Une architecture d’auto-profilage (self-profiling)

Os objectivos ligados à procura de melhores níveis de protecção social, atra- vés da condução de um conjunto de políticas propícias a um combate eficaz ao au- mento das desigualdades na distribuição do rendimento e da pobreza só é possível, realista e sustentável a prazo, se se puder assegurar condições económicas que permi- tam elevados níveis de competitividade dos sistemas produtivos europeus face à eco- nomia mundial. Tal processo assentará, inexoravelmente, na capacidade de adopção e rentabilização das novas tecnologias de informação, no investimento em capital humano e na capacidade de geração de emprego sustentado, isto é, fundado nas acti- vidades económicas que asseguram a observância daqueles objectivos macroeconó- micos no longo prazo. Esta realidade tende, numa primeira fase histórica, a segmen-

tar e polarizar profundamente o mercado de trabalho, sendo cada vez mais clara a

distinção entre empregos que exigem a incorporação de um elevado capital humano e especialização e empregos requerendo baixas qualificações, em geral nos sectores que, pela sua natureza, ainda conseguem “abrigar-se” dos efeitos decorrentes da

enorme abertura ao exterior que as economias evoluídas defrontam actualmente, em resultado do processo de globalização (Ferrera et al, 2000a). O imperativo do aumen- to da competitividade pela modernização dos sistemas produtivos — cada vez mais terciarizados e mais utilizadores de sistemas de informação complexos e estratégicos — exige alterações profundas no modo de funcionamento do mercado de trabalho, em ordem à sua maior flexibilização mas sem que isso possa funcionar como meio de alijamento das responsabilidades sociais que a tradição da protecção social na Europa, apesar das diferenças dos sistemas, vem assegurando aos seus cidadãos. É no quadro desta reflexão que surge a ideia de flexicurity (‘flexi-segurança’ — uma combinação entre flexibilidade no mercado de trabalho e segurança económica, proporcionada pelo sistema de segurança social) como novo valor na concepção do funcionamento do mercado de trabalho e das políticas de emprego e a sua articulação com os princípios de protecção dos direitos de cidadania, nomeadamente no campo da protecção social dos cidadãos (ver Ferrera et al, 2000,a) — em particular, com as políticas de segurança social.

Existe um paradoxo entre a concepção democrática das sociedades europeias — orientada para o desenvolvimento humano, fundado em valores de cidadania e igualdade de oportunidades transversais a todo o tecido social, em conjunto com um desenvolvimento das actividades económicas e de uma disponibilidade e diversidade de bens e serviços sem precedentes — e as condições geradas pelo próprio sistema económico, que permeabiliza a novos riscos sociais mais grupos e indivíduos, isto é, que os expõe a novos processos de empobrecimento (mecanismos de geração da chamada nova pobreza), muito por força da vulnerabilidade causada pela instabilida- de e incerteza associada ao mercado de trabalho e aos nefastos efeitos sociais causa- dos pelo desemprego involuntário.

O desenvolvimento das teorias e técnicas de análise para uma melhor com- preensão dos fenómenos de persistência/ transitoriedade em situação de pobreza/ ex- clusão social constitui um factor central na agenda científica da metodologia de ava- liação das políticas sociais. Esta preocupação — visando permitir, como já referimos antes, um critério de refinamento do policy targeting, empregando simultaneamente políticas selectivas com discriminação positiva, consoante o perfil temporal da situ- ação face à pobreza e não apenas segundo o critério “tradicional”, embora igualmen-

te relevante, das categorias grupais — constitui um novo desafio ao estudo da eficá- cia dos sistemas públicos de protecção, no contexto do actual debate em redor da necessidade da recalibragem do Estado-providência no espaço europeu, não obstante as assinaláveis diferenças nas concepções dos sistemas e os diferentes graus de desenvolvimento da natureza, extensão e qualidade da protecção.

