Texte légal

La procédure de la sonnette d’alarme idéologique et phi- losophique est réglée par la loi du 3 juillet 1971 relative à la répartition des membres des Chambres législatives en groupes linguistiques et portant diverses dispositions relatives aux conseils culturels pour la communauté culturelle française et pour la communauté culturelle

6 juli 1971), meer bepaald in de artikelen 4 tot 6 van de wet, die tot op heden ongewijzigd zijn.

Art. 4. Een met redenen omklede motie, ondertekend door ten minste een vierde van de leden van een cultuur- raad en ter tafel gelegd na de indiening van het verslag en vóór de eindstemming in de openbare vergadering, kan verklaren dat de bepalingen die zij aanwijst in een ontwerp of voorstel van decreet, dat bij deze cultuur- raad aanhangig is, een discriminatie om ideologische en fi losofi sche redenen inhouden.

Art. 5. De voorzitters van de Wetgevende Kamers en van de twee cultuurraden, zitting houdende als college, beslissen over de ontvankelijkheid van de motie, gelet op de bepalingen van artikel 4.

Bij staking van stemmen is de motie ontvankelijk. De beslissing van ontvankelijkheid schorst het onderzoek van de bestreden bepalingen.

In dat geval wordt het ontwerp of voorstel van decreet alsmede de motie verwezen naar de Wetgevende Kamers, die uitspraak doen over de gegrondheid van de motie. Art. 6. De behandeling van de in de motie aangewezen bepalingen kan door de cultuurraad slechts worden hervat nadat elk van de Wetgevende Kamers de motie ongegrond heeft verklaard.

Voor de Duitstalige Gemeenschap voorzien de artikelen 73 tot 75 van de wet van 31 december 1983 tot hervor- ming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap (Belgisch Staatsblad van 18 januari 1984) in een soort- gelijke regeling.

De ideologische alarmbel geldt dus enkel in de ge- meenschapsparlementen, niet in de gewestparlementen. Evenmin heeft de wetgever in een soortgelijke procedure voorzien in het Waals Parlement of in de Vergadering van de Franse Gemeenschapscommissie (CoCof) wan- neer die door de Franse Gemeenschap overgedragen bevoegdheden uitoefenen. (49)

3. Context

De ideologische alarmbelprocedure vormt een boeiend vraagstuk omdat de fundamentele principes van het grondwettelijk recht erin aan bod komen. Twee kern- begrippen verdienen daarbij nadere aandacht, namelijk de democratie en het federalisme.

(49) Y. Lejeune, Droit constitutionnel belge, Brussel, Larcier, 2017, 798. néerlandaise (Moniteur belge du 6 juillet 1971), plus

particulièrement par ses articles 4 à 6, qui sont demeurés inchangés à ce jour.

L’article 4 dispose que: «Une motion motivée, signée par le quart au moins des membres d’un conseil culturel et introduite après le dépôt du rapport et avant le vote fi nal en séance publique, peut déclarer que les dispositions d’un projet ou d’une proposition de décret qu’elle désigne et dont ce conseil culturel se trouve saisi, contiennent une discrimination pour des raisons idéologiques et philosophiques.».

L’article 5 dispose que: «Les présidents des Chambres législatives et des deux conseils culturels, siégeant en collège, statuent sur la recevabilité de la motion, eu égard aux dispositions de l’article 4.

En cas de parité des voix, la motion est recevable. La décision de recevabilité suspend l’examen des dis- positions incriminées.

Dans ce cas, le projet ou la proposition de décret ainsi que la motion sont déférés aux Chambres législatives qui statuent sur la motion quant au fond.».

Enfi n, en vertu de l’article 6, «L’examen des dispositions désignées par la motion ne peut être repris par le conseil culturel qu’après que chacune des Chambres législatives a déclaré la motion non fondée.».

