No entendimento das modalidades e dos instrumentos para a cooperação internacional, pode-se identificar centralmente a cooperação bilateral e a multilateral (Figura 2.3). Se a ajuda entre Estados é dada diretamente pelos governos através de suas agências oficiais de ajuda, então, ela é uma ajuda bilateral; se é dada através de uma organização multilateral ativa no desenvolvimento, ou seja, via organismos e agências intergovernamentais, então é uma ajuda multilateral.
Figura 2.3 - Modalidades de Cooperação Internacional
Fonte: Elaborado pela Autora.
Cooperação Multi-Bilateral Programa
Multilateral
Doador(es): OIGs Cooperação Multilateral Recipiendário (Estado) Recipiendário (Estado) Cooperação Bilateral
Doador (Estado)
Doador 2 (Estado) Doador 1 (Estado)
Na cooperação triangular ou trilateral, dois atores (dois países ou um país e um organismo internacional) empreendem iniciativas da CID em um terceiro país – nesse caso, um país em desenvolvimento (PED). Na zona cinzenta entre ajuda bilateral e multilateral, existem algumas formas híbridas, como a ajuda bilateral para organizações regionais, a ajuda bilateral para programas multilaterais (eloquentemente denominada ajuda “multi-bi”), dentre outras. Já a cooperação executada por Organizações Não Governamentais para o Desenvolvimento (ONGD) é implementada por entidades não públicas, essas incluindo organização não governamentais clássicas, fundações e atores em geral da sociedade civil e da iniciativa privada. Por fim, nesta classificação com base no critério de execução, o eixo da cooperação dita descentralizada, são as entidades subnacionais ou subestatais que não fazem parte da administração central do Estado (municípios, províncias, regiões ou ainda instituições de ensino) que executam iniciativas de cooperação internacional para o desenvolvimento.
Por um longo tempo, a cooperação multilateral tem sido favorecida em detrimento da bilateral. Isso porque, consoante Riddell (2007), ela é vista como mais profícua que a bilateral, não só porque é menos sujeita a influências políticas, mas também por ser provavelmente mais responsiva às necessidades do desenvolvimento do recipiendário, mais confiável em prover fluxos preditíveis de ajuda e menos provável que seja ligada a condições não relacionadas ao propósito do desenvolvimento para o qual a ajuda é concedida. Não se pode esquecer a pressão histórica presente desde meados da década de 1950, com a Conferência de Bandung dos Não Alinhados, para que nos acordos multilaterais os interesses do sul sejam contemplados. O autor aponta, entretanto, que uma série de problemas sistêmicos tem surgido com a ajuda multilateral e que esses tendem a aumentar com o tempo, como a fragmentação de ações e sobreposição de responsabilidades. Já quanto aos enfoques prioritários adotados pelos dois tipos de cooperação em mira, enquanto a ajuda bilateral tende a ser mais estreita em sua orientação política, a ajuda multilateral é dirigida preponderantemente para sistemas globais. Há, ainda, diferenças entre a cooperação multilateral provida de acordo com os atores, visto que o Sistema ONU, o Banco Mundial e a União Europeia desempenham papéis muito distintos na arena internacional.
Na linha da cooperação multilateral, é importante indicar também que as atividades operacionais das agências das Nações Unidas dependem em boa parte das contribuições voluntárias, o que gera um maior grau de volatilidade dessa, além de um alto grau de dependência dos países doadores. Sotillo (2011) aponta que, nos últimos anos, os doadores vêm cada vez mais optando por outorgar fundos condicionados a uso em determinados programas ou áreas geográficas, através do que ele denomina contribuições “multi-bilaterais”.
Na direção do enfoque operacional/instrumental, o mesmo autor enfatiza que, na modalidade bilateral, se pode adotar como instrumento uma ajuda programática, ou seja, baseada em programas, a qual constitui uma maneira de implementar a CID, seguindo um princípio de apoio coordenado a um programa local de desenvolvimento, como uma estratégia de redução da pobreza, um programa setorial, um programa temático ou um programa de organização específica. O projeto, entendido como uma tarefa que se deve desenvolver em um período determinado e que é voltada para um objetivo em uma área geográfica específica, dirigido para um grupo-alvo de beneficiários, constitui como instrumento, a instância mais operativa dos processos de planejamento para o desenvolvimento e dispõe de um aparato metodológico para sua análise e gestão. É mister notar que o projeto, com seu aparato metodológico, reflete a interpretação de um fenômeno e a proposta de solução de problemas sob um determinado prisma de análise dessa realidade, o que tem sido alvo de muitas críticas que propõem substituir esse enfoque, no caso de projetos voltados para o desenvolvimento. Já a modalidade de cooperação via programas pode açambarcar uma heterogeneidade de intervenções, essas, porém articuladas sob uma lógica consistente de planificação.
Comumente na ajuda-programa são consideradas três subcategorias de intervenções, considerados novos instrumentos: ajuda alimentar, apoio à balança de pagamentos e apoio orçamentário, este último com duas possíveis variantes, o apoio orçamentário geral ou setorial. O apoio orçamentário setorial volta-se para uma distribuição dos recursos dos doadores para um determinado setor, como saúde e educação, por exemplo, e consiste também em um método de trabalho para coordenar o apoio dos governantes e doadores para um setor específico em um determinado programa comum, podendo ser canalizado tanto através do orçamento nacional, com os procedimentos desse, ou fora do referido orçamento. A denominação “novos instrumentos” faz referência a um conjunto de enfoques e modalidades de ajuda, entre estes o apoio ao orçamento, assim como aquele ligado a aportes a fundos globais, parcerias público-privadas e cesta de doadores (SOTILLO, 1011, p.74). O Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE define programa25 como:
una donación o préstamo de recursos otorgado fuera de proyetos con fines generales de desarrollo, adquiriendo en general, la forma
de trasferência financiera para el apoyo de cuentas nacionales26.
