consubstanciado no sistema da segurança coletiva sob a égide das Nações Unidas (ONU), a ênfase recai no estabelecimento de regras de construção de comportamentos que incentivem a cooperação (Soares, 1994).
O atual Sistema de Cooperação Internacional para o desenvolvimento (SICD) é dinâmico e complexo, e conta com um amplo leque de atores que, nele, hoje protagonizam, conforme o Quadro 2.1 apresenta.
Quadro 2.1 – Atores da Cooperação Internacional para o Desenvolvimento
Fonte: Adaptado de Sotillo (2011)
Além de atores públicos, que açambarcam Estados, Organismos Multilaterais e administrações descentralizadas, de instituições como universidades e câmaras oficiais, o sistema envolve ainda atores privados diversos, incluindo ONGs voltadas ao desenvolvimento (ONGD), e parcerias público-privadas que cooperam em amplos programas globais. O SCID engloba estratégias, recursos e ações lastreadas nos princípios e regras dos vários ramos do Direito Internacional, do Direito ao Desenvolvimento e dos Direitos Humanos. Nesse sentido, a finalidade primordial da CID deve ser a erradicação da pobreza, do desemprego e exclusão social, bem como o aumento dos níveis de desenvolvimento político, social, econômico e cultural nos países em desenvolvimento (PED), alguns destes, hoje, reconceituados quanto ao estágio e atuando também como doadores na arena internacional, como é o caso do Brasil. A CID situa-se no campo mais amplo das relações internacionais, e é nesse âmbito que se explica o seu nascimento e a sua estruturação no quadro da Guerra Fria e do processo de descolonização, dentro da lógica Norte-Sul de cooperação.
Sistema PNUD
Organismos Financeiros (BM, BID, FMI, BAsD, BAIS)
Comissão Européia
Parceria
Público-Privado Programas Globais
GFATM, Gavi, Pista rápida, Iniciativa Educação para Todos… Universidades privadas
Outros (domésticos, remessas) Organismos Multilaterais
Atores Públicos
Atores Privados
Administração Central do Estado (membros do CAD; novos doadores BRICs, Civets, P.Árabes)
Administrações descentralizadas (incluindo as locais) Outras entidades (universidades públicas, câmaras públicas oficiais etc.)
ONGD
Outras Associações e Fundações
Empresas (bancos comerciais, investidores privados) Sindicatos
Frente à inexistência de consenso para uma definição do que consiste a CID, Riddell (2007) destaca que são as conceituações mais estreitas e restritivas que se constituem nas mais comuns utilizadas neste terreno. Na sua mais ampla forma, aponta que a definição da CID refere-se a todos os recursos – bens físicos, habilidades e know-how técnico, concessões financeiras (doações) ou empréstimos (a taxas subsidiadas - concessionais). Todavia, enfatiza que essa definição deixa muitas questões sem respostas: não menciona quem são doadores e recipiendários, nem por que a transferência de recursos ocorre, qual o seu impacto, ou em que medida a ação é voluntária ou baseada em alguns graus de condicionalidade ou coerção, nem tampouco esclarece os motivos para o provimento da ajuda externa. Argumenta o autor que tais motivações podem ser dirigidas para ajudar o doador, ou o receptor, ou ambos, podendo incluir ainda recursos providos para ajudar a atingir propósitos e objetivos militares. Além disso, Riddell (2007) indica que essa visão ampla da ajuda externa inclui também recursos voltados às necessidades humanitárias, necessidades de desenvolvimento e para mitigar a pobreza nos países mais pobres, e lembra ainda que o impacto no curto ou longo prazo da CID pode ser positivo, negativo ou neutro.
Na esteira das suas reflexões, o mesmo autor enfatiza que a questão que deve ser trazida à tona é como a ajuda para o desenvolvimento, como parte da ajuda externa, contribui para serem definidos o bem-estar humano e o desenvolvimento, e distinguir essa forma de ajuda de outras modalidades de ajuda externa, como a ajuda externa militar, por exemplo. Incitando a algumas reflexões, Riddell (2007) indica que a ajuda externa para o desenvolvimento poderia ser definida sob óticas distintas. Por exemplo, em relação àqueles que recebem a ajuda, ou com referência à finalidade desta para estes receptores, ou, ainda, em relação aos que fornecem ajuda e ao propósito pelo qual ela é fornecida. Ou, ainda, poderia ser definida como os recursos recebidos de doadores que contribuem para satisfazer os direitos básicos e liberdades da população pobre e vulnerável. Não obstante tantas possibilidades para a definição do termo, Riddell (2007) alerta que a abordagem padrão para definir esse tipo de ajuda vem focalizando predominantemente no propósito pelo qual ela é dada, sendo definida na prática, como a parte da ajuda externa, que contribui para o bem-estar e desenvolvimento humano nos países pobres. Ressalta entretanto, que essa é uma definição baseada em intenções – daqueles que fornecem a ajuda - os doadores, e substancialmente baseada em acordos feitos pelos países líderes doadores há mais de 30 anos, ainda que não venha sendo contestada. No seu site institucional, a OCDE publica a definição do CAD para este instrumento:
Ajuda oficial ao desenvolvimento é definida como os fluxos para países e territórios da lista do CAD dos recipiendários da AOD e para as instituições multilaterais de desenvolvimento que são: i) fornecidos pelos órgãos
oficiais, inclusive os governos estaduais e locais, ou por suas agências de execução; e ii) nos quais a transação: a) é administrada tendo como
principal objetivo a promoção do desenvolvimento econômico e bem-estar dos países em desenvolvimento; e b) tem caráter concessional e tem um elemento de doação de pelo menos 25% (calculado a uma taxa de desconto de 10%).<tradução e grifo nossos24>.
Já a ajuda oficial (AO), como lembra o autor, consiste da ajuda externa que não possui como finalidade de promover o desenvolvimento, visto que é destinada a países que já galgaram um mais elevado grau de desenvolvimento. Riddell (2007) esclarece que uma vez que o CAD não procurou definir todos os tipos de ajuda para o desenvolvimento, as definições de ambas, tanto a ajuda oficial para o desenvolvimento (AOD) quanto a ajuda oficial (AO), excluem qualquer fundo de ajuda levantado e alocado por organizações privadas ou fundações, NGOs ou indivíduos. Salienta o autor que ocorrem confusões adicionais porque “ajuda para desenvolvimento” e o termo técnico “assistência oficial para o desenvolvimento” são também usados intercambiavelmente para descrever transferências concessionais, que