Le rôle des sonnettes d’alarme dans un État fédéral

Le fédéralisme est souvent présenté comme off rant un cadre propice à la protection de minorités dans un État hétérogène. (62) Dans l’État fédéral belge, cette protection se concrétise au niveau législatif par la répartition des parlementaires dans un groupe linguistique français et un groupe linguistique néerlandais. Cette répartition off re une double protection, d’une part, lors de l’adop- tion de lois à majorité spéciale et, d’autre part, lors de l’application de la procédure de la sonnette d’alarme communautaire.

Si trois quarts au moins des membres d’un des groupes linguistiques estiment qu’un projet ou une proposition de loi qu’ils désignent est de nature à porter gravement atteinte aux relations entre les Communautés, ils peuvent (61) P.ex. CEDH 14 janvier 2020, Beizaras et Levickas c. Lituanie, § 106. (62) Voir J. Theunis, De bescherming van minderheden in het internationaal en nationaal recht. Recente ontwikkelingen, Gand, Mys & Breesch, 1995, 80.

kunnen zij de communautaire alarmbel luiden, door middel van een met redenen omklede motie. In dat geval wordt de parlementaire procedure opgeschort en dient de Ministerraad een uitweg te zoeken. (63)

Bij het uitwerken van de ideologische alarmbelprocedure liet de wetgever zich inspireren door de communautaire alarmbel. (64) De tussenkomst van het federale Parlement in deze procedure is bedoeld als waarborg tegen de mogelijke minorisering van een levensbeschouwelijke strekking in een gemeenschap. (65)

In wezen hebben beide procedures dezelfde signaal- functie: de meerderheid dreigt de rechten of belangen van een minderheid te schenden; de bedreigde minder- heid kan in dat geval de alarmbel luiden. Op federaal vlak gaat het om een taalminderheid, op het vlak van de gemeenschappen gaat het om een ideologische of fi losofi sche minderheid.

In een federale Staat verschuift een deel van de macht naar de deelgebieden. Als die staatsvorm een geschikt kader wil zijn voor de bescherming van minderheden, dan dient zij ook rekening te houden met het bestaan van minderheden binnen de deelgebieden. De vereiste van een twee derde meerderheid voor de goedkeuring van sommige decreten past in dat kader, (66) evenals de faciliteiten in bepaalde gemeenten, maar dus ook de ideologische alarmbelprocedure.

Het zijn telkens counter-majority mechanismen, die waarborgen dat bepaalde regels niet volgens de gewone meerderheid kunnen worden ingevoerd of gewijzigd en die op die manier de samenhang van de federale Staat versterken. De vraag is dus niet «of de procedure nog van deze tijd is», zoals naar aanleiding van de huidige toepassing ervan werd opgeworpen, (67) maar of men de bestaande samenhang van de federale Staat wenst te behouden of af te bouwen. Het antwoord op die vraag is uiteraard een politieke keuze. Merkwaardig genoeg kan de alarmbelprocedure met een gewone meerderheid worden gewijzigd. Enkel de Kamer van volksvertegen- woordigers heeft daartoe het initiatiefrecht. (68)

(63) Artikel 54 van de Grondwet (vroeger artikel 38bis, ingevoegd bij grondwetsherziening van 24 december 1970 (BS 31 december 1970). (64) D. Bijnens, «Art. 131 Gw» in Federale Staatsstructuur – Duiding, B. Dalle, D. Keyaerts, W. Pas, J. Theunis en W. Verrijdt (eds.), Brussel, Larcier, 2018, 155-156.

(65) A. Alen en K. Muylle, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 344.

(66) Zie bv. artikel 24, § 2, van de Grondwet.

(67) S. Sottiaux in De Standaard 4 december 2019, p. 9. (68) Zie artikel 78, § 1, eerste lid, 2°, van de Grondwet. actionner la sonnette d’alarme communautaire au moyen

d’une motion motivée. Dans ce cas, la procédure parle- mentaire est suspendue et le Conseil des ministres doit chercher une issue. (63)

Pour concevoir la procédure de la sonnette d’alarme idéologique, le législateur s’est inspiré de la procédure de la sonnette d’alarme communautaire. (64) L’intervention du Parlement fédéral dans cette procédure doit servir de garantie contre la minorisation éventuelle d’une tendance philosophique au sein d’une Communauté. (65)

Fondamentalement, les deux procédures ont pour vocation de servir de signal: la majorité risque de porter atteinte aux droits ou aux intérêts d’une minorité; la minorité qui s’estime menacée peut alors actionner la sonnette d’alarme. Au niveau fédéral, il s’agit d’une minorité linguistique tandis qu’au niveau communautaire, il s’agit d’une minorité idéologique ou philosophique.

Dans un État fédéral, une partie du pouvoir est transférée vers les entités qui le constituent. Pour que cette structure étatique off re un cadre propice à la protection des mino- rités, il faut qu’elle tienne compte aussi de l’existence de minorités au sein des diff érentes entités en question. L’exigence d’une majorité des deux tiers pour l’adoption de certains décrets s’inscrit dans ce cadre; (66) c’est le cas aussi pour le régime des facilités dans certaines communes, mais également pour la procédure de la sonnette d’alarme idéologique.

Il s’agit chaque fois de mécanismes contre-majoritaires qui garantissent que certaines règles ne pourront pas être instaurées ni modifi ées à la majorité simple et qui, ce faisant, renforcent la cohésion de l’État fédéral. La question est donc de savoir non pas si la procédure est toujours pertinente à notre époque, comme cela a été soulevé dans le cas présent, (67) mais si la volonté est de maintenir la cohésion actuelle de l’État fédéral ou plutôt de la saper. La réponse à cette question relève évidemment d’un choix politique. Curieusement, la procédure de la sonnette d’alarme peut être modifi ée à la majorité simple. Seule la Chambre des représentants a le droit d’initiative à cet eff et. (68)

(63) Article 54 de la Constitution (anciennement l'article 38bis, inséré lors de la révision constitutionnelle du 24 décembre 1970) (Moniteur belge du 31 décembre 1970).

(64) D. Bijnens, «Art. 131 Gw» in Federale Staatsstructuur – Duiding, B. Dalle, D. Keyaerts, W. Pas, J. Theunis et W. Verrijdt (éds.), Bruxelles, Larcier, 2018, 155-156.

(65) A. Alen et K. Muylle, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Malines, Kluwer, 2011, 344.

(66) Voir p.ex. article 24, § 2, de la Constitution. (67) S. Sottiaux in De Standaard, 4 décembre 2019, p. 9. (68) Voir article 78, § 1er_{, alinéa 1}er_{, 2°, de la Constitution.}

10. Besluit

Twee slotbedenkingen die pleiten voor een marginale of behoedzame toetsing, door de Kamer en de Senaat, van het hen voorgelegde verschil in behandeling.

a. De ideologische alarmbelprocedure gaat enkel over het bestaan van een discriminatie om ideologische of fi losofi sche redenen. Dat debat, dat naar het federale Parlement wordt verlegd, doet in zekere mate afbreuk aan de autonomie van de gemeenschappen bij de uit- oefening van hun bevoegdheden. Dat is meer bepaald het geval wanneer de motie door één van de federale assemblees gegrond wordt verklaard. In dat geval kan de behandeling van het voorstel van decreet niet worden hervat. De beleidsvrijheid van de betrokken gemeenschap wordt daardoor aan banden gelegd. Die beperking is weliswaar vervat in artikel 131 van de Grondwet, meer bepaald in de machtiging aan de wetgever, (69) maar zij noopt wel tot een zekere terughoudendheid vanwege de wetgevende Kamers.

b. Als het voorstel van decreet wel doorgang vindt, kan het goedgekeurde decreet worden aangevochten bij het Grondwettelijk Hof. Hoewel de toetsing door het Hof van een andere aard is dan de waarborg van de ideologische alarmbelprocedure, is zij eveneens een counter-majority mechanisme ter bescherming, niet van de minderheid als zodanig, maar van de personen die tot een minderheid behoren. In de hypothese dat het decreet zou worden goedgekeurd, in weerwil van de gegrondverklaring van de motie, zou het eveneens bij het Grondwettelijk Hof kunnen worden aangevochten. In de huidige stand van de rechtspraak acht het Hof zich evenwel in de regel onbevoegd om de totstandkoming van een wetgevende norm te toetsen.

C. Prof. dr. Jan Velaers, gewoon hoogleraar staats-