É nesta linha que, a nosso ver, e no que se refere à sua contribuição para as estratégias de redução da pobreza, a importância dos sistemas de segurança social deve ser sublinhada, quer por via das transferências pecuniárias “tradicionais”, mas também muito pela capacidade de disponibilizar novas modalidades de intervenção junto de determinados grupos populacionais (os idosos e crianças, por exemplo), fa- cilitando a sua inserção social e satisfazendo mais eficaz e racionalmente as suas ne- cessidades. Este último tipo de actuação tem, naturalmente, efeitos redistributivos relevantes, para além de um conjunto de consequências positivas adicionais, como seja permitir uma melhor coordenação de políticas sociais orientadas para grupos so- ciais com desvantagens em múltiplas dimensões, ou permitir uma expansão do sector da economia social, com os efeitos benéficos de criação de emprego que daí advêm. Por outro lado, tal enquadramento proporcionaria também melhores condições de apoio social às famílias que têm a seu cargo o cuidado de crianças e idosos, com par- ticular relevância para as famílias de menores recursos económicos.

A evidência empírica tem mostrado que as transferências monetárias de subs- tituição do rendimento ou assistenciais, pouco efeito têm, por si só, na melhoria real das condições de vida dos grupos populacionais de maior risco. Em termos gerais, as principais necessidades de bem-estar de agregados familiares mais expostos à proba- bilidade de confronto com situações de pobreza — como crianças e jovens e idosos — relacionam-se menos com aumentos (necessariamente, sempre modestos) das transferências de rendimento e mais com o acesso a adequados serviços de apoio. Por exemplo, os agregados familiares com pessoas muito idosas, com necessidades espe- ciais de apoio à saúde terão, frequentemente, mais urgência na disponibilidade de serviços eficazes de apoio ao domicílio e outros serviços complementares do que um dado aumento de prestações, mesmo que beneficiado com critérios de discriminação positiva. Assim, uma ampliação da cobertura pessoal dos regimes de acção social — mais vocacionados para a disponibilização de serviços às populações carenciadas —

poderão constituir um vector muito importante do processo de recalibragem dos sis- temas de segurança social.

É importante notar que (como acontece em Portugal), apesar de um dos gru- pos mais expostos aos riscos da pobreza se encontrar no seio de agregados familiares cujo representante é um idoso (Ferreira, 2000; Pereirinha (coord), 1999), ainda as- sim, é reconhecido que a estruturação do Estado-providência ocidental favorece cla- ramente os idosos em detrimento das crianças (Esping-Andersen, 2000), de uma forma global. Tal constatação representa um obstáculo efectivo a uma maior eficácia na luta contra a pobreza infantil na Europa. Esta constatação é consentânea com uma leitura sociológica interessante: no plano da participação democrática «o eleitor me-

diano está a envelhecer e isso implica uma fortíssima aliança política em redor do favorecimento dos interesses dos idosos» (Esping-Andersen, 2000). Na generalidade

dos países europeus, a fatia mais grossa dos recursos da segurança social são despen- didos com prestações sociais destinadas a pensões de velhice. Um dos sentidos da re- forma dos sistemas de segurança social parte do reconhecimento de que, perante a emergência de novos riscos sociais, não devidamente antecipados pelos sistemas, há que repensar a protecção social aos idosos (Ferrera, 2000a)106_{, por forma a ser possí-}

vel recalibrar o sistema, conferindo uma importância estrutural crescente aos subsis- temas de solidariedade, libertando, necessariamente, recursos de financiamento para fazer face às exigências de tais transformações.

A necessidade de flexibilizar a idade da reforma, no contexto da discussão sobre a reforma dos sistemas de segurança social no seio dos vários Estados- membros da União, para além dos benefícios de gestão e sustentabilidade financeira óbvios, representa também a necessidade de haver uma maior participação dos ido- sos na formação dos recursos destinados a pagar os seus próprios benefícios, o que melhoraria, também, a equidade intergeracional nos sistemas de fraca capitalização e essencialmente baseados no sistema de repartição, como é característica dominante nos sistemas europeus. A saída precoce do mercado de trabalho por parte dos traba-

