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A profundidade e complexidade da pobreza nos países industrializados cons- titui um problema que só pode ser resolvido num quadro de recalibragem dos siste- mas de protecção social existentes, e não apenas num âmbito limitado à reforma dos sistemas de segurança social. O processo de recalibragem dos sistemas de protecção envolve, não apenas os sistemas nacionais — onde as especificidades de cada país exigem formas de adaptação próprias — mas também, e em articulação, as instâncias supranacionais, ao nível da União Europeia, no sentido de levar por diante os meca- nismos de convergência dos sistemas, a que nos referimos na secção inicial deste ca- pítulo.

A principal ideia associada à recalibragem do Estado-providência reside na necessidade de reconfigurar e adaptar os sistemas de protecção social aos novos ris- cos e necessidades sociais causados pelo complexo e rápido processo de mudança que as sociedades contemporâneas defrontam. A desactualização da lógica de fun- cionamento do Estado-providência do pós-guerra transformou-se num dos principais obstáculos à eficácia das políticas sociais face aos novos problemas sociais, o que tem acarretado, como consequência, significativas perdas de eficiência na afectação de recursos às funções sociais do Estado. Não obstante observar-se uma tendência

para o reforço, em termos reais, dos recursos públicos gastos com o sistema de pro- tecção social na Europa (e especialmente nos países da Europa do Sul), o aumento da desigualdade na distribuição do rendimento e da pobreza, ou o surgimento de novas formas e processos de exclusão social disseminados pelo tecido social, não exclusi- vamente caracterizados por situações de pobreza ou privação material, ao invés de serem contrariados, tendem a agravar-se. A recalibragem do Estado-providência tem de passar, como discutiremos melhor na parte final desta secção, por um fortaleci- mento inequívoco dos subsistemas de solidariedade, não apenas promovido com in- jecção de recursos para pagar mais e mais elevadas prestações — o que, por variadas razões, é social e economicamente inviável — mas sobretudo com políticas mais in- teligentes (no sentido de uma boa coordenação inter-institucional) e inclusivas104_,

porventura com uma ‘tecnologia’ de selectividade das prestações cada vez mais evo- luída, por forma a tornar os recursos mais eficientes na prossecução dos objectivos desses subsistemas, em particular, e do sistema de protecção social em geral: redução e alívio da pobreza junto dos grupos sociais que, numa dimensão temporal (e não apenas num dado momento de observação), sofrem os principais factores de vulnera- bilidade económica.

Para alguns autores de referência na temática do Estado-providência, como o já muito citado Esping-Andersen, existe a «convicção de que a Europa se encontra

actualmente numa encruzilhada semelhante à que existia na época do pós-guerra, quando inventámos o Estado-providência; (…) a questão mais urgente da actualida- de é a necessidade de um melhor alinhamento das prioridades redistributivas e dos

direitos sociais em função da realidade em mudança.» (Esping-Andersen, 2000,

sublinhado nosso). Esta passagem sintetiza bem os desafios que se colocam à política social nos países industrializados. A globalização económica e a internacionalização dos sistemas financeiros e a coexistência de diferentes graus de desenvolvimento das economias — mesmo no caso de espaços económicos com um grau de integração elevado, como a União Europeia — constitui um enquadramento internacional hostil

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Os Planos Nacionais de Acção para a Inclusão (PNAI) — documentos elaborados recentemente em todos os países da União, representam um exemplo significativo da importância da coordenação de objectivos e estraté- gias inter-institucionais, envolvendo todos os actores sociais na tentativa de implementação mais inteligente das políticas sociais, dominadas pela ideia de inclusão. Ver, a propósito, MTS—Ministério do Trabalho e So- lidariedade (2001a), Plano Nacional de Acção para a Inclusão (PNAI) — Portugal.

à capacidade de os Estados-providência lidarem com a matriz complexa de mudanças sociais. Temos, todavia, de concordar com as opiniões expressas em Ferrera et al (2000a), no sentido em que os Estados-nação parecem não ter ainda a autonomia su- ficiente para inovar e criar respostas eficazes, através dos instrumentos de política social e económica ao seu alcance, para lutar contra problemas como a pobreza ou a exclusão social ou para garantir a sustentabilidade financeira de longo prazo dos seus sistemas de segurança social, essencialmente, com os encargos nos domínios das pensões e das prestações ligadas aos sistemas de saúde ou de educação.

