Andando pelas cidades, observamos toda a sorte do que chamamos corriqueiramente de vazio. Diz-se “vazios” aos terrenos abandonados, cer- cados ou não, denunciados pela vegetação que cresce amorfa, invadindo calçadas e terrenos vizinhos, ou mesmo pelos rastros de uma demolição in- conclusa, muitas vezes executada pelo seu próprio tempo de abandono. Ve- mos pelos bairros, dos mais antigos aos mais novos, construções que ven- ceram o passar dos anos, mas já não são utilizadas ou cujo uso atual não necessita de um espaço do porte da construção. Mesmo nas áreas comerci- ais da cidade, marcadas pela intensa circulação de pessoas e mercadorias, são observados terrenos que não abrigam nenhuma edificação, mas que concentram carros estacionados sob nenhuma estrutura ou sob estruturas improvisadas. Esses imóveis muitas vezes assim permanecem até que se valorizem e sejam adquiridos por algum indivíduo ou grupo que construirá mais um empreendimento no local. Dessa maneira, são espaços geralmente associados à especulação imobiliária.
Em Natal, é possível ver exemplos como os acima mencionados es- palhados por toda a extensão do município, como apresentam as três situa- ções reais ilustradas na Figura 2. A primeira (A) delas se localiza no bairro de Capim Macio, trata-se de um lote, como muitos da região, que já está há
um tempo vazio e que, apesar de cercado e eventualmente limpo, mantem- se sem edificação e sem uso. Já a segunda situação (B), ilustra uma antiga fábrica localizada na Avenida Senador Salgado Filho, uma das principais vias da cidade, no bairro de Lagoa Nova, cuja edificação permanece há anos sem uso, o que se evidencia pelo estado precário de conservação das fachadas. Por último, na imagem C, há a retratação de um lote no meio da área comer- cial popular de Natal, o Alecrim, que abriga exclusivamente um estaciona- mento.
Figura 2 Exemplos de vazios em Natal
Essas três situações ilustram, por sua vez, três categorias diferentes de vazio urbano, como será abordado na sequência. Mas, antes de detalhar essa categorização, vamos tratar de como esses lotes não edificados e sem uso, esses edifícios não utilizados e esses imóveis subutilizados são classi- ficados como vazios urbanos. Para tal, é necessário retomar o conceito de função social da propriedade.
É importante compreender que a propriedade da terra está subme- tida a uma série de prescrições legais e por elas subordinada a estratégias de ordenamento e planejamento urbano e territorial. Ao passo que há o solo urbano, há, constitucionalmente, a exigência de que ele esteja submetido ao cumprimento de uma função social. Isso se dá pelo teor coletivo da constitui- ção do tecido urbano, o que implica numa divisão dos custos de mantê-la. Isto é, os impostos que viabilizam a pavimentação das ruas, a iluminação pública, o sistema de esgotamento sanitário, etc., são uma contribuição dos cidadãos de uma forma geral, independentemente de em que ponto do mu- nicípio esse cidadão more. Dessa forma cada cidadão contribui não somente com a construção do espaço que ocupa, mas também com a construção da cidade como um todo.
O princípio norteador do regime da propriedade urbana é a sua fun- ção social, permitindo que, por meio do Plano Diretor, o Poder Público Muni- cipal possa exigir o cumprimento do dever do proprietário, submetendo seu direito em detrimento do benefício da coletividade, o que implica numa
destinação concreta do seu imóvel para atender a um interesse social. (ROLNIK e SAULE JÚNIOR, 2001). A função social da propriedade, como abordamos, é exercida quando o direito individual de propriedade não su- planta ou subordina os interesses coletivos e difusos (NATAL, 2007).
Dessa maneira, a apropriação privada dessa construção coletiva através da retenção especulativa é um problema para as cidades. Ao passo que as cidades são o lugar socialmente convencionados da vida em comuni- dade, os espaços da cidade têm impacto na vida de todos à sua volta. Sendo assim, quando se deixa um imóvel vazio, ele não apenas deixa de contribuir para a vitalidade da cidade, mas também onera a sociedade como um todo. Isso porque esses imóveis, comumente em estado de abandono, passam a abrigar lixo e vetores de doenças e passam a ser espaços que emitem uma sensação de insegurança. É muito corriqueira nas ruas a imagem de grandes terrenos baldios que à noite inspiram medo, sobretudo nas mulheres, que se sentem mais vulneráveis diante da rua que, por não ter ocupação, tem pou- cas pessoas circulando. Todavia, os lotes, à revelia de serem mantidos por seus proprietários, não deixam de se beneficiar dos investimentos coletivos em infraestrutura: as ruas seguem pavimentadas, com disposição de rede elétrica, de água, esgoto etc. Os proprietários têm os seus lotes valorizados pelo conjunto de cidadãos, enquanto contribuem negativamente para a vida urbana. Isto é, os custos são coletivizados, mas os lucros são individualiza- dos. Portanto, os vazios urbanos são uma denúncia de injustiça territorial, de
uma apropriação indevida e, na maioria dos casos, impune do esforço comu- nitário de construir as cidades.
Entretanto, nem tudo que é identificado preliminarmente como vazio pode ser considerado de fato um vazio urbano. Uma vez que, dada a com- plexidade das relações fundiárias, há muitos espaços que são, na verdade, áreas verdes, áreas non aedificandi, lotes inseridos em áreas de proteção ambiental, lotes em litígio, imóveis de valor histórico, partes de regiões con- taminadas, áreas expostas a condições de risco à saúde ou de alta declivi- dade topográfica, condições que impedem ou restringem a sua ocupação. Sendo assim, compreende-se que a terra urbana passível de uso e/ou ocu- pação que permanece vazia (não edificada, subutilizada ou não utilizada) não está cumprindo a sua função social, uma vez que seu uso não está de acordo com a capacidade da infraestrutura disponível.
Existem espaços do município de Natal em que se verifica a neces- sidade de alterar os lotes da sua condição de vazios urbanos, seja isso feito através de instrumentos urbanísticos de regularização fundiária ou de indu- ção do desenvolvimento urbano21, seja através de incentivos financeiros com programas habitacionais. Mas há lugares em que os vazios não oferecem risco eminente à dinâmica social do lugar, como nas áreas de expansão ur- bana e periferias. Nestas, inclusas geralmente na ZAB, os vazios não 21 Instrumentos urbanísticos de regularização fundiária e de indução do desenvolvimento urbano são classificações elaboras por Rolnik e Saule Júnior (2001) para agrupar os meca- nismos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade.
precisam necessariamente ser adensados, mas é necessário conhecê-los e à sua dinâmica para que essa decisão seja tomada, uma vez que há de se pesar que as redes de infraestrutura urbana devem atender a todos os bair- ros da cidade, mas que em alguns lugares seu adensamento implicaria numa sobrecarga dessas redes. Ainda é importante atentar, dada a carência de equipamentos públicos e áreas de lazer ao longo do município, que a ocupa- ção não é sempre uma saída mais interessante para os vazios urbanos: au- mentar a oferta de praças, parques e espaços de reunião pública podem ser ainda mais adequados às necessidades locais. O que deve balizar essa de- cisão é a análise das necessidades da população no território em discussão, sem perder de vista que os vazios são ao mesmo tempo problemas urbanos e potenciais espaços no tecido para se fazer justiça territorial.
Destarte, vazio urbano pode ser compreendido como sendo o imóvel – lote ou edificação – situado numa parcela do município passível de uso e/ou ocupação que não exerce a sua função social/socioambiental da propri- edade, podendo ele estar: não edificado, subutilizado ou não utilizado.
Os imóveis não edificados são os lotes que não receberam constru- ção ou cuja construção pré-existente foi demolida. São a categoria de mais fácil identificação, visto que pressupõem a verificação de área construída igual a 0. Já os lotes e edificações subtilizados são aqueles cujo
aproveitamento é inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legisla- ção dele decorrente (BRASIL, 2001). Portanto, trata-se do valor do coefici- ente de aproveitamento, ou seja, ocupação, e também uma relação de utili- zação considerada compatível com as atividades desejadas para o espaço urbano. Logo, a fim de que sejam identificáveis esses imóveis, é necessário que os planos estabeleçam um coeficiente de aproveitamento mínimo (BRASIL, 2001) e as condições de uso do solo que estejam em conformidade com a função social da propriedade.Entretanto, é importante que ressalte- mos que, segundo Rolnik e Saule Júnior (2001), essa definição não se res- tringe ao coeficiente mínimo de aproveitamento do lote, ou seja, é preciso compreender que a ideia de subutilização pode variar nos diferentes contex- tos urbanos. Entre os vazios que podem ser considerados subutilizados es- tão os estacionamentos, os terrenos grandes com edificações pequenas ou ainda, as edificações com uso parcial. Por sua vez, os imóveis não utilizados são edifícios completamente abandonados.
A fim de que sejam possíveis de aplicar e efetivar os instrumentos urbanísticos, para Rolnik e Saule Junior, é preciso que os planos diretores definam os conceitos de subutilização e não utilização, observando as espe- cificidades de cada realidade urbana (2001). Dessa forma, seguiremos abor- dando a relação entre os vazios urbanos e as localizações, para observarmos como eles interagem com a produção do espaço urbano.