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Não esquecendo, porém, as exigências de equidade horizontal em termos distributivos, isto é, qualquer refor- ma da protecção social dos idosos tem de levar em linha de conta as necessidades dos idosos em pior situação económica. É preciso não esquecer que os idosos constituem um grupo tradicionalmente vulnerável à pobreza, designadamente na Europa do Sul.

lhadores mais idosos e eventualmente já com carreiras contributivas relativamente longas, somada à tendência generalizada para o envelhecimento da população consti- tuem dois fenómenos que, juntos e acumulados no tempo, não permitirão condições adequadas de sustentabilidade financeira dos sistemas, mesmo em presença dos efei- tos decorrentes do crescimento do 2º ou 3º pilares dos sistemas de segurança social.

No caso das famílias com crianças, pode ser mais importante que o Estado (em parceria com outras instituições ligadas à solidariedade social) assegure serviços orientados para os cuidados das crianças, por forma a promover uma melhor inserção dos pais — ou de um dos pais, no caso das famílias monoparentais — no mercado de trabalho (uma importante característica de concepção de protecção social presente nos modelos nórdicos e descurada no resto da Europa107_{), do que assegurar determi-}

nadas melhorias específicas no regime de prestações de protecção ao desemprego, apenas relacionadas com os montantes das prestações. O combate à pobreza pode ser mais bem sucedido se forem melhoradas as perspectivas de emprego e a capacidade de obtenção de rendimentos do pai e da mãe. Esse objectivo consegue-se mais facil- mente com a melhoria da estrutura de serviços disponíveis, patrocinados pelos orça- mentos da Segurança Social, e em estreita coordenação com as entidades que os po- dem fornecer eficazmente e com boa qualidade e segurança, orientados para as ne- cessidades das crianças, conseguindo-se, ao mesmo tempo, um outro importante ob- jectivo: a redução da pobreza infantil. Como refere Ferrera (2000a), «um dos desen-

volvimentos desejáveis da reforma do Estado-providência é a expansão dos serviços dirigidos à família — não apenas como forma de responder às novas necessidades sociais e de recalibrar o sistema de protecção na perspectiva do género — mas tam- bém como um multiplicador de emprego».

Algumas das implicações concretas de um processo de recalibragem do Esta- do-providência para os sistemas de segurança social representa pois, não apenas uma nova relação de forças entre a protecção dos idosos e das crianças (por via das políti-

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Embora isso possa ser explicado por diferentes padrões nos perfis de formação familiar no mosaico cultural europeu. Contudo, os países da Europa do Sul, tradicionalmente mais “conservadores” nos padrões de forma- ção familiar têm vindo a revelar, progressivamente, fortes tendências para o aumento do número de famílias monoparentais, aumento do número de divórcios e recomposições familiares, conferindo uma importância sig- nificativa aos ‘factores demográficos’ na alteração das condições económicas dos agregados familiares.

cas de apoio às famílias), como também uma diversificação da natureza das presta- ções, no sentido de não concentrar toda a intervenção do sistema em termos de atri- buição de prestações pecuniárias, para poder introduzir, para certas necessidades sociais, outro tipo de prestações em espécie ou o acesso à utilização de serviços soci- ais subsidiados ou gratuitos para o beneficiário. Mas, como critica Esping-Andersen (2000), «a maioria dos Estados-providência europeus continua, inexplicavelmente, a

favorecer as prestações orientadas para os idosos em detrimento dos jovens e a pre-

ferir a garantia dos rendimentos ao desenvolvimento das estruturas necessárias ori-

entadas para a prestação de serviços».

