Situada na costa nordestina, Natal é a capital do Rio Grande do Norte e faz fronteira com outros 4 municípios potiguares: Extremoz, São Gon- çalo do Amarante, Macaíba e Parnamirim, como se observa na Figura 1. Além desses, outros 10 municípios compõem a Região Metropolitana de Na- tal, sendo a capital sua cidade polo (RIO GRANDE DO NORTE, 2019). Em seus limites, a cidade possui uma grande presença de dunas, lagoas e ve- getação remanescente de Mata Atlântica, tendo uma das maiores reservas nacionais desse bioma delimitada pelo Parque Estadual Dunas de Natal, considerado o maior parque urbano sobre dunas do Brasil (SEARH/COTIC, 2015). Esses atributos naturais que se mesclam com o tecido urbano confe- rem à cidade uma paisagem singular, a qual reflete a origem da cidade e orienta as prescrições do seu planejamento urbano.
Em sua divisão administrativa, o município se distribui em 4 Regiões Administrativas (RAs): Norte, Sul, Leste e Oeste16. As três últimas são sepa- radas da primeira pelo Rio Potengi, cujo leito é vencido por duas pontes, ambas situadas na RA Leste, que conectam as duas porções de terra da sejam popularmente conhecidas como “zonas” (Zona Norte, Zona Sul...) –, usaremos essa divisão também em nossas discussões.
cidade. Dentro das RAs há um conjunto de 36 bairros e o Parque das Dunas, que consiste em uma unidade de conservação destacada das divisões ad- ministrativas municipais. Além dessa divisão, o PDN estabelece, em seu ma- crozoneamento, a divisão do território em três zonas: Zona Adensável (ZAd), Zona de Adensamento Básico (ZAB) e Zonas de Proteção Ambiental (ZPAs) (NATAL, 2007).
A sua origem remonta ao fim do século XVI, com a construção do Forte dos Reis Magos e o ato de inauguração da cidade. Inicialmente cha- mada de Povoado de Reis, Natal foi fundada em 1599, no dia do feriado homônimo. Nasceu com status de cidade, ainda que tivesse um número muito pequeno de habitantes e que se assemelhasse mais a uma vila e assim permaneceu pelos três século seguintes (SEMURB, 2018).
O núcleo urbano original da cidade se localizou no bairro Cidade Alta e tinha como vizinho um bairro de caráter institucional e comercial, a Ribeira (SEMURB, 2018). Essa forma de colonização à portuguesa, entretanto, não se tratava do único assentamento humano na extensão atual do município. Havia algumas ocupações de povos tradicionais e aglomerados sob uma produção de subsistência em pontos mais afastados, como a Vila de Ponta Negra, no extremo Sul do território. Todavia, esses agrupamentos eram muito ermos e separados fisicamente do centro da Cidade, o que só come- çou a mudar a partir da virada do século XX (CAVALCANTE, 2018).
Figura 1 Mapa da divisão administrativa e macrozoneamento do município de Natal
Foi no início do século XX, sob o governo oligárquico dos Albuquer- que Maranhão, que a cidade passou então a planejar seu crescimento de forma sistemática, o que deu origem à criação de seu terceiro bairro17, Ci- dade Nova – atualmente, constituído pelos bairros de Tirol e Petrópolis – por meio do Plano Polidrelli18 (SEMURB, 2018). A partir de então, viu suas po- pulações e extensão expandirem vertiginosamente, sobretudo durante o pe- ríodo em que o Brasil esteve submetido à Ditadura Civil-Militar de 1964, época em que foram construídos, financiados pelo Banco Nacional de Habi- tação (BNH), grandes conjuntos habitacionais na cidade. Nesse período, marcado pela supressão da democracia, intervenção do governo militar e perseguição política, de líderes locais inclusive, foi apresentado aos natalen- ses, em 1968, o Plano Urbanístico e de Desenvolvimento de Natal (PUDN) (SEMURB, 2018). O PUDN é considerado, pelo seu conteúdo, o primeiro Plano Diretor da cidade, ainda que não tenha sido estabelecido de forma participativa e democrática, e é característico pela marca de seu tempo: apre- sentava um zoneamento funcional e considerava o município de formal glo- bal.
A essa altura, os loteamentos urbanos avançavam sobre as áreas então periféricas da cidade, substituindo as propriedades de características mais rurais, como sítios e chácaras, por quadras à espera dos conjuntos 17 Até então, existiam apenas os bairros Ribeira e Cidade Alta.
habitacionais. O latifundiário passava de fazendeiro a especulador imobiliá- rio. Assim se viu a cidade atravessar o rio e se expandir os limites das peri- ferias Norte, Oeste e Sul. Esse cenário fez com que, durante duas décadas, houvesse uma multiplicação no número de habitações com a construção de grandes conjuntos habitacionais por todo o território nessas áreas de expan- são. Um dos bairros a recebê-los, foi o próprio bairro de Ponta Negra, como abordaremos mais adiante.