O debate sobre a ‘recalibragem’ do Estado-providência tem de salvaguardar as diferentes concepções e estruturas de protecção social existentes nos vários países europeus. Por outro lado, a ideia da revisão geral a que deve ser sujeito o modelo de protecção e a promoção do bem-estar social não deve entroncar apenas no papel do Estado-providência mas contar também com o papel a desempenhar pelo mercado — uma vez que um dos eixos fundamentais da protecção social constitutiva das famílias passa pela experiência estável de uma actividade produtiva remunerada e, portanto, pelo mercado de trabalho — e pela família, a lembrar que ao Estado não competirá toda a responsabilidade na promoção das condições de bem-estar dos cidadãos, mas que, embora em respeito pelos valores e direitos de cidadania, o seu papel deve ser considerado subsidiário, não desresponsabilizando as famílias das suas obrigações e contributo actuante em termos de manutenção de condições estáveis de bem-estar (não apenas na vertente material, mas noutros domínios como o da qualidade de vida em família, boa orientação educacional e formação cívica dos filhos, valorização do tempo do lazer, etc.). Também sobre os indivíduos, nos seus comportamentos, reca- em responsabilidades, como actores, na interacção entre a política social e o objecti- vo de incremento dos níveis de bem-estar social — a dimensão da característica de “agência” na delimitação do conceito de exclusão social, como vimos no capítulo 3, citando Atkinson (1998b).

Neste sentido, a ideia mais lata de recalibragem do Estado providência «re-

quer uma mudança de regime, ou seja, um reordenamento das contribuições do Es- tado, dos mercados e das famílias, para o bem-estar social, de forma a que a distri- buição dos recursos seja mais equilibrada e corresponda melhor aos objectivos glo- bais de um sistema social mais equitativo e mais eficiente que possamos definir», ou,

por outras palavras, «…uma estratégia de reforma coordenada da política social» (Esping-Andersen, 2000).

Um dos grandes desafios colocados à reforma do Estado-providência reside pois na necessidade de promover um ajustamento estrutural dos sistemas de protec- ção social que, no seu todo, e com coordenação interna dos seus vários subsistemas, permita criar e efectivar uma cobertura socialmente aceitável sobre os novos riscos sociais cuja revelação foi ultrapassando a capacidade de intervenção dos sistemas de segurança social, de educação, saúde, etc., sobre a realidade emergente. É neste sen- tido que, no discurso político europeu, se tem vindo a falar na necessidade de proce- der a uma recalibragem do Estado-providência (Ferrera et al (2000a)) centrado em quatro dimensões fundamentais, todas elas com fortes implicações sobre os sistemas de segurança social: (i) funcional; (ii) distributiva; (iii) normativa e (iv) político-

institucional. O futuro da reforma dos Estados-providência europeus deve estruturar-

se simultaneamente nestas quatro dimensões, com vista a assegurar a adaptação dos sistemas sociais às novas necessidades, tornando-os menos vulneráveis às pressões causadas pela mudança social e reconfigurando a forma de afectação da despesa pú- blica de acordo com as novas exigências de protecção social e de modernização da política social.

A recalibragem funcional está relacionada com a necessidade de ajustamento das tradicionais estruturas de cobertura material do sistema de protecção social aos novos riscos sociais emergentes do processo de transformação económica e social das últimas décadas. Por exemplo, os sistemas de segurança social actuais só muito lentamente têm vindo a incorporar na sua estrutura novos programas e prestações destinadas a cobrir novos riscos sociais que, até aqui, não eram praticamente reco- nhecidos pelo sistema — é o caso dos efeitos provocados pelas mutações da morfo- logia e dinâmica familiar ou as novas necessidades decorrentes de cuidados de saúde a prestar às pessoas idosas ou com deficiência. Por outro lado, têm sido mantidos determinados critérios de cobertura material e pessoal que, com o tempo, perderam urgência social e beneficiam fundamentalmente uma classe média lata que, desde há três ou quatro décadas, passou a ter claramente melhores condições de vida médias. É notória a erosão da “bondade do ajustamento” do modelo de Estado-providência que emergiu do pós II Guerra em relação às reais necessidades de protecção social da