O argumento rawlsiano

Entre as várias objecções quanto aos supostos efeitos positivos decorrentes da criação, ou reforço radical, de uma rede de provisão de serviços sociais orientados para as necessidades dos agregados familiares com idosos e, sobretudo (devido ao efeito sobre a criação de emprego feminino que daí adviria), crianças e jovens a car- go das famílias, está o facto de esses serviços representarem actividades económicas de baixas produtividades e pouca qualificação o que, em termos de qualidade do emprego, poderia significar a perpetuação de factores de pobreza (os baixos salários são, consensualmente, um desses factores). Nessa linha de raciocínio, esta rede de serviços sociais alimentaria um segmento do mercado de trabalho de gama baixa que captaria o factor trabalho sobre o qual se deveria fazer recair um esforço prioritário em termos de qualificação profissional: por exemplo, os jovens, os trabalhadores pouco qualificados ou desempregados de longa duração. Este tipo de opção pode agravar, em termos agregados, os factores de atraso na aquisição das capacidades potenciadoras de crescimento económico, ao contrariar a prioridade no investimento na formação de um capital humano que possa fomentar maiores índices de produtivi- dade económica, canalizando-o para as actividades económicas em que tal é possível. Ora, este tipo de serviços não parece enquadrar-se nesse quadro de exigência, mas — concordamos com o ponto de vista de Esping-Andersen — podem ser, no curto- prazo, uma alavanca social para minorar as possibilidades de pauperização de muitos agregados familiares (tanto as que forneçam trabalho para a disseminação desse tipo de serviços como as que passam a beneficiar da oferta dos mesmos, permitindo um

aumento do emprego feminino — corrigindo desigualdades de género no acesso ao mercado de trabalho, fortemente enraizadas, e induzindo um aumento de bem-estar das famílias). Se a luta contra a pobreza e exclusão deve ser encarada como uma ver- dadeira prioridade económica e social, deve haver espaço, com limitações é certo, para aceitar determinados trade-off de eficiência relativamente a outros objectivos de política económica, adequadamente geridos no curto-prazo. A melhoria das oportu- nidades para os grupos mais desfavorecidos — mesmo que isso se concretize, numa primeira etapa, sob a forma de acesso a empregos com baixo nível de qualificação — pode exigir a aceitação, em termos normativos, de uma certa desigualdade na distri- buição dos rendimentos, ou até porventura, um aumento momentâneo da sua disper- são. Contudo, este argumento rawlsiano108_{, ou da “desigualdade aceitável”— ele}

próprio indiciando que o processo de recalibragem do Estado-providência também tem uma incontornável vertente normativa — centrado nas oportunidades como via de melhoria da situação e participação social, por via da sustentabilidade do empre- go, e não excessivamente fundada na ‘protecção passiva’, assegurada por prestações sociais pecuniárias, é uma questão a merecer um debate profundo e continuado, não isento de controvérsia, sobre as políticas sociais no contexto europeu.

Dinâmica das oportunidades

Um outro argumento de defesa deste ponto de vista assenta na avaliação di- nâmica dos efeitos deste tipo de políticas activas de emprego, coadjuvadas por uma oferta paralela de serviços sociais de apoio às necessidades da família (Esping- Andersen, 1999): «os serviços pouco qualificados podem desempenhar, numa dada

fase do ciclo da formação da força de trabalho, um papel muito importante, numa

Europa em que actualmente a transição da escola para o trabalho pode durar al- guns anos», desde que não se transformem em “armadilhas” para a vinda inteira do

trabalhador, isto é, que essa primeira opção lhe retire definitivamente as possibilida-

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Neste contexto, o argumento rawlsiano pode ser colocado nos seguintes termos (Ferrera et al, 2000b): «é mo- ralmente justo reduzir a protecção dos cidadãos que se encontram já abrangidos pelo sistema (‘insiders’), per- mitindo uma maior flexibilidade no funcionamento do mercado de trabalho e uma maior dispersão dos ganhos profissionais se isso significar, em contrapartida, melhores oportunidades para os que se encontram em piores condições (‘outsiders’)?».

des de valorizar a sua formação ao longo da vida, por forma a induzir uma mobili-

dade ascendente no emprego, no sentido do acesso a alternativas profissionais com

mais elevados níveis de produtividade e conteúdo em conhecimento.

É desejável que as eventuais experiências em actividades de gama baixa, no sector de serviços sociais, possam constituir “pontes para o mercado”, com pelo me- nos dois efeitos positivos:

(i) O facto de uma maior base produtiva de oferta de serviços permitir externali- dades sociais importantes no campo do bem-estar, como o aumento das pos- sibilidades de inserção feminina no mercado de trabalho, redução relevante da pobreza infantil, redução do desemprego global e dos jovens em particular, redução do ‘tempo de espera’ para a entrada no mercado de trabalho para os jovens que abandonam as actividades escolares na vizinhança da escolaridade mínima;

(ii) o facto de potenciais beneficiários de prestações da assistência social — em programas de rendimento mínimo garantido ou outros dispositivos — não o chegarem a ser, melhorando, no longo prazo a eficiência dos recursos públi- cos à disposição do sistema de segurança social na redução da pobreza e no combate à exclusão social. Por outro lado, os recursos não empregues pode- riam ser reafectados de modo mais eficiente, por exemplo, na subsidiação das actividades produtivas criadoras de serviços sociais, salvaguardando as ne- cessidades de cada país em particular, com vista a tornar possível uma alta qualidade na natureza e forma de prestação de tais serviços.

Dada a preocupação com a luta contra a pobreza e exclusão social e promo- ção do emprego no topo da agenda política europeia actual, a concepção rawlsiana do bem-estar social — no sentido em que o bem-estar social global só melhora quan- do se dá uma alteração de repartição dos recursos que beneficiam a situação dos ele- mentos mais desfavorecidos da sociedade — surge como um princípio normativo de referência particularmente adequado na procura de uma maior eficiência na re- estruturação do Estado-providência. Um dos valores centrais da construção europeia é a necessidade de conciliar o crescimento económico e a inovação tecnológica mo- dernizante dos sistemas produtivos — o que supõe uma aposta basilar nos sistemas

de educação e de actualização de conhecimentos e treino profissional ao longo da vida — com a coesão social, isto é, um determinado nível de protecção social asse- gurado aos seus trabalhadores e cidadãos, condicionado por critérios de justiça social bem definidos e ancorados no conceito abrangente de cidadania. Nisto consiste a he- rança comum do Estado-providência europeu relativamente ao resto do mundo, ape- sar das categorizações analíticas apresentadas. Ao abrigo deste conjunto de opções estratégicas de fundo, lembrando, porém, que existem condicionalismos orçamentais rigorosos para as implementar, torna-se então premente um conjunto de prioridades a ter em conta numa nova configuração do Estado-providência e que podem ser re- sumidas nos seguintes pontos:

- redefinição dos conceitos de igualdade e direitos sociais básicos, entendendo-os em primeiro lugar como uma questão de garantia de oportunidades na vida; - encorajamento dos trabalhadores mais velhos a adiar a idade da reforma, como

contributo fundamental para a sustentabilidade financeira dos sistemas de segu- rança social;

- socialização dos custos associados aos filhos, definindo como prioritários os in- vestimentos nas crianças e nos jovens (face ao objectivo central da erradicação da pobreza infantil), o que significaria um reequacionamento das políticas sociais de apoio à família muito profundo;

- maximização da capacidade de as mães, ou os pais, harmonizarem o exercício de uma profissão e o cuidado dos filhos, por forma a promover o aumento do bem- estar da vida em família.

- redefinição do equilíbrio entre trabalho e lazer ao longo do ciclo de vida;

Estas são prioridades que exigem um maior cuidado da sociedade e do Esta- do-providência sobre as famílias com filhos e um maior esforço no reforço das capa- cidades de prestação de serviços por forma a garantir uma melhor gestão dos tempos familiares favoráveis àquelas prioridades gerais.

PARTE II — CONCEITOS RELEVANTES E ASPECTOS

METODOLÓGICOS

Na Parte I da dissertação abordámos alguns aspectos fundamentais do enqua- dramento teórico ligado ao estudo dos efeitos redistributivos das transferências soci- ais provenientes do sistema de segurança social na redução da pobreza e das desi- gualdades na repartição do rendimento. Na Parte III procuraremos ensaiar empirica- mente, recorrendo aos microdados longitudinais portugueses do Painel Europeu de Agregados Familiares, a importância relativa, ou o papel, que as prestações sociais