Associadas a essa expansão, formaram-se sobras intersticiais com alta valorização fundiária. Entre os novos conjuntos periféricos e a malha tradicional, restavam áreas que passavam a serem servidas pelas redes de infraestrutura que se deslocavam até a periferia para atender às necessida- des dessa população. Eram áreas que, apesar de não edificadas, já tinham um valor mais alto agregado do que as utilizadas para construção dos con- juntos, que brotavam em vazios isolados. Muitas dessas áreas vazias em bairros bem atendidos com infraestrutura básica e serviços coletivos que, junto com os novos espaços periféricos urbanizados, agregaram valor imo- biliário ao longo das três últimas décadas, como apontam Ataíde; Brasil et al. (2019).
Um aspecto que contribuiu para o modo esparso dessa ocupação foi a legislação urbanística, que até a década de 1980, quase inexistia. Até
18 Apesar do nome de plano, assemelhava-se mais a um projeto de expansão urbana, atra- vés do loteamento de uma área na então periferia da cidade.
então, não havia sido promulgada a Lei de Parcelamento do Solo 6766/79, o que possibilitou que muitos loteamentos fossem aprovados sem que fossem respeitadas padronizações de dimensões ou destinação de áreas para a ins- talação de equipamentos públicos. Foi a partir de 1984, que a primeira Lei de Uso do Solo foi incorporada ao Plano Diretor de Natal (NATAL, 1984), o qual contemplava toda a extensão do município. Entretanto, foi estabelecido observando as estratégias do zoneamento funcional e estimulava de forma desigual a ocupação do solo ao longo do território, tais como as Zonas de Comércio e Serviço, que estimulavam uma ocupação mais intensificada numa faixa de 300 metros a partir dos eixos viários principais (ATAÍDE, BRASIL, et al., 2019). Essas prescrições estimularam, conforme apresen- tado anteriormente, padrões de ocupação de diferentes níveis sociais ao longo do território, visto que, por suas localizações permitirem maior aprovei- tamento do terreno, seus preços eram elevados e acessíveis apenas a uma elite cada vez mais seleta à medida que empreendimentos se instalavam e, com isso, valorizavam ainda mais o seu entorno. Do mesmo modo, o interior dos bairros teve seu crescimento estagnado, visto que a manutenção da terra ociosa para fins de valorização fundiária oriunda dos investimentos privados e públicos ao longo dessas avenidas era economicamente vantajoso para os proprietários de terra.
A partir das décadas seguintes, 1980 e 1990, a configuração espa- cial dessas áreas de expansão passou a sofrer mudanças com o preenchi- mento gradual das sobras dos conjuntos e loteamentos ainda não edificados
(ATAÍDE, BRASIL, et al., 2019). A partir de meados de 1980, na RA Sul, onde se instalaram habitações voltadas para trabalhadores com uma faixa de renda intermediária, viu-se a intensificação da ocupação e do surgimento de atividades comerciais e de serviço no eixo viário das suas grandes avenidas: a Senador Salgado Filho, que se torna BR-101 e conecta Natal com o muni- cípio de Parnamirim; a Engenheiro Roberto Freire, que conecta o centro da cidade – através da Senador Salgado Filho – com o litoral sul do município, incluindo o bairro de Ponta Negra; e a Ayrton Senna, que atende às regiões mais internas que estão mais distantes das duas outras avenidas, bem como à área de expansão de Parnamirim, na divisa entre os dois municípios, onde se concentra uma população mais elitizada. Enquanto se observou na RA Sul um aumento da ocupação por uma população mais abastada e com maior variedade de usos, na RA Norte, de forma mais tardia, a partir dos anos 1990, foi observada uma ocupação mais homogênea e residencial, vol- tada para uma parcela de trabalhadores com menor renda. A maioria desses preenchimentos se deu por meio de novos conjuntos habitacionais, mas tam- bém foram observadas outras formas de ocupação tanto formais quanto in- formais.