população. A recalibragem funcional exige pois um reequilíbrio entre as diferentes funções da protecção social e o conteúdo de cada uma dessas funções. É neste con- texto que, por exemplo, em relação ao desemprego, a ênfase deve ser posta numa es- tratégia baseada nas políticas de activação em detrimento das prestações passivas de compensação ou, sobretudo, nos países do modelo ‘Continental” e da ‘Europa do Sul’, repensar a protecção da terceira idade e do sistema de pensões de reforma105_.

A recalibragem distributiva tem a ver com os grupos sociais e com a necessi- dade de levar o sistema de protecção social a ser mais eficaz em termos de redistri- buição vertical — o que envolve duas vertentes: proteger os mais vulneráveis em cada grupo socioeconómico e os grupos socioeconómicos mais carenciados — o que, em grande parte, diz respeito à necessidade de promover uma melhor e mais equita- tiva cobertura pessoal na atribuição dos benefícios, a par com o processo de recali- bragem funcional, mais centrada, como vimos, sobre questões de cobertura material dos riscos sociais. Mas a recalibragem distributiva do Estado-providência não se deve interpretar exclusivamente ao nível formal do sistema de segurança social. A atenuação da excessiva segmentação do mercado de trabalho e da clivagem entre ‘in-

siders’ versus ‘outsiders’ deve ser um dos principais vectores desse processo. Em

muitos países existe clara evidência de uma sobre-acumulação de benefícios sociais do lado dos trabalhadores “garantidos”, a par da insuficiência, ou total ausência de protecção, para os trabalhadores dos sectores mais fracos do mercado de trabalho (trabalhadores com baixas qualificações profissionais ou imigrantes, por exemplo). Vários autores têm apontado também o crescente fosso que se tende a verificar, nas economias desenvolvidas, entre ‘famílias DINK’ (double income–no kids) e as ‘famí-

lias SIMK’ (single income (single parent)–many kids). Estas distinções socio-

económicas, mais comuns na literatura americana, têm estado na origem do debate em torno da existência de uma underclass, eminentemente urbana, cujo “retrato- rôbô” recairia sobretudo sobre as famílias atingidas gravemente pela situação de de- semprego de longa duração, mães solteiras, minorias étnicas ou imigrantes ilegais.

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Ferrera (2000a) fala da necessidade de se passar da predominância de uma protecção da velhice para uma pro- tecção que vise a integração social, lembrando que existe hoje uma maior concentração de riscos sociais nas primeiras fases do ciclo de vida dos cidadãos. Neste sentido, a recalibragem funcional acarretaria uma recali- bragem descendente da protecção social em termos de ciclo de vida do indivíduo.

A recalibragem normativa é, porventura, uma das dimensões que suscitará mais controvérsia porque depende, abertamente, de discursos sobre a ideia de igual- dade e justiça e, em consequência, de uma selecção de valores de referência como premissas da acção política (Ferrera et al, 2000b). É um processo que envolve esco-

lhas de princípios distributivos fundamentais, antecedentes à elaboração das estraté-

gias de política social, projectadas a partir da concepção e extensão do Estado- providência. Um dos exemplos do debate vivo em torno da importância da dimensão normativa da recalibragem do Estado-providência na Europa é o chamado “argumen- to rawlsiano”, que discutiremos mais em pormenor na secção 4.5.2.

A recalibragem político-institucional está, por último, relacionada com os actores e os diferentes níveis institucionais que intervêm no sistema de protecção so- cial. Este debate envolve não apenas as estruturas nacionais dos respectivos sistemas, mas também a questão da coordenação das políticas sociais na Europa, no âmbito do que, normalmente, é conhecido como o processo de construção da Europa Social, ou modelo social europeu, aspecto que não cabe desenvolver no âmbito da presente dis- sertação.