Exemples de normes

Os efeitos económicos adversos da segurança social, de natureza comporta- mental e microeconómica, são dominados pelas questões do desincentivo ao traba-

lho e limitações às intenções de formação da poupança dos beneficiários em termos

intertemporais. Por outro lado, as ‘perturbações da eficácia redistributiva’, que trata- remos na subsecção seguinte, relacionadas fundamentalmante com aspectos de fun- cionamento institucional, são um conjunto heterogéneo de factores que vão desde a falta de informação dos agentes em relação aos seus direitos sociais, até aos proble- mas institucionais relacionados com o funcionamento administrativo dos organismos do sistema de segurança social que controlam a atribuição das prestações, passando por aspectos sociológicos complexos relacionados com a interiorização de sentimen- tos de estigma da população-alvo de prestações com uma natureza assistencial.

Vamos focar a nossa análise no tipo de efeitos que tem uma importância cen- tral no desenho das políticas de solidariedade, em particular, e na teoria económica da segurança social em geral: o desincentivo ao trabalho. A importância deste tópico é fundamental no debate sobre a modernização das políticas sociais, que são hoje

dominadas pelo princípio da inclusão, indissociável dos problemas relacionados com o emprego.

A questão do desincentivo ao trabalho induzido por prestações sociais é um problema que se coloca nos sistemas de segurança social, em geral, no domínio das prestações ligadas à cobertura do risco de desemprego (subsídios de desemprego) e nos programas de rendimento mínimo garantido. Vejamos, separadamente, cada um dos casos.

Um dos principais efeitos económicos adversos desencadeados pelas presta- ções de compensação de desemprego é a indução de desemprego involuntário na economia, isto é, este tipo de transferências pagas pelo Estado podem contribuir para a ineficiência do funcionamento do mercado de trabalho. A noção económica de sa-

lário de reserva, intimamente associado ao conceito de risco moral, ajuda-nos a di-

lucidar melhor este raciocínio. O salário de reserva é o montante de salário abaixo do qual o trabalhador desempregado não aceitará trabalhar, uma vez tomado em con- sideração o seu nível de remuneração anterior, as suas aptidões e competência profis- sionais e, aspecto essencial, o nível de rendimento que poderá obter por via da pres- tação de substituição que lhe é garantido pela transferência (de um qualquer regime) que cobre o risco social de desemprego. Ora as prestações sociais tipo subsídio de desemprego tendem a elevar o salário de reserva dos trabalhadores e, via mercado de trabalho, o nível geral de salários, uma vez que, nessas condições demorará mais tempo até que um trabalhador beneficiário de uma prestação de substituição encontre um novo emprego cuja remuneração suplante as suas expectativas de rendimento, que têm como referencial o seu salário de reserva. Como os salários praticados no mercado de trabalho tendem a não descer abaixo dos montantes dos subsídios de de- semprego, eventuais modificações económicas nos mercados (por exemplo, uma re- dução da procura do produto que levasse o produtor a reduzir a sua procura de traba- lho) que pudessem implicar uma redução dos salários reais, se o mercado de trabalho pudesse funcionar livremente, conduzirão, outrossim, ao aumento do desemprego, uma vez que as empresas não querem suportar os custos do não ajustamento por via do normal funcionamento das leis do mercado. Neste sentido, as prestações sociais de compensação de rendimentos por desemprego são consideradas um obstáculo à flexibilidade dos salários e, como tal, um entrave às condições de eficiência no fun-

cionamento do mercado de trabalho. O comportamento de risco moral do trabalhador desempregado, baseado na interiorização do ‘salário de reserva’ (fortemente induzi- do pelo montante da prestação) pode ser mais claramente compreendido se for decomposto nos dois efeitos seguintes:

— a prestação de substituição dos rendimentos do trabalho induz um efeito-

rendimento, no sentido em que leva os trabalhadores desempregados a dimi-

nuir os seus esforços para a procura de emprego, devido ao facto de disporem de um rendimento que lhes assegura meios de subsistência;

— actuando no mesmo sentido, a prestação tem também um efeito-

substituição, porque aquela reduz o custo de oportunidade do lazer em relação

ao trabalho, já que, economicamente, a transferência funciona como uma au- têntica ‘remuneração do lazer’.

Os dois efeitos actuam economicamente no mesmo sentido e a sua intensida- de será tanto maior quanto maiores forem as taxas de substituição (isto é, a proporção do valor da prestação em relação ao salário líquido, estando a trabalhar). Taxas de substituição maiores induzem mais facilmente a substituição de trabalho por lazer.

No campo dos benefícios sociais de natureza assistencial, na cobertura do ris- co de desemprego, os comportamentos de desincentivo da oferta de trabalho e a con- sequente indução de acomodação dos beneficiários a situações de dependência das prestações — conduz-nos ao conhecido ‘risco de poverty trap38_’.

A promoção da vontade de participação pode, e deve, ser consolidada com a existência de um quadro de incentivos à participação no mercado de trabalho, cor- rectamente escalonado no tempo, e incorporados imaginativamente nos instrumentos de assistência dirigidos a indivíduos e famílias com capacidade para o trabalho. Esse

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Situação em que uma família que viva sistematicamente com rendimentos próximos da ‘linha de pobreza’ ten- de a não considerar facilmente a sua mudança de estatuto face à participação no mercado de trabalho, dados os riscos de perder alguns (eventualmente, na sua totalidade, conforme a taxa marginal implícita de redução do benefício da transferência em causa) dos benefícios assistenciais prévios à mudança de situação. A prestação social poderia assim ser vista como uma autêntica armadilha de pobreza, uma vez que tenderia a protelar su- cessivamente a saída da condição de beneficiário e a atrasar a (re)entrada no mercado de trabalho. Os efeitos de incentivo são um aspecto essencial no combate aos comportamentos microeconómicos que conduzem às situa- ções de poverty trap.

quadro de incentivos está naturalmente condicionado pela despesa pública necessária para os suportar. A inovação em esquemas baseados na lógica técnica de imposto ne-

gativo pode constituir uma via exploratória interessante para o suporte das políticas

activas de emprego dirigidas aos beneficiários com baixas qualificações e, portanto, com elevadas probabilidades de serem vítimas de comportamentos de poverty trap: nas prestações de natureza assistencial sujeitas a condição de recursos, o facto de a taxa de redução do benefício ser, normalmente muito alta, podendo atingir mesmo os 100%, constitui um forte desincentivo à participação no mercado de trabalho: quanto mais elevada for aquela taxa (de redução do benefício) mais baixo será o salário lí- quido associado a uma hora extra de trabalho e mais reduzido será o custo de oportu- nidade do lazer. Assim, os beneficiários deste tipo de prestações não têm incentivo para elevarem os seus rendimentos através de um esforço adicional de trabalho já que a substituição de lazer por trabalho não origina qualquer ganho financeiro sensível (Arcanjo, 1991), criando uma “armadilha” de lazer forçado (e que tem origem num comportamento limpidamente racional). Voltaremos a esta ideia estruturante na sec- ção final deste capítulo.

3.3.2. Perturbações na eficácia distributiva das prestações dos subsis-