Não obstante a existência de vantagens, ainda que, também de fragilidades, dos diversos instrumentos adotados pela cooperação internacional, referindo-se aqui tanto aos
25Disponivel em <www.oecd.org>. Acesso em 02 janeiro 2014. 26
Uma doação ou empréstimo de recursos concedidos fora de Projetos com finalidades gerais de desenvolvimento, adquirindo em geral a forma de transferência financeira para o apoio de contas nacionais <tradução nossa>.
antigos quanto aos novos, Sotillo (2011) enfatiza que a ampla complexidade dos problemas a serem abordados pela cooperação requer diferentes enfoques e instrumentos, não podendo apenas uma opção instrumental ou metodológica dar uma resposta efetiva ao conjunto de objetivos almejados. Hoje, os princípios definidos para a CID vêm favorecendo um conjunto de intervenções de desenvolvimento que se agrupam sob o nome de “ajuda-programa”, ou “enfoques baseados em programas”, estes, porém não contando ainda com consenso para a sua definição. Ainda dentro das modalidades de cooperação, tratando-se, sobretudo, da lógica Norte-Sul, pode-se adotar uma cooperação do tipo “Delegada”, que é uma modalidade de provimento da AOD na qual um país doador, denominado líder ou mandatário, fica habilitado a atuar em nome de outro ou de outros doadores, que nesse caso são chamados doadores silenciosos ou mandantes (Figura 2.4).
Figura 2.4 – Modelo de Cooperação Delegada
Fonte: Elaborado pela Autora
Na cooperação delegada, o doador líder se encarrega em nome dos demais doadores, de estabelecer os acordos necessários com o país recipiendário, bem como de conduzir o diálogo de políticas e administrar todos os fundos aportados. O doador ou os doadores silenciosos renunciam ao relacionamento bilateral com o país recipiendário, nos temas que constituem o objeto da delegação. Os termos concretos da delegação e as modalidades para sua implementação na prática são definidos na base da confiança mútua, baseados no pressuposto de que o país líder dispõe de vantagens comparativas para cooperar no país, no setor objeto da delegação (SOTILLO, 2011, p.75-76).
A cooperação “Triangular” é outra modalidade possível de cooperação. Nesse caso, um país doador (ou organização) dirige sua ajuda a um país recipiendário - este comumente um país em vias de desenvolvimento - conjugando-se a um terceiro país doador, sendo que um dos doadores atua como líder na canalização dos diversos recursos providos pelos doadores (Figura 2.5). De forma mais frequente, um dos doadores participa da cooperação como ponte executora da cooperação diretamente junto ao recipiendário, dada a maior
Doador Silencioso 3 Doador Silencioso Doador Líder/Mandatário Doador Silencioso 2 Doador Silencioso 1 País Recipiendário
afinidade entre esses países nas questões socioculturais e, muitas vezes, também políticas, frente aos problemas com os quais convivem. A modalidade triangular e formatos correlatos estão sendo cada vez mais frequentes contemporaneamente, inclusive no âmbito da lógica Sul-Sul de cooperação, onde conjugações das mais diversas vêm sendo feitas de forma inovadora, como já apontado anteriormente, como mostram os novos arranjos cooperativos no eixo da ciência e tecnologia que têm muito frequentemente recorrido a tais formatos.
Figura 2.5 - Modelo de Cooperação Triangular
Fonte: Elaborado pela Autora
Prosseguindo no rol das modalidades e dos instrumentos para a cooperação internacional, merecem ser também citadas as subvenções feitas a ONGDs e as alianças público-privadas para o desenvolvimento (APPDs). Fortalecer alianças estratégicas com ONGs internacionais que atuam no desenvolvimento constitui uma das linhas mais importantes de trabalho da ajuda para o desenvolvimento e baseia-se no princípio de que, sem um papel ativo da sociedade civil e dos entornos locais, os conceitos de apropriação e alinhamento se distanciam dos objetivos de eficácia da ajuda e perdem seu sentido. Já as APPDs são acordos de colaboração entre pelo menos uma empresa e uma instituição do sistema público de cooperação para atender a objetivos de desenvolvimento de um país sócio. Em tais acordos, devem ser claramente incluídas as motivações comuns, interesses e expectativas dos participantes, bem como a aportação de recursos de ambas as partes, além dos mecanismos de tomada de decisão, monitoramento, prestação de contas e os riscos a serem enfrentados conjuntamente.
Não se pode aqui, por fim, deixar de sublinhar neste tópico um ponto de relevância, quanto ao tipo de ajuda que vem sendo adotada de forma preponderante pelos diferentes países. De forma recorrente, países grandes como os EUA e ex-potências coloniais optaram por prover a maior parte das suas ajudas na modalidade bilateral, preponderantemente por razões políticas e comerciais, enquanto pequenos países como os países Nórdicos iniciaram na cooperação, provendo ajuda na modalidade multilateral e, gradualmente, desenvolveram consideráveis programas de ajuda bilateral.
Doador 1
Doador 2