Pour la Communauté germanophone, une réglementa- tion analogue est prévue par les articles 73 à 75 de la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone (Moniteur belge du 18 janvier 1984).

La procédure de la sonnette d’alarme idéologique vaut donc uniquement pour les parlements de Communauté et pas pour les parlements de Région. Le législateur n’a pas prévu non plus une procédure similaire au Parlement wallon ou à l’Assemblée de la Commission communautaire française (COCOF) lorsque ceux-ci exercent des com- pétences transférées par la Communauté française. (49)

3. Contexte

La procédure de la sonnette d’alarme idéologique est un sujet passionnant car il touche aux principes fondamen- taux du droit constitutionnel. Deux notions clés méritent qu’on s’y attarde plus spécialement: la démocratie et le fédéralisme.

1. Het democratiebegrip kent in onze staatsleer twee componenten. De eerste is formeel van aard en betreft de verkiezingen die volgens het meerderheidsprincipe verlopen. De tweede, materiële component is de rechts- staat die op haar beurt twee wezenskenmerken heeft. Het eerste is het principe van de scheiding der machten. Wanneer dit principe betrokken wordt op de ideologische alarmbelprocedure, rijzen er vragen naar bijvoorbeeld de rol van de Senaat en het Grondwettelijk Hof. Het tweede wezenskenmerk betreft de eerbiediging van de fundamentele rechten. Zo is in de voorliggende procedure het verbod van discriminatie in het geding.

2. Het federalisme vormt het tweede kernbegrip van de Belgische staatsstructuur. Aangezien de ideologische en fi losofi sche alarmbelprocedure is ingevoerd bij de eerste staatshervorming van 1970, moet stil worden gestaan bij de uitgangspunten van de federale staatsstructuur. Die zijn tweevoudig:

– in de eerste plaats is de unitaire Staat tot een federale Staat omgevormd om tegemoet te komen aan het streven naar autonomie, met de totstandkoming van de (cultuur) gemeenschappen en de gewesten;

– ten tweede was er de vrees voor minorisering, die van in het begin van de discussie over een eventuele staatshervorming aanwezig was. Om die vrees weg te nemen, werden er in de staatsstructuur mechanismen gecreëerd om minderheden te beschermen, in de eerste plaats op federaal niveau, maar ook op Brussels niveau en gemeenschapsniveau. Het is op dat laatste bevoegd- heidsniveau dat bij de eerste staatshervorming in 1971 de ideologische alarmbelprocedure in het leven is geroepen.

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De invoering van de «ideologische alarmbel» kan dus niet los worden gezien van de politieke context van het moment. Toen de wet van 3 juli 1971 tot stand kwam, bestond op nationaal vlak een evenwicht tussen katho- lieken en vrijzinnigen.

De eerste stap in de richting van het federalisme hield de oprichting in van de «cultuurgemeenschappen», met als wetgevend orgaan de «cultuurraden» (de latere gemeenschapsparlementen). Bij die oprichting in 1970 bestond de vrees dat de katholieken de besluitvorming in de cultuurraad van de Nederlandse Cultuurgemeenschap 1. Dans notre doctrine politique, la notion de démocratie

se décline en deux composantes. La première, de nature formelle, concerne les élections organisées selon le prin- cipe de la majorité. La deuxième composante, matérielle, est l’État de droit, qui présente lui-même deux caracté- ristiques essentielles. La première est le principe de la séparation des pouvoirs. Lorsque ce principe intervient dans le cadre de la procédure de la sonnette d’alarme idéologique, il soulève des questions sur le rôle du Sénat ou de la Cour constitutionnelle, par exemple. La deuxième caractéristique essentielle de l’État de droit concerne le respect des droits fondamentaux. Dans la procédure qui nous occupe, c’est l’interdiction de discrimination qui est en jeu.

2. Le fédéralisme constitue la deuxième notion clé de la structure de l’État belge. Comme la procédure de la sonnette d’alarme idéologique et philosophique a été instaurée lors de la première réforme de l’État en 1970, il convient de s’attarder un instant sur les points de départ de la structure fédérale de l’État. Il y a deux points de départ:

– tout d’abord, l’État unitaire a été transformé en État fédéral pour répondre à un besoin d’autonomie, ce qui s’est traduit, dans un premier temps, par la création des Communautés (culturelles) et des Régions;

– deuxièmement, la crainte d’une minorisation a été présente dès l’entame des discussions sur une éventuelle réforme de l’État. Pour dissiper cette crainte, on a créé, dans la structure de l’État, des mécanismes destinés à protéger les minorités, d’abord au niveau fédéral mais aussi aux niveaux bruxellois et communautaire. C’est à ce dernier niveau – le communautaire – que la procédure de la sonnette d’alarme idéologique a été mise en place dans le cadre de la première réforme de l’État, en 1971.

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Par conséquent, l’instauration de la «sonnette d’alarme idéologique» est indissociable du contexte politique du moment. Lorsque la loi du 3 juillet 1971 a vu le jour, il y avait, au niveau national, un équilibre entre catholiques et laïques.

La première étape vers le fédéralisme a impliqué la créa- tion des «communautés culturelles» et de leurs organes législatifs respectifs, les «conseils culturels» (qui allaient ensuite devenir les parlements de Communauté). Lors de cette création, en 1970, on craignait que les catholiques dominent le processus décisionnel au sein du conseil

zouden domineren en de vrijzinnigen de cultuurraad van de Franse Cultuurgemeenschap. (50)

In ruil voor de stemmen, nodig om de grondwetsher- ziening van 1970 (eerste staatshervorming) door te voeren, verwierf de Liberale Partij de waarborgen ver- vat in de artikelen 11 en 131 van de Grondwet en hun uitvoeringswetten. (51)

Art. 11. Het genot van de rechten en vrijheden aan de Belgen toegekend moet zonder discriminatie verzekerd worden. Te dien einde waarborgen de wet en het decreet inzonderheid de rechten en vrijheden van de ideologische en fi losofi sche minderheden.

Art. 131. De wet stelt de regelen vast ter voorkoming van elke discriminatie om ideologische en fi losofi sche redenen.

In uitvoering van artikel 11 van de Grondwet beschermt de Cultuurpactwet (52) de ideologische en fi losofi sche minderheden tegen maatregelen van uitvoerende organen in culturele aangelegenheden.

In uitvoering van artikel 131 van de Grondwet heeft de wet van 3 juli 1971 de ideologische en fi losofi sche alarmbelprocedure ingevoerd in de wetgevende organen (gemeenschapsparlementen).

Beide wetten komen dus voort uit dezelfde bekommernis, maar beogen verschillende beleidsniveaus.

4. Toepassingen

Van de ideologische alarmbel werd tot op heden zeer spaarzaam gebruik gemaakt. Slechts één keer eerder (50) Parl.St. Kamer 1970-1971, nr. 1026/3, p. 3: «Wat is de bedoeling van deze procedure?

De vrees werd geuit dat in de Nederlandse cultuurraad een christelijk- georiënteerde meerderheid de vrijzinnige minderheid in haar opvattingen zou krenken. Eenzelfde vrees, maar andersom, bestond aan Franstalige zijde, waar de christelijk-georiënteerden om bescherming vroegen. Wanneer een ideologische en fi losofi sche minderheid – dat is dus geen taalminderheid of een politieke minderheid – zich gediscrimineerd acht, moet een instantie daarover uitspraak doen. Welnu, men was van oordeel dat de «overwichten» mekaar compenseren op het nationale vlak. Vandaar de techniek om de betwistingen voor te leggen aan een voor het ganse land representatief orgaan. Dit nationaal representatief orgaan zijn de twee Wetgevende Kamers.»

(51) A. Alen en K. Muylle, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 343.

(52) Wet van 16 juli 1973 waarbij de bescherming van de ideologische en fi losofi sche strekkingen gewaarborgd wordt (BS 16 oktober 1973). De wet «strekt ertoe bindende kracht te geven aan de onder de naam 'Cul tuurpact' door vijf politieke partijen onderte kende wederzijdse verbintenis» en «de waarborgen ter be scherming van de minderheden – waarvan de beginselen in de artikelen 6bis en 59bis, § 7, van de Grondwet (...) zijn vervat – ge deeltelijk in toepassing te brengen» (Parl.St. Kamer 1972-1973, nr. 633/1, p. 1). culturel de la Communauté culturelle néerlandaise et

que les laïques fassent de même au conseil culturel de la Communauté culturelle française. (50)

En contrepartie des voix requises pour mener à bien la réforme de la Constitution de 1970 (première réforme de l’État), le Parti libéral a obtenu les garanties contenues dans les articles 11 et 131 de la Constitution et leurs lois d’exécution. (51). Ces articles disposent que:

«La jouissance des droits et libertés reconnus aux Belges doit être assurée sans discrimination. À cette fi n, la loi et le décret garantissent notamment les droits et libertés des minorités idéologiques et philosophiques.» (article 11).

«La loi arrête les mesures en vue de prévenir toute discrimination pour des raisons idéologiques et philo- sophiques.» (article 131).

En exécution de l’article 11 de la Constitution, la loi sur le Pacte culturel (52) protège les minorités idéologiques et philosophiques contre les mesures des organes exécutifs en matière culturelle.

En exécution de l’article 131 de la Constitution, la loi du 3 juillet 1971 a instauré la procédure de la sonnette d’alarme idéologique et philosophique dans les organes législatifs (parlements de Communauté).

Les deux lois procèdent donc d’une même préoccupation mais visent des niveaux de pouvoir diff érents.

4. Applications

La sonnette d’alarme idéologique n’a, jusqu’à ce jour, été utilisée que très parcimonieusement. Le Collège (50) Doc. parl. Chambre 1970-1971, n° 1026/3, p. 3: «Quel est le but d'une telle procédure?

Certains ont exprimé la crainte qu'au sein du conseil culturel néerlandais, une majorité de tendance chrétienne ne blesse la minorité libre penseuse dans ses convictions. Une même crainte (mais inverse) existait du côté francophone, où la tendance chrétienne réclamait une protection. Lorsqu’une minorité idéologique et philosophique (c’est-à-dire non pas une minorité linguistique ou politique) s’estime l’objet d’une discrimination, il faut qu’une instance se prononce à ce sujet. Or, on a estimé que les «majorités» se compensent au niveau national. D’où la technique visant à soumettre les litiges à un organe représentatif de l’ensemble du pays. Cet organe national représentatif est constitué par les deux Chambres législatives.»

(51) A. Alen et K. Muylle, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Malines, Kluwer, 2011, 343.

(52) Loi du 16 juillet 1973 garantissant la protection des tendances idéolo- giques et philosophiques (MB du 16 octobre 1973). La loi «a pour objet de transformer en obligations légales l'engagement mutuel signé par cinq partis politiques sous l'appellation de 'Pacte culturel'» et de «mettre partiellement en œuvre les garanties pour la protection des minorités – dont les principes sont formulés par les articles 6bis et 59bis, § 7, de la Constitution (...)» (Doc. parl. Chambre 1972-1973, n° 633/1, p. 1).

verklaarde het College van parlementsvoorzitters een motie ontvankelijk, n.a.v. een ontwerp van decreet waarbij de eerste commerciële tv-zender (later VTM) werd op- gericht. De bevoegde commissies van Kamer en Senaat verklaarden de motie ongegrond. Het kwam niet tot een bespreking in plenaire vergadering omdat het federale Parlement intussen ontbonden was. (53) In andere geval- len werd de motie onontvankelijk verklaard. (54)