Em 1994, o plano diretor recebeu uma revisão, o que provocou mu- danças substanciais em seu conteúdo. A ruptura com o zoneamento funcio- nal, que setorizava a cidade pelo estímulo a determinados usos, trouxe con- sigo a permissão à diversidade de usos em todo o território. Em seu lugar também foi estabelecido o zoneamento que até hoje é seguido, dividido entre
a ZAd, ZAB e ZPA, entretanto os parâmetros urbanísticos para orientar a ocupação dessas zonas eram uma mistura de coeficiente de aproveita- mento19 e densidades populacionais (NATAL, 1994). Do mesmo modo, fo- ram estabelecidas as Áreas Especiais, as quais imprimem sobre as parcelas do território com características específicas e prescrições urbanísticas dife- renciadas das demais áreas da cidade. As áreas especiais destacadas à época são as Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS), Áreas Especiais de Operação Urbana e Áreas Especiais de Controle de Gabarito (AECG) (NATAL, 2007). Com essas mudanças, algumas áreas passaram a ser atra- entes para a ocupação residencial mais intensa, o que somado à dinâmica imobiliária de valorização de determinados espaços na cidade, fez com que a RA Sul atraísse mais habitantes.
Esse processo de expansão também pode ser apontado como um dos fatores do esvaziamento das antigas áreas centrais da cidade, onde até então se concentravam as habitações, sobretudo as da elite (ATAÍDE, BRASIL, et al., 2019). Com o surgimento de novas áreas da cidade voltadas para ocupação de elites e a indução do desenvolvimento econômico dessas áreas através do estímulo à instalação de atividades geradoras de renda, houve um deslocamento de parte da parcela mais rica para áreas mais afas- tadas. A região que mais recebeu esse contingente foi a RA sul, sobretudo 19 Coeficiente de aproveitamento é o índice urbanístico equivalente à divisão entre a área construída computável da edificação e a área total do lote. No PDN, é estabelecido que pergolados, beirais, caramanchões, guaritas, garagens, depósitos de lixo, depósitos de gás, casas de máquinas e subestações não são áreas computáveis (NATAL, 2007).
em volta do eixo das avenidas Senador Salgado Filho e Engenheiro Roberto Freire, que passaram a concentrar além de variados pontos de consumo, um grande fluxo em direção aos conjuntos habitacionais e ao lazer e turismo proporcionados pelas praias do litoral sul.
Desse modo, conforme houve a redefinição da importância desses espaços para o tecido urbano, houve uma modificação no uso predominante que se dava ao seu solo, de forma que, onde se instalavam indústrias ou havia uma ocupação de ca- racterísticas rurais, passou-se a ocupar-se o solo com equipa- mentos voltados à atividade comercial e à habitação. (ATAÍDE, BRASIL, et al., 2019, p. 8-9)
A partir da sua revisão de 2007, o PDN manteve o macrozoneamento vigente, mas extinguiu o parâmetro das densidades, alinhando-se com os parâmetros urbanísticos definidos pelo Estatuto da Cidade, aprovado em 2001. Nas ZABs, o adensamento é permitido, porém de forma mais restrita, sendo sua ocupação limitada ao máximo cumprimento do coeficiente de aproveitamento básico, que equivale a 1,2 para todo o município. Já na Zona Adensável, onde as condições de infraestrutura e do meio físico o permite, o padrão de adensamento é estimulado a ser maior que nas ZABs, sendo o seu coeficiente de aproveitamento máximo variável de acordo com o bairro em questão, oscilando entre os valores de 2,0 e 3,5. Em ambas as zonas é estabelecida uma restrição de gabarito20: para as ZABs é de 65 metros; para 20 Gabarito é a diferença de altura entre o nível do meio fio e o ponto mais alto da edificação (NATAL, 2007).
as Zonas Adensáveis, 90 metros. Já as ZPAs, são áreas onde as caracterís- ticas do meio físico restringem o uso e ocupação, visando a proteção, manu- tenção e recuperação dos aspectos ambientais, ecológicos, paisagísticos, históricos, arqueológicos, turísticos, culturais, arquitetônicos e científicos (NATAL, 2007). Como se vê na Figura 1, A Zona Adensável se concentra numa porção mais central do município, enquanto as ZABs se distribuem pelas demais localidades, alternando-se com as ZPAs, as quais somam 10 perímetros ao longo do território.
De 2007 para cá, os espaços das elites se consolidaram. Os eixos de maior valorização fundiária passaram a concentrar os espaços de verti- calização da cidade, sobretudo nos bairros do Sul. Os bairros centrais segui- ram densos, mas vêm perdendo população, ao passo que os seus territórios vêm passando por um aumento no número de Habite-se emitidos (SEMURB, 2018). A segregação urbana, portanto, tem aumentado. Com ela, entretanto, onde se esperava ver um maior preenchimento dos bairros vemos a manu- tenção de seus vazios. Imóveis não edificados, subutilizados e não utilizados mantêm sua ociosidade com o passar dos anos, mesmo que a regulação do uso e ocupação do solo seja regida pela função socioambiental da proprie- dade. Esses imóveis, chamados de vazios urbanos serão abordados